Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 99/908 24 april 2001
32100
Uitspraak in de zaak van:
Maatschap A en B, te Anna Paulowna, appellante,
gemachtigde: mr M.J. Smaling, werkzaam bij D.A.S. Nederlandse Rechtsbijstand
Verzekeringmaatschappij N.V. te Amsterdam,
tegen
de Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, zetelend te 's-Gravenhage,
verweerder,
gemachtigden: mr J.C.M. Oudshoorn en ir A. Oldenkamp, beiden werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Op 5 november 1999 heeft het College van appellante een beroepschrift ontvangen, waarbij
op nader aan te voeren gronden beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder
van 27 september 1999.
Bij dat besluit heeft verweerder afwijzend beslist op het bezwaarschrift dat appellante had
ingediend tegen een besluit van verweerder van 11 februari 1999, strekkende tot afwijzing
van een verzoek om tegemoetkoming op grond van artikel 4 van Pro de Plantenziektenwet.
Bij schrijven van 30 november 1999, ingekomen ter griffie op 1 december 1999, heeft
appellante de gronden van het beroep ingediend.
Op 31 december 1999 heeft verweerder een verweerschrift, dagtekening 30 december 1999,
ingediend, strekkende tot ongegrondverklaring van het beroep.
Verweerder heeft bij brief gedateerd 4 januari 2000 het verweerschrift aangevuld.
Bij schrijven van 20 januari 2000 heeft appellante hierop gereageerd.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 13 maart 2001, waar appellante en
verweerder bij monde van hun gemachtigden hun standpunten hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Artikel 4 van Pro de Plantenziektenwet (hierna: de Pzw) luidt als volgt:
" Onze Minister is bevoegd in gevallen waarin de schade, welke het gevolg is van
het toepassen van krachtens artikel 3 gegeven Pro voorschriften, onevenredig zwaar
op een of meer personen zou drukken, uit 's Rijks schatkist een
tegemoetkoming te verlenen in de geleden schade."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten
en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Op het bedrijf van appellante worden pootaardappelen geteeld.
- Bij brief van 2 oktober 1997 heeft de onder verweerder ressorterende
Plantenziektenkundige Dienst (hierna: de PD) appellante medegedeeld dat alle
onderzochte partijen pootaardappelen van appellante die in 1997 geteeld zijn, vrij van
bruinrot zijn bevonden. In deze brief staat verder onder meer het volgende vermeld:
" Mogelijkheid van vastlegging:
U dient er te allen tijde rekening mee te houden dat het voortschrijdende
bruinrotonderzoek kan leiden tot het constateren van bruinrot in partijen
aardappelen die op enigerlei wijze een relatie hebben (klonaal verband,
machinecontact e.d.) met aardappelen geteeld op Uw bedrijf. Een dergelijke
vondst leidt tot een vastlegging van Uw bedrijf door de Plantenziektenkundige
Dienst"
- Bij besluiten van 14 oktober 1997 en 19 november 1997 heeft de PD aan appellante
een aantal maatregelen, als voorzien in artikel 3 van Pro de Pzw, opgelegd. Deze
maatregelen vloeien voort uit de omstandigheid dat enkele zusterpartijen van de door
appellante op perceel 6 geteelde partij Dor‚ besmet zijn bevonden met bruinrot. Op
grond hiervan is de door appellante op perceel 6 geteelde partij Dor‚ als
'waarschijnlijk besmet' met bruinrot aangemerkt.
- Op 22 december 1997 heeft appellante een bezwaarschrift ingediend tegen de door de
PD bij besluit van 19 november 1997 opgelegde maatregelen.
- Bij besluit van 27 mei 1998 heeft verweerder de bezwaren van appellante ongegrond
verklaard. In dit besluit staat voorts onder meer het volgende vermeld:
" Voor zover U in Uw brief van 22 december 1997, aangevuld met brief van
28 april 1998, heeft verzocht om schadevergoeding op basis van de
Plantenziektenwet deel ik U mede dat dit wordt opgevat als een verzoek om
schadevergoeding op grond van artikel 4 van Pro de Plantenziektenwet. Op dit
verzoek zal een afzonderlijk (primair) besluit worden genomen."
