Uitspraak
202504663/1/A2.
Datum uitspraak: 22 juli 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend in Appingedam, gemeente Eemsdelta,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 11 juli 2025 in zaak nr. 24/3461 in het geding tussen:
[appellant]
en
Instituut Mijnbouwschade Groningen.
Procesverloop
Bij besluit van 26 januari 2024 heeft het Instituut aan [appellant] een schadevergoeding toegekend van € 10.666,67, vermeerderd met wettelijke rente van € 1.051,93, voor waardedaling van het winkelgedeelte van zijn pand.
Bij besluit van 1 juli 2024 heeft het Instituut het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 11 juli 2025 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het Instituut heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 12 juni 2026, waar [appellant], bijgestaan door mr. G.P. Wempe, advocaat in Drachten, en het Instituut, vertegenwoordigd door mr. C.L. Kuipers en mr. O.M. te Rijdt, vergezeld door J. van Lenthe, deskundige, zijn verschenen.
Overwegingen
1. [appellant] was tot 15 december 2020 eigenaar van een pand met winkel- en bedrijfsruimte en bovenwoning aan de [locatie] in Appingedam. In de winkel- en bedrijfsruimte op de begane grond exploiteerde [appellant] een bloemenzaak- en binderij.
2. In 2011 heeft [appellant] het pand te koop gezet voor € 495.000. Op 13 november 2020 heeft [appellant] het pand verkocht voor € 235.000. Uit de akte van levering van 15 december 2020 volgt dat € 75.000 van de verkoopprijs is toegekend aan het winkelgedeelte en € 160.000 aan de woning.
3. [appellant] heeft op 17 september 2020 het Instituut verzocht om vergoeding van waardedaling van de bovenwoning. Bij besluit van 8 juni 2021 heeft het Instituut een vergoeding van € 10.970,29, vermeerderd met de wettelijke rente, toegekend. Dit besluit is in rechte onaantastbaar.
4. Op 16 december 2021 heeft het Instituut de aanvraag van [appellant] ontvangen om vergoeding van waardedaling van het winkelgedeelte. De behandeling van de aanvraag is aangehouden in afwachting van de totstandkoming van de regeling voor de begroting van de waardedaling van niet-woningen in het aardbevingsgebied.
5. Bij besluit van 26 januari 2024 heeft het Instituut voor waardedaling van het winkelgedeelte een schadevergoeding toegekend van € 10.666,67, vermeerderd met wettelijke rente. Dit besluit is in bezwaar gehandhaafd.
6. De kern van het hoger beroep is of de waardedalingsregeling voor niet-woningen aanvaardbaar en redelijk is, de regeling goed is toegepast en of de toepassing van de regeling in dit geval tot een evenredige uitkomst leidt.
Totstandkoming regeling
7. De Tijdelijke wet Groningen (TwG) regelt de publiekrechtelijke afhandeling van schade die is ontstaan door beweging van de bodem als gevolg van de aanleg of exploitatie van een mijnbouwwerk ten behoeve van het winnen van gas uit het Groningenveld of als gevolg van de gasopslag Norg of de gasopslag bij Grijpskerk.
8. Het Instituut heeft op 18 februari 2021 de Adviescommissie Waardedaling niet-woningen (verder: de commissie) benoemd voor advies over een regeling voor de vergoeding van waardedaling van niet-woningen buiten verkoopsituaties. Het gaat hierbij om waardedaling door de ligging in het gebied waar aardbevingen optreden. De commissie bestaat taxateurs, een rentmeester/taxateur, een bedrijfseconoom en wordt voorgezeten door een jurist.
9. De commissie heeft op 1 februari 2023 advies uitgebracht en in een notitie van 13 november 2023 aanvullende vragen van het Instituut beantwoord. De commissie heeft op 1 november 2024 een notitie opgesteld over de te hanteren waarde bij verkoop. Het advies en de notities zijn gepubliceerd op de website van het Instituut (www.schadedoormijnbouw.nl).
10. De commissie heeft geconcludeerd dat waardedaling van niet-woningen niet kan worden vastgesteld aan de hand van gerealiseerde transactieprijzen. Er zijn te weinig transacties van niet-woningen in het aardbevingsgebied geweest om op grond daarvan betrouwbare resultaten te kunnen verkrijgen. Ook zagen de transacties op uiteenlopende objecten als woon-winkelpanden, horecagelegenheden, tankstations, kantoren, loodsen en agrarische bedrijven.
