Uitspraak
202405647/1/A3.
Datum uitspraak: 11 februari 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
het Nederlands Instituut Publieke Veiligheid (hierna: NIPV),
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 26 juli 2024 in zaak nr. 23/543 in het geding tussen:
[verzoeker], wonend in [woonplaats],
en
het NIPV.
Procesverloop
Bij besluit van 15 november 2022 heeft het NIPV een verzoek van [verzoeker] om documenten op grond van de Wet open overheid (hierna: Woo) afgewezen.
Bij besluit van 30 januari 2023 heeft het NIPV het door [verzoeker] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 26 juli 2024 heeft de rechtbank het door [verzoeker] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 30 januari 2023 vernietigd en het NIPV opgedragen binnen zes weken na haar uitspraak een nieuw besluit te nemen op het door [verzoeker] gemaakte bezwaar met inachtneming van haar uitspraak.
Tegen deze uitspraak heeft het NIPV hoger beroep ingesteld. Het NIPV heeft verder de voorzieningenrechter van de Afdeling (hierna: de voorzieningenrechter) verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
[verzoeker] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Bij mondelinge uitspraak van 19 september 2024 heeft de voorzieningenrechter bepaald dat het NIPV binnen twaalf weken na haar uitspraak gevolg moet geven aan de door de rechtbank gegeven opdracht om een nieuw besluit te nemen. Verder heeft de voorzieningenrechter bij wijze van voorlopige voorziening bepaald dat inzage in en feitelijke openbaarmaking van de documenten achterwege kan blijven totdat de Afdeling op het hoger beroep heeft beslist. De voorzieningenrechter heeft het verzoek voor het overige afgewezen.
Bij besluit van 12 december 2024 heeft het NIPV ter uitvoering van de door de rechtbank en de voorzieningenrechter gegeven opdracht het door [verzoeker] tegen het besluit van 15 november 2022 gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard, dit besluit herroepen en te kennen gegeven feitelijke informatie die niet is verweven met persoonlijke beleidsopvattingen en ook niet als standaardgegevens moeten worden aangemerkt openbaar te zullen maken.
[verzoeker] heeft een zienswijze ingediend.
Het NIPV heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 14 januari 2026, waar het NIPV, vertegenwoordigd mr. C. Franken, bijgestaan door mr. N.C.A. Vrijsen, advocaat in Breda, is verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. [verzoeker] heeft het ministerie van Justitie en Veiligheid verzocht om documenten, waaronder verslagen en/of notulen, van vergaderingen van het Veiligheidsberaad die zijn opgesteld in de periode van 10 januari 2021 tot en met 10 juli 2021. Het ministerie heeft dit verzoek doorgestuurd naar het NIPV, dat het verzoek bij besluit van 15 november 2022 heeft afgewezen. Het NIPV heeft aan deze afwijzing ten grondslag gelegd dat de verslagen een weergave zijn van intern beraad en dat ze persoonlijke beleidsopvattingen bevatten. Het NIPV is met zijn besluit van 30 januari 2023 bij dit standpunt gebleven.
De uitspraak van de rechtbank
2. De rechtbank heeft het door [verzoeker] tegen dit besluit ingestelde beroep gegrond verklaard. Volgens de rechtbank heeft het NIPV de door [verzoeker] opgevraagde documenten niet in hun geheel kunnen weigeren. De rechtbank heeft vastgesteld dat in de verslagen van het Veiligheidsberaad ook feitelijke informatie is opgenomen die volgens haar openbaar gemaakt kan worden. Dit soort informatie kan niet worden aangemerkt als persoonlijke beleidsopvattingen. Verder volgt de rechtbank het NIPV niet in zijn (pas in de beroepsfase ingenomen) standpunt dat het goed functioneren van de overheid in het geding is als (passages uit) de opgevraagde verslagen niet worden geweigerd. Nog daargelaten dat het NIPV hiermee het in zijn besluit van 30 januari 2023 ingenomen standpunt verlaat, geldt ook hiervoor dat feitelijke informatie verstrekt kan worden zonder dat hierdoor het goede functioneren van de overheid in het geding komt. De rechtbank kan het NIPV ook niet volgen in zijn stelling dat sommige passages niet openbaar gemaakt kunnen worden omdat de uitlatingen die in die passages zijn opgenomen te kort geleden zijn gedaan. Er is inmiddels drie jaar verstreken nadat de uitlatingen zijn gedaan. Zonder nadere motivering kan deze stelling daarom volgens de rechtbank geen stand houden. Dat de opgevraagde documenten onleesbaar worden als alleen gedeelten ervan openbaar gemaakt zouden worden, wat het NIPV op de zitting naar voren heeft gebracht, kan de rechtbank ook niet volgen.