- Bij schrijven van 24 juni 1998, ingekomen ter griffie op 25 juni 1998, heeft appellante
bij het College beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder van
27 mei 1998 (AWB 98/597).
- Op 12 november 1998 heeft appellante een bezwaarschrift ingediend tegen het niet
tijdig nemen van een besluit door verweerder op haar verzoek om schadevergoeding
op grond van artikel 4 van Pro de Pzw.
- Bij besluit van 11 februari 1999 heeft verweerder afwijzend beslist op het verzoek van
appellante om schadevergoeding.
- Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 11 maart 1999 bezwaar gemaakt.
- Op 31 augustus 1999 is appellante naar aanleiding van haar bezwaarschrift d.d.
11 maart 1999 door de Commissie voor de bezwaarschriften van verweerder gehoord.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
- Bij schrijven van 14 januari 2000 heeft appellante het ingestelde beroep onder nummer
AWB 98/597, gericht tegen het besluit d.d. 27 mei 1998 van verweerder ingetrokken.
3. Het standpunt van verweerder
Van de zijde van verweerder is met betrekking tot de gronden van het bestreden besluit,
samengevat weergegeven, het volgende naar voren gebracht.
Uit de parlementaire geschiedenis van de totstandkoming van artikel 4 van Pro de Pzw blijkt dat
de wetgever zich op het standpunt heeft gesteld dat:
- schade ontstaan door het toepassen van verplichte werings- of bestrijdingsmiddelen
niet wordt vergoed;
- een algemene schadevergoedingsplicht voor de overheid niet aanvaardbaar is;
- het verstrekken van een tegemoetkoming is bedoeld voor uitzonderlijk zware
gevallen, speciaal bij een nieuwe plaag, die plotseling optreedt in een of meer
bedrijven en een zware belasting vormt voor de toevallige gebruiker van de grond.
Uit het vorenstaande kan worden opgemaakt dat het louter toeval moet zijn dat een
ondernemer wordt getroffen door een schadelijk organisme; derhalve zonder het bestaan
van een relatie met handelen of nalaten zijnerzijds. Zodra de oorzaak terug te voeren is op
handelen van de ondernemer, behoort de schade tot het normale bedrijfsrisico. Het
aankopen van plantmateriaal is zo'n duidelijk geval van handelen van een ondernemer.
Ingeval van aankoop van plantmateriaal kan niet van een 'plotseling' optredende plaag
worden gesproken; de plaag zat immers al veel langer in het plantmateriaal. Dit verschilt
wezenlijk van de situatie waarin sprake is van het neerstrijken van een vlucht
coloradokevers. Het optreden van een dergelijke plaag heeft een volkomen onafwendbaar
karakter.
In verband met het voorafgaande voert verweerder een zeer terughoudend beleid dat er op
neerkomt dat geen tegemoetkoming wordt toegekend, indien:
- handelen of nalaten van betrokkene direct of indirect heeft geleid tot de
(waarschijnlijke) besmetting met bruinrot;
- sprake is van normaal bedrijfsrisico;
- niet kan worden gesproken van onevenredig zware schade.
Dit beleid, dat sedert de tachtiger jaren consequent door verweerder wordt gevoerd, berust
op het uitgangspunt dat het opvangen van de gevolgen van de aanwezigheid van schadelijke
organismen primair een verantwoordelijkheid is van het bedrijfsleven, dat dient te voorzien
in structurele oplossingen om zulke schade op te vangen. Daarbij kan worden gedacht aan
fondsvorming en het in het leven roepen van verzekeringsmogelijkheden.
