Uitspraak
202401481/1/R2.
Datum uitspraak: 29 juli 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. Vereniging Natuur en Milieu (de vereniging), gevestigd in Wijk bij Duurstede,
2. Staatsbosbeheer, gevestigd in Amersfoort,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 17 januari 2024 in zaak nr. 23/2044 in het geding tussen:
de vereniging
en
het college van gedeputeerde staten van Utrecht.
Procesverloop
Bij brief van 28 april 2023 heeft het college van gedeputeerde staten het verzoek van de vereniging om in het Natura 2000-gebied "Kolland en Overlangbroek" (het gebied) het waterpeil te laten verhogen, essenhakhoutbeheer te laten plaatsvinden en braamopslag te laten verwijderen, afgewezen. Het college van gedeputeerde staten heeft dit verzoek opgevat als een verzoek om een aanschrijving in de zin van artikel 2.4, eerste lid, van de Wet natuurbescherming (Wnb).
Bij uitspraak van 17 januari 2024 heeft de rechtbank het door de vereniging daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft de vereniging hoger beroep ingesteld.
Het college van gedeputeerde staten, het college van dijkgraaf en hoogheemraden van hoogheemraadschap De Stichtse Rijnlanden en Staatsbosbeheer hebben schriftelijke uiteenzettingen gegeven.
Staatsbosbeheer heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.
De vereniging heeft een zienswijze naar voren gebracht.
De vereniging, het college van dijkgraaf en hoogheemraden en Staatsbosbeheer hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 2 april 2026, waar de volgende partijen zijn verschenen:
- de vereniging, vertegenwoordigd door ir. A.K.M. van Hoof, rechtsbijstandsverlener in Wageningen, en dr. R.P. Baayen, deskundige;
- Staatsbosbeheer, vertegenwoordigd door [gemachtigden];
- het college van gedeputeerde staten, vertegenwoordigd door M.S. Brussaard MSc, mr. H.H. Moek en mr. J.H.M. Peters;
- het college van dijkgraaf en hoogheemraden, vertegenwoordigd door mr. R. Janssen, advocaat in Amsterdam, ing. C. Wijnen, M.B. Jonkman en mr. W. Zorg.
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Aanvullingswet natuur Omgevingswet in werking getreden. Als een verzoek om een aanschrijving is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 2.9, eerste lid, aanhef en onder a, van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op dat verzoek onherroepelijk wordt.
Het verzoek om een aanschrijving is ingediend op 5 september 2022. Dat betekent dat in dit geval de Wnb, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Inleiding
2. De vereniging komt op voor het landschap, de natuur en het leefmilieu in de omgeving van Wijk bij Duurstede. Volgens de vereniging zijn maatregelen in het gebied nodig om (verdere) verslechtering van de staat van de natuur te voorkomen. Daarom heeft zij het college van gedeputeerde staten verzocht om drie maatregelen te treffen, namelijk het laten plaatsvinden van essenhakhoutbeheer door de terreinbeheerders van het gebied, het onmiddellijk effectief verwijderen van braamopslag door de terreinbeheerders van het gebied en het onmiddellijk verhogen en actief monitoren van het waterpeil in en rondom het gebied door het college van dijkgraaf en hoogheemraden. Bij brief van 28 april 2023 heeft het college van gedeputeerde staten dit verzoek afgewezen.
Uitspraak van de rechtbank
3. De rechtbank heeft zich bevoegd geacht om van het geschil kennis te nemen. De rechtbank overweegt dat de brief van 28 april 2023 een besluit is in de zin van artikel 1:3 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb), omdat het is genomen op grond van een publiekrechtelijke grondslag, namelijk artikel 2.4, eerste lid, van de Wnb. De verzochte maatregelen vallen binnen de reikwijdte van dit artikel, omdat zij betrekking hebben op de wijze waarop het terreinbeheer in het gebied wordt uitgeoefend en het terreinbeheer is een doorlopende handeling.
