Uitspraak
202500628/1/A3.
Datum uitspraak: 29 juli 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], handelend onder de naam [café], wonend in Rotterdam,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 23 december 2024 in zaak nr. 23/6984 in het geding tussen:
[appellant]
en
de burgemeester van Rotterdam.
Procesverloop
Bij besluit van 26 januari 2023 heeft de burgemeester de sluitingstijd van [café] voor de duur van één maand teruggebracht met drie uur.
Bij besluit van 9 maart 2023 heeft de burgemeester [café] voor de duur van één maand gesloten.
Bij besluit van 11 september 2023 heeft de burgemeester het door [appellant] tegen deze twee besluiten gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 23 december 2024 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De burgemeester heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 25 maart 2026, waar [appellant], bijgestaan door mr. Z.M. Nasir, advocaat in Rotterdam, en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. S.B.H. Fijneman en S. Klinge, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. [appellant] is de exploitant van [café], gelegen aan de [locatie] in Rotterdam. In de op 15 december 2019 verleende exploitatievergunning zijn voorschriften gesteld aan de openingstijden en geluidsnormen. Ook is in de exploitatievergunning een waarschuwing opgenomen naar aanleiding van een eerdere overtreding van de geluidsnormen. Op 20 november 2022 zijn politieagenten om 01:11 uur ter plaatse geweest naar aanleiding van een melding van geluidsoverlast. Zij constateerden dat er op dat moment zonder ontheffing livemuziek werd gespeeld. Om 02:20 uur bleek het café nog niet gesloten, ondanks de verplichte sluitingstijd van 02:00 uur, en was de muziek nog steeds buiten hoorbaar. De politie heeft de constateringen van die avond opgenomen in de bestuurlijke rapportage van 29 november 2022.
1.1. De politie is op 11 december 2022 om 02:30 uur opnieuw ter plaatse geweest wegens een melding van geluidsoverlast. De muziek was op 100 meter afstand hoorbaar, in het café waren 30 tot 40 personen aanwezig en er werd binnen gerookt. Er was op dat moment een tijdelijke ontheffing om later open te zijn (verlaatje) en om meer geluid te mogen maken dan vergund (geluidje), maar de geldigheid van het geluidje was al verlopen. De constateringen van die avond zijn door de politie opgenomen in de bestuurlijke rapportage van 12 december 2022. De burgemeester heeft naar aanleiding van deze overtreding bij het besluit van 26 januari 2023 de sluitingstijd van het café met drie uur teruggebracht voor de periode van één maand.
1.2. Op 27 januari 2023, om 23:43 uur, heeft de politie geconstateerd dat er in het café nog twintig personen aanwezig waren. Volgens de op 26 januari 2023 opgelegde bestuurlijke maatregel moest het café op deze dag om 23:00 uur sluiten. Uit de over die bevindingen opgemaakte bestuurlijke rapportage van 31 januari 2023 blijkt dat [appellant] ondanks de al opgelegde bestuurlijke maatregel niet van plan was het café om 23:00 uur te sluiten. [appellant] wist wel dat een bestuurlijke maatregel was opgelegd, maar wist naar eigen zeggen niet wanneer die maatregel zou ingaan.
1.3. Uit een rapport van een surveillance op 7 februari 2023 blijkt dat om 22:03 uur nog mensen in het café aanwezig zijn, dat een sportwedstrijd op de televisie aanstond en dat glazen nog gevuld waren met drank. Er gold vanwege de al lopende bestuurlijke maatregel geen ‘afkoelhalfuurtje’ wat betekent dat het café op die doordeweekse dag om 22:00 uur al gesloten had moeten zijn. De politie heeft ook over deze bevindingen op 23 februari 2023 een bestuurlijke rapportage opgemaakt.
1.4. De burgemeester heeft naar aanleiding van deze laatste overtreding bij het besluit van 9 maart 2023 [café] geheel gesloten voor de duur van één maand, omdat geen gevolg is gegeven aan de eerder opgelegde bestuurlijke maatregel van 26 januari 2023. De burgemeester heeft de besluiten van 26 januari 2023 en 9 maart 2023 gehandhaafd bij het besluit van 11 september 2023 en de bezwaren ongegrond verklaard. De burgemeester legt alleen niet langer de bestuurlijke rapportage van de overtreding van 27 januari 2023 aan de sluiting ten grondslag, omdat de beperking van de sluitingstijd van drie uur op dat moment al wel bekend was bij [appellant] maar vanwege de wettelijke vereisten van bekendmaking nog niet in werking was getreden.
