Uitspraak
De president van het College van Beroep voor het bedrijfsleven
Nrs.AWB 01/204 en 01/205 27 maart 2001
11230
Uitspraak op de verzoeken om voorlopige voorziening in de zaken van:
1. A, te Sprang-Capelle, en
2. B, te Sprang-Capelle, verzoekers,
gemachtigde: mr V.P. Loosjes te Werkendam,
tegen
de Directeur van de Rijksdienst voor keuring van Vee en Vlees, verweerder,
gemachtigden: mr G. de Goede, mr H.C.M. Borman-Nijman en
drs S.N. Wiessenhaan.
1. De procedure
Bij besluiten van 24 maart 2001 heeft verweerder verzoekers, onder verwijzing naar artikel 24 van Pro de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (hierna: de Wet), medegedeeld dat alle evenhoevigen op hun bedrijven op grond van artikel 2, onderdeel c, van het Besluit verdachte dieren (Besluit van 15 juli 1994, houdende regels betreffende verdachte dieren, Stb. 1994/731, laatstelijk gewijzigd bij besluit van 7 augustus 1998, Stb. 1998/667, hierna: het Besluit) met ingang van die datum als verdacht van mond- en klauwzeer worden aangemerkt. Tevens heeft verweerder verzoekers, onder verwijzing naar artikel 21, derde lid, van de Wet, medegedeeld dat hij spoedheidshalve onder meer de volgende maatregel neemt:
" 1. Ter bestrijding van het mond- en klauwzeervirus en ter voorkoming van verspreiding ervan is het noodzakelijk dat alle evenhoevigen op uw bedrijf, overeenkomstig artikel 22, eerste lid, onderdeel f, van de GWWD, worden gedood. Over het precieze tijdstip van het doden van de dieren zult u nog nader geïnformeerd worden."
Tegen deze besluiten hebben verzoekers een bezwaarschrift ingediend. Voorts hebben zij bij verzoekschriften van 26 maart 2001 aan de president van het College verzocht een voorlopige voorziening te treffen, strekkende tot schorsing van de besluiten van 24 maart 2001 totdat op de bezwaren van verzoekers is beslist.
De president heeft het verzoek behandeld ter zitting van 26 maart 2001, alwaar partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunt nader uiteen hebben gezet. De gemachtigde van verzoekers heeft als informant meegebracht C, wonende te Sprang-Capelle.
2. De toepasselijke regelgeving
De considerans, alsmede de artikelen 2, 4 en 5 van Richtlijn nr. 85/511/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 18 november 1985 tot vaststelling van gemeenschappelijke maatregelen ter bestrijding van mond- en klauwzeer, zoals nadien enkele malen gewijzigd (PbEG L315, hierna: de Richtlijn), luiden, voorzover hier van belang, als volgt:
" (...)
Overwegende dat, zodra de aanwezigheid van de ziekte wordt vermoed, maatregelen moeten worden getroffen om de ziekte onmiddellijk doeltreffend te kunnen bestrijden nadat bevestiging van het vermoeden is verkregen; (...)
(...)
Artikel 2
(...)
Voorts wordt verstaan onder:
a) (...)
b) (...)
c) besmet dier: alle voor de ziekte vatbare dieren waarop:
- klinische symptomen of na het slachten letsels werden vastgesteld die op mond- en klauwzeer kunnen duiden, of
- de aanwezigheid van mond- en klauwzeer officieel werd vastgesteld na laboratoriumonderzoek;
d) van besmetting verdacht dier: alle voor de ziekte vatbare dieren die klinische symptomen of na het slachten letsels vertonen, zodat met recht de aanwezigheid van mond- en klauwzeer mag worden vermoed;
e) van besmetting verdacht dier: alle voor de ziekte vatbare dieren die - volgens de ingewonnen epizoötiologische inlichtingen - rechtstreeks of onrechtstreeks in contact kunnen zijn geweest met het mond- en klauwzeervirus.
