Uitspraak
AM
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 97/492 10 juli 2001
26000
Uitspraak in de zaak van:
de gemeente Alkmaar, appellante,
gemachtigde: mr T. ter Brugge, advocaat te Groningen,
tegen
de Algemene Directie van de Arbeidsvoorzieningsorganisatie, in deze handelend als opvolgster van het Centraal Bestuur voor de Arbeidsvoorziening, te Zoetermeer, verweerster, gemachtigden: mr M.F.A. van Marken, mr C.A. van Sluijs en mr M.C. Fhijnbeen, werkzaam bij verweerster.
1. De procedure
Op 18 december 1996 heeft het College van appellante een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen het niet tijdig nemen door het Centraal Bestuur voor de Arbeidsvoorziening (hierna: CBA) van beslissingen op administratieve beroepen van appellante, gericht tegen besluiten van het Regionaal Bestuur voor de Arbeidsvoorziening (hierna: RBA) van onder meer 19 mei 1994.
Tevens heeft appellante de president van het College verzocht ter zake van dit niet tijdig nemen van een beslissing, door appellante gekwalificeerd als een fictieve weigering, een voorlopige voorziening te treffen, welk verzoek zij bij brief van 27 februari 1997 heeft ingetrokken.
Bij besluit van 14 februari 1997 heeft verweerster alsnog op het administratief beroep van appellante beslist.
Op 24 maart 1997 heeft het College van appellante een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep tegen dit besluit is ingesteld.
Bij de ontvangstbevestiging van 23 april 1997 heeft het College appellante bericht dat dit beroep is geregistreerd onder zaaknummer AWB 97/492.
Op 29 april 1997 heeft appellante de gronden van het beroep aangevuld.
Verweerster heeft op 14 december 1998 een verweerschrift ingediend.
Op 12 januari 2001 heeft verweerster - desverzocht - nadere stukken toegezonden.
Op 7 maart 2001 heeft verweerster de bij griffiersbrief van 14 februari 2001 gestelde vragen beantwoord.
Op 8 maart 2001 heeft appellante de bij griffiersbrief van 14 februari 2001 gestelde vragen beantwoord en een nader stuk toegezonden.
Op 12 maart 2001 heeft appellante haar brief van 8 maart 2001 op enkele punten gerectificeerd.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 20 maart 2001. Bij die gelegenheid hebben partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunt nader toegelicht. Appellante heeft als informanten meegebracht A, destijds hoofd sector Controlling van de Dienst Welzijn van de gemeente Alkmaar, en B, destijds projectmanager Bedrijven bij het Regionaal Bureau Onderwijs (hierna: RBO), teneinde vragen van feitelijke aard te beantwoorden.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De toepasselijke voorschriften.
Bij de Regeling Europees Sociaal Fonds, CBA nr. 1991/065 (Stcrt 1991/22, hierna: de ESF-regeling), is onder meer het volgende bepaald:
" Artikel 2
Met inachtneming van de bepalingen van deze regeling kan aan een aanvrager of begunstigde subsidie ten laste van het Europees Sociaal Fonds worden verleend.
Artikel 3
De subsidie kan slechts worden verkregen voor op verbetering van de werking van de arbeidsmarkt gerichte activiteiten, die:
a. passen binnen het kader van doelstelling 3, dan wel doelstelling 4, en
(...)
c. voldoen aan de nadere criteria (…) en de nadere criteria vastgesteld door het Comité van Toezicht, zoals opgenomen in bijlage I.
Artikel 7
(...)
3. Aan beslissingen inhoudende toekenning van subsidie, als bedoeld in artikel 2, kunnen nadere voorschriften voor de aanvrager of begunstigde worden verbonden, zoals opgenomen in de bijlagen 4 en 5.
Bijlage 1 Beoordelingscriteria ex artikel 3 Regeling Pro Europees Sociaal Fonds
I Algemene voorwaarden
(...)
Een tweede eis die het ESF stelt, is dat de overheidsorganisatie die de subsidie aanvraagt garant staat voor de juiste besteding en dus ook zorgt draagt voor de juiste administratie van de voortgang van het project.
(…)
II Doelstellingen 3 en 4; selectiecriteria
Doelstelling 3 beoogt 'het bestrijden van langdurige werkloosheid (van personen van 25 jaar en ouder die sedert meer dan 12 maanden werkloos zijn)'. Voor herintredende vrouwen en voor migranten die niet staan ingeschreven bij de Arbeidsvoorzieningsorganisatie geldt dat zij voldoen aan het inschrijvingscriterium als zij kunnen aantonen dat zij voor hun deelname aan een project langer dan 12 maanden zonder werk zijn geweest (geen arbeidsverhouding hebben gehad).
(…)
III Subsidiabele en niet-subsidiabele kosten
(…)
Om de kosten tussen de lidstaten vergelijkbaar te maken, is een nauwkeurige bepaling van de subsidiabele en niet-subsidiabele kosten in het kader van het ESF noodzakelijk.
(…)
Als een beroepsopleiding (en eventueel ook de werkervaring die tijdens het project wordt opgedaan) bedoeld is voor werklozen die de opleiding mogen volgen met behoud van uitkering, geldt deze uitkering als inkomen.
(…)
Daarbuiten komen bij een project dat aan alle voorwaarden voldoet, de volgende kosten voor subsidie in aanmerking:
Subsidiabele kosten:
Onderwijzend personeel
- bruto beloning van eigen en extern onderwijzend personeel,
(…)
Verbruiksgoederen/uitrusting
(…)
Bijlage 4 Voorschriften ex artikel 7, derde lid, Regeling Europees Sociaal Fonds
(…)
4. Einddeclaratie:
de einddeclaratie, voorzien van een goedkeurende verklaring van een externe register-accountant of accountant-administratieconsulent, dient binnen drie maanden na ..(einddatum project als vermeld onder 1), ingediend te worden.
(…)
6. Projectadministratie:
de aanvrager dient een aparte projectadministratie te voeren waarin alle gegevens zijn te verifiëren die zijn opgenomen in de aanvraag en de rapportageformulieren.
7. Toezicht en evaluatie:
de aanvrager zal alle redelijkerwijs te vergen medewerking verlenen aan evaluatie-onderzoeken en aan toezicht van en controles door met de uitvoering van het ESF belaste instanties en door deze aan te wijzen derden. Indien de aanvrager niet tevens de uitvoerder is van het project staat de aanvrager er voor in dat de uitvoerder eveneens de medewerking verleent als in de voorgaande volzin bedoeld.
8. Terugvordering en -betaling:
Indien de aanvrager bij de aanvraag onjuiste informatie heeft verschaft of subsidieverplichtingen, voortvloeiende uit de in de beschikking genoemde besluiten en bescheiden, niet naleeft zal de subsidie worden teruggevorderd. Bij eerste sommatie dienen de reeds verstrekte voorschotten te worden terug-betaald. Ingeval van niet tijdige terugbetaling zal de aanvrager de wettelijk verschuldigde rente in rekening worden gebracht."
Artikel 105 van Pro de Arbeidsvoorzieningswet, zoals deze bepaling luidde ten tijde hier van belang, bepaalt onder meer:
" Een besluit, houdende toezegging of toekenning van subsidie, kan geheel of gedeeltelijk worden ingetrokken, indien:
(…)
b. de aanvrager de aan de subsidie verbonden voorschriften niet of onvoldoende naleeft."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Bij brief van 1 november 1990 heeft de Directeur-generaal voor de Arbeidsvoorziening de colleges van burgemeester en wethouders van gemeenten met een centrum voor Beroepsoriëntatie en Beroepsoefening geïnformeerd over de mogelijkheden van ESF-subsidie, in het kader waarvan op een aantal hoofdlijnen van ESF-subsidie wordt ingegaan. Eén van die hoofdlijnen is de te voeren projectadministratie, waarover het volgende wordt opgemerkt:
" VII ADMINISTRATIE
Bij de aanvraag staat de aanvrager ervoor garant dat een aparte projectadministratie wordt gevoerd die het mogelijk maakt dat over alle aspecten die in de aanvraag aan de orde komen kan worden gerapporteerd. Dit betekent dat de inkomsten en uitgaven ten behoeve van het project op factuurniveau verifiëerbaar moeten zijn, dat het mogelijk moet zijn om de relatie te bepalen tussen deze inkomsten en uitgaven en de deelnemers aan het project, dat de gegevens van de individuele deelnemers in de administratie moeten voorkomen. Alle relevante gegevens inzake personen, project en financiën moeten in de administratie van de uitvoerder voorkomen. Een accountantscontrole inzake de inkomsten en uitgaven ten behoeve van het project en de juiste naleving van de subsidievoorwaarden en richtlijnen daaromtrent moet mogelijk zijn.
