Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 98/1048 30 januari 2001
27366
Uitspraak in de zaak van:
Universitair Medisch Centrum Utrecht, voorheen Academisch Ziekenhuis Utrecht, te Utrecht, appellant,
gemachtigde: aanvankelijk mr I.L. Buys, later drs A.J.P. van Beurden, beiden advocaat te Utrecht,
tegen
de Minister van Economische Zaken, te 's-Gravenhage verweerder,
gemachtigden: mr C. Cromheecke en mr C. N. Gajadhar.
1. De procedure
Op 7 oktober 1998 heeft het College van appellant een beroepschrift ontvangen, waarbij
beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 26 augustus 1998.
Bij dat besluit is ongegrond verklaard het bezwaar dat appellant heeft gemaakt tegen de
afwijzing van zijn aanvraag om subsidie ingevolge de Subsidieregeling energie-
investeringen in de non-profitsector (Stcrt. 1997, 122; hierna: EINP-regeling).
Op 29 oktober 1998 heeft appellant de gronden van zijn beroep aangevuld.
Op 24 december 1998 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter terechtzitting heeft plaatsgevonden op 19 december 2000 waarbij
partijen hun standpunt nader hebben doen toelichten.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In artikel 2 van Pro de EINP-regeling is het volgende bepaald:
" 1. De minister verstrekt op aanvraag een subsidie aan:
- een stichting, een kerkgenootschap of een vereniging met volledige
rechtsbevoegdheid, niet zijnde een onderneming of een vereniging van
eigenaren als bedoeld in artikel 5:112, eerste lid, onder e, Burgerlijk Wetboek
of
- een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld, niet zijnde de staat,
die een investering verricht in een voorziening die als bedrijfsmiddel is
opgenomen in de Energielijst 1997.
2. Geen subsidie wordt verstrekt:
a. indien de aanvrager voor de indiening van de aanvraag ter zake van de
aanschaf van de voorzieningen waarop de aanvraag betrekking heeft
verplichtingen heeft aangegaan;
(.)"
Artikel 6, eerste lid, van de EINP-regeling bepaalt:
" Een aanvraag om subsidie wordt ingediend met gebruikmaking van het
origineel van een ondertekend formulier, dat is opgenomen in bij deze regeling
behorende bijlage 1. De minister kan bij ministeri‰le regeling hiervan
vrijstelling verlenen."
De EINP-regeling is gepubliceerd in Staatscourant 1997, nr. 122 de dato 1 juli 1997.
Ingevolge artikel 19 van Pro de EINP-regeling is deze regeling in werking getreden op
3 juli 1997.
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten
en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellant heeft in 1997 enige malen contact gehad met een medewerker van
verweerder, werkzaam bij Senter te Zwolle - de organisatie die met uitvoering van
bepaalde regelingen van verweerder is belast - teneinde te informeren naar een in
voorbereiding zijnde subsidieregeling energie-investeringen in de non-profitsector.
Aan appellant werd door deze medewerker in een telefoongesprek op 23 mei 1997
bevestigd dat een dergelijke regeling in concept op papier stond maar nog niet was
vastgesteld. De verwachting was dat de regeling op 1 juni 1997 in werking zou
treden. Aan appellant werd daarbij voorts medegedeeld dat ook investeringen
waarvoor eerder in 1997 verplichtingen waren aangegaan onder de werkingssfeer van
de regeling zouden vallen.
- Appellant heeft 2 juni 1997 opdracht verleend voor aanleg van een systeem van
warmte/koudeopslag met warmtepomp.
- De EINP-regeling is op 25 juni 1997 door de Minister van Economische Zaken
vastgesteld.
- Op 18 september 1997 heeft appellant een aanvraag voor subsidie voor de aanleg van
een systeem van warmte/koudeopslag met warmtepomp, ingediend ingevolge de
EINP-regeling.
- Bij brief de dato 19 september 1997 heeft verweerder bevestigd dat de aanvraag door
Senter werd ontvangen en voldeed aan de wettelijke voorschriften.