3. De rechtbank heeft het besluit van 30 januari 2023 vernietigd. De rechtbank heeft verder bepaald dat het NIPV opnieuw moet beslissen op het door [verzoeker] tegen het besluit van 15 november 2022 gemaakte bezwaar. Ze heeft het NIPV hiervoor zes weken de tijd gegeven.
De uitspraak van de voorzieningenrechter
4. Het NIPV heeft hoger beroep ingesteld bij de Afdeling en het heeft de voorzieningenrechter verzocht bij wijze van voorlopige voorziening te bepalen dat het geen uitvoering hoeft te geven aan de door de rechtbank gegeven opdracht totdat de Afdeling op het door hem ingestelde hoger beroep heeft beslist.
5. De voorzieningenrechter heeft vooropgesteld dat het instellen van hoger beroep geen schorsende werking heeft. Hij ziet in wat het NIPV heeft aangevoerd geen aanleiding om van dit uitgangspunt af te wijken. Van [verzoeker] kan volgens de voorzieningenrechter niet worden verlangd dat zij haar verzoek preciseert. Dat zij dit niet heeft gedaan kan haar dan ook niet worden verweten. De voorzieningenrechter wijst er daarbij op dat het NIPV [verzoeker] ook niet heeft gevraagd haar verzoek te preciseren, terwijl dat wel op zijn weg lag.
6. Omdat het NIPV onweersproken heeft gesteld dat het meer tijd nodig heeft voor de behandeling van het verzoek van [verzoeker] heeft de voorzieningenrechter bepaald dat het NIPV binnen twaalf weken na zijn uitspraak een nieuw besluit moet nemen ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank, maar dat de feitelijke openbaarmaking achterwege kan blijven tot na de uitspraak van de Afdeling op het hoger beroep.
Het hoger beroep
7. Het NIPV betoogt in hoger beroep dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de door [verzoeker] opgevraagde verslagen van het Veiligheidsberaad gedeeltelijk openbaar gemaakt kunnen worden, namelijk voor zover daarin feitelijke informatie is opgenomen. Volgens het NIPV kan openbaarmaking van de verslagen vanwege de vertrouwelijke aard van de bijeenkomsten van het Veiligheidsberaad integraal worden geweigerd. Als wel tot openbaarmaking zou worden overgegaan blijven onleesbare stukken over na verwijdering van persoonlijke informatie en beleidsopvattingen, aldus het NIPV.