Met betrekking tot het begrip 'normaal bedrijfsrisico' heeft verweerder opgemerkt dat een
ondernemer risico's loopt van velerlei aard, zoals een ongunstige prijsvorming van het
product, stijgende productiekosten, schade door weersinvloeden en ook het gevaar van
ziekten en plagen. Van ondernemers mag worden verwacht dat zij zich informeren omtrent
dergelijke risico's en daarop inspelen. Dat geldt ook voor een eventuele besmetting met
bruinrot en de gevolgen daarvan. Als men ervoor kiest om akkerbouwer te zijn, kiest men
ook voor dit soort aspecten. Het is inherent aan het zijn van akkerbouwer dat men kan
worden geconfronteerd met ziekten of plagen. In ieder geval sinds 1995, toen in Nederland
bruinrotbesmettingen werden gevonden welke hebben geleid tot zeer veel commotie bij
akkerbouwers, mag ook bij elke aardappelteler het risico van een besmetting met bruinrot
bekend worden verondersteld. Schade door een besmetting met bruinrot is derhalve voor
een aardappelteler sedert dat moment voorzienbaar. Onder dergelijke omstandigheden,
waarin in zekere zin sprake is van risicoaanvaarding, moet een normaal bedrijfsrisico
aanwezig worden geacht. De ondernemer kan daarop inspelen door bijvoorbeeld:
- harde voorwaarden te stellen ten aanzien van (de teelt van) het geleverde pootgoed,
zodanig dat hij verhaal heeft op zijn toeleverancier als deze in strijd daarmee blijkt te
hebben gehandeld. Hij kan bijvoorbeeld bedingen dat zijn toeleverancier zijn
aardappels niet heeft beregend met oppervlaktewater en dat er geen
gemeenschappelijk machinegebruik heeft plaatsgevonden;
- zich proberen te verzekeren tegen dit soort risico's.
Het is geheel aan de ondernemer om te bepalen in hoeverre hij zich indekt tegen het
binnenhalen en de gevolgen van een besmetting op zijn bedrijf en welke risico's hij bereid is
te accepteren.
Met betrekking tot de omstandigheden van het onderhavige geval is het volgende van
belang.
Appellante heeft ervoor gekozen pootaardappelen te telen en heeft daarmee het risico op
een waarschijnlijke besmetting met bruinrot geaccepteerd. De schade van een dergelijke
waarschijnlijke besmetting behoort tot het normale bedrijfsrisico. Appellante heeft immers
pootgoed betrokken van buiten het eigen bedrijf, bij welk een omstandigheid te allen tijde
het risico aanwezig is dat het pootgoed niet geheel vrij is van schadelijke organismen. In het
onderhavige geval heeft bedoeld risico zich gemanifesteerd door het feit dat appellante
pootgoed heeft gekocht van een stam (90-10) waarin, naar later is gebleken, (waarschijnlijk
in 1995) een bruinrotbesmetting terecht is gekomen en waarvan de nateelt als verdacht
moest worden aangemerkt nadat in 1997 in vijf zusterpartijen Dor‚ van de partij van
appellante een besmetting met bruinrot was vastgesteld.
Steun voor het oordeel dat de schade van appellante in casu als een normaal bedrijfsrisico
moet worden gekwalificeerd, wordt gevonden in de omstandigheid dat het voor appellante
mogelijk is geweest om zich bij Potatopol tegen een dergelijke schade te verzekeren. Van de
zijde van Potatopol is bevestigd dat, hoewel het destijds niet uitdrukkelijk in de
polisvoorwaarden stond vermeld, ook een 'waarschijnlijk besmet'-verklaring met bruinrot
onder de dekking van de bruinrotverzekering van Potatopol viel.
Voorts is de noodzaak om maatregelen te treffen niet geheel buiten toedoen van appellante
gelegen, nu zij daarin een aandeel heeft gehad. Appellante heeft immers door het aankopen
van pootgoed het risico genomen dat schadelijke organismen worden binnengehaald, als
gevolg waarvan maatregelen noodzakelijk kunnen zijn. De aanwezigheid van een
waarschijnlijk besmette partij Dor‚ op het bedrijf van appellante berust derhalve niet op
louter toeval, hetgeen met zich brengt dat van een uitzonderlijke situatie als bedoeld in
artikel 4 van Pro de Pzw geen sprake is.