- Bij beschikking van 24 november 1997 heeft verweerder de aanvraag om subsidie op
grond van artikel 2, tweede lid, onder a, van de EINP-regeling afgewezen.
- Appellant heeft 24 december 1997 een bezwaarschrift tegen deze beslissing
ingediend. Bij brief van 20 januari 1998 is dit bezwaarschrift aangevuld.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder de door appellant aangevoerde bezwaren van de
hand gewezen. Overwogen is dat uit de aanvraag blijkt dat de betreffende voorzieningen
reeds op 2 juni 1997 zijn aangeschaft. De aanvraag is afgewezen omdat de verplichtingen
zijn aangegaan voor de indiening van het aanvraagformulier om subsidie. Met betrekking
tot de door appellant aangevoerde omstandigheden heeft verweerder onder meer
overwogen:
" Ik ben het met u eens dat er een vervelende situatie is ontstaan. U bent
afgegaan op de mededelingen van een van mijn medewerkers. Desondanks,
zoals u zelf tijdens de hoorzitting hebt toegegeven, kan er pas sprake zijn van
volledige zekerheid omtrent de inhoud van een regeling op het moment dat
deze is gepubliceerd. U heeft dan ook bewust het risico genomen om alvast
verplichtingen aan te gaan op een moment dat de volledige tekst van de
Regeling nog niet vaststond.
(.)
Op grond van bovenstaande gegevens kan ik niet anders concluderen dat u niet
heeft voldaan aan artikel 2, lid 2, aanhef en onder letter a van de Regeling. Het
feit dat u bent afgegaan op telefonische mededelingen van ‚‚n van mijn
medewerkers waarbij u wist of behoorde te weten dat er geen volstrekte
zekerheid bestond met betrekking tot de inhoud van deze mededelingen, acht ik
niet een omstandigheid die mij dwingt ot het afzien van de bepalingen van de
Regelingen."
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft ter ondersteuning van het beroep - samengevat - onder meer het volgende
tegen het bestreden besluit aangevoerd.
Appellant stelt dat in het onderhavige geval aan alle voorwaarden is voldaan die de EINP-
regeling stelt, met uitzondering van de voorwaarde dat nog geen opdracht voor de aanschaf
mag worden gegeven voor het indienen van de subsidieaanvraag.
Appellant betoogt dat hem subsidie toekomt wegens het te honoreren vertrouwensbeginsel.
Hiertoe hanteert appellant de volgende argumenten. De medewerker van verweerder was
bevoegd mededelingen over de overhavige kwestie te doen, appellant mocht er tenminste
op vertrouwen dat hij ter zake bevoegd was omdat Senter met de voorbereiding van de
subsidieregeling was belast. Appellant is ongevraagd medegedeeld dat ook voor de
inwerkingtreding van de subsidieregeling in 1997 gedane investeringen voor subsidiering
in aanmerking zouden komen. Appellant is niet gewaarschuwd dat de definitieve tekst van
de subsidieregeling er wel eens anders uit zou kunnen zien. De toezegging was voorts
voldoende concreet. Ongevraagd is medegedeeld dat ook voor de inwerkingtreding van de
subsidieregeling in 1997 gedane investeringen voor subsidi‰ring in aanmerking zouden
komen. Appellant had geen enkele aanleiding te vermoeden dat de mededeling inhoudelijk
op een vergissing berustte. Het was voor appellant niet te verwachten dat de inhoud van de
mededeling onjuist was of dat de situatie zich zou kunnen wijzigen; verweerder heeft
appellant hier ook niet op gewezen. Appellant acht het ook onbehoorlijk om achteraf te
stellen dat hij had moeten wachten met de investering. Hij meent dat het risico van dit soort
kennelijk achteraf als onzeker betitelde mededelingen ligt bij verweerder die de primaire
verantwoordelijkheid heeft om dergelijke mededelingen niet te doen dan wel daaraan een
waarschuwing te verbinden. Van belang is dat de verwachting dat subsidie zou worden
toegekend ook ter zake van een investering aangegaan voor de inwerkingtreding van de
regeling, gedragsbepalend was voor appellant. Het honoreren van het beroep op het
vertrouwensbeginsel doet geen afbreuk aan het algemeen belang omdat de investering
waarvoor subsidie werd aangevraagd het type investering is dat de regeling beoogt te
stimuleren. Belangen van derden zijn niet aan de orde en staan dus niet in de weg aan het
honoreren van het beroep op het vertrouwensbeginsel.
