Uitspraak
202205777/1/R1.
Datum uitspraak: 15 juli 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
Stichting Behoud van het Landgoed Tongeren te Epe (de stichting), gevestigd in Epe,
appellante,
en
de raad van de gemeente Epe,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 12 mei 2022 heeft de raad het bestemmingsplan "Correctieve herziening Landgoed Tongeren 2021" vastgesteld.
Tegen dit besluit heeft de stichting beroep ingesteld.
De raad, Maatschappij tot exploitatie van het Landgoed Tongeren onder Epe B.V. (Landgoed Tongeren) en de stichting hebben nadere stukken ingediend.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de Staat der Nederlanden (minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) aangemerkt als partij in deze procedure.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 10 maart 2026, waar de raad, vertegenwoordigd door B. Straatman en ing. P. Schaapman, is verschenen. Verder zijn op de zitting Landgoed Tongeren, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. L. Haver Droeze, rechtsbijstandverlener in Amersfoort, en [partij A] en [partij B] en [partij C], allen eveneens vertegenwoordigd door mr. L. Haver Droeze, als partij gehoord. De zaak is gelijktijdig behandeld met zaken 202305454/1/R1, 202305455/1/R1 en 202305456/1/R1.
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.
Het ontwerpplan is op 14 december 2021 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening, zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
Inleiding
2. Het bestemmingsplan is een herziening van het bestemmingsplan "Landgoed Tongeren", dat door de raad was vastgesteld op 14 februari 2013. Gebleken is dat in dat bestemmingsplan uit 2013 onbedoeld bouwvlakken op de verbeelding ontbraken. Op grond van de planregels voor de verschillende bestemmingen mochten gebouwen alleen binnen het bouwvlak worden opgericht. Met deze herziening van het plan zijn deze bouwvlakken alsnog op de verbeelding van het bestemmingsplan opgenomen.
3. De stichting vreest hierdoor negatieve effecten voor de omliggende Natura 2000-gebieden, het Gelders Natuurnetwerk (GNN) en de Groene Ontwikkelingszone (GO). Zij kan zich daarom niet verenigen met het bestemmingsplan en heeft daarom beroep ingesteld tegen de herziening. De gronden van het landgoed zijn in eigendom van Landgoed Tongeren. [partij A] is eigenaar en gebruiker van het perceel [locatie] in Epe, dat in het plangebied ligt. [partij B] en [partij C] zijn eigenaren van [partij A].
Ontvankelijkheid
4. De raad en Landgoed Tongeren stellen zich op het standpunt dat het beroep van de stichting niet-ontvankelijk is. Volgens hen is de stichting geen belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Zij voeren aan dat daarbij bepalend is of de rechtspersoon krachtens haar statutaire doelstelling en blijkens haar feitelijke werkzaamheden een rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken algemeen of collectief belang in het bijzonder behartigt. De raad en Landgoed Tongeren stellen dat de stichting niet zodanige feitelijke werkzaamheden verricht dat deze toereikend zijn om van een rechtstreeks belang te kunnen spreken. Ook voert zij nagenoeg geen feitelijke werkzaamheden uit anders dan ten behoeve van juridische procedures.
4.1. Bij uitspraak van 4 mei 2021, ECLI:NL:RVS:2021:953, onder 4.3 tot en met 4.8, heeft de Afdeling - tegen de achtergrond van het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 14 januari 2021, Stichting Varkens in Nood, ECLI:EU:C:2021:7 - overwogen dat aan degene die bij een besluit geen belanghebbende is in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb, maar die wel een zienswijze heeft ingediend tegen het ontwerpbesluit op basis van de in het nationale omgevingsrecht gegeven mogelijkheid daartoe, in beroep niet zal worden tegengeworpen dat hij geen belanghebbende is.
4.2. De Afdeling stelt vast dat het besluit is voorbereid met toepassing van afdeling 3.4 van de Awb. Daartegen konden zienswijzen naar voren worden gebracht door een ieder. De stichting heeft een zienswijze ingediend tegen het ontwerpbesluit. De Afdeling ziet daarom aanleiding om het beroep van de stichting tegen het voorliggende besluit ontvankelijk te achten. Dit neemt niet weg dat het relativiteitsvereiste als bedoeld in artikel 8:69a van de Awb aan vernietiging van het bestreden besluit in de weg kan staan.
Relativiteitsvereiste
5. De stichting heeft beroepsgronden aangevoerd over de gevolgen van het plan door het opnemen van bouwvlakken in de verbeelding. Volgens haar worden hiermee activiteiten mogelijk gemaakt die negatieve effecten kunnen hebben voor de omliggende Natura 2000-gebieden, het GNN en de GO. Zo kunnen volgens de stichting door het opnemen van bouwvlakken bepaalde bijgebouwen worden gerealiseerd, onder meer voor recreatieve doeleinden.
5.1. Artikel 8:69a van de Awb bepaalt dat de bestuursrechter een besluit niet vernietigt op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
5.2. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) blijkt dat de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis heeft willen stellen dat er een verband is tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van degene die in (hoger) beroep komt.
5.3. Het belang dat de stichting volgens artikel 2 van Pro haar statuten behartigt, is het behoud van het landgoed Tongeren door onder andere - doch niet uitsluitend - met alle daartoe strekkende wettelijke mogelijkheden: "het tegengaan van nieuwe bebouwing binnen het landgoed Tongeren en het stimuleren van het afbreken van door de tijd geplaatste (al dan niet illegale) opstallen; het duurzaam beschermen van de natuur- en cultuurhistorische waarden van het Landgoed Tongeren; het behoud en het bevorderen van het waardevolle landschap en het tegengaan van ontwikkelingen die afbreuk doen aan de historische kwaliteit van het Landgoed Tongeren."