Verder is de gestelde schade van appellante primair veroorzaakt door de waarschijnlijke
aanwezigheid van bruinrot en niet zozeer door de vanwege verweerder opgelegde
maatregelen. Ook zonder van overheidswege opgelegde maatregelen zou er feitelijk sprake
zijn geweest van een blokkade van de onderhavige partij Dor‚ en zou appellante in feite in
dezelfde situatie hebben verkeerd als m‚t de opgelegde maatregelen. Reeds op grond van de
Regeling invoer, uitvoer en verkeer van planten mocht appellante de onderhavige partij
Dor‚ immers niet in het verkeer brengen, omdat deze partij niet vrij was van de
bruinrotbacterie. Evenmin kon op grond van deze Regeling een plantenpaspoort worden
afgegeven. De schade van appellante vloeit derhalve direct voort uit genoemde Regeling.
Artikel 4 Pzw Pro voorziet echter niet in vergoeding van schade die voortvloeit uit deze
Regeling.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft ter ondersteuning van het beroep, samengevat weergegeven, onder meer
het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
Naar het oordeel van appellante maakt verweerder van artikel 4 van Pro de Pzw een dode letter,
nu vast beleid is dat bij een waarschijnlijke besmetting met bruinrot geen vergoeding wordt
toegekend. Appellante stelt dat verweerder verplicht is om zich met betrekking tot het
onderhavige geval een afgewogen oordeel te vormen omtrent de vraag of het toekennen van
een schadevergoeding is ge‹ndiceerd. In het bestreden besluit is dit echter naar het oordeel
van appellante niet, althans slechts in zeer beperkte mate geschied. Van een afgewogen
oordeel kan namelijk geen sprake zijn als voorshands vaststaat dat een aanvraag
overeenkomstig vast beleid zal worden afgewezen.
Voorts kan naar het oordeel van appellante het standpunt van verweerder, dat de door haar
geleden schade geacht moet worden te zijn verdisconteerd in het normale bedrijfsrisico, in
redelijkheid niet worden gevolgd en is in casu wel degelijk sprake van onevenredig zware
schade in de zin van artikel 4 van Pro de Pzw. Appellante heeft over het jaar 1998 een verlies
geleden van fl. 17.099,--, waaraan de door verweerder opgelegde maatregelen debet zijn;
zij heeft de opbrengst gemist die zou zijn verkregen als de bewuste partij Dor‚ gewoon was
afgezet in het handelsverkeer.
Gelet op het gegeven dat appellante in casu geen nalatigheid kan worden verweten, dat
nimmer is aangetoond dat de bewuste partij Dor‚ van appellante ook daadwerkelijk was
besmet met bruinrot en dat bedoelde partij kort na 2 oktober 1997 nog in het
handelsverkeer had kunnen worden gebracht, had verweerder een schadevergoeding toe
moeten kennen, te meer nu in vergelijkbare gevallen waarin een ondernemer buiten zijn
schuld met maatregelen van overheidswege wordt geconfronteerd, wel aanspraak op
vergoeding van de schade bestaat. Appellante verwijst in dat verband onder meer naar de
schaderegeling in de Gezondheids- en Welzijnswet voor Dieren.
Appellante blijft voorts van mening dat haar niet kan worden verweten dat zij destijds bij
Potatopol niet heeft nagevraagd of schade die het gevolg is van een 'waarschijnlijk
besmet'-verklaring in de jaren 1997 en 1998 door deze verzekering werd gedekt, reeds gelet
op het enkele feit dat de uit de toepasselijke polisvoorwaarden bleek dat het moest gaan om
aantoonbare besmetting met bruinrot. Appellante heeft derhalve terecht in de
veronderstelling verkeerd dat schade als door haar geleden niet door de bruinrotverzekering
van Potatopol zou worden gedekt, zodat zij op goede gronden verzekering achterwege
heeft gelaten. Het is niet zo dat van de zijde van Potatopol uit eigen beweging schriftelijke
informatie aan akkerbouwers is verstrekt betreffende de (omvang van de)
verzekeringsdekking. Alleen personen die bij Potatopol daadwerkelijk navraag hebben
gedaan omtrent de verzekeringsdekking konden ervan op de hoogte zijn dat de
'waarschijnlijk besmet'-verklaringen ook onder de verzekeringsvoorwaarden van 1997 en
1998 vielen.