Appellant betoogt dat ook toepassing van het zorgvuldigheidsbeginsel casu quo het
motiveringsbeginsel ondersteunt dat hem recht op subsidie toekomt wegens het te
honoreren vertrouwensbeginsel. Verweerder heeft namelijk niet onderzocht en aan de orde
gesteld of appellant schade zou ondervinden van het niet honoreren van de subsidie-
aanvraag en of het algemeen belang of belangen van derden tot strikte toepassing van de
bepalingen van de EINP-regeling op het bestreden punt noopten.
Appellant stelt voorts dat indien hij binnen de daarvoor geldende termijn zou hebben
vernomen dat hij volgens oordeel van verweerder niet voor subsidie in aanmerking kwam,
hij had kunnen kiezen de opdracht voor de investering zonder noemenswaardige schade in
te trekken.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Ter zake van het door appellant ingestelde beroep dient eerst te worden vastgesteld of het
College bevoegd is daarvan kennis te nemen. De EINP-regeling is, zoals wordt bevestigd
in de toelichting, niet gebaseerd op de tot 1 januari 1998 van kracht zijnde Kaderwet
verstrekking financi‰le middelen EZ (Stb. 767, 4 december 1991). De bevoegdheid van het
College kan derhalve ook niet op artikel 9, eerste lid van de Kaderwet verstrekking
financi‰le middelen worden gebaseerd. Dit betekent dat het College in beginsel niet
bevoegd is van het beroep kennis te nemen, tenzij zou moeten worden gezegd dat deze
regeling een zodanige verwantschap heeft met andere aan het College toebedeelde wetten
en regelingen, dat aan het College desondanks de bevoegdheid zou dienen toe te komen te
oordelen over het geschil.
Naar het oordeel van het College doet deze situatie zich duidelijk voor.
Uitgangspunt van de EINP-regeling is dat deze zoveel mogelijk aansluit bij de in artikel 11
van de Wet op de Inkomstenbelasting 1964 opgenomen mogelijkheid van een energie-
investeringsaftrek (EIA). De regeling van de EIA beoogt, evenals de EINP-regeling, het
stimuleren van energiebesparing en het inzetten van duurzame energie. De Minister van
Economische Zaken dient in het kader van de EIA-regeling te beoordelen of sprake is van
een energie-investering. Ingevolge artikel 11, lid 15, van de Wet op de inkomstenbelasting
1964 staat beroep open bij het College tegen deze beslissing.
Dat de EINP-regeling niet gebaseerd is op de Kaderwet verstrekking financi‰le middelen
EZ - welke eveneens voorziet in beroep op het College - vindt, blijkens de toelichting bij
de EINP-regeling zijn oorzaak in het feit dat ingevolge de EINP-regeling subsidies niet aan
ondernemers maar aan non-profitinstellingen worden verstrekt.
De, op 3 juli 1997 in werking getreden, EINP-regeling is in 1998, zoals werd beoogd,
vervangen door de op artikel 3 van Pro de Kaderwet EZ-subsidies gebaseerde Subsidieregeling
energievoorzieningen in de non-profit en bijzondere sectoren (Stcrt. 1998, 46). Artikel 9
van de Kaderwet EZ-subsidies brengt mee dat tegen een besluit genomen op grond van die
subsidieregeling beroep kan worden ingesteld bij het College.
De EINP-regeling heeft derhalve een zodanige verwantschap met wetten en regelingen op
het gebied van subsidies welke tot de rechtsmacht van het College behoren dat het bevoegd
is tot beoordeling van het door appellant ingestelde beroep.
5.2 Vaststaat dat appellant in begin 1997 een aantal malen contact heeft gehad met een
medewerker van Senter en dat appellant door deze medewerker ongevraagd en
ongeclausuleerd de informatie is verstrekt dat de voorgenomen regeling ook betrekking
zou hebben op in 1997 v¢¢r de inwerkingtreding van deze regeling gedane investeringen.