11. De commissie heeft vastgesteld dat de prijzen van niet-woningen in Groningen langer nodig hebben gehad om te herstellen van de vastgoedcrisis dan in andere provincies. De commissie sluit niet uit dat dit (mede) veroorzaakt is door het aardbevingsrisico dat zich in dezelfde periode nadrukkelijker manifesteerde. Op basis van de analyse van de prijsvorming en prijsontwikkeling concludeert de adviescommissie daarom dat waardedaling van niet-woningen door ligging in het gebied waar aardbevingen voorkomen niet kan worden uitgesloten.
12. De commissie heeft meerdere factoren onderzocht die invloed hebben (gehad) op de waarde van niet-woningen en acht het aannemelijk dat de volgende factoren daarbij een rol hebben gespeeld: rompslomp en overlast bij afwikkeling van fysieke schade; hogere bouwkosten bij nieuwbouw, negatief imago-effect en (rest)risico’s. Volgens de commissie doet waardedaling zich alleen voor bij commercieel vastgoed waarvoor een actieve markt bestaat en niet bij publiek vastgoed. De tweede categorie niet-woningen, naast publiek vastgoed, waarbij waardedaling door het aardbevingsrisico niet aannemelijk is, hangt samen met de omvang van het object. Objecten met een WOZ-waarde van minder dan € 50.000 dalen niet in waarde door de ligging in het aardbevingsgebied. Daarnaast speelt het aardbevingsrisico geen rol meer bij de prijsvorming van objecten met een marktwaarde boven € 3 miljoen, en speelt het een afnemende rol naarmate de marktwaarde van een object deze grens nadert.
13. De commissie heeft de invloed van de vier (gebundelde) factoren op de prijsvorming bij niet-woningen met de inkomstenbenadering rekenkundig uitgewerkt door middel van een gevoeligheidsanalyse. Naarmate in een gebied het aantal schades hoger is én de data uitwijzen dat er zwaardere bevingen zijn geweest, zal een koper de impact van de aardbevingen - en daarmee de mate van overlast, rompslomp en restrisico's - negatiever inschatten. Met het oog op een modelmatige aanpak heeft de adviescommissie ervoor gekozen om deze impact weer te geven in een beperkt aantal zwaartegradaties. Daarbij is aansluiting gezocht bij een onderverdeling in 8 categorieën, zoals ook toegepast in het rapport ‘Zeven bewogen jaren’ van oktober 2019 van Atlas Research.
14. Uit de gevoeligheidsanalyse volgt dat waardedaling toeneemt naarmate de bevings- en schade-intensiteit in een gebied groter zijn geweest. De gevoeligheidsanalyse laat ook zien dat waardedaling afneemt bij omvangrijke objecten en dat bij een waarde van circa € 3 miljoen niet meer gesproken kan worden van een waarneembaar effect op de waarde van een object. De totale reeks van de ingeschatte percentages waardedaling van niet-woningen in het aardbevingsgebied ligt tussen 0,02% en (afgerond) 12%. De uitkomsten van de gevoeligheidsanalyse zijn omgezet naar een matrix met waardedalingspercentages in het advies en de wijziging daarop zoals die zijn neergelegd in de notitie van 13 november 2023 (p.10) in het geval de waarde van een object lager is dan € 200.000.
15. Voor de marktwaarde van de niet-woning wordt uitgegaan van de WOZ-waardepeildatum 1 januari 2022 (belastingjaar 2023). Bij verkoop van de niet-woning wordt de WOZ-waardepeildatum van het jaar van verkoop gehanteerd.
16. Het Instituut heeft de adviezen van de commissie over de berekening van waardedaling bij niet-woningen overgenomen en geïmplementeerd in zijn werkwijze.
Regeling voor de vergoeding van waardedaling van niet-woningen buiten verkoopsituaties.
17. De regeling voor de begroting van waardedaling van niet-woningen (hierna: de regeling) is neergelegd in de Procedure en werkwijze van het Instituut (artikelen 3.6 tot en met 3.10).
18. Het Instituut kent op aanvraag vergoedingen toe voor waardedaling van niet-woningen als gevolg van aardbevingen en het risico daarop in de periode van 16 augustus 2012 tot 1 januari 2021. In de regeling is neergelegd hoe het Instituut de ontstane waardedaling in deze periode in het aardbevingsgebied begroot. De hoofdlijnen luiden als volgt:
- Alleen degenen die op 16 augustus 2012 eigenaar waren van een niet-woning komen voor een vergoeding in aanmerking (art. 3.8 lid 4).