Indien de aanvrager niet zelf een project uitvoert draagt de aanvrager in ieder geval zorg voor een administratie waarin de kerngegevens van het project (…) voorkomen."
- Op 6 november 1992 heeft appellante aanvragen ingediend voor subsidie uit het Europees Sociaal Fonds (hierna: het ESF) ten behoeve van drie scholingsprojecten voor herintredende vrouwen en langdurig werklozen (geregistreerd onder nr. 92/RB14/705 t/m 92/RB14/707), met als looptijd 1 september 1992 tot 1 september 1993. Bij de aanvragen heeft appellante onder meer verklaard dat de in de aanvraag en in de bijlage vervatte inlichtingen juist zijn en dat de resultaten van de verificatie uitgevoerd door middel van steekproeven proportioneel kunnen worden toegepast op het totale bedrag waarvan betaling wordt gevraagd. Daarnaast heeft appellante bij de aanvragen verklaard dat zij ervoor garant staat dat een aparte projectadministratie wordt gevoerd, waarin alle gegevens zijn te verifiëren die zijn opgenomen in de aanvraag en de daaruit voortvloeiende rapportage. Voorts is in bijlage 5.7 bij de aanvragen de wijze van administreren als volgt toegelicht:
" De uitvoerder is verantwoordelijk voor de opzet van de projectadministratie en richt de administratie zo in dat deze voldoet aan de criteria die worden gesteld door de dienst Arbeidsvoorziening.
Van het project wordt een financiële en deelnemers-administratie gevoerd welke moet voldoen aan de volgende eisen:
A. financieel:
De onderscheiden kostenposten aangegeven in het aanvraag-formulier bij punt 4.1 en nader toegelicht bij punt 5.9 moeten vanuit de administratie aantoonbaar en te verantwoorden zijn.
B. deelnemersadministratie
Per deelnemer dient zodanig geadministreerd te worden dat het voldoet aan:
I Naam, adres, woonplaats, geboortedatum, werkloosheidsduur bij start project, uitkeringsituatie, m/v, migrant, gehandicapt, schoolverlater.
II Per deelnemer zal een urenregistratie worden bijgehouden met betrekking tot de aanwezigheid van de deelnemer tijdens de opleiding.
C. kwartaalrapportage
De kwartaalrapportage moet een goed inzicht verschaffen over alle aspecten van de aanvraag, deelnemersgegevens omtrent urenregistratie en financiële gegevens waardoor een evaluatie per kwartaal mogelijk is.
D. registeraccountant
Een registeraccountant moet na afloop van het project een accountantsrapport overleggen over dit project, waarin de juistheid en betrouwbaarheid van de gevoerde administratie blijkt."
- Bij besluiten van 4 en 16 december 1992 heeft het RBA appellante in aanmerking gebracht voor subsidies uit het ESF ten behoeve van de drie scholingsprojecten, die zijn uitgevoerd door het Regionaal Bureau Onderwijs Noord Holland Noord
(hierna: RBO). Aan deze toekenningen is onder meer de voorwaarde verbonden dat de aanvrager een aparte projectadministratie dient te voeren, waarin alle gegevens zijn te verifiëren die zijn opgenomen in de aanvraag en de rapportageformulieren. Vervolgens zijn aan appellante voorschotten uitbetaald tot een totaalbedrag van fl. 851.208,61.
- Op 1 en 2 september 1993 hebben vertegenwoordigers van de Europese Commissie een controlebezoek uitgevoerd bij een aantal door appellante geïnitieerde en door het RBO uitgevoerde scholingsprojecten, waarvoor appellante ESF-subsidie was verleend. Hierover heeft de Regionaal Coördinator ESF appellante bij brief van
14 september 1993 het volgende medegedeeld:
" (…)
Uit controle op de projectadministraties van aanvragen uit 1992 bleek dat:
- de opgegeven gerealiseerde uren in de rapportages niet op een afzonderlijke urenregistratie waren gebaseerd,
- het aantal deelnemers (bij één onderzocht project) in de administratie niet overeen kwamen met het aantal gerapporteerde deelnemers,
- betalingsbewijzen ontbraken, ook die van opgevoerde uitkeringen,
- de wijze waarop de subsidiabele kosten samengesteld waren niet bleek uit de overgelegde stukken,
- de uitstroomgegevens niet in de projectadministratie opgenomen waren.
De projectadministraties waren dan ook verre van volledig, waarbij opviel dat met name de zogenaamde primaire gegevens ontbraken.
Voordat ik dan ook over ga tot advisering aan het Regionaal Bestuur voor de Arbeidsvoorziening in Noord-Holland Noord van nieuwe aanvragen met dezelfde uitvoerder, het RBO Alkmaar, verzoek ik u mij schriftelijk over bovengenoemde projecten die in 1993 lopen [onder meer de drie onderhavige projecten] te verklaren:
- dat er per aanvraag een aparte projectadministratie wordt gevoerd waarin alle gegevens zijn te verifiëren die zijn opgenomen in de aanvraag en de daaruit voortvloeiende rapportages.
(…)
- dat zowel de kwartaalrapportage(s) als de eindafrekening(en) opgesteld worden op basis van de werkelijk gerealiseerde uren. Hieronder wordt verstaan de som van het daadwerkelijk aanwezige aantal uren van de deelnemers aan het betreffende project. (Dit houdt in dat verzuimuren niet meegeteld mogen worden)
- dat de aanwezigheidsregistratie van de deelnemers wordt bijgehouden in functiescheiding, dit wil zeggen door een onafhankelijke andere persoon dan degene die de deelnemersregistratie bijhoudt.
- de wijze waarop de subsidiabele kosten in de afzonderlijke projectadministratie samengesteld zijn blijkt uit aan fysiek aanwezige documenten (de zogenaamde primaire gegevens, zoals salarisstroken, bewijzen van betaalde uitkeringen van de sociale diensten, etc)
(…)"
- Appellante heeft op dit verzoek bij brief van 21 september 1993 als volgt gereageerd:
" In principe zijn wij uiteraard bereid een verklaring over de kwaliteit van de projectadministratie van nieuwe aanvragen af te geven. De formuleringen die u daarbij gebruikt roepen echter hier en daar om verduidelijking. Het lijkt mij goed die onduidelijkheden in een gesprek uit de weg te gaan."
- Vervolgens heeft appellante het Regionaal Coördinatiepunt bij brief van 28 september 1993 nog het volgende medegedeeld:
" Uiteraard sta ik nog steeds achter de in de aanvraag opgenomen verklaring. Het is daarom geen enkel probleem die verklaring bij deze nogmaals te bevestigen."
- Het gesprek waarop appellante heeft gedoeld in haar brief van 21 september 1993 heeft op 30 september 1993 plaatsgevonden tussen onder meer vertegenwoordigers van het RBO, vertegenwoordigers van appellante en de Regionaal Coördinator ESF. Bij brief van 4 oktober 1993 heeft het Hoofd Regionaal Coördinatiepunt ESF appellante een samenvatting van dit gesprek doen toekomen. Deze brief, die door appellante blijkens haar reactie daarop van 15 oktober 1993 meer wordt gezien als een schriftelijke bevestiging van de gemaakte afspraken dan als een samenvatting van het gesprek, luidt - voorzover hier van belang - als volgt:
" 2. In de projectadministraties 1992 / 1993 en 1993 zullen alsnog een registratie van de gerealiseerde uren, verklaringen van de uitkerende instanties inzake het inkomen van de deelnemers en gegevens over uitstroom naar werk en vervolgopleiding, opgenomen worden. Verder wordt er alsnog voor gezorgd dat uit de projectadministratie op heldere wijze de toerekening van de kosten aan het project blijkt. (…)"
- Op 28 januari 1994 heeft appellante van (model)accountantsverklaringen voorziene einddeclaraties ingediend ten behoeve van de vaststelling van de subsidies voor de drie scholingsprojecten.