De stichting tracht volgens haar statuten haar doel onder meer te bereiken door overleg en overtuiging. Als dat niet lukt of naar het gevoel van het bestuur onmogelijk lijkt, dan zal de stichting zich richten op alle mogelijke procedures zoals onder andere - doch niet uitsluitend - het indienen van zienswijze, bezwaar, beroep en hoger beroep alsmede eventuele maatregelen om tot handhaving te komen.
5.4. De Afdeling heeft in de uitspraak van 20 maart 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1139, onder 5.5, overwogen dat in het geval het beroep van een belangenorganisatie die volgens haar statuten één of meer algemene belangen behartigt, ontvankelijk is omdat zij een zienswijze naar voren heeft gebracht, het volgende geldt. In zulke gevallen wordt in het kader van het relativiteitsvereiste naast de statutaire doelstellingen mede van belang geacht of zo’n belangenorganisatie enige feitelijke werkzaamheden heeft verricht die invulling geven aan één of meer van de algemene belangen die zij volgens haar statuten behartigt. Dit betekent dat een belangenorganisatie niet kan opkomen voor de algemene belangen die zij volgens haar statuten behartigt als zij in het geheel geen feitelijke werkzaamheden heeft verricht. Het betekent niet dat een belangenorganisatie die meerdere algemene belangen behartigt alleen kan opkomen voor een specifiek algemeen belang als zij feitelijke werkzaamheden voor dat algemene belang heeft verricht.
5.5. Met betrekking tot de vraag of de stichting feitelijke werkzaamheden heeft verricht of heeft kunnen verrichten die invulling geven aan de algemene doelen waarvoor zij opkomt, overweegt de Afdeling als volgt. De stichting is opgericht op 23 augustus 2018. De termijn voor het instellen van beroep tegen het bestemmingsplan eindigde op 22 oktober 2022. Uit de door de stichting aangeleverde stukken blijkt dat de stichting geen werkzaamheden verricht die kunnen worden aangemerkt als feitelijke werkzaamheden in het kader van de verwezenlijking van haar statutaire doelstellingen. De feitelijke werkzaamheden die de stichting heeft verricht houden geen verband met de statutaire doelstelling. Uit de stukken in het dossier is op te maken dat de stichting zich in de relevante periode met name heeft toegelegd op het voeren van juridische procedures en op het verrichten van activiteiten die daarmee verband houden, zoals het vergaren van informatie ter voorbereiding op procedures. Maar procederen wordt niet als feitelijke werkzaamheden aangemerkt en de beperkte door de stichting aangevoerde, niet nader onderbouwde, andere werkzaamheden zijn gemotiveerd betwist door Landgoed Tongeren en de raad. Daarbij betrekt de Afdeling dat de stichting niet op de zitting aanwezig is geweest en dus ook geen feitelijke werkzaamheden heeft kunnen benoemen die leiden tot een ander oordeel. Dit terwijl al op de zitting van 10 november 2022 in het kader van het verzoek van de stichting om een voorlopige voorziening door Landgoed Tongeren en de raad is betwist dat de stichting feitelijke werkzaamheden heeft verricht. Door in de bodemprocedure niet op de zitting te verschijnen dan wel zich te laten vertegenwoordigen heeft de stichting een risico aanvaard dat dit haar wordt tegengeworpen in de beoordeling of sprake is van enige feitelijke werkzaamheden.
Gelet hierop is niet komen vast te staan dat feitelijke werkzaamheden zijn verricht anders dan in het kader van procederen.
5.6. De Afdeling concludeert dat de bepalingen in de Wet natuurbescherming over de beoordeling van het plan dat gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied, het GNN en de GO waarop de stichting zich in de onderbouwing van de onder 5 aangeduide beroepsgronden beroept, kennelijk niet strekken tot bescherming van haar belangen.
5.7. Gelet hierop staat het in artikel 8:69a van de Awb neergelegde relativiteitsvereiste in de weg aan vernietiging van het bestreden besluit naar aanleiding van de hiervoor onder 5 aangeduide beroepsgronden. De Afdeling zal deze beroepsgronden daarom niet inhoudelijk bespreken.
Overschrijding redelijke termijn
6. Landgoed Tongeren heeft verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
6.1. De redelijke termijn is overschreden als de duur van de totale procedure te lang is. Voor een procedure als deze die uit één rechterlijke instantie bestaat zonder voorafgaande bezwaarprocedure, is in beginsel een totale lengte van ten hoogste twee jaar redelijk. De termijn begint op het moment van ontvangst van het beroepschrift door de Afdeling.
De Afdeling heeft het beroepschrift van de stichting ontvangen op 5 oktober 2022. De redelijke termijn is in deze procedure dus met een jaar en negen maanden overschreden.
6.2. De Afdeling hanteert een forfaitaire vergoeding van € 500,00 per half jaar waarmee de redelijke termijn is overschreden. Daarmee wordt de schadevergoeding vastgesteld op € 2.000,00.
Conclusie
7. Het beroep is ongegrond.
8. De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep ongegrond;
II. veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) tot betaling aan Maatschappij tot exploitatie van het Landgoed Tongeren onder Epe B.V. van een schadevergoeding van € 2.000,00.
Aldus vastgesteld door mr. J.F. de Groot, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. N. Janse, griffier.
w.g. De Groot
lid van de enkelvoudige kamer
w.g. Janse
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 15 juli 2026
855