Oordeel van de rechtbank
2. De rechtbank heeft geoordeeld dat de burgemeester de sluitingstijd mocht terugbrengen met drie uur voor de duur van één maand. De burgemeester heeft zich mogen baseren op de inhoud van de bestuurlijke rapportages die ten grondslag liggen aan het besluit en heeft gehandeld in lijn met de Horecanota 2017-2021. De in de exploitatievergunning opgenomen waarschuwing mocht volgens de rechtbank worden meegewogen bij het opleggen van de bestuurlijke maatregel, omdat [appellant] als nieuwe exploitant met terugwerkende kracht bij de Kamer van Koophandel was ingeschreven. Ook draaide [appellant] al mee in de bedrijfsvoering.
2.1. De rechtbank heeft verder geoordeeld dat de burgemeester ook mocht overgaan tot het vervolgens sluiten van het café voor één maand. Op het moment van de overtreding die aan de sluiting vooraf is gegaan gold al de bestuurlijke maatregel over de sluitingstijden. De rechtbank merkt daarbij op dat er op het moment dat er een bestuurlijke maatregel van kracht is, er geen ‘afkoelhalfuurtje’ geldt. Dit volgt uit artikel 6, derde lid, van het Besluit openbare inrichtingen 2017. Volgens de rechtbank mag van een horeca-exploitant worden verwacht dat hij op de hoogte is van de voor hem relevante regels en dus ook van het op dat moment niet van toepassing zijn van het afkoelhalfuurtje. Op grond van de Horecanota mocht de burgemeester dus overgaan tot sluiting mede gelet op de reeds opgelegde maatregel over de sluitingstijd en hoefde niet te worden volstaan met een lichtere maatregel.
Wettelijk kader
3. De voor deze zaak van belang zijnde bepalingen zijn opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Hoger beroep - terugbrengen van de sluitingstijden met drie uur
4. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de burgemeester de sluitingstijden van het café mocht terugbrengen. [appellant] voert in dit kader aan dat hij zich nieuw in het register van de Kamer van Koophandel heeft ingeschreven en enige tijd heeft meegedraaid in de onderneming, maar dat de waarschuwing die is opgenomen in de exploitatievergunning hem niet kan worden aangerekend. De waarschuwing mocht volgens [appellant] daarom niet worden meegenomen bij het opleggen van verdere maatregelen bij overtredingen. Daarom heeft de burgemeester volgens [appellant] in strijd gehandeld met het beleid omdat niet eerst een waarschuwing is gegeven voordat is overgegaan tot het terugbrengen van de sluitingstijden. Verder betwist [appellant] dat de bestuurlijke rapportages grondslag bieden voor de bestuurlijke maatregel. Er is volgens [appellant] bij de vermeende overtreding op 20 november 2022 niet door de politie vastgesteld dat daadwerkelijk sprake was van geluidsoverlast, maar er is enkel gesteld dat de muziek te luid stond. Ook is de politie die dag niet in het café geweest waardoor niet kan worden vastgesteld dat de muziek die buiten te horen was afkomstig was van [café]. Ook heeft de burgemeester bij de vermeende overtreding op 11 december 2022 niet aangetoond dat sprake was van geluidsoverlast, aldus [appellant].
5. De gronden die [appellant] in hoger beroep heeft aangevoerd over het terugbrengen van de sluitingstijd met drie uur zijn een herhaling van wat hij in beroep heeft aangevoerd. De rechtbank is gemotiveerd op die gronden ingegaan. [appellant] heeft geen redenen aangevoerd waarom de gemotiveerde beoordeling van die gronden in de uitspraak van de rechtbank onjuist of onvolledig zijn. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank daarover en in de onder 5.2 opgenomen overwegingen.