- Op 8 maart 1994 hebben vertegenwoordigers van het RBA een controlebezoek gebracht aan het RBO Alkmaar, waarbij de projectadministratie van - onder meer - het onder nummer 93/RB14/4042 geregistreerde project door middel van een steekproef is gecontroleerd. Over het resultaat van deze steekproef heeft het Hoofd Regionaal Coördinatiepunt appellante bij brief van 16 maart 1994 het volgende medegedeeld:
" 1. 92/RB14/0707
Uit de steekproef bleek dat u voor de vijf gecontroleerde deelnemers in totaal 1470 gerealiseerde uren rapporteerde. Wij konden aan de hand van de projectadministratie echter slechts 498 uur vaststellen. Van twee deelnemers bleek de urenregistratie afwezig. Verder hebben we de gerapporteerde uitkeringen (inkomen deelnemers) vergeleken met de opgaven van de betrokken Gemeentelijke Sociale Dienst. Uit deze vergelijking bleken gerapporteerde uitkeringen (omgerekend naar een bedrag per gerapporteerd uur) tot 446% af te wijken van het door ons aan de hand van de opgave van de sociale dienst berekende bedrag per uur. Bij onze berekeningen zijn we uitgegaan van weken van 38 uur en kwartalen van 13 weken. (…)
Verder bleek geen van de onderzochte vijf deelnemers werk gevonden te hebben en was van een deelnemer onvoldoende duidelijk dat deze langer dan een jaar werkloos werkzoekend was. Een deelnemer was na zes maanden na einde deelname een vervolgopleiding begonnen. Van een deelnemer waarvan de urenregistratie ontbrak, verklaarde de school schriftelijk dat zij 89% aanwezig was geweest.
2. (…)
3. Algemene bevindingen
- De gerapporteerde uren bleken niet gebaseerd te zijn op urenregistraties maar op het nominaal aantal opleidingsuren verminderd met 26%.
- Van de aanwezige aanwezigheidsregistraties bleek onvoldoende hoe deze tot stand gekomen zijn.
- De gedeclareerde uitkeringen bleken gebaseerd te zijn op het nominaal aantal opleidingsuren en niet op de gerealiseerde uren opleiding.
- De dossiers bleken erg rommelig opgezet te zijn. Het was onmogelijk zonder hulp de nodige gegevens te verzamelen.
- Afschriften van inschrijvingsbewijzen arbeidsbureaus ontbraken.
- kwartaalrapportages en eindafrekeningen bleken niet gebaseerd op aanwezigheidsregistraties.
- De opgaven van de uitkerende instanties bleken uit balpen aantekeningen te bestaan.
- De begin- en einddatum van deelname aan het project bleken vaak niet uit achterliggende stukken.
- Wegens het ontbreken van historische bestanden bleek de verificatie van gerapporteerde deelnemersgegevens niet mogelijk.
4. Conclusie
Bij geen van de projecten is voldaan aan de eis dat er een aparte projectadministratie gevoerd wordt waarin alle gegevens zijn te verifiëren die zijn opgenomen in de aanvraag- en rapportageformulieren."
- Hierop heeft de registeraccountant, onder wiens controle de accountantscontrole ter zake van de onderhavige drie projecten is uitgevoerd, gereageerd bij brief van 25 maart 1994. Deze brief luidt - voorzover hier van belang - als volgt:
" (…)
Mij is niet gebleken dat de door ons gehanteerde maatstaven niet met de ESF maatstaven in overeenstemming zouden zijn.
Met name verschillen wij van mening over het feit of een opgaaf van de school dat een leerling x% aanwezig is geweest op een aanwezigheidsregistratie stoelt of niet.
(…)
Bij de berekening van de uitkeringen ben ik uitgegaan van het nominale aantal opleidingsuren rekening houdende met voortijdige uitstroom van deelnemers.
Met verzuimuren wegens ziekte of anderszins is geen rekening gehouden omdat dit niet reëel is t.o.v. deelnemers die zich inschrijven voor de gehele cursusduur en dus niet voor andere zaken beschikbaar zijn.
(…)"
- Op 29 maart 1994 hebben vertegenwoordigers van de Europese Commissie een controlebezoek uitgevoerd bij - onder meer - RBO Alkmaar. Hiervan heeft de Europese Commissie op 8 april 1994 rapport uitgebracht. Daarnaast hebben zowel het RBO als het RBA van dit controlebezoek verslag gedaan.
- Onder verwijzing naar onder meer de brieven van het Hoofd Regionaal Coördinatiepunt en van de registeraccountant van 16, respectievelijk 25 maart 1994 heeft het RBA appellante bij besluiten van 19 mei 1994 met betrekking tot de aan haar toegekende subsidies - voorzover hier van belang - het volgende medegedeeld:
" Overwegende (…)
dat de (…) declaratie om de volgende redenen niet voldoet aan de subsidievoorwaarden:
(…)
dat tijdens het controlebezoek door medewerkers van de Commissie van de Europese Gemeenschappen op 30 maart 1994 de vastgestelde problemen met de projectadministraties bevestigd werden;
dat gezien de bevindingen tijdens de controlebezoeken niet gebleken is dat de rapportages en eindafrekening overeenkomen met de werkelijkheid en voldoen aan de gestelde subsidievereisten;
dat uit de reactie van aanvrager op de bevindingen van de Regionaal Coördinatoren Europees Sociaal Fonds niet gebleken is dat deze bevindingen onjuist zijn;
dat uit de reactie van de Registeraccountant blijkt dat de gerapporteerde gerealiseerde uren niet gebaseerd zijn op een administratie per deelnemer per uur, en dat geen rekening gehouden is met verzuim wegens ziekte of anderszins;
dat daarmee de rechtmatigheid van de totale projectkosten niet kon worden vastgesteld;
BESLUIT:
de subsidie uit het Europees Sociaal Fonds als volgt vast te stellen:
(…)
totaal vastgesteld ƒ 0,00 ƒ (…) ƒ - (…)
dat aanvrager het totaal terug te betalen bedrag (…) per omgaande dient over te maken op girorekening (…) van het Regionaal Bestuur voor de Arbeidsvoorziening in Noord-Holland Noord te Alkmaar."
- Tegen deze besluiten heeft appellante bij brief van 30 juni 1994, aangevuld bij brief van 11 augustus 1994, administratief beroep ingesteld bij het CBA.
- Op 27 april 1995 is appellante ter zake van dit administratief beroep door het CBA gehoord.
- Bij brief van 15 juni 1995 heeft het RBA gereageerd op de door appellante in haar pleitnotitie voor de hoorzitting van 27 april 1995 aangevoerde grieven betreffende administratie van de projecten over de periode 1992/1993, alsmede de door het CBA bij brief van 16 mei 1995 gestelde vragen beantwoord.
- Hierop heeft appellante gereageerd bij brief van 20 juli 1995.
- Op 23 november 1995 is appellante opnieuw door het CBA gehoord ter zake van haar administratief beroep betreffende de onder nummer 92/RB14/705 t/m 92/RB14/707 geregistreerde projecten.
- Vervolgens heeft verweerster het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerster het administratief beroep ongegrond verklaard. Daartoe is, voorzover hier van belang, het volgende overwogen:
" (…)
2. de materiële subsidievoorwaarden
(…)
De algemene wijze waarop het RBO haar projecten administreerde was gezien de feitelijke constateringen derhalve niet conform hetgeen in aanvraag, verklaringen, toezegging en regeling is vastgelegd.
Dat de administratie niet correct werd gevoerd is ook welhaast onvermijdelijk als, zoals hier het geval is, lopende het project de projectopzet en de deelnemers bij het project nog samengesteld moeten worden. Op 6 november 1993 subsidie aanvragen bij een qua deelnemers nog onduidelijk verhaal belemmert elke wijze van adequate ESF-administratie en leidt onvermijdelijk tot latere reconstructies met alle problemen van dien. Evident is het echter dat niet wordt voldaan aan de ESF-uitgangspunten, die redeneren vanuit een duidelijk vastomlijnd project met een bij de start bekende groep afgescheiden deelnemers.