Opbouw van de uitspraak
4. De Afdeling zal hierna eerst ingaan op de omvang van het geding en de goede procesorde. Daarna behandelt de Afdeling het incidenteel hoger beroep van Staatsbosbeheer. Het incidenteel hoger beroep van Staatsbosbeheer gaat namelijk over de vraag of de rechtbank zich terecht bevoegd heeft geacht om van het geschil kennis te nemen. Deze vraag gaat vooraf aan de hoger beroepsgronden van de vereniging.
Omvang van het geding
5. Het college van gedeputeerde staten heeft het verzoek aangemerkt als een verzoek om toepassing te geven aan artikel 2.4, eerste lid, van de Wnb. De vereniging heeft deze kwalificatie van haar verzoek in beroep niet bestreden en de rechtbank heeft deze kwalificatie gehanteerd als uitgangspunt van de uitspraak. Het geschil spitst zich daarom toe op de vraag of het college van gedeputeerde staten het verzoek om toepassing te geven aan artikel 2.4, eerste lid, van de Wnb mocht afwijzen.
6. Voor zover de vereniging betoogt dat haar verzoek gedeeltelijk moet worden opgevat als een verzoek om op grond van artikel 3.12 van de Waterwet een aanwijzing te geven aan het college van dijkgraaf en hoogheemraden, is dit een nieuwe beroepsgrond. In het omgevingsrecht kunnen beroepsgronden niet voor het eerst in hoger beroep worden aangevoerd. Een uitzondering wordt gemaakt als uitgesloten is dat andere belanghebbenden daardoor worden benadeeld. Die uitzondering doet zich bij deze beroepsgrond niet voor. Weliswaar heeft de rechtbank enkele overwegingen gewijd aan de mogelijkheden om op grond van de Waterwet een aanwijzing te geven aan het college van dijkgraaf en hoogheemraden, maar dit zijn overwegingen ten overvloede die niet ten grondslag liggen aan het dictum van de uitspraak. Ook in deze overwegingen van de rechtbank ligt daarom geen gegronde reden voor de vereniging om deze grond pas voor het eerst in hoger beroep aan te voeren. De Afdeling zal deze beroepsgrond dus niet inhoudelijk bespreken.
Goede procesorde
7. Het college van gedeputeerde staten stelt zich op het standpunt dat het hogerberoepschrift en de nadere stukken van de vereniging zodanig omvangrijk zijn en zodanig veel herhaling van standpunten bevatten, dat het indienen van deze stukken in strijd is met een goede procesorde.
7.1. De vereniging heeft zich op de zitting op het standpunt gesteld dat bijlage 1 van de schriftelijke uiteenzetting van het college van gedeputeerde staten zodanig omvangrijk is en zodanig laat is ingediend, dat het indienen van dit stuk in strijd is met een goede procesorde.
7.2. De goede procesorde stelt grenzen aan de mogelijkheid om in een lopende procedure nieuwe argumenten of nieuw bewijs in te brengen. Dat geldt ook als het nog meer dan tien dagen duurt voordat de zitting is, zoals geregeld in artikel 8:58 van Pro de Awb. De Afdeling hanteert twee vragen om te beoordelen of de goede procesorde wordt geschonden. De eerste vraag is of voor de overige partij(en) te weinig tijd resteert om zich inhoudelijk over de nieuwe argumenten of het nieuwe bewijs uit te laten. De tweede vraag is of de zaak moet worden aangehouden met als gevolg een onwenselijke of onaanvaardbare vertraging van de procedure in het licht van de belangen van de overige partij(en) en van een goede rechtspleging. Onder dat laatste valt ook de voorbereiding van de zitting door de bestuursrechter.
7.3. Naar het oordeel van de Afdeling zijn het hogerberoepschrift en de nadere stukken van de vereniging niet zodanig omvangrijk of onduidelijk dat het college van gedeputeerde staten daar niet adequaat op heeft kunnen reageren. Het hogerberoepschrift van de vereniging bevat een schets van de voorgeschiedenis van de procedure. Dat dit een schets van de voorgeschiedenis is, en geen beroepsgrond, is aangegeven met tussenkopjes. Daarnaast zijn de nadere stukken van de vereniging weliswaar omvangrijk, maar zij zijn ruim voor de zitting ingediend. Het laatste nadere stuk van de vereniging is ingediend op 13 maart 2026. Dat is twintig dagen voor de zitting. De Afdeling laat deze stukken daarom niet vanwege strijd met een goede procesorde buiten beschouwing.