Artikel 4
1. De Lidstaten zien erop toe dat, wanneer er zich op een bedrijf een of meer van besmetting verdachte dieren bevinden, onverwijld een officieel onderzoek wordt ingesteld om na te gaan of deze ziekte al dan niet aanwezig is, en in het bijzonder dat de officiële dierenarts de passende monsters neemt of laat nemen voor laboratoriumonderzoek.
Zodra de bevoegde autoriteit van de verdenking in kennis gesteld is, laat zij het bedrijf onder officieel toezicht plaatsen en geeft zij met name opdracht:
- alle dieren van alle categorieën voor de ziekte vatbare dieren op het bedrijf te tellen en voor iedere categorie het aantal dieren aan te geven dat reeds gestorven is dan wel mogelijk besmet is; bij de telling moeten ook de dieren in aanmerking worden genomen die in de periode van verdenking geboren en gestorven zijn; de gegevens van deze telling moeten op verzoek worden overgelegd en kunnen bij elke inspectie worden gecontroleerd,
- alle voor de ziekte vatbare dieren op het bedrijf op stal te houden of onder te brengen op andere plaatsen waar zij geïsoleerd kunnen worden,
(...)
2. De bevoegde autoriteit kan de in lid 1 bedoelde maatregelen uitbreiden tot de onmiddellijk aangrenzende bedrijven wanneer in verband met de ligging hiervan, de plaatselijke situatie of de contacten met de dieren van het bedrijf die van de ziekte worden verdacht, voor een eventuele besmetting moet worden gevreesd.
3. De in de leden 1 en 2 genoemde maatregelen worden pas opgeheven wanneer officieel is vastgesteld dat het vermoeden van mond- en klauwzeer niet langer bestaat.
Artikel 5
Zodra is bevestigd dat zich in een bedrijf een of meer dieren als omschreven in artikel 2, onder c, bevinden, zien de Lid-Staten erop toe dat de bevoegde autoriteit de volgende maatregelen neemt:
1. de officiële dierenarts neemt de passende monsters of laat deze nemen met het oog op de onderzoeken door het in de bijlage vermelde laboratorium, wanneer deze monsternemingen en onderzoeken niet zijn verricht tijdens de periode van verdenking overeenkomstig artikel 4, lid 1, eerste alinea;
2. naast de in artikel 4, lid 1, genoemde maatregelen, worden onverwijld de volgende maatregelen getroffen:
- worden alle voor de ziekte vatbare dieren op het bedrijf onder officieel toezicht ter plaatse afgemaakt, op zodanige wijze dat alle gevaar voor verspreiding van het mond- en klauwzeervirus kan worden voorkomen,
- worden voornoemde dieren, na het afmaken, onder officieel toezicht vernietigd, op zodanige wijze dat alle gevaar voor verspreiding van het mond- en klauwzeervirus kan worden voorkomen,
(...)
3. de onder 1 bedoelde bepalingen kunnen buiten werking worden gesteld wanneer een secundaire besmettingshaard optreedt die epidemiologisch is verbonden met een primaire besmettingshaard waarvoor reeds monsters zijn genomen;
4. de bevoegde autoriteit kan de onder 1 bedoelde maatregelen uitbreiden tot de onmiddellijk aangrenzende bedrijven, wanneer in verband met de ligging hiervan, de plaatselijke situatie of de contacten met de dieren van het bedrijf waar de ziekte werd geconstateerd, voor een besmetting moet worden gevreesd."
Bij de Wet is onder meer het volgende bepaald:
" Artikel 15
1. t/m 3. (...)