De vraag ontstaat nu dus of gegeven de uitgevoerde inhaalslagen voldoende bewijs is van gemaakte kosten, alsmede of de afwijkende wijze van administreren dient te worden gedoogd.
Hiertoe is het volgende van belang.
Tijdens de behandeling van de aanvragen voor deze projecten maakten de bemerkingen vanuit de Europese Commissie duidelijk dat de administratie van het RBO niet toereikend was en maatregelen noodzakelijk waren.
Dit was de eerste keer dat de RBO-projecten feitelijk gecontroleerd werden.
Het Regionaal Bestuur ging dan ook direct actief over tot het vragen van een verklaring terzake van de wijze van administreren alvorens toezeggingen af te geven (brief van 14 september 1993).
Verzoeker kende echter de gebreken al langer, wist van de feitelijke (ontbrekende) projectopzet en kende de eisen die alsdan gesteld werden en geacht werden voor het hele project te gelden.
Deze brief, hoewel afgegeven na afloop van deze projecten en derhalve niet meer van direct belang, was toch geen aanleiding voor verzoeker om de nog de gevraagde verklaring principieel te weigeren. Gezien het voorgaande moet deze verklaring op tenminste enkele punten als bezwaarlijk worden verondersteld in een project dat hier niet klaar voor was en de tot dat moment ontoereikende wijze van administreren (zie ook eerdere bemerkingen inzake projecten 1991 en 1992).
Bewust werden dus opnieuw en gezien het tijdstip van de gevraagde verklaring volstrekt onnodig, onjuistheden verklaard, risico's genomen en geopteerd voor toelaatbaarheid van latere bijstellingen en of manco's.
Met deze handelwijze werd desalniettemin bewust de indruk gewekt dat voldaan was aan de gestelde ESF-eisen. Niet is gebleken dat een signaal is afgegeven welke specifieke problemen bestonden.
Na het project is vastgesteld dat verzoeker op een aantal substantiële onderdelen inderdaad gegevens achteraf heeft moeten achterhalen en administreren, hetgeen voor een aanmerkelijk deel niet is gelukt. Later overgelegde gegevens bleken ook inhoudelijk niet geheel correct te zijn. tevens moest de accountant via een aantal aannames het geheel sluitend proberen te maken. Het Regionaal Bestuur komt bij de controle in maart 1994 dan ook tot negatieve bevindingen.
De Algemene Directie concludeert uit de accountantsverklaringen, de controleresultaten en het gestelde in de administratieve beroepsprocedure dat aan de ESF-vereisten van een volledige verantwoording van projectkosten op basis van feitelijke gegevens, verkregen ten tijde van het realiseren van de kosten, en van het verantwoorden van uren op basis van een registratie, ten tijde dat deze werden gegeven, niet is voldaan. Verklaringen van deze strekking zijn onjuist gebleken. Ook tussentijdse kwartaalrapportages werden kennelijk, eveneens in afwijking van de ESF-voorschriften en in strijd met de gedane ondertekening, op basis van inschattingen opgemaakt.
De latere inhaalslag is voor een belangrijk deel mislukt, bevatte onjuistheden en moet met kunst- en vliegwerk op een hoger abstractieniveau tot een geheel worden gesmeed. Dit is niet het uitgangspunt van de regeling.
De zeer late vormgeving van het project voor het ESF is daarbij een omstandigheid die volledig voor verzoeker dient te worden gelaten en kan geenszins tot verschoonbaarheid leiden.
In zijn totaliteit bestaat onvoldoende basis voor subsidieverlening en verantwoording van betalingen aan de Europese Commissie.
(…)
3. algemene beginselen van behoorlijk bestuur
(…)
a. bekendheid met de regeling
In de Regeling Europees Sociaal Fonds is in artikel 7, juncto bijlage 4, de administratieve voorwaarde vastgelegd.
(…)
Deze voorwaarde is tevens expliciet opgenomen in het standaard-aanvraagformulier (…) onder punt 6, in de vorm van een af te leggen verklaring door de aanvrager.
Door de vastlegging in de regelgeving is deze voorwaarde kenbaar voor verzoeker.
Het niet toepassen van de in de regeling/circulaires weergegeven informatie dient voor rekening en risico van verzoeker te worden gelaten. Er bestaat een duidelijk eigen verantwoordelijkheid op dit punt.
Daar komt bij dat ook concreet verzoeker zelf via de eigen aanvragen vooraf kennis heeft genomen van en getekend heeft voor het voldoen aan de administratieve voorwaarden.
(…)
Expliciet is met de brief van 14 september 1993 de nadruk gevestigd op de administratieve eisen onder weergave van de essentie van de tot dat moment gesignaleerde problemen. Hiermee werd ingestemd door verzoeker.
De administratieve voorwaarden zijn bovendien nog bevestigd als onderdeel van de beschikkingen waarmee de toezeggingen zijn gedaan (…).
(…)
Tot slot geven ook de in het kader van ESF uitgegeven model-accountantsverklaringen aan, welke verwachtingen ten aanzien van de administratie gelden.
Het bovenstaande maakt de administratieve verplichtingen evident kenbaar voor verzoeker zowel reeds ten ten tijde van de start van het project als ten tijde van de aanvraag en de behandeling daarvan in december 1992.
Overigens dient te worden aangenomen dat, ingeval contacten met het Regionaal Bestuur over de wijze van administreren hebben plaatsgevonden, het Regionaal Bestuur overeenkomstig de neergelegde richtlijnen zal adviseren. Deze zijn helder terzake van het vereiste van een op detailniveau verifieerbare en van bewijsstukken voorzien administraties van activiteiten en kosten. Deze liggen ook vast in brieven en circulaires uit 1990. Het Regionaal Bestuur bevestigt dit ook.
Er bestaat derhalve geen aanleiding om aan te nemen dat het RBA niet of onvoldoende zou hebben geadviseerd omtrent concrete vragen. Bewijzen, in de vorm van gevoerde correspondentie, hieromtrent zijn niet geleverd.
(…)
b. het opgewekte vertrouwen
Verzoeker stelt door het uitblijven van bemerkingen over de administratie tot eind 1993 het vertrouwen te hebben gekregen dat correct werd geadministreerd en verantwoord. Tevens wordt een soepel 1990/1991 beleid aangehaald, waardoor een andere handelwijze zou kunnen worden getolereerd.
Een mogelijke afwerking van projecten van voor 1993 op basis van ingediende eindverantwoordingen geeft geenszins aan dat een juiste administratie werd gevoerd. Van gewekt vertrouwen is hierbij geen sprake.
Immers, zoals het RBA zegt, was het RBA niet bekend met de feitelijke wijze van administreren tot eind 1993. In het verleden werden geen daadwerkelijke controles op administraties van uitvoerders uitgevoerd. Vaststelling van de subsidie vond plaats op basis van accountantsverklaring en eindverantwoording, waarbij er in goed vertrouwen van uit werd gegaan dat deze op volledige en juist geregistreerde basisgegevens uit de administratie berustte. (…)
Pas door de uitvoering van een feitelijke controle naar de basisgegevens die ten grondslag zouden moeten liggen aan de eindverantwoording is in de thans aan de orde zijnde beschikkingen van onjuistheden gebleken. De aanvankelijke vooronderstellingen van het RBA bleken toen onterecht. Dit is iets anders dan het verscherpen van eisen in het zicht van een EC-controlebezoek zoals verzoeker dit presenteert. De eisen lagen reeds vast (…).
Indien de onvolkomenheden bekend waren geweest zou niet tot subsidietoekenning zijn gekomen. Van gewekt vertrouwen dat de gevoerde administratie correct was is derhalve geen sprake.