7.4. Daarnaast is bijlage 1 van de schriftelijke uiteenzetting van het college van gedeputeerde staten naar het oordeel van de Afdeling niet zodanig complex of omvangrijk dat de vereniging daar op de zitting onvoldoende op heeft kunnen reageren. Het college van gedeputeerde staten heeft de schriftelijke uiteenzetting ingediend op 20 maart 2026. Dat is dertien dagen voor de zitting. In bijlage 1 geeft het college van gedeputeerde staten een reactie op de uitspraken van het Hof van Justitie die de vereniging aanhaalt in haar stukken. De bijlage bevat geen uitspraken die niet al bij de vereniging bekend waren. De Afdeling laat ook deze stukken daarom niet vanwege strijd met een goede procesorde buiten beschouwing.
Incidenteel hoger beroep
Aanschrijvingsbevoegdheid
8. Staatsbosbeheer betoogt dat de rechtbank zich ten onrechte bevoegd heeft geacht om van het geschil kennis te nemen. Volgens Staatsbosbeheer is er geen sprake van een voor beroep vatbaar besluit als bedoeld in artikel 1:3 van Pro de Awb. Het college van gedeputeerde staten was namelijk niet bevoegd om het besluit te nemen, omdat de maatregelen waar de vereniging om verzoekt buiten de reikwijdte van artikel 2.4, eerste lid, van de Wnb vallen. Op grond van dit artikel heeft het college van gedeputeerde staten alleen de bevoegdheid om verplichtingen op te leggen aan iemand die een handeling verricht of het voornemen daartoe heeft. Het college van gedeputeerde staten heeft dus geen bevoegdheid om een terreinbeheerder tot actieve beheermaatregelen te verplichten.
8.1. Artikel 2.4, eerste lid, van de Wnb luidt:
"Gedeputeerde staten leggen, indien dat nodig is voor een Natura 2000-gebied, gelet op de instandhoudingsdoelstellingen, aan degene die in hun provincie een handeling verricht of het voornemen daartoe heeft, een verplichting op om:
a. informatie over de handeling te verstrekken;
b. de nodige preventieve of herstelmaatregelen te treffen;
c. de handeling overeenkomstig daarbij gegeven voorschriften uit te voeren, of
d. de handeling niet uit te voeren of te staken."
- Bevoegdheid van de rechtbank
8.2. De Afdeling stelt voorop dat de rechtbank zich terecht bevoegd heeft geacht om van het geschil kennis te nemen. Het college van gedeputeerde staten heeft het verzoek namelijk op inhoudelijke gronden afgewezen. Het college van gedeputeerde staten is er dus vanuit gegaan dat hij bevoegd is om de gevraagde maatregelen aan Staatsbosbeheer en het college van dijkgraaf en hoogheemraden op te leggen. Een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan wordt geacht op publiekrechtelijk rechtsgevolg te zijn gericht als het bestuursorgaan, ook als het niet bevoegd is om het rechtsgevolg tot stand te brengen, dit wel heeft beoogd in het kader van de uitoefening van een gepretendeerde publiekrechtelijke bevoegdheid. De afwijzing van het verzoek is daarom een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, ongeacht of het college van gedeputeerde staten daadwerkelijk bevoegd was om het verzoek op inhoudelijke gronden af te wijzen.
Dit deel van het betoog slaagt niet.
- Bevoegdheid van het college van gedeputeerde staten
8.3. Over de bevoegdheid van het college van gedeputeerde staten overweegt de Afdeling als volgt. Op grond van artikel 2.2 van de Wnb draagt het college van gedeputeerde staten ervoor zorg dat de instandhoudingsmaatregelen en passende maatregelen worden getroffen die nodig zijn voor het behalen van de instandhoudingsdoelstellingen van de Natura 2000-gebieden. In onder meer de artikelen 2.3 tot en met 2.6 van de Wnb zijn concrete instrumenten opgenomen die het college van gedeputeerde staten kan aanwenden om deze maatregelen te treffen. De aanschrijvingsbevoegdheid is dus, net als de bevoegdheid tot het vaststellen van een beheerplan, een nadere invulling van artikel 2.2 van de Wnb.