Hoger beroep - sluiting van het café voor één maand
6. [appellant] betoogt dat niet mocht worden overgegaan tot sluiting van het café voor één maand, omdat de beperking van de sluitingstijden van drie uur al niet had mogen worden opgelegd. Bovendien heeft de burgemeester niet, zoals volgens zijn eigen beleid had gemoeten, eerst een waarschuwing gegeven of een dwangsom opgelegd, maar meteen het café gesloten voor de duur van een maand. [appellant] wijst erop dat in het besluit van 11 september 2023 alleen de overtreding van 7 februari 2023 is gehandhaafd en niet de eerdere overtreding van 27 januari 2023. Sluiting zou volgens de burgemeester de volgende handhavingsstap zijn bij nog een constatering van overlast. Volgens [appellant] is geen sprake geweest van overlast, maar slechts van een beweerdelijke overtreding van de sluitingstijd. Hiervoor gelden twee afzonderlijke handhavingsarrangementen. Daarmee heeft de burgemeester gekozen voor een te zware maatregel en heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat de burgemeester aansluiting mocht zoeken bij het beleid voor overlast in plaats van het beleid voor het overtreden van de sluitingstijden, aldus [appellant]. Ten slotte voert [appellant] aan dat de sluiting is gebaseerd op een enkele omstandigheid dat het café drie minuten na sluitingstijd nog open was. Dit rechtvaardigt volgens [appellant] niet een sluiting voor de duur van een maand.
7. De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de burgemeester mocht overgaan tot het sluiten van het café voor de duur van één maand. De Afdeling is ook van oordeel dat de burgemeester niet had hoeven volstaan met een lichtere maatregel. De Afdeling overweegt daarover als volgt.
7.1. De burgemeester heeft op 26 januari 2023 wegens een geconstateerde overtreding van overlast de sluitingstijd van [café] teruggebracht met drie uur voor de periode van één maand. De burgemeester kon dit doen in overeenstemming met de handhavingsmatrix ‘Overlast’ in de Horecanota omdat dit een tweede constatering van overlast was, na een eerdere overtreding die is opgenomen in de exploitatievergunning. Op 7 februari 2023, op welke datum is geconstateerd dat [café] om 22:03 uur nog open was, zeven personen aanwezig waren, een sportwedstrijd op televisie aanstond en glazen nog gevuld waren met drank, was de beperking van de sluitingstijden van kracht. Vanwege deze lopende bestuurlijke maatregel was geen afkoelhalfuurtje van kracht.
7.2. [appellant] stelt dat hem niet bekend was dat voor hem geen afkoelhalfuurtje gold. [appellant] heeft aangevoerd dat in de oplegging van de bestuurlijke maatregel, waarmee de sluitingstijden zijn teruggebracht, geen melding wordt gemaakt dat het afkoelhalfuurtje niet zou gelden, terwijl dit in (waarschuwings-)brieven aan andere ondernemers wel staat. De Afdeling volgt het standpunt van de burgemeester dat dit niet betekent dat het wegnemen van het afkoelhalfuurtje geen onderdeel is van de opgelegde maatregel. Uit de Horecanota en uit het Besluit openbare inrichtingen 2017 volgt genoegzaam dat bij het terugbrengen van de sluitingstijden geen gebruik kan worden gemaakt van het afkoelhalfuurtje. De burgemeester heeft op de zitting bij de Afdeling toegelicht dat hij tegenwoordig als een service opneemt in de brieven dat het afkoelhalfuurtje bij een bestuurlijke maatregel niet meer geldig is. Dit laat onverlet dat het voor [appellant] duidelijk had kunnen en moeten zijn dat het afkoelhalfuurtje in zijn geval niet meer gold. Dat houdt in dat [appellant] op 7 februari 2023 een overtreding heeft begaan terwijl op dat moment een bestuurlijke maatregel van kracht was.