(…)
Ten aanzien van het verzoek om toepassing van een soepel regime moet worden opgemerkt dat dit uitdrukkelijk beperkt is gebleven tot de aanloopperiode in het eerste jaar (periode schooljaar 1990/1991). Op een dergelijke gelimiteerde tolerantie kan geen verdere aanspraak worden gemaakt in latere jaren.
c. het rechtszekerheidsbeginsel
Verzoeker stelt dat het RBA had verwezen voor interpretaties naar de accountant.
Het RBA stelt slechts te hebben verwezen naar een goed overleg met de accountant om tot een adequate eindverantwoording te kunnen komen.
Dienaangaande wordt opgemerkt dat weliswaar de accountant als zeer deskundig kan worden beschouwd, doch overigens aan door hem aangelegde normen/eisen/interpretaties, voorzover deze niet voldoende tegemoetkomen aan de eisen van de regeling geen doorslaggevend belang kan worden toegekend.
(…)
Het beroep op het rechtszekerheidsbeginsel wordt derhalve afgewezen.
d. detournement de pouvoir
Verzoeker meent dat er sprake is van een andere problematiek, meer concreet een verwijt van fondsvorming, welke deze zaken beïnvloedt.
Nochtans wordt geen oordeel gegeven over bedoelde financieringsstromen. Mocht er sprake zijn van voldoende reguliere financiering, dit ter beoordeling aan het Regionaal Bestuur, dan bestaat er geen ruimte voor een aanvullende ESF-subsidie.
De gesignaleerde gebreken als hiervoor besproken, rechtvaardigen een intrekking op basis van het niet voldoen aan de subsidievoorwaarden, zoals artikel 105 van Pro de Arbeidsvoorzieningswet regelt.
De basis van de beschikking is als zodanig duidelijk.
Alleen al hierdoor blijft er geen ruimte meer over voor het verwijt van verzoeker als zouden er andere redenen een rol spelen.
De door verzoeker opgeworpen stelling ontbeert overigens elk begin van bewijs. Het ingebrachte stuk geeft slechts aan dat "een andere beslissing mijn bestuur (…) overigens in grote financiële problemen zou kunnen brengen". (…)
De door verzoeker gekozen interpretatie dat het RBA in financiële problemen verkeerde en daarom de subsidie introk is fictief en dient voor haar rekening te worden gelaten.
Een dergelijke benadering mist desalniettemin elke realiteitszin, aangezien een ingetrokken subsidie niet aan het RBA ten goede komt, maar wordt afgedragen aan de Europese Commissie. Er is sprake van een medebewindsconstructie en niet van autonome gelden.
Ten aanzien van de bekritiseerde fondsvormingsconstructie heeft het RBA desgevraagd medegedeeld dat dit niet in de betrokken besluiten is meegewogen. (…)"
Hieraan heeft verweerster bij haar verweerschrift, haar brief van 7 maart 2001 en ter zitting onder meer nog het volgende toegevoegd.
Benadrukt moet worden dat de algemene wijze waarop het RBO haar projecten administreerde, gezien de feitelijke constateringen, niet in overeenstemming was met hetgeen in aanvraag, verklaringen, toezeggingen en regeling is vastgelegd. Verweerster heeft bij het bestreden besluit op grond van de accountantsverklaringen, de controleresultaten en het gestelde in de administratieve beroepsprocedure dan ook geconcludeerd dat niet is voldaan aan de ESF-vereisten van een volledige verantwoording van projectkosten op basis van feitelijke gegevens, verkregen op het moment dat de kosten werden gemaakt, en van het verantwoorden van uren op basis van een registratie, die werd bijgehouden op het moment dat deze uren werden gerealiseerd. Aldus heeft appellante in ieder geval niet voldaan aan één van de op grond van de subsidietoekenningsbesluiten op haar rustende hoofdverplichtingen, hetgeen in lijn met de uitspraak van het College van 16 november 1999, nr. AWB 98/719, gepubliceerd in AB 2000/30, intrekking van de subsidietoekenning dan wel een subsidievaststelling op nihil rechtvaardigt. Daarnaast heeft appellante de uitkeringsgegevens van de deelnemers geschat op basis van normen, terwijl in de systematiek van de ESF-regeling wordt afgerekend aan de hand van feitelijk gemaakte kosten. Ook in dit opzicht heeft appellante niet voldaan aan de op haar rustende hoofdverplichtingen. Ditzelfde geldt voor werkloosheidsgegevens van de deelnemers; in veel gevallen ontbreken deze gegevens, waarbij van belang is dat het College in zijn uitspraak van 16 november 1999, nr. AWB 98/719 (AB 2000/30), heeft uitgesproken dat een subsidiabel opleidingsproject alleen openstaat voor personen die meer dan 12 maanden werkloos zijn.
Al met al heeft appellante niet voldaan aan de hoofdverplichtingen die het ESF stelt, namelijk afrekening van de verschillende projecten op basis van werkelijk gemaakte kosten, welke verifieerbaar zijn in afzonderlijke projectadministraties.
Aangezien te allen tijde het uitgangspunt van de regelgeving is geweest dat de - overigens gedurende het project gevoerde - administraties aan de gestelde eisen moesten voldoen en aan die eisen niet is voldaan, is niet relevant dat, zoals appellante stelt, "verschillende generaties administraties" zouden zijn ontstaan, in die zin dat projectadministraties steeds meer aan de eisen voldeden, doordat achteraf nog zeer veel gegevens zijn verkregen. Zelfs de beste "generatie projectadministratie" voldeed niet aan de eisen.
De administratieve verplichtingen/eisen waren voor appellante evident kenbaar, zowel reeds ten tijde van de start van de projecten als ten tijde van de aanvragen en de behandeling daarvan. Al in 1990 was duidelijk dat de aanvrager van ESF-subsidie een aparte projectadministratie met een hoge mate van detaillering diende te (doen) voeren. Appellante had van de destijds aan de projectadministraties gestelde eisen, die voor het jaar 1991 en latere jaren niet anders waren, in redelijkheid op de hoogte kunnen zijn. Meer specifiek moet, wat betreft de verplichting tot registratie van de aanwezigheid van de deelnemers, worden geconcludeerd dat de accountant moet verifiëren of uit de gevoerde projectadministratie blijkt dat de door de deelnemers gerealiseerde uren overeenkomen met de werkelijkheid. Deze verificatie is slechts mogelijk indien een goede en nauwkeurige registratie van de aanwezigheid van de deelnemer op uurbasis heeft plaatsgevonden.
Van oplegging van een sanctie is in dit geval geen sprake. Het betreft slechts een zuiver neutrale vaststelling dat, gelet op het ontbreken van een deugdelijke projectadministratie, de kosten van de projecten niet inzichtelijk kunnen worden gemaakt en dat derhalve niet tot subsidietoekenning kan worden gekomen. Verder gaat het om gebonden beschikkingen, in die zin dat RBA en CBA de ESF-regels moeten uitvoeren, hetgeen meebrengt dat een belangenafweging in de zin van artikel 3:4 van Pro de Awb hier niet aan de orde is.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft ter ondersteuning van haar beroep - samengevat - het volgende aangevoerd.
Het opleggen van de onderhavige sanctie tot intrekking van de toegekende subsidies is, gelet op de voorgeschiedenis van de ESF-subsidieverlening, in strijd met de rechtszekerheid en het vertrouwensbeginsel. In dit verband is gewezen op de onduidelijkheid die er steeds is geweest over de exacte criteria waaraan de subsidieontvanger diende te voldoen en over de vraag welke gegevens precies in de projectadministraties dienden te worden opgenomen. Omtrent de voorgeschiedenis van de ESF-subsidieverlening is in het aanvullend beroepschrift het volgende opgemerkt:
" De aanvraag- en toekenningsbeschikkingen alsmede de regelgeving kenden vrij algemeen geformuleerde voorwaarden voor wat betreft de manier van inrichting van de projectadministratie en de verslaglegging.