8.4. Voor het gebied geldt het Beheerplan 2019-2025 N2000-gebied Kolland en Overlangbroek (beheerplan). In het beheerplan is beschreven dat terughoudend met het essenhakhoutbeheer wordt omgegaan sinds de uitbraak van essentakziekte. Er wordt ingeboet met andere soorten om de bijzondere mossen te behouden. Daarnaast wordt (sleedoorn)opslag en ruigte verwijderd. Ook is in het beheerplan beschreven wat het door het college van dijkgraaf en hoogheemraden vastgestelde waterpeil is en welke hydrologische maatregelen, die binnen dit waterpeil mogelijk zijn, worden genomen. De vereniging verzoekt het college van gedeputeerde staten daarom in feite om beheermaatregelen te treffen die afwijken van het beheerplan.
8.5. De Afdeling is van oordeel dat artikel 2.4, eerste lid, van de Wnb er niet toe strekt om derden aan te schrijven om beheermaatregelen uit te voeren. In de memorie van toelichting bij de Wet Natuurbescherming (Kamerstukken II 2011/12, 33 348, nr. 3, p. 106) is namelijk beschreven dat de aanschrijvingsbevoegdheid is bedoeld voor activiteiten die niet worden gereguleerd via een vergunning: "In die gevallen moet het bevoegd gezag de beschikking hebben over een alternatief instrument om passende maatregelen te treffen als de activiteit tot mogelijke verslechteringen of significante verstoringen kan leiden". De Afdeling leidt hieruit af dat de aanschrijvingsbevoegdheid is bedoeld voor activiteiten waarvoor voor de referentiedatum toestemming is verleend en die sindsdien als één-en-hetzelfde project zijn voortgezet en voor activiteiten die op grond van artikel 2.9, eerste lid, van de Wnb zijn vrijgesteld van de vergunningplicht. Anders dan bij beheermaatregelen en vergunningplichtige activiteiten, heeft het college van gedeputeerde staten voor die activiteiten geen andere instrumenten om de activiteit te reguleren.
8.6. Uit pagina 90-96 van de memorie van toelichting leidt de Afdeling verder af dat het beheerplan in belangrijke mate het karakter heeft van een beleidsplan en uitvoeringsprogramma: het is de weerslag van het op uitvoering gerichte beleid dat het college van gedeputeerde staten wenselijk vindt. Het is aan het college van gedeputeerde staten om een afweging te maken over de noodzaak, evenredigheid en geschiktheid van de beheermaatregelen, in samenhang met de te realiseren natuurdoelstellingen. Om te bewerkstelligen dat de maatregelen ook worden uitgevoerd, heeft het college van gedeputeerde staten een aantal instrumenten tot zijn beschikking. Zo kan het college van gedeputeerde staten gebruik maken van zijn planologische bevoegdheden om de werking van het beheerplan te ondersteunen. Als een ander bestuursorgaan, dat heeft ingestemd met het beheerplan, in gebreke blijft bij een tijdige uitvoering van de beheermaatregelen, dan kan het college van gedeputeerde staten gebruik maken van de instrumenten van interbestuurlijk toezicht. Als beheermaatregelen nodig zijn op de gronden van andere eigenaren, dan geldt dat zij dit moeten gedogen op grond van artikel 2.6 van de Wnb. De wetgever noemt de aanschrijvingsbevoegdheid niet als instrument om de uitvoering van beheermaatregelen te bewerkstelligen.
8.7. Daar komt bij dat op grond van artikel 8.1, tweede lid, van de Wnb tegen het deel van het beheerplan dat een beschrijving bevat van het - op uitvoering gerichte - beleid dat het bevoegd gezag wenselijk vindt geen beroep openstaat bij de bestuursrechter. Uit de systematiek van de Wnb leidt de Afdeling af dat de wetgever met de aanschrijvingsbevoegdheid niet heeft bedoeld alsnog een gang naar de bestuursrechter open te stellen tegen beheermaatregelen.