- De waardedaling van niet-woningen komt voor vergoeding in aanmerking. Onder een niet-woning wordt verstaan: een onroerende zaak, met daarop een pand; dat geen of slechts voor een deel een woonfunctie heeft volgens de Landelijke Voorziening WOZ; en op een adres staat ingeschreven, waarvoor een actieve markt bestaat (art. 3.6 lid 2). Dit zondert (publieke) objecten (bijvoorbeeld scholen) zonder relevante markt uit van de reikwijdte van de regeling.
- De peildatum waartegen de waardedaling wordt begroot is voor niet-verkochte objecten 1 januari 2021; voor objecten die tussen 16 augustus 2012 en 1 januari 2021 zijn verkocht, is de peildatum de datum van levering (art. 3.7).
- De waarde waarover de waardedalingsvergoeding wordt berekend, is voor een niet-verkocht object de WOZ-waarde op waardepeildatum 1 januari 2022, en voor een verkocht object de WOZ-waarde op de waardepeildatum behorend bij het jaar van verkoop (art. 3.8 lid 5).
- De hoogte van de waardedalingsvergoeding van een niet-woning met een WOZ-waarde tussen € 50.000 en € 200.000, wordt vastgesteld overeenkomstig de formule die volgt uit de notitie van 13 november 2023 van de adviescommissie. Hierbij geldt dat de ligging in het waardedalingsgebied de zwaartecategorie bepaalt waarin het object valt en het waardedalingspercentage wordt berekend aan de hand van de zwaartecategorie en de WOZ-waarde (art. 3.8 lid 2).
- De hoogte van de waardedalingsvergoeding van een niet-woning met een WOZ-waarde tussen € 200.000 en € 3.000.000 wordt vastgesteld overeenkomstig de matrix uit bijlage 3 bij het advies (art. 3.8 lid 3).
- Geen vergoeding wordt verstrekt voor objecten met een (op de peildatum) WOZ-waarde van minder dan of gelijk aan € 50.000,- of vanaf € 3.000.000 (art. 3.8 lid 4).
- De vergoeding wordt toegekend tegen finale kwijting.
19. De regeling is een beleidsregel als bedoeld in artikel 1:3, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Uit artikel 4:84 van Pro de Awb volgt dat het Instituut overeenkomstig deze beleidsregel handelt, tenzij dat voor [appellant] gevolgen zou hebben die, wegens bijzondere omstandigheden, onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
Aangevallen uitspraak
20. De rechtbank is van oordeel dat de keuze van het Instituut voor het op abstracte (modelmatige) wijze berekenen van waardedaling van niet-woningen in het aardbevingsgebied redelijk en aanvaardbaar is. De door [appellant] aangevoerde gronden leiden niet tot de conclusie dat de regeling niet redelijk en aanvaardbaar is.
21. Het Instituut heeft de regeling juist toegepast en terecht een bedrag van € 10.666,67 (exclusief de rente van € 1.051,93) voor waardedaling van winkelgedeelte van het pand toegekend.
22. Volgens de rechtbank blijkt uit het betoog van [appellant] niet van bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 4:84 van Pro de Awb. De omstandigheid dat het pand bestaat uit een winkelgedeelte en een bovenwoning die alleen bereikbaar is via het winkelgedeelte, is niet bijzonder. In de indeling in categorie 7 (uit 8) is verdisconteerd dat in Appingedam woningen op grote schaal worden versterkt.
Hoger beroep
23. [appellant] heeft op de zitting zijn betoog dat het Instituut de waardedaling op grond van de regeling onjuist heeft berekend, ingetrokken.
Regeling is onvoldoende ruimhartig
24. [appellant] betoogt - onder verwijzing naar artikel 10 van Pro de TwG - dat de begroting van de waardedaling op grond van de regeling onvoldoende ruimhartig is. Het Instituut is uitgegaan van 10,6% waardevermindering. Daarin zijn overlast, rompslomp, (rest)risico’s, negatief imago-effect en hogere bouwkosten meegenomen. Naast deze factoren moet ook rekening worden gehouden met een taxatiemarge, die volgens het advies van de commissie minimaal 10% bedraagt. Dit betekent dat de totale waardedaling dus 20% kan zijn.