8. Na kennisname van de stukken schaart de Afdeling zich achter het oordeel van de rechtbank. Ook de Afdeling is van oordeel dat het NIPV zijn besluitvorming onvoldoende heeft gemotiveerd. Dat de zogenoemde grondentrechter inmiddels is verlaten betekent, anders dan het NIPV heeft aangevoerd, ook niet dat in de beroepsfase een nieuwe weigeringsgrond aan eerder genomen besluiten ten grondslag kan worden gelegd . De rechtbank is het NIPV dan ook terecht niet in dit standpunt gevolgd. Wat de rechtbank wel had kunnen doen, is het besluit van 30 januari 2023 vernietigen en de rechtsgevolgen ervan in stand laten, onder verwijzing naar de op de zitting gegeven motivering. Hiervoor bestond naar het oordeel van de Afdeling geen aanleiding. De Afdeling volgt het NIPV niet in zijn stelling dat openbaarmaking van de vergaderstukken integraal kan worden geweigerd omdat het belang van openbaarmaking niet opweegt tegen het goed functioneren van het Veiligheidsberaad. De Afdeling begrijpt dat leden van het Veiligheidsberaad zich zeker in een crisissituatie veilig moeten voelen om in vrijheid te kunnen bespreken wat nodig is om de betreffende crisis te bezweren. Naar het oordeel van de Afdeling bevatten de verslagen evenwel allerlei feiten die geopenbaard kunnen worden zonder dat dit het goed functioneren van het Veiligheidsberaad raakt. De Afdeling volgt het NIPV ook niet in zijn standpunt dat feitelijke informatie in de verslagen zodanig is verweven met geuite persoonlijke beleidsopvattingen dat het openbaar maken ervan zinledig is. Dat dit niet zo is blijkt ook nu het NIPV uitvoering heeft gegeven aan de door de rechtbank gegeven en door de voorzieningenrechter herhaalde opdracht, waar de Afdeling hieronder nog op ingaat bij de beoordeling van het nieuwe besluit op bezwaar van 12 december 2024. De rechtbank heeft verder bij haar beoordeling betrokken dat de feiten die in de verslagen zijn opgenomen op het moment dat zij de zaak behandelde alweer drie jaar oud waren. Het NIPV heeft naar voren gebracht dat de rechtbank ten onrechte een verzwaarde motiveringsplicht heeft aangenomen - die plicht geldt namelijk alleen als gegevens die ouder zijn dan vijf jaar. Dat laatste is inderdaad bepaald in artikel 5.3 van de Woo, maar het NIPV gaat er met dit betoog aan voorbij dat de rechtbank reageerde op het standpunt van het NIPV dat uitingen - en de daarmee in het ogen van de NIPV verweven feiten - die in de verslagen zijn neergelegd kort geleden zijn gedaan en daarom te gevoelig waren om openbaar gemaakt te worden. Uit artikel 5.3 van de Woo kan niet worden afgeleid dat voor gegevens die minder dan vijf jaar oud zijn alleen vanwege dat enkele feit een beroep op de weigeringsgronden van de artikelen 5.1 en 5.2 van de Woo eerder gerechtvaardigd is. Ook voor informatie die minder dan vijf jaar oud is zal steeds moeten worden beoordeeld of het beroep op de weigeringsgrond gerechtvaardigd is en of het belang van die weigeringsgrond zwaarder weegt dan het algemeen belang van openbaarmaking.
Het betoog slaagt niet.
9. Uit het voorgaande volgt dat de rechtbank terecht is overgegaan tot vernietiging van het besluit van 30 januari 2023. Het hoger beroep van het NIPV is ongegrond. Dat betekent dat de rechtbank het NIPV kon opdragen opnieuw te beslissen op het door [verzoeker] tegen het besluit van 15 november 2022 gemaakte bezwaar.
Het nieuwe besluit op bezwaar
10. Bij besluit van 12 december 2024 heeft het NIPV uitvoering gegeven aan de door de rechtbank gegeven en door de voorzieningenrechter herhaalde opdracht. Dit besluit is op grond van artikel 6:19, eerste lid, gelezen in verbinding met artikel 6:24, van de Algemene wet bestuursrecht onderdeel van dit geding. Uit dit artikel volgt ook dat daartegen van rechtswege beroep is ontstaan.
