Uitspraak
202500095/1/A2.
Datum uitspraak: 29 juli 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend in Den Haag,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 4 december 2024 in zaak nr. 23/3138 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Den Haag.
Procesverloop
Bij besluit van 16 juni 2021 heeft het college een aanvraag van [appellant] om verlening van een woningvormingsvergunning voor het verbouwen van de woning aan de [locatie] tot drie zelfstandige appartementen afgewezen.
Bij besluit van 18 april 2023 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 4 december 2024 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
[appellant] en het college hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 18 november 2025, waar [appellant], bijgestaan door mr. J. Geelhoed, advocaat in Honselersdijk, en het college, vertegenwoordigd door mr. V. Wiebenga, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage. Dit maakt deel uit van de uitspraak.
2. [appellant] is eigenaar van een oud herenhuis aan de [locatie] (hierna: de woning), waar hij zes onzelfstandige woonruimten heeft gecreëerd ten behoeve van kamerverhuur. [appellant] verhuurt deze kamers sinds 2006. Hiervoor heeft hij een gebruiksvergunning. Hij heeft bij het college een aanvraag ingediend om de woning te mogen verbouwen naar drie zelfstandige appartementen.
Besluitvorming
3. Het college heeft aan de afwijzing van de aanvraag ten grondslag gelegd dat de woning in het Statenkwartier ligt en in dat gebied op grond van artikel 5:2 van Pro de Huisvestingsverordening Den Haag 2019 (hierna: de Hvv) in samenhang gelezen met artikel 5:6, tweede lid, en bijlage III bij die verordening een verbod op woningvorming geldt. Dit verbod geldt vanwege negatieve gevolgen door woningvorming op de kwaliteit van de woonruimtevoorraad en/of voor het karakter dan wel de leefbaarheid in het gebied. Hoewel de woning voor kamerverhuur in gebruik was en dus onzelfstandig door meerdere personen kon worden gebruikt, zou het gebruik volgens het college van tijdelijke aard kunnen zijn en zou de woning weer als één zelfstandige woning kunnen worden gebruikt. Het afgeven van een vergunning voor woningvorming zou betekenen dat deze schaarse, zelfstandige woning permanent uit de woningvoorraad zou verdwijnen. Dit zou niet overeenkomen met de doelstelling uit de Hvv dat Den Haag zuinig dient te zijn op woningen voor grotere huishoudens. Ook kan het verbouwen van één zelfstandige woning naar meerdere zelfstandige woningen leiden tot negatieve gevolgen voor het karakter en de leefbaarheid in de buurt.
In bezwaar heeft het college dit besluit, in afwijking van het advies van de adviescommissie, in stand gelaten. Het college heeft geen aanleiding gezien om na afweging van de betrokken belangen van het restrictieve beleid af te wijken. Het college heeft aan het besluit in bezwaar aanvullend ten grondslag gelegd dat, ondanks het vergunde gebruik van de woning voor kamergewijze verhuur voor zes personen, dit altijd een zelfstandige woonruimte is gebleven. De woning heeft een eigen toegang en kan worden bewoond zonder daarbij afhankelijk te zijn van wezenlijke voorzieningen buiten de woning. Omdat de woning altijd een zelfstandige woning is gebleven, is wel een vergunning voor het verbouwen naar drie zelfstandige woningen vereist. Artikel 5:1 van Pro de Hvv is daarom van toepassing en daarmee ook artikel 5:5, en 5:6, zevende lid, van de Hvv. Het college heeft geen aanleiding gezien om met gebruik van de hardheidsclausule af te wijken van het woningvormingsbeleid dat geldt in het Statenkwartier.