4. Bij algemene maatregel van bestuur wordt bepaald wanneer dieren als verdachte dieren moeten worden aangemerkt.
Artikel 21
1. Een door Onze Minister aangewezen ambtenaar deelt de burgemeester, zo nodig na overleg met het hoofd van de voor de provincie waar het geval zich heeft voorgedaan, door de stichting genoemd in artikel 82 aangewezen Pro of ingestelde gezondheidsdienst voor dieren, zo spoedig mogelijk mede welke maatregelen tot bestrijding van de ziekte door hem nodig worden geacht.
2. De burgemeester neemt de nodig geachte maatregelen zo spoedig mogelijk.
3. In spoedeisende gevallen neemt de in het eerste lid bedoelde ambtenaar deze
maatregelen zelf en stelt hij de burgemeester daarvan onmiddellijk in kennis.
Artikel 22
1. De in artikel 21 bedoelde Pro maatregelen kunnen zijn:
a. t/m e. (...);
f. het doden van zieke en verdachte dieren;
g. t.m j. (...).
2. (...)
Artikel 111
Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen ter uitvoering van krachtens het Verdrag tot oprichting van de Europese Economische Gemeenschap vastgestelde verplichtingen inzake onderwerpen waarop deze wet van toepassing is, regelen worden gesteld waarbij kan worden afgeweken van bepalingen van deze wet."
Artikel 2 van Pro het Besluit, waarbij in de considerans onder meer wordt verwezen naar de Richtlijn, alsmede naar de artikelen 15, vierde lid, en 111, van de Wet, luidt als volgt:
" Dieren worden als verdachte dieren aangemerkt, indien:
a. de aangewezen dierenarts bij de dieren verschijnselen meent te bespeuren van een besmettelijke dierziekte of
b. de dieren zich met zieke of verdachte dieren in dezelfde verblijfplaats bevinden of binnen de in artikel 3 genoemde Pro termijn hebben bevonden dan wel binnen deze termijn daarmee in aanraking zijn geweest of
c. de aangewezen ambtenaar redenen heeft om aan te nemen dat de dieren in de
gelegenheid zijn geweest om te worden besmet, en de diersoort voor de desbetreffende besmettelijke dierziekte vatbaar is."
Artikel 3, aanhef en onder b, van het Besluit, luidt als volgt:
" De in artikel 2, onderdeel b, bedoelde termijn is bij:
b. mond- en klauwzeer: 14 dagen;"
3. Feiten en omstandigheden
Bij de beoordeling van het verzoek om voorlopige voorziening gaat de president op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting uit van de volgende feiten en omstandigheden.
- Op 22 maart is de besmettelijke dierziekte mond- en klauwzeer vastgesteld bij een bedrijf te Oene. Op dit bedrijf was een aantal mestkalveren van Ierse origine aanwezig, welke kalveren deel hebben uitgemaakt van een grotere zending Ierse kalveren die omstreeks 23 februari 2001 hebben verbleven op een rustplaats in het Franse departement Mayenne, waar eerder Britse schapen hebben verbleven van een bedrijf waar later mond- en klauwzeer is vastgesteld.
- Van de betreffende zending Ierse kalveren is een deel afgeleverd op onder meer een bedrijf in Sprang-Capelle (hierna: het bedrijf D). Dit bedrijf, dat door verweerder als "ernstig verdacht bedrijf" is aangemerkt, is inmiddels geruimd.
* Vervolgens heeft verweerder de besluiten genomen ten aanzien waarvan thans de verzoeken om een voorlopige voorziening zijn gedaan. In deze besluiten heeft verweerder als reden van verdenking van mond- en klauwzeer vermeld dat in de omgeving van de bedrijven van verzoekers, te weten in Sprang- Capelle, op 21 maart 2001 een geval van mond- en klauwzeer is vastgesteld.
* Bij brief van 25 maart 2001 heeft verweerder verzoekster B medegedeeld dat de op de redengeving van verdenking betrekking hebbende passage onjuist is en dat de juiste passage luidt:
" De reden van verdenking is dat in de omgeving van uw bedrijf een bedrijf is gelegen dat directe en/of indirecte contacten heeft gehad met een mond- en klauwzeer besmet bedrijf. Dit is dan ook de reden dat uw bedrijf preventief wordt geruimd."