11. Het NIPV heeft bij het besluit van 12 december 2024 te kennen gegeven feitelijke informatie uit de door [verzoeker] opgevraagde verslagen openbaar te zullen maken voor zover die informatie niet is verweven met persoonlijke beleidsopvattingen en ook niet als standaardgegevens moeten worden aangemerkt. Het NIPV licht toe dat het geen persoonlijke gegevens zal verstrekken van ambtenaren en ook geen informatie over andere personen van wie persoonsgegevens in documenten voorkomen. Verder zal het NIPV geen informatie verstrekken als openbaarmaking het goed functioneren van het openbaar bestuur schaadt. Het goed functioneren van het openbaar bestuur weegt volgens het NIPV zwaarder dan volledige openbaarmaking. Volledige openbaarmaking leidt ertoe dat deelnemers aan het Veiligheidsberaad in de toekomst terughoudender zullen zijn tijdens vergaderingen. De overheid heeft er juist belang bij dat de deelnemers aan het Veiligheidsberaad vrijelijk en in vertrouwen kunnen spreken en vrijelijk kunnen bepalen wat zij aan de orde stellen. In de vergaderingen waarvan [verzoeker] de verslagen heeft opgevraagd werd met name gesproken over de coronacrisis. Wat hierover in het Veiligheidsberaad is besproken en beslist geldt als zeer gevoelig, ook nu meer dan drie jaar zijn verstreken sinds de laatste vergaderingen. Het NIPV wenst verder geen persoonlijke beleidsopvattingen openbaar te maken of informatie die hiermee is verweven.
12. De Afdeling heeft het NIPV op de zitting voorgehouden dat het de stukken in een versie met markeringen welke passages men wil weigeren niet heeft overgelegd, zodat zij niet kan beoordelen of de motivering die het aan het nieuwe besluit ten grondslag heeft gelegd overeenstemt met de passages die het wel of niet wil openbaar maken. Het NIPV heeft de Afdeling toegezegd de stukken spoedig na de zitting alsnog toe te zenden en dat heeft dat ook gedaan. In overeenstemming met de uitspraak van de voorzieningenrechter heeft het NIPV de documenten niet al openbaar gemaakt.
13. [verzoeker] heeft tegen het nieuwe besluit van het NIPV in de eerste plaats aangevoerd dat de zoekslag niet goed is beschreven. Het NIPV heeft te kennen gegeven dat er 33 bijeenkomsten waren gepland in de periode waarop het verzoek van [verzoeker] ziet, dat er 29 bijeenkomsten zijn doorgegaan en dat er daarom 29 verslagen zijn. [verzoeker] heeft niet onderbouwd waarom dit niet zou kloppen. De Afdeling heeft geen reden om te twijfelen aan de juistheid van de toelichting van het NIPV. [verzoeker] heeft in de tweede plaats te kennen gegeven dat zij zich erin kan vinden dat het NIPV geen persoonlijke gegevens verstrekt van ambtenaren en ook geen informatie over andere personen van wie persoonsgegevens in documenten voorkomen. De Afdeling heeft geconstateerd dat het NIPV dergelijke gegevens heeft gelakt in overeenstemming met de in artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder e, van de Woo neergelegde weigeringsgrond. [verzoeker] heeft in de derde plaats aangevoerd dat het NIPV ten onrechte een beroep heeft gedaan op de weigeringsgronden die zijn neergelegd in artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i, en artikel 5.2, tweede lid, van de Woo. Deze weigeringsgronden zien op het goed functioneren van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen en op persoonlijke beleidsopvattingen. De Afdeling heeft kennisgenomen van de stukken en stelt vast dat openbaarmaking van de gedeeltes die het NIPV heeft gelakt inderdaad geweigerd mag worden op grond van de genoemde bepalingen. De Afdeling volgt [verzoeker] dan ook niet in haar standpunt dat het NIPV ook met het nieuwe besluit te weinig informatie openbaar maakt.
Het betoog slaagt niet.
Slotsom
14. Het hoger beroep is ongegrond. De Afdeling zal de uitspraak van de rechtbank bevestigen. Het van rechtswege ontstane beroep is ongegrond.
15. Het NIPV hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de uitspraak van de rechtbank;
II. verklaart het beroep tegen het besluit van het Nederlands Instituut Publieke Veiligheid van 12 december 2024, kenmerk DU056-2024, ongegrond;
III. bepaalt dat van het Nederlands Instituut Publieke Veiligheid een griffierecht van € 559,00 wordt geheven.
Aldus vastgesteld door mr. J. Schipper-Spanninga, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. W. Dijkshoorn, griffier.
w.g. Schipper-Spanninga
lid van de enkelvoudige kamer
w.g. Dijkshoorn
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 11 februari 2026
735