Hoewel regelmatig door cliënten aan het RBA - en in het verlengde daarvan het Regionaal Coördinatiepunt ESF - is gevraagd om duidelijke normen ten aanzien van de projectadministratie en de verslaglegging, werd van de zijde van het RBA daarover geen duidelijkheid geboden. De problemen die er op dat punt speelden werden door het RBA (het Regionaal Coördinatiepunt ESF) veelal onderkend; vaak verleende men op soepele wijze - juist omdat de zaken zo onduidelijk lagen - uitstel van de verplichtingen om de kwartaalrapportages/eindafrekeningen e.d. in te dienen en in de eerste jaren (1990/1991) werd dan ook een zgn. "soepel regime" door het RBA gehanteerd. Het RBA zat niet op het vinkentouw voor wat betreft de inrichting van de projectadministratie. Integendeel: hoewel dit steeds door het RBA wordt ontkend heeft het RBA cliënten regelmatig voor dit soort vraagstukken naar de accountant verwezen. Het RBA controleerde de inrichting van de administratie nauwelijks, doch ging ervan uit dat de accountant (die ook de rapportages diende te verifiëren) zijn werk goed had gedaan. Aldus werden moeiteloos projecten uit 1990 afgerekend, zonder dat ook maar enige nadere (concrete) eis aan de projectadministratie werd gesteld.
Het is dan ook niet vreemd dat cliënten in 1991 en 1992 op dezelfde voet als in 1990 verder gingen met de inrichting van hun administratie.
Cliënten werden in die jaren niet gecorrigeerd en gezien de ervaringen in 1990 bestond er voor cliënten geen enkele aanleiding te vermoeden dat hun projectadministratie niet juist zou zijn.
(…)
In het zicht van het eerste controlebezoek [van vertegenwoordigers van de Europese Commissie] op 1 september 1993 werden (…) in augustus 1993 van de zijde van het RBA/ESF-coördinatiepunt plotseling veel strengere eisen gesteld aan de manier waarop de projectadministratie had moeten worden gevoerd. Plotseling stelde het RBA allerlei eisen (…) die bij eerdere projecten niet werden gesteld, althans geen (doorslaggevende) rol speelden. Het eerdere "soepele beleid" bleek plotseling niet meer te kunnen worden gevolgd.
Het zal geen betoog behoeven dat cliënten hierdoor nogal werden overvallen, temeer aangezien de projecten (alsmede de projectadministratie en de verslaglegging) inmiddels reeds lang waren afgerond. Gedurende de loop van de projecten was nooit duidelijk geweest dat een andere manier van registratie had moeten plaatsvinden (…).
Ter verduidelijking: veelal werd voor ESF-projecten dezelfde administratie gevoerd als de administratie in het kader van PBVE-opleidingen. Zowel de accountant als - belangrijker nog - het RBA hadden die werkwijze geoorloofd geacht. Achteraf bleek dat naast de PBVE-administratie een aparte ESF-administratie en registratie had moeten worden gevoerd, die veel verder ging. Het zal voor zich spreken dat het voor cliënten vrijwel ondoenlijk was om alsnog aan deze achteraf gestelde zeer strenge eisen te voldoen."
Verweersters stelling, dat de onduidelijkheden niet zo algemeen en zo groot zouden zijn als appellante doet voorkomen, is onjuist. De geconstateerde problemen bij de uitvoerders van projecten doen zich nog steeds voor, hetgeen blijkt uit het bij brief van 8 maart 2001 overgelegde rapport van de Algemene Rekenkamer van januari 2000, getiteld "Controle en toezicht op ESF-subsidies" (kamerstukken Tweede Kamer, 26 995, nrs. 1-2).
Het achteraf met terugwerkende kracht stellen van strengere eisen is in strijd met de rechtszekerheid. Appellante mocht er, mede gezien de ervaringen met de projecten uit 1990 en gelet op de omstandigheid dat nadien geen duidelijke andere normen door het subsidieverlenende orgaan waren gesteld, op vertrouwen dat zij op een juiste wijze haar projectadministratie voerde en dat de eindafrekeningen zouden worden geaccepteerd. In dit verband is er voorts op gewezen dat daar waar het RBA heeft verzuimd duidelijke richtlijnen te geven voor de inrichting van de projectadministratie, terwijl appellante hier een aantal keren uitdrukkelijk om heeft verzocht, en daar waar het RBA haar sturende en controlerende taken heeft gelaten voor wat ze zijn, eventuele manco's voor rekening van het RBA moeten blijven.
Appellante heeft er alles aan gedaan om alsnog te voldoen aan de in de loop der tijd gewijzigde interpretatie van de voorschriften. Dit was moeilijker naarmate de feitelijke uitvoering van het project verder in het verleden lag. Aldus ontstonden er "verschillende generaties administratie" die, al naar gelang de aanvangsdatum van de cursussen en de einddatum daarvan, steeds meer aan de - achteraf - gestelde eisen voldeden. Voor de projecten 1992 zijn weliswaar alle gegevens aanwezig, maar het RBA heeft nog kritiek op de berekeningswijze. Wat betreft de steekproef van 8 maart 1994 stelt appellante zich op het standpunt dat deze zowel kwantitatief als kwalitatief ver onder de maat was en dat in feite niet van een representatieve steekproef kan worden gesproken.
Zo in het onderhavige geval al een sanctie had mogen worden opgelegd, is de in casu opgelegde sanctie disproportioneel en is derhalve niet voldaan aan het evenredigheidsbeginsel. In feite kan, gelet op alle onduidelijkheid, alsmede gezien de manier waarop werd omgegaan met eerdere projecten, de afwezigheid van sturing door het RBA en het soepele beleid dat men in de beginjaren voerde, niet eens van een "vergrijp" van appellante worden gesproken. Daarnaast staat het zonder meer vaststellen van de toegekende subsidie op nul in geen enkele verhouding tot de vermeende "vergrijpen", terwijl daarmee bovendien volledig voorbij wordt gegaan aan doel en strekking van de ESF-regeling, nu er geen twijfel over bestaat dat de uitgevoerde projecten hebben bijgedragen aan het realiseren van de doelstellingen van het ESF.
De zienswijze van verweerster dat de regelgeving er niet in voorziet dat bij gebreke van een toereikende verantwoording tot enigerlei procentuele toekenning zou kunnen worden gekomen en dat artikel 3:4 van Pro de Awb niet is geschonden, aangezien de aard van de bevoegdheid (medebewind) de vrijheid zou belemmeren verregaand belangen af te wegen dan wel autonome interpretaties te kiezen, is onjuist. In dit verband wordt erop gewezen dat artikel 3:4 van Pro de Awb voor het gehele bestuursrecht geldt en dat de Awb evenzeer geldt voor in medebewind uitgeoefende taken.
Niet zozeer de "gebreken" in de handelwijze van appellante, maar (veeleer) de grote financiële problemen die het RBA zelf voorzag, liggen aan de intrekking van de toegekende subsidies ten grondslag. Nu er voor het RBA derhalve duidelijk andere motieven waren om tot intrekking over te gaan, heeft deze instelling zich schuldig gemaakt aan détournement de pouvoir.
Met betrekking tot de bij het bestreden besluit gehandhaafde besluiten tot terugvordering van de reeds uitbetaalde voorschotten heeft appellante ter zitting gesteld dat de rechtmatigheid daarvan pas aan de orde komt indien de rechtmatigheid is vastgesteld van ofwel de intrekkingsbesluiten ofwel de besluiten tot vaststelling van de subsidies op nul.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Ter zitting heeft appellante het beroep tegen het niet tijdig nemen van een beslissing op het door haar ingediende administratieve beroep tegen de besluiten van het RBA van 19 mei 1994 ter zitting ingetrokken. Zij heeft daarbij verzocht verweerster te veroordelen in de kosten van de procedure. Omtrent dit verzoek overweegt het College als volgt.
Ingevolge artikel 8:75a, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) kan in geval van intrekking van een beroep omdat het bestuursorgaan aan de indiener van het beroepschrift is tegemoetgekomen, het bestuursorgaan op verzoek van de indiener bij afzonderlijke uitspraak met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Awb in de kosten worden veroordeeld.
Het College stelt vast dat het beroep is ingetrokken, omdat verweerster op 14 februari 1997 door het alsnog nemen van een beslissing op het door appellante ingediende administratieve beroep tegen de besluiten van het RBA van 19 mei 1994, geheel aan de indiener van het beroep is tegemoetgekomen. Het College ziet hierin aanleiding het verzoek om kostenveroordeling toe te wijzen en verweerster met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Awb te veroordelen in de kosten van het geding, op de wijze zoals hieronder nader zal worden bepaald.