4. De gronden van het verzoek
Verzoekers hebben onder meer aangevoerd dat het middel van preventieve ruiming niet in verhouding staat tot het doel dat daarmee wordt beoogd en dat dit middel derhalve in strijd met het proportionaliteitsbeginsel is. Verzoekers hebben er in dit kader op gewezen dat niet alleen een financiële afweging moet worden gemaakt, maar ook een morele/ethische en dat in dit geval een economisch belang niet mag prevaleren boven een moreel/ethisch belang.
Onder verwijzing naar artikel 1 van Pro het eerste Protocol van het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) hebben verzoekers voorts gesteld dat weliswaar in het algemeen belang het gebruik van eigendom van overheidswege kan worden gereguleerd, maar dat het algemeen belang in het onderhavige geval niet aanwezig is. Verzoekers hebben er daarbij onder meer op gewezen dat de mond- en klauwzeerepidemie op geen enkele manier een bedreiging vormt voor de Nederlandse samenleving.
5. Het nadere standpunt van verweerder
Ter zitting is er van de zijde van verweerder in de eerste plaats op gewezen dat het van eminent belang is dat de besluiten ten aanzien waarvan de verzoeken om een voorlopige voorziening zijn gedaan met de grootst mogelijke spoed kunnen worden uitgevoerd, aangezien elke vertraging grote gevolgen kan hebben voor de verdere verspreiding van het virus. Verweerder heeft hierbij aangetekend dat, gelet op zijn nationale en internationale verantwoordelijkheid op het gebied van de bestrijding van besmettelijke dierziekten, hij het onverantwoord acht om de ruiming nog langer uit te stellen en daarmee de risico's op verdere verspreiding te vergroten.
Voorts is ter zitting van de zijde van verweerder onder meer verklaard:
- dat de verdachtverklaring van het bedrijf D waarop de verdachtverklaringen van de bedrijven van verzoekers berusten, niet alleen is gebaseerd op de klinische verschijnselen die de runderen op dat bedrijf vertoonden, maar ook op de omstandigheid dat aan het bedrijf D kalveren zijn geleverd vanuit de rustplaats in Frankrijk (Mayenne), van waaruit ook kalveren zijn geleverd aan de bedrijven waar inmiddels mond- en klauwzeer is vastgesteld;
- dat volgens de handboeken de incubatietijd van mond- en klauwzeer vier tot veertien dagen is, dat weliswaar de termijn gelegen tussen het moment waarop de kalveren op de rustplaats in Frankrijk verbleven en het moment waarop de bewuste kalveren op het bedrijf D aankwamen langer is, maar dat het probleem bij mond- en klauwzeer is dat het zich niet altijd aan de handboeken houdt, en dat alle verklaringen die kunnen worden gegeven voor een langere incubatietijd speculatief zijn;
- dat bovendien in Nederland pas op 21 maart 2001 mond- en klauwzeer is vastgesteld en dat de omstandigheid dat in Engeland op 24 februari 2001 mond- en klauwzeer is vastgesteld dan ook los moet worden gezien van de in artikel 3, aanhef en onder b, van het Besluit genoemde termijn van 14 dagen;
- dat weliswaar nog geen mond- en klauwzeer op het bedrijf D is vastgesteld, maar dat daarbij in aanmerking moet worden genomen dat het in het algemeen enige tijd kan duren voordat mond- en klauwzeer definitief is vastgesteld;
- dat de Richtlijn slechts minimummaatregelen voor de bestrijding van mond- en klauwzeer geeft, die de Lidstaten desgewenst zelf kunnen uitbreiden, en dat de Lidstaten een eigen beleid kunnen voeren dat verder gaat dan de Richtlijn;
- dat de Richtlijn de mogelijkheid openlaat dat in gevallen als het onderhavige de maatregel van preventieve ruiming onder de Richtlijn valt en - in samenhang hiermee - dat de Richtlijn weliswaar aan de Lidstaten niet de plicht oplegt om in gevallen als het onderhavige dieren te ruimen, maar dat dit ook niet is uitgesloten, aangezien de Richtlijn er niets over zegt;
- dat het bestrijden van besmettelijke dierziekten een wettelijke taak van verweerder betreft, waaraan hij zich niet kan onttrekken;
- dat ruiming op dit moment het enige alternatief is, dat wellicht andere maatregelen mogelijk zijn, maar dat gehandeld moet worden met de middelen die thans bekend zijn en dat het zaak is om snel actie te ondernemen, aangezien het anders te laat kan zijn;
- dat een noodvaccinatie voor de bedrijven van verzoekers geen alternatief is, aangezien de dieren die noodvaccinatie hebben gekregen enige tijd daarna alsnog zullen worden geruimd.