De aangevallen uitspraak
4. De rechtbank heeft geoordeeld dat het college de woningvormingsvergunning mocht weigeren. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat de woning is aan te merken als een zelfstandige woning. De woning mag voor kamerverhuur gebruikt worden, maar blijft als bouwwerk een zelfstandige woning. Omdat het gaat om een zelfstandige woning is een vergunning nodig. De rechtbank heeft verder overwogen dat de Huisvestingsverordening 2019 van toepassing is. Daarnaast heeft de rechtbank overwogen dat het college voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat ten behoeve van het behoud van de woningvoorraad en de doorstroming binnen de markt het aanwijzen van het gehele grondgebied wenselijk is. De gemeenteraad mocht dus een vergunningplicht voor het omzetten van woonruimte in de Hvv opnemen. Ook in het hogere segment, waar het pand onderdeel van uitmaakt, is sprake van schaarste en onevenredige en onevenwichtige effecten daarvan. Volgens de rechtbank is niet gebleken van dusdanig bijzondere feiten en omstandigheden dat het college toepassing had moeten geven aan de hardheidsclausule. Verder mocht het college in het besluit op bezwaar afwijken van het advies van de adviescommissie. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college dit voldoende gemotiveerd en is het bestreden besluit niet onzorgvuldig voorbereid.
Het hoger beroep en de beoordeling daarvan
Is een vergunning vereist?
5. Hetgeen [appellant] in het hoger beroep over het ontbreken van een vergunningplicht heeft aangevoerd geeft de Afdeling geen aanleiding om tot een ander oordeel te komen dan de rechtbank. De Afdeling onderschrijft dan ook het oordeel van de rechtbank op dit punt in de onder 4 tot en met 6.2 opgenomen overwegingen, waarop dat oordeel is gebaseerd. Zij voegt hieraan toe dat niet ter discussie staat dat het feitelijk gaat om één woning die is opgedeeld in zes onzelfstandige woonruimten. Op grond van artikel 5:1, eerste lid, van de Hvv valt dit (heren)huis binnen de werking van de Hvv. Het geheel is één zelfstandige woning en [appellant] wil als eigenaar hier drie zelfstandige woningen van maken. Dit betekent dat artikel 5:2, aanhef en onder c, van de Hvv van toepassing is en er dus een vergunningplicht bestaat.
Toepassing hardheidsclausule
6. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college afdoende heeft gemotiveerd waarom geen aanleiding bestaat om de hardheidsclausule toe te passen en daarom ook redelijkerwijs niet heeft hoeven toepassen. Hij voert aan dat het college ten onrechte aan het besluit ten grondslag heeft gelegd dat de kamerverhuur tijdelijk van aard is en de mogelijkheid bestaat dat de woning als geheel weer in de woonruimtevoorraad terugkeert en zelfstandig kan worden gebruikt. [appellant] betwist dat het bestaande gebruik voor kamerverhuur tijdelijk van aard is. Verder voert hij aan dat het college ten onrechte de leefbaarheid van de buurt aan het besluit ten grondslag heeft gelegd. De kamerbewoning biedt nu ruimte aan zes bewoners en het is onduidelijk waarom het omzetten van zes kamers naar drie appartementen negatieve invloed op de leefbaarheid zal hebben. Daarbij wijst [appellant] er nog op dat het college in de bezwaarprocedure zelf heeft gesteld dat aan de leefbaarheid geen doorslaggevende betekenis kan worden toegekend.
6.1. [appellant] heeft, zowel in de stukken als op zitting, onweersproken gesteld dat de woning al ten minste vanaf 1985 een kamerverhuurpand is. In dat licht bezien is het standpunt van het college dat de kamerverhuur tijdelijk van aard is en de woning als zelfstandige woonruimte kan terugkeren in de woonruimtevoorraad niet erg aannemelijk. Hoewel het begrijpelijk is dat het college ook grotere woningen in het hogere segment in de woonruimtevoorraad wil behouden, is die situatie naar het oordeel van de Afdeling na veertig jaar kamerverhuur in dit specifieke geval niet meer aan de orde. Daarom moet er van worden uitgegaan dat het verlenen van een vergunning tot woningvorming in dit geval geen invloed op de woningvoorraad in het hogere segment. Verder heeft het college onvoldoende gemotiveerd dat de woningvorming van één naar drie woningen negatieve gevolgen voor de leefbaarheid zou hebben. Vast staat immers dat de woning in de huidige situatie is vergund voor onzelfstandige bewoning door zes bewoners. Verder is niet onderbouwd dat de drie appartementen die na de woningvorming zullen worden gerealiseerd, door aanzienlijk meer bewoners zullen worden bewoond.