5. De beoordeling van het geschil
Tussen partijen is de rechtmatigheid van de door verweerder aan appellante opgelegde
maatregelen niet (langer) in geschil. Het College staat thans voor de beoordeling van de
vraag of verweerder op rechtens goede gronden heeft besloten appellante geen
tegemoetkoming in de schade te verstrekken. Dienaangaande wordt het volgende
overwogen.
Het College onderschrijft hetgeen van de zijde van verweerder naar voren is gebracht
omtrent de strekking van artikel 4 van Pro de Pzw en overweegt daartoe, overeenkomstig het
gestelde in zijn uitspraken van 12 december 1995 (94/1736/060/220 e.a.) en 8 juni 2000
(AWB 98/312) dat uit de parlementaire geschiedenis van de totstandkoming van genoemd
artikel 4 vooreerst Pro blijkt dat met de introductie van dit artikel niet is beoogd een algemene
schadevergoedingsplicht voor verweerder in het leven te roepen.
Met name heeft het College in die geschiedenis onvoldoende aanknopingspunten kunnen
vinden om te komen tot het oordeel dat de wetgever met genoemd artikel 4 ook Pro een
aanspraak op een tegemoetkoming heeft willen scheppen voor degene die wordt
geconfronteerd met schade die is terug te voeren op omstandigheden die tot zijn normale
bedrijfsrisico behoren.
Van zodanige, aan een succesvol beroep op artikel 4 van Pro de Pzw in de weg staande,
omstandigheden is in casu sprake. Het College overweegt dienaangaande als volgt.
Vaststaat dat appellante pootgoed heeft betrokken dat behoorde tot een stam waarin, naar
achteraf is gebleken, in een eerder stadium een bruinrotbesmetting is terechtgekomen en van
welke stam in 1997 bij vijf zusterpartijen van de partij van appellante daadwerkelijk een
bruinrotbesmetting is vastgesteld.
Nu de 'waarschijnlijk besmet'-verklaring van de partij Dor‚ van appellante derhalve
voortvloeit uit het betrekken van pootgoed van een stam als vorenomschreven, komt het
College tot de conclusie dat de door appellante gestelde schade is terug te voeren tot
omstandigheden die tot haar normale bedrijfsrisico behoren. Het College acht de opvatting
van appellante dat zich hier een situatie voordoet die het normale bedrijfsrisico overstijgt
aangezien nimmer is aangetoond dat de bewuste partij Dor‚ ook daadwerkelijk was besmet
met bruinrot en haar geen nalatigheid kan worden verweten, een te beperkte benadering van
hetgeen onder een normaal bedrijfsrisico moet worden verstaan. In de aardappelteelt is een
'waarschijnlijk besmet'-verklaring met bruinrot een risico dat in ieder geval reeds, zoals door
verweerder onweersproken is gesteld, sinds 1995 bekend was. Derhalve had de
bedrijfsvoering van appellante kunnen worden gericht op het weren van besmetting en het
beperken van schade, voortvloeiend uit besmetting.
Aan een en ander doet niet af dat de PD appellante bij brief van 2 oktober 1997 heeft
bericht dat haar bedrijf bruinrotvrij was. De PD heeft immers in diezelfde brief een
uitdrukkelijk voorbehoud gemaakt ten aanzien van de mogelijkheid dat alsnog van
besmetting zou blijken.
Uit het voorafgaande volgt dat hetgeen partijen naar voren hebben gebracht omtrent de aard
en de omvang van de door appellante gestelde schade en de vraag of appellante al dan niet
bekend was met de omvang van de door Potatopol verschafte dekking, buiten verdere
bespreking kan blijven.
Aangezien ook overigens niet is gebleken van feiten of omstandigheden op grond waarvan
moet worden geoordeeld dat het bestreden besluit onrechtmatig is, dient het beroep
ongegrond te worden verklaard.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing
van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr C.M. Wolters, mr J.A. Hagen en mr M.A. Fierstra in tegenwoordigheid van mr drs M.S. Hoppener, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 24 april 2001.
w.g. C.M. Wolters w.g. M.S. Hoppener