24.1. De Afdeling volgt dit betoog niet. In het advies is vermeld dat empirisch geen waardedaling is vast te stellen van niet-woningen, die buiten de gebruikelijke taxatiemarge van 10-15% vallen. De commissie acht het wel aannemelijk dat waardedaling van niet-woningen zich voordoet in het risicogebied, omdat een marktdeelnemer in zijn prijsbepaling acht zou slaan op overlast, rompslomp, restrisico's, negatief imago-effect en hogere bouwkosten. De commissie heeft daarom een methode ontwikkeld om de (vermoede) waardedaling te vergoeden. De waardedaling varieert tussen de 1% en 12%, juist omdat deze percentages vallen binnen de normale taxatiemarges. Nu empirisch geen waardedaling is vastgesteld buiten die bandbreedte, moet de waardedaling daar dus binnen blijven. Er is geen grond voor het oordeel dat geen rekening is gehouden met een taxatiemarge en dat een taxatiemarge opgeteld moet worden bij het waardedalingspercentage.
24.2. De Afdeling volgt niet het betoog van [appellant] op de zitting dat het onjuist is om de WOZ-waarde als vertrekpunt te nemen voor de vaststelling van de waardedaling, omdat de marktomstandigheden onvoldoende zijn verdisconteerd in de WOZ-waarde. De WOZ-waarde komt tot stand op basis van actuele verkoopcijfers van vergelijkbare objecten uit hetzelfde lokale gebied. Er is geen grond voor het oordeel dat de WOZ-waarde niet als vertrekpunt van de regeling mag fungeren.
24.3. Het betoog slaagt niet.
Waardedaling vaststellen op basis van de referentiemethode
25. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat voor niet-woningen de benodigde data ontbreken om met behulp van de vergelijkingsmethode het effect van de aardbevingsproblematiek op de prijsvorming zichtbaar te maken. [appellant] stelt dat er nauwkeurige cijfers van het CBS beschikbaar zijn en dat daaruit volgt dat de daling van de WOZ-waarde van het winkelgedeelte twee keer zo groot is als de landelijke daling en tot een extra waardedaling van € 29.988 leidt.
25.1. In het advies van de commissie is vermeld dat er geen empirisch bewijs is voor de vaststelling van waardedaling van niet-woningen. De benodigde data ontbreken om met behulp van de vergelijkingsmethode het effect van de aardbevingsproblematiek op de prijsvorming zichtbaar te maken. De gegevens van het CBS zijn niet bruikbaar om het risico op bodembeweging weg te denken, omdat in die cijfers ook de cijfers uit het waardedalingsgebied zijn begrepen. De CBS cijfers geven de landelijke gemiddelde waardeontwikkeling weer, zonder te differentiëren naar regionale of lokale variaties. Aan de hand daarvan kan daarom niet worden bepaald hoe de gemiddelde waardeontwikkeling van het niet-woning deel van [appellant] was, laat staan wat daarin het effect van (het risico op) aardbevingen is geweest.
25.2. Daarbij komt dat de daling van de WOZ-waarde van het winkelgedeelte niet betekent dat dit zonder meer het gevolg is van het risico op bevingen. De WOZ-waarde kan om meerdere redenen zijn gedaald. In het besluit van 1 juli 2024 is vermeld dat er geen aanleiding is voor de conclusie dat de veranderingen in de WOZ-waarde alleen het gevolg zijn van het risico op aardbevingen. Dit betekent dat de WOZ-waardeontwikkeling van een niet-woning onvoldoende houvast biedt om betrouwbaar de eventuele waardedaling van een niet-woning door (het risico op) aardbevingen vast te stellen. Daarbij komt dat [appellant] uitgaat van een WOZ-waardeontwikkeling van een pand met dubbelfunctie: detailhandel én wonen. Op grond van de regeling (art. 3.9 lid 4) wordt alleen de WOZ-waarde van de winkelruimte (€ 130.000) op de peildatum gebruikt voor de berekening van de vergoeding en kan het waarde-effect wegens (het risico op) aardbevingen worden geïsoleerd van alle andere omstandigheden die óók van invloed kunnen zijn op de waarde van een niet-woning.