6. De beoordeling van het geschil
Ingevolge het bepaalde in artikel 8: 81 van de Awb juncto artikel 19, eerste lid, van de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie kan, indien tegen een besluit bij het College beroep is ingesteld, dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep, bezwaar is gemaakt, op verzoek een voorlopige voorziening worden getroffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
Gelet op hetgeen partijen over en weer hebben gesteld overweegt de president als volgt.
In het aan hen gerichte besluit van 24 maart 2001 van verweerder, waartegen verzoekers zijn opgekomen, is meegedeeld dat de bedrijven van verzoekers als verdacht van mond-en klauwzeer worden aangemerkt. Aangekondigd is dat verweerder overgaat tot het nemen van onder meer de volgende maatregel: het doden van alle evenhoevigen op de bedrijven van verzoekers. Meegedeeld is dat de reden van verdenking is dat in de omgeving van deze bedrijven een geval van mond-en klauwzeer is vastgesteld.
Bij brief van verweerder van 25 maart 2001 is vervolgens aan verzoekster B evenwel meegedeeld dat abusievelijk ten aanzien van deze reden een verkeerde passage is opgenomen. De juiste passage, aldus die brief, is: "De reden van verdenking is dat in de omgeving van uw bedrijf een bedrijf is gelegen dat directe en/of indirecte contacten heeft gehad met een mkz-besmet bedrijf". Ter zitting is door verweerder medegedeeld dat dit geacht moet worden ook voor verzoeker A te gelden.
Uit hetgeen door verweerder ter zitting naar voren is gebracht is gebleken dat het hier om een bedrijf te Sprang-Capelle gaat (het bedrijf D), waarvan de dieren inmiddels zijn geruimd en waarvan op dit moment de uitslagen van laboratorium-onderzoek worden afgewacht om aan de hand daarvan te kunnen vaststellen of er daadwerkelijk sprake is van een mond- en klauwzeerbesmetting op dat bedrijf. De verdenking van het bedrijf D berust blijkens de gecorrigeerde besluiten dus op het verband met de zending dieren die in Mayenne heeft gerust. Dit verband vormt naar voorlopig oordeel een zeer sterke aanwijzing voor verdenking. Echter, mede gelet op hetgeen door verweerder ter zitting is verklaard op vragen van de president omtrent het tijdstip van rusten (omstreeks 23 februari 2001) en de incubatietijd (volgens het Besluit 14 dagen) is deze aanwijzing naar voorlopig oordeel niet voldoende om als enige grondslag te dienen voor de conclusie van verweerder dat het bedrijf D als bedrijf moet worden aangemerkt, waaromheen binnen een straal van één kilometer alle evenhoevige dieren moeten worden geruimd.