5.2 Gelet op onder meer de overweging in het bestreden besluit dat "(…) de gesignaleerde gebreken (…) een intrekking op basis van het niet voldoen aan de subsidievoorwaarden [rechtvaardigen], zoals artikel 105 van Pro de destijdse Arbeidsvoorzieningswet regelde", is met de in administratief beroep gehandhaafde besluiten van 19 mei 1994 kennelijk beoogd de besluiten 4 en 16 december 1992, waarbij subsidie is toegekend voor de onderhavige drie projecten, op basis van artikel 105 van Pro de Arbeidsvoorzieningswet in te trekken. Aan de in de besluiten van 19 mei 1994 vervatte vaststelling op nul van die subsidies wordt in dit verband dan ook door het College hier geen zelfstandige betekenis toegekend. Weliswaar was voormeld artikel 105 ten Pro tijde van het bestreden besluit niet meer van kracht, maar naar het oordeel van het College doet die omstandigheid op zichzelf niet af aan de bevoegdheid van verweerder om het intrekkingsbesluit in administratief beroep te handhaven. Het College neemt daarbij in aanmerking dat de intrekking plaatsvond op een tijdstip dat genoemd artikel nog gold.
5.3 Op grond van artikel 105 van Pro de Arbeidsvoorzieningswet was het RBA bevoegd een besluit houdende toezegging of toekenning van subsidie geheel of gedeeltelijk in te trekken, indien de aan de subsidie verbonden voorschriften niet of niet voldoende werden nageleefd.
In zijn hiervoor al genoemde uitspraak van 16 november 1999, heeft het College geoordeeld dat indien vaststaat dat de door de aanvrager of begunstigde niet-nageleefde subsidievoorwaarde is aan te merken als één van de ingevolge de subsidiebeschikking op hem rustende hoofdverplichtingen, het standpunt van verweerster, dat ook niet-naleving van een enkele subsidievoorwaarde voor haar al een grond zou zijn de toegekende subsidie in te trekken en de reeds uitbetaalde voorschotten terug te vorderen, in beginsel niet onjuist is.
Aan de aan appellante toegekende subsidies is onder meer de voorwaarde verbonden dat de aanvrager een aparte projectadministratie dient te voeren, waarin alle gegevens zijn te verifiëren die zijn opgenomen in de aanvraag en de rapportageformulieren. Blijkens de in bijlage 5.7 bij de subsidieaanvragen vervatte toelichting op de wijze van administreren houdt deze voorwaarde - ex artikel 7, derde lid, van de ESF-regeling, juncto bijlage 4, punt 6, bij deze regeling - in dat de financiële administratie moet voldoen aan de eis dat de in punt 4.1 van het aanvraagformulier vermelde kostenposten vanuit de administratie aantoonbaar en te verantwoorden zijn en dat de deelnemersadministratie moet voldoen aan - onder meer - de eis dat de individuele gegevens van de deelnemers, waaronder de werkloosheidsduur bij de aanvang van het project en de uitkeringssituatie, in de projectadministratie moeten worden opgenomen en dat per deelnemer een urenregistratie wordt bijgehouden met betrekking tot de aanwezigheid van de deelnemer tijdens de opleiding.
In aanmerking genomen dat aan de hand van de projectadministraties van de onderhavige drie projecten onder meer moet kunnen worden vastgesteld of de urenaantallen die in de op deze projecten betrekking hebbende einddeclaraties zijn opgenomen feitelijk zijn gerealiseerd, of de gedeclareerde kosten feitelijk verband houden, c.q. zijn gemaakt ten behoeve van de onderhavige scholingsprojecten en, mede gelet op de in bijlage I bij de ESF-regeling neergelegde "beoordelingscriteria ex artikel 3 Regeling Pro Europees Sociaal Fonds", of de op basis van de urenaantallen gedeclareerde kosten daadwerkelijk subsidiabel zijn, is naleving van de voorwaarde dat een aparte projectadministratie wordt gevoerd, waarin alle gegevens zijn te verifiëren die zijn opgenomen in de aanvraag en de rapportageformulieren, onmiskenbaar een hoofdverplichting om voor subsidieverlening in aanmerking te komen.
Ter zitting heeft appellante onder meer opgemerkt dat voor de onderhavige projecten geldt dat, zoals zij in haar pleitnotitie heeft verwoord,
" achteraf nog van alle cursisten is getracht de aanwezigheidsregistratie in het dossier te krijgen. Vrijwel alle onderwijsinstellingen hebben aan dat verzoek voldaan. Soms gebeurde dat door een opgave per cursist van het aanwezigheidspercentage".
Het College ziet evenwel niet in dat een dergelijke opgave kan worden gelijkgesteld met een urenregistratie per deelnemer. Met een zodanige urenregistratie kan immers exact worden nagegaan hoeveel uren de deelnemers bij de cursussen aanwezig zijn geweest, hetgeen met een aanwezigheidspercentage niet mogelijk is. Voorts overweegt het College het volgende.
De op 8 maart 1994 uitgevoerde steekproef, die betrekking had op de administratie van onder meer het onder nummer 92/RB14/707 geregistreerde project en waarvan de uitkomst is neergelegd in de brief van het RBA van 16 maart 1994, heeft uitgewezen dat niet van alle gecontroleerde deelnemers urenregistraties zijn bijgehouden, dat de kosten betreffende het "inkomen deelnemers" niet juist zijn berekend en dat van één van de gecontroleerde deelnemers onvoldoende duidelijk was dat deze langer dan een jaar werkloos was. Aldus blijkt uit deze steekproef dat in ieder geval een deel van de in de aan de orde zijnde projectadministratie opgenomen gegevens onbetrouwbaar is en - in samenhang hiermee - dat deze projectadministratie feitelijk niet deugt. Het College tekent hierbij nog aan dat het hier gaat om gebreken in de administratie, als gevolg waarvan het moeilijk, zo niet onmogelijk is de daarin opgenomen gegevens te verifiëren.
Al met al komt het College ten aanzien van het onder nummer 92/RB14/707 geregistreerde project tot de conclusie dat appellante de voorwaarde, dat een aparte projectadministratie wordt gevoerd, waarin alle gegevens zijn te verifiëren die zijn opgenomen in de aanvraag en de rapportageformulieren, niet heeft nageleefd. Hieruit volgt dat het RBA bevoegd was tot intrekking van het op dat project betrekking hebbend subsidietoekenningsbesluit over te gaan.
Voor de onder nummer 92/RB14/705 en 92/RB14/706 geregistreerde projecten ligt dit in zoverre anders dat uit het dossier niet blijkt dat is vastgesteld dat de administraties van deze projecten niet voldoen aan de voorwaarden.
Aldus ontbreekt naar het oordeel van het College de feitelijke grondslag voor intrekking van de op voornoemde projecten betrekking hebbende subsidietoekenningsbesluiten. De conclusie moet dan ook zijn dat deze besluiten ten onrechte zijn gehandhaafd bij het bestreden besluit. Verweerster zal in zoverre opnieuw op het administratief beroep moeten beslissen.