Deze informatie was toentertijd juist. Verweerders besluit en het door hem gevoerde
verweer berusten, voor zover hier van belang, op het op zichzelf niet onjuiste standpunt dat
appellant, nadat hem mededelingen waren gedaan over een concept-regeling, er niet op
mocht vertrouwen dat de definitieve versie gelijk zou zijn aan die van het concept en dat
derhalve de gevolgen van het vooruitlopen op de regeling in beginsel voor zijn rekening en
risico zijn. Deze motivering is evenwel niet draagkrachtig te achten voor verweerders
slotsom dat er derhalve geen sprake is van een omstandigheid die hem dwingt tot het afzien
van toepassing van de bepalingen van de regeling. Meer in het bijzonder overweegt het
College daartoe het volgende.
De EINP-regeling, die niet op een wet in formele zin is gebaseerd, moet worden
beschouwd als een beleidsregel. Ingevolge het bepaalde in artikel 4:84 Awb Pro, dat tijdens de
bezwaarprocedure in werking is getreden, handelt het bestuursorgaan overeenkomstig de
beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die
wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de
beleidsregel te dienen doelen. De beleidsregel die in casu tot de afwijzende beslissing van
verweerder heeft geleid, is neergelegd in artikel 2, eerste lid, aanhef en onder a, van de
EINP-regeling. Verweerder had, gelet op het hiervoor overwogene, naast de vraag of het
vertrouwensbeginsel was geschonden moeten onderzoeken of zich in dit geval (andere)
bijzondere omstandigheden voordoen die nopen tot het buiten toepassing laten van het
bepaalde in artikel 2, tweede lid, onder a van de EINP-regeling.
5.3 Het bestreden besluit geeft geen blijk dat dat onderzoek heeft plaatsgevonden. Immers, niet
zonder meer valt in te zien dat de gevolgen voor appellant van het onverkort toepassen van
de onderhavige beleidsbepaling niet onevenredig zijn in verhouding tot het doel van die
bepaling te waarborgen. Het met deze bepaling te dienen doel is, zoals in het bestreden
besluit wordt overwogen, het waarborgen van het stimuleringskarakter van de regeling: een
aanvrager die reeds voor de aanvraag verplichtingen heeft aangegaan terzake van de
aanschaf heeft kennelijk geen subsidie ter stimulering nodig.
Uit de vorengeschetste omstandigheden blijkt namelijk dat appellant zich door de op stapel
staande regeling en uitdrukkelijke mededelingen van de kant van ambtenaren van
verweerder daaromtrent heeft laten stimuleren om de investeringen te doen. Voor de
beantwoording van de vraag of in appellants geval op andere wijze dan door naleving van
genoemde bepaling is voldaan aan het stimuleringskarakter van de EINP-regeling zijn de
uitlatingen van verweerders medewerkers dan ook wel degelijk van betekenis. Verweerder
is in het bestreden besluit daaraan echter voorbijgegaan.
De conclusie is dat het beroep van appellant gegrond is en dat het bestreden besluit moet
worden vernietigd wegens strijd met het motiveringsbeginsel, met bepaling dat verweerder,
met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen, opnieuw beslist op het bezwaarschrift.
6. De beslissing
Het College
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen, opnieuw beslist op het bezwaarschrift;
- gelast dat verweerder aan appellant het door hem gestorte griffierecht ad fl. 420,-
(zegge: vierhonderdentwintig gulden) vergoedt te betalen door de Staat;
- veroordeelt verweerder in de kosten van deze procedure aan de zijde van appellant, welke worden vastgesteld op fl. 1420,- (zegge: veertienhonderdtwintig gulden) en dienen te worden betaald door de Staat;
- wijst af het meer of anders gevorderde.
Aldus gewezen door mr B. Verwayen, mr J.A. Hagen en mr M.A. Fierstra in tegenwoordigheid van mr M.S. Hoppener, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 30 januari 2001.
w.g. B. Verwayen w.g. M.S. Hoppener