Voor het antwoord op de vraag welke aanwijzingen daarvoor dan wél voldoende zijn acht de president de criteria die de Richtlijn geeft, naar voorlopig oordeel, het in eerste instantie meest aangewezen uitgangspunt ter bepaling van onder meer de redenen als bedoeld in artikel 2, aanhef en onder c, van het Besluit.
Naar voorlopig oordeel van de president heeft verweerder ter zitting onvoldoende overtuigende argumenten aangedragen om te kunnen oordelen dat de minister van LNV bij de vaststelling en uitvoering van zijn beleid ter bestrijding van mond- en klauwzeer in het onderhavige geval niet de bepalingen van Richtlijn 85/511/EEG als uitgangspunt dient te nemen en dat het hem zonder meer zou vrij staan in verdergaande mate op te treden dan in die richtlijn is voorzien.
De president wijst in dit verband op het bepaalde in artikel 2, onder c, van de Richtlijn, waarin is bepaald dat onder besmet dier wordt verstaan: alle voor de ziekte vatbare dieren waarop
- klinische symptomen of na het slachten letsels werden vastgesteld die op mond- en klauwzeer kunnen duiden, of
- de aanwezigheid van mond- en klauwzeer officieel werd vastgesteld na laboratoriumonderzoek.
Ingevolge artikel 5 van Pro de Richtlijn nemen de bevoegde autoriteiten de in artikel 5 bedoelde Pro maatregelen, waaronder het doden van de voor de mond- en klauwzeer vatbare dieren, "zodra is bevestigd dat zich in een bedrijf een of meer dieren als omschreven in artikel 2, onder c, bevinden" .
Uit de gecorrigeerde besluiten en hetgeen ter zitting naar voren is gekomen moet worden afgeleid dat een bevestiging in de vorm van een vaststelling na laboratoriumonderzoek (nog) niet voorhanden is. Ook is geen rapport voorhanden volgens hetwelk klinische verschijnselen als bedoeld in artikel 2, aanhef en onder c, van de Richtlijn zijn geconstateerd.
Bij die stand van zaken acht de president het voorshands noodzakelijk dat voor het nemen van een beslissing tot ruiming van een verdacht bedrijf - gelet ook op het bepaalde bij artikel 5, tweede en derde lid, van de richtlijn - in elk geval een bevestiging van de bevoegde veterinaire autoriteiten, als bedoeld in artikel 2, onder c eerste gedachtenstreepje juncto artikel 5, aanhef, van de Richtlijn, aan de beslissing tot ruiming van de bedrijven van verzoekers ten grondslag ligt. Een dergelijke bevestiging is niet aan de besluiten ten grondslag gelegd, ook niet in de gecorrigeerde versie. Evenmin is die bevestiging ter zitting in de vorm van enig rapport van bevindingen op het desbetreffende bedrijf gegeven.
De president ziet in een en ander aanleiding over te gaan tot schorsing van de bestreden besluiten.
Verweerder kan de president verzoeken de schorsing op te heffen indien hij meent dat gewijzigde omstandigheden daartoe nopen, of indien een bevestiging als hiervoor bedoeld aan de besluiten ten grondslag kan worden gelegd.
De overige door verzoekers aangevoerde argumenten behoeven thans geen bespreking.
7. De beslissing
De president:
- schorst de besluiten van verweerder van 24 maart 2001, zoals gecorrigeerd, die jegens de beide verzoekers zijn genomen;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten aan de zijde van appellanten, welke worden vastgesteld op fl. 1.420,- (zegge: veertienhonderdentwintig gulden) en dienen te worden vergoed door de Staat der Nederlanden (ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij);
- verstaat dat de Staat der Nederlanden het door appellanten gestorte griffierecht ad.
2 x fl. 225,- (zegge: tweehonderdenvijfentwintig gulden) vergoedt.
Aldus gewezen door mr B. Verwayen, fungerend president, in tegenwoordigheid van
mr W.F. Claessens, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 27 maart 2001.
w.g. B. Verwayen w.g. W.F. Claessens