25.3. De Afdeling ziet in de door [appellant] voorgestelde methode, die het waardedalingseffect als gevolg van de ligging in het risicogebied niet isoleert, geen grond voor het oordeel dat het Instituut de waardedaling niet mocht berekenen volgens de methode van de commissie, zoals neergelegd in de regeling.
25.4. Het betoog slaagt niet.
Geen actieve markt
26. [appellant] betoogt dat bij de vaststelling van de waardevermindering van het pand geen rekening is gehouden met het feit dat er tijdens de verkoop van het pand geen actieve markt was in Appingedam. Het pand heeft lang te koop gestaan en is voor een lage prijs verkocht.
26.1. De Afdeling volgt dit betoog niet. Volgens de commissie kunnen sommige objecten, bij gebrek aan een actieve markt, geen waardedaling ondervinden. Daarbij gaat het om objecten met een publieke, locatie gebonden bestemming, zoals kerken, sportparken, scholen, nutsvoorzieningen of gezondheidszorgfaciliteiten. Voor commercieel verhandelbare objecten, zoals woningen en winkelruimte, bestaat wel een actieve markt. Anders dan [appellant] veronderstelt, is het bij een actieve markt niet de vraag of er voor ieder object geïnteresseerden bestaan - die bovendien nog eens bereid zouden zijn de vraagprijs te betalen. Dat het pand van [appellant] langere tijd te koop heeft gestaan, betekent dus niet dat er voor een woon- en winkelruimte geen actieve markt bestond. Het betekent ten hoogste dat - binnen een actieve markt - specifiek voor dat object onvoldoende interesse was tegen de gevraagde prijs.
26.2. Het betoog slaagt niet.
Bijzondere omstandigheden
27. Volgens [appellant] heeft de rechtbank miskend dat er bijzondere omstandigheden zijn op grond waarvan het Instituut had moeten afwijken van de regeling. De waardedaling bedraagt op basis van CBS-cijfers het drievoudige. Ook is de winkelstraat waarin het pand staat zeer zwaar getroffen door aardbevingen. De aanzienlijke WOZ-daling van het pand en de stapsgewijze verlaging van de verkoopprijs zijn ook bijzondere omstandigheden.
27.1. Uit hetgeen onder 25.1- 25.3 is overwogen, volgt dat de door [appellant] gemaakte vergelijking tussen de CBS-cijfers (de gemiddelde landelijke waardeontwikkeling) en de WOZ-waardeontwikkeling van zijn pand onjuist is om de waardedaling door het risico op aardbevingen te bepalen. Dat het pand zich bevindt in een gebied dat zwaar is getroffen door aardbevingen, is een omstandigheid die is verdisconteerd in de regeling, waarin op basis van bevingshistorie en schade-intensiteit verschillende zwaartecategorieën zijn opgenomen. Bij de berekening van de waardedaling van de niet-woning van [appellant] is uitgegaan van categorie 7 (uit 8). In de indeling in categorie 7 (uit 8) is verdisconteerd dat in Appingedam woningen op grote schaal worden versterkt.
27.2. Ook de stapsgewijze verlaging van de verkoopprijs is geen bijzondere omstandigheid. Op basis van de regeling komt alleen waardedaling van niet-woningen voor vergoeding in aanmerking die het gevolg is van het risico op aardbevingen. Waardedaling die het gevolg is van andere omstandigheden komt niet voor vergoeding in aanmerking. Het Instituut heeft toegelicht dat de hoogte van de aanvankelijk vraagprijs in 2011 is gebaseerd op een taxatie uit 2008 (dus nog voor de kredietcrisis) en substantieel hoger was dan de WOZ-waarde. Ook zijn er geen aanwijzingen dat de ligging in het risicogebied tot een lagere verkoopprijs heeft geleid. Volgens de commissie is uit transacties in het risicogebied geen waardedaling van bedrijfsmatig vastgoed af te leiden. [appellant] heeft hier te weinig tegenover gesteld. De stelling dat de gestelde verlaging van de verkoopprijs het gevolg is van het risico op aardbevingen, is onvoldoende.
27.3. Het betoog slaagt niet.
Conclusie
28. Het hoger beroep is ongegrond. De Afdeling bevestigt de uitspraak van de rechtbank.
29. Het Instituut hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. J.M. Willems, voorzitter, en mr. G.O. van Veldhuizen en mr. A.B. Blomberg, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A.E. Planken, griffier.
w.g. Willems
voorzitter
w.g. Planken
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 22 juli 2026
299