7.3. De Afdeling stelt verder vast dat de overtreding van 7 februari 2023 een overtreding is van de sluitingstijden en geen constatering van overlast. In beginsel geldt volgens de Horecanota voor overtreding van sluitingstijden een andere handhavingsmatrix met andere maatregelen dan voor overlast. In de Horecanota staat echter ook dat op het moment dat bij het begaan van een overtreding een bestuurlijke maatregel van kracht is, dit een ondernemer zwaar wordt aangerekend. De burgemeester kan daarom op grond van de Horecanota besluiten een bestaande maatregel te verlengen of een andere maatregel toe te passen. Dat heeft de burgemeester bij het besluit van 9 maart 2023 gedaan door [café] voor één maand te sluiten. De Afdeling betrekt hierbij dat het bij de overtreding van 7 februari 2023 juist gaat om de bestuurlijke maatregel die op dat moment al gold en niet om een voorschrift. De Afdeling wijst erop dat, gelet op de korte periode tussen het opleggen van de bestuurlijke maatregel van het terugbrengen van de sluitingstijden en de overtreding van de nieuwe sluitingstijden, de burgemeester in dit geval een zwaardere maatregel mocht opleggen door het café te sluiten. Daarmee heeft de burgemeester de sluiting van het café, gelet op het feit dat er op dat moment al een bestuurlijke maatregel van kracht was, opgelegd binnen de grenzen van het beleid.
7.4. De Afdeling is ook met de rechtbank van oordeel dat de sluiting een evenredige maatregel is. Hoewel de sluitingstijd met maar drie minuten was overtreden, mocht de burgemeester op grond van de bevindingen uit de bestuurlijke rapportage van de politie van 23 februari 2023 ervan uitgaan dat er geen intentie bestond om het café op korte termijn inderdaad te sluiten, ondanks dat de sluitingstijd al was verstreken. Zo stond er nog een sportwedstrijd op de televisie aan en waren er klanten met half opgedronken drankjes. Daarbij had het, zoals hiervoor overwogen, [appellant] duidelijk moeten zijn dat geen afkoelhalfuurtje gold en het café uiterlijk 22:00 uur gesloten moest zijn zonder uitloop. Onder die omstandigheden hoefde de burgemeester niet te volstaan met een lichtere maatregel. De rechtbank is terecht tot hetzelfde oordeel gekomen.
7.5. Het betoog slaagt niet.
Conclusie
8. Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank zal worden bevestigd.
9. De burgemeester hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. J. Th. Drop, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. I.W.M.J. Bossmann, griffier.
w.g. Drop
lid van de enkelvoudige kamer
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
Uitgesproken in het openbaar op 29 juli 2026
314-1104
BIJLAGE
Algemene Plaatselijke Verordening Rotterdam 2012
Artikel 2:28 Exploitatie Pro openbare inrichting
(…)
6. Onverminderd de artikelen 1:6 en 1:8 kan de burgemeester de exploitatievergunning geheel of gedeeltelijk weigeren, intrekken, wijzigen of schorsen, indien
a. in of vanuit de openbare inrichting een feit of feiten hebben voorgedaan of aannemelijk is dat in de toekomst zich een feit of feiten gaan voordoen waardoor de openbare orde of het woon- of leefklimaat in de omgeving van de openbare inrichting nadelig zal worden beïnvloed;
b. door de exploitatie van de openbare inrichting de leefbaarheid in de omgeving van de openbare inrichting wordt aangetast of dreigt te worden aangetast;
(…)
g. de exploitant of de beheerder het bij of krachtens de bepalingen in deze paragraaf geregelde overtreedt;
(…)
Artikel 2:30 Sluiting Pro van openbare inrichtingen
1. De burgemeester kan een openbare inrichting tijdelijk of voor onbepaalde tijd gesloten verklaren:
(…)
b. indien een van de in artikel 2:28, vijfde of zesde lid, genoemde situaties zich voordoet;
(…)
Besluit openbare inrichtingen 2017
Artikel 6 Afkoelperiode Pro
(…)
3. De afkoelperiode geldt niet gedurende de periode dat met een bestuurlijke maatregel de exploitatietijden van een openbare inrichting zijn teruggebracht danwel een procedure hiertoe is opgestart.
(…)
Horecanota
Meerdere maatregelen bij overtredingen en incidenten
(…)
Wanneer een incident plaatsvindt of een overtreding wordt begaan terwijl er reeds een maatregel van de burgemeester van kracht is, dan wordt dit de exploitant zwaar aangerekend. In deze gevallen kan de burgemeester besluiten de lopende maatregel te verlengen, te verzwaren en/of een andere zwaardere maatregel toe te passen.
(…)
Overlast
(…)
* Het terugbrengen van de sluitingstijden betekent tevens dat geen gebruik gemaakt kan worden van het afkoelhalfuurtje.
(…)
Overtreden sluitingstijden
(…)
(…)