Gelet op de hiervoor genoemde bijzondere omstandigheden heeft het college onvoldoende gemotiveerd waarom niet met toepassing van de hardheidsclausule een vergunning voor woningvorming is toegekend. De Afdeling volgt het andersluidende oordeel van de rechtbank dan ook niet.
Het betoogt slaagt.
Conclusie
7. Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 18 april 2023 alsnog gegrond verklaren en dit besluit vernietigen. De Afdeling zal het college opdragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen, met inachtneming van wat in de uitspraak is overwogen. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen.
8. Met het oog op de efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling ook aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.
9. Het college moet de proceskosten vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 4 december 2024 in zaak nr. 23/3138;
III. verklaart het beroep van [appellant] gegrond;
IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Den Haag van 18 april 2023;
V. draagt het college van burgemeester en wethouders van Den Haag op om binnen 12 weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen in zoverre een nieuw besluit te nemen;
VI. bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
VII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Den Haag tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 5.535,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatige verleende rechtsbijstand;
VIII. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Den Haag aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 473,00 voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M. Rijsdijk, griffier.
w.g. Daalder
lid van de enkelvoudige kamer
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
Uitgesproken in het openbaar op 29 juli 2026
705-1043
BIJLAGE
Wettelijk kader
Huisvestingsverordening Den Haag 2019
Artikel 5:1 Woonruimten Pro met een vergunningplicht voor onttrekking, omzetting of woningvorming
1. Artikel 21 van Pro de Huisvestingswet 2014 is van toepassing op alle zelfstandige woonruimten behorend tot een gebouw gelegen in alle wijken van Den Haag.
2. Artikel 21 van Pro de Huisvestingswet 2014 is niet van toepassing op woonruimten van woningcorporaties gelegen in een actiegebied.
Artikel 5:2 Vergunningplicht Pro onttrekking, omzetting of woningvorming
De in artikel 5:1 genoemde Pro woonruimten mogen niet zonder vergunning:
a. anders dan voor bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar geheel of gedeeltelijk aan de bestemming tot (permanente) bewoning worden onttrokken;
b. van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte voor drie of meer personen worden omgezet;
c. worden verbouwd tot twee of meer zelfstandige woonruimten;
d. vervallen.
Artikel 5:5 Weigeringsgronden Pro onttrekking, omzetting of woningvorming
1.Een vergunning als bedoeld in artikel 5:1 kan Pro worden geweigerd als:
a. naar het oordeel van burgemeester en wethouders het belang van behoud of samenstelling van de woonruimtevoorraad groter is dan het belang van de door aanvrager voorgestelde wijziging;
b. het belang van behoud of samenstelling van de woonruimtevoorraad niet of niet voldoende kan worden gediend door het stellen van voorwaarden en voorschriften aan de vergunning;
c. het verlenen van de vergunning zou kunnen leiden tot een onaanvaardbare inbreuk op een geordend woon- en leefmilieu in de omgeving van het betreffende pand;
d. naar het oordeel van burgemeester en wethouders een negatief oordeel uit een Bibob-toets voortvloeit ten aanzien van het verlenen van de vergunning.
Artikel 5:6 Aanvullende Pro weigeringsgronden onttrekking, omzetting of woningvorming
[…]
7. Een vergunning, als bedoeld in artikel 5:2, onder c, wordt geweigerd indien de aanvraag toeziet op woonruimten gelegen in één van de (verbod op woningvorming-)gebieden, zoals weergegeven in bijlage III (donkergele gebieden), vanwege negatieve gevolgen door woningvorming op de kwaliteit van de woonruimtevoorraad of voor het karakter dan wel de leefbaarheid in het gebied.
[…]
Artikel 7:3 Hardheidsclausule Pro
Burgemeester en wethouders kunnen een artikel of artikelen van deze verordening buiten toepassing laten of daarvan afwijken, voor zover toepassing ervan gelet op het belang van de bestrijding van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste leidt tot onbillijkheid van overwegende aard.
Bijlage III