- Doeltreffende rechtsbescherming
8.8. Voor zover de vereniging zich op het standpunt stelt dat deze uitleg van artikel 2.4, eerste lid, van de Wnb ertoe leidt dat het Nederlandse recht geen doeltreffende rechtsbescherming biedt bij het voorkomen van de verslechtering van de staat van Natura 2000-gebieden, zodat artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn niet goed is geïmplementeerd, overweegt de Afdeling als volgt.
8.9. Artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn is geïmplementeerd in de artikelen 1.13, 2.2 tot en met 2.6 en 5.4 van de Wnb. Niet is gebleken dat de Habitatrichtlijn in zoverre onjuist is geïmplementeerd. De Afdeling betrekt daarbij dat artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn een verplichting bevat om passende maatregelen te treffen, maar de keuze van de te treffen maatregelen overlaat aan de lidstaten. De Afdeling verwijst hiervoor naar haar uitspraak van 1 mei 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ9049, onder 8.5. Als de vereniging wil opkomen tegen de wijze waarop het college van gedeputeerde staten het gebied beheert, dan staat een gang naar de civiele rechter open. Daarmee is doeltreffende rechtsbescherming gewaarborgd.
8.10. Uit het voorgaande volgt dat redelijkerwijs geen twijfel kan bestaan over het antwoord op de opgeworpen vraag. Gelet op de arresten van het Hof van Justitie van 6 oktober 1982, Cilfit, ECLI:EU:C:1982:335, punt 16, 6 oktober 2021, Consorzio Italian Management, ECLI:EU:C:2021:799, punten 39 en 40, en 24 maart 2026, Remling, ECLI:EU:C:2026:243, punt 37, bestaat dan ook geen aanleiding tot het stellen van prejudiciële vragen.
8.11. Het voorgaande betekent dat het college van gedeputeerde staten Staatsbosbeheer en het college van dijkgraaf en hoogheemraden niet op grond van artikel 2.4, eerste lid, van de Wnb kan aanschrijven om de gevraagde maatregelen uit te voeren.
Dit deel van het betoog slaagt.
Conclusie
9. De rechtbank heeft niet onderkend dat het college van gedeputeerde staten niet bevoegd is om Staatsbosbeheer en het waterschap op grond van artikel 2.4, eerste lid, van de Wnb aan te schrijven om de gevraagde maatregelen uit te voeren. Het incidenteel hoger beroep van Staatsbosbeheer en het hoger beroep van de vereniging zijn daarom gegrond. Aan een verdere inhoudelijke bespreking van de gronden van de vereniging wordt niet toegekomen. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd. Het college van gedeputeerde staten heeft in het besluit van 28 april 2023 niet onderkend dat hij niet bevoegd is. Daarom is het beroep van de vereniging tegen het besluit van 28 april 2023 gegrond, zodat dat besluit wordt vernietigd. Gezien zijn onbevoegdheid, heeft het college van gedeputeerde staten het verzoek terecht afgewezen, alleen op onjuiste gronden. Daarom zal de Afdeling bepalen dat de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit geheel in stand blijven.
Proceskosten
10. Het college moet de proceskosten van de vereniging vergoeden. Het college hoeft geen proceskosten van Staatsbosbeheer te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het incidenteel hoger beroep gegrond;
II. verklaart het hoger beroep gegrond;
III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 17 januari 2024 in zaak nr. 23/2044;
IV. verklaart het beroep gegrond;
V. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Utrecht van 28 april 2023;
VI. bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit geheel in stand blijven;
VII. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Utrecht tot vergoeding van bij Vereniging Natuur en Milieu in verband met de behandeling van het beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 6.439,53;
VIII. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Utrecht aan Vereniging Natuur en Milieu het door haar voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 559,00 vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.F. de Groot, voorzitter, en mr. N.H. van den Biggelaar en mr. M.M. Kaajan, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Hoekstra, griffier.
w.g. De Groot
voorzitter
w.g. Hoekstra
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 29 juli 2026