5.4 Van bijzondere omstandigheden, op grond waarvan moet worden geoordeeld dat het RBA ter zake van het op project nummer 92/RB14/707 betrekking hebbende subsidietoekenningsbesluit niet van zijn intrekkingsbevoegdheid gebruik had mogen maken, is het College niet gebleken. Voorzover appellante meent dat een bijzondere omstandigheid is gelegen in de door haar gestelde onduidelijkheid over de in de projectadministraties op te nemen gegevens, wijst het College erop dat zij had kunnen - en ook: moeten - weten welke gegevens daarin in ieder geval moesten worden opgenomen. Immers, appellante heeft bij de subsidieaanvraag voor genoemd project zelf verklaard ervoor garant te staan dat een aparte projectadministratie wordt gevoerd, waarin alle gegevens zijn te verifiëren die zijn opgenomen in de aanvraag, terwijl bovendien bij de in bijlage 5.7 van de aanvraag vervatte toelichting op de wijze van administreren expliciet is aangegeven dat de financiële administratie moet voldoen aan de eis dat de in punt 4.1 van het aanvraagformulier vermelde kostenposten vanuit de administratie aantoonbaar en te verantwoorden zijn en dat de deelnemersadministratie moet voldoen aan - onder meer - de eis dat de individuele gegevens van de deelnemers, waaronder de werkloosheidsduur bij de aanvang van het project en de uitkeringssituatie, in de projectadministratie moeten worden opgenomen en dat per deelnemer een urenregistratie wordt bijgehouden met betrekking tot de aanwezigheid van de deelnemer tijdens de opleiding. Van belang hierbij is dat in bijlage 4, punt 6, bij de ESF-regeling als voorschrift als bedoeld in artikel 7, derde lid, van deze regeling is bepaald dat de aanvrager een aparte projectadministratie dient te voeren waarin alle gegevens zijn te verifiëren die zijn opgenomen in de aanvraag en de rapportageformulieren. Overigens had de Directeur-generaal voor de Arbeidsvoorziening er in zijn, in rubriek 2 van deze uitspraak vermelde, brief van 1 november 1990 al op gewezen dat de aanvrager van ESF-subsidies garant moet staan voor het voeren van een aparte projectadministratie die het mogelijk maakt dat over alle aspecten die in de aanvraag aan de orde komen kan worden gerapporteerd, en dat dit betekent dat de inkomsten en uitgaven ten behoeve van het project op factuurniveau verifieerbaar moeten zijn, dat het mogelijk moet zijn om de relatie te bepalen tussen deze inkomsten en uitgaven en de deelnemers aan het project en dat de gegevens van de individuele deelnemers in de administratie moeten voorkomen. Aldus had appellante kunnen - en ook: moeten - weten dat in de administratie in ieder geval per deelnemer een urenregistratie moest worden opgenomen en dat de veelal door haar ten behoeve van ESF-projecten gehanteerde administraties van zogenoemde PBVE-projecten, waarbij, zoals appellante in haar brief van 8 maart 2001 heeft opgemerkt, wat betreft de aanwezigheid van deelnemers kon worden volstaan met een rapportage door het RBO aan het RBA bij langdurige afwezigheid en een afwezigheidsregistratie per cursusuur niet nodig was, derhalve niet voldeden aan de aan administraties van ESF-projecten gestelde eisen.
5.5 Het College volgt appellante niet waar zij stelt dat achteraf strengere eisen aan de projectadministraties zijn gesteld. Al sedert het moment waarop appellante subsidie voor project nummer 92/RB14/707 aanvroeg, en in feite al daarvoor, gelet op de brief van de Directeur-generaal voor de Arbeidsvoorziening van 1 november 1990, stond immers vast aan welke eisen de projectadministraties dienden te voldoen. Deze eisen zijn in de loop der tijd niet strenger geworden.
5.6 Voorzover appellante meent dat zij er, gelet op het door het RBA gevoerde soepele beleid met betrekking tot de afrekening van subsidies voor projecten uit 1990/1991 en gezien het gebrek aan controle door het RBA van administraties van projecten uit eerdere jaren, op mocht vertrouwen dat de administraties van de onderhavige projecten voldeden aan de daaraan gestelde eisen, althans dat de ten behoeve van die projecten toegekende subsidies op dezelfde soepele wijze zouden worden afgerekend als de voor projecten uit 1990/1991 toegekende ESF-subsidies, volgt het College haar hierin evenmin. Daartoe wordt het volgende overwogen.
De aanvrager van ESF-subsidie is zelf verantwoordelijk voor het op juiste wijze voeren van de administratie van een project waarvoor subsidie is toegekend. Gelet op onder meer artikel 7, derde lid, van de ESF-regeling juncto bijlage 4, punt 6, bij deze regeling, en de in de subsidieaanvraag opgenomen "garantverklaring" betreffende het voeren van een aparte projectadministratie, wordt de aanvrager geacht bekend te zijn op welke wijze die administratie moet worden gevoerd. Hij is verplicht de administratie van ESF-projecten op zodanige wijze in te richten dat alle daarin voorkomende gegevens kunnen worden geverifieerd. Indien hij dat nalaat, zijn de gevolgen daarvan voor zijn rekening. Gelet op deze eigen verantwoordelijkheid van appellante voor het voeren van administraties van de onderhavige ESF-projecten, heeft appellante aan de omstandigheid dat het RBA de administraties van ESF-projecten uit eerdere tijdvakken heeft geaccepteerd, niet het vertrouwen mogen ontlenen dat de projectadministraties waar het hier om gaat voldeden aan de daaraan gestelde eisen. Op het RBA rust ook geen wettelijke plicht de administraties van alle projecten over ieder tijdvak te controleren. Van enig door het RBA opgewekt vertrouwen waardoor de eigen verantwoordelijkheid van appellante zou kunnen worden verminderd, is dit geval dan ook geen sprake.
Gelet op de eigen verantwoordelijkheid van appellante om de onderhavige projectadministratie op zodanige wijze in te richten dat alle gegevens daarin konden worden geverifieerd, lag het, indien daarover bij haar reeds bij de indiening van de subsidieaanvragen onduidelijkheid bestond, op haar weg om op dat moment (schriftelijk) bij het RBA te informeren welke gegevens precies in de projectadministraties moesten worden opgenomen. Appellante had zich in dezen derhalve actief moeten opstellen en kan zich er niet achteraf op beroepen dat als gevolg van een gebrek aan controle van de zijde van het RBA het voor haar niet duidelijk was wat precies van haar werd verwacht. Aan het in dit kader door appellante overgelegde rapport van de Algemene Rekenkamer komt derhalve geen betekenis toe, waarbij in het midden kan worden gelaten of uit dit rapport, dat niet op de onderhavige projecten betrekking heeft, zou volgen dat, zoals appellante heeft betoogd, het RBA zich sedert de beginperiode van de ESF-subsidies niet actief genoeg heeft opgesteld.
Appellante kan worden toegegeven dat de in diverse stukken geformuleerde voorwaarden en verplichtingen niet altijd eenduidig zijn en zich uit dien hoofde kunnen lenen voor nadere precisering. Het lag echter op haar weg om bij twijfel (schriftelijk) bij het RBA te informeren wat precies van haar werd verwacht en daarover schriftelijk uitsluitsel te verlangen.
Appellante heeft weliswaar gesteld dat zij diverse malen bij het RBA heeft geïnformeerd op welke wijze zij haar administratie van ESF-projecten diende in te richten en dat het RBA appellante voor dit soort vraagstukken telkenmale naar haar accountant verwees, dan wel onjuiste informatie gaf, doch nu zij dit niet heeft gestaafd met - bijvoorbeeld - correspondentie tussen haar en het RBA, dient aan deze stelling, die door verweerster gemotiveerd is weersproken, voorbij te worden gegaan.
5.7 Het College volgt appellante niet in haar betoog - kort samengevat - dat de in casu aan haar opgelegde sanctie van intrekking van de toegekende subsidies voor project nummer 92/RB14/707 in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. In dit verband wijst het College erop dat hier geen sprake is van een sanctie, maar van een vaststelling achteraf dat aan appellante subsidie voor dit project is toegekend, terwijl zij de daaraan verbonden voorwaarde, dat een aparte projectadministratie wordt gevoerd waarin alle gegevens kunnen worden geverifieerd, niet heeft nageleefd. Hierbij kan er niet aan voorbij worden gezien dat als gevolg van het niet naleven van deze subsidievoorwaarde, die ertoe strekt dat kan worden vastgesteld - onder meer - of de in de einddeclaraties opgenomen urenaantallen feitelijk zijn gerealiseerd en of de op basis van die urenaantallen gedeclareerde projectkosten daadwerkelijk subsidiabel zijn, het in wezen niet mogelijk is de subsidiabele kosten van evengenoemd project vast te stellen. Het College acht het dan ook niet onredelijk dat het op dat project betrekking hebbende subsidietoekenningsbesluit geheel is ingetrokken.
5.8 Evenmin volgt het College appellante waar zij stelt dat het RBA de intrekkingsbevoegdheid voor een ander doel heeft gebruikt dan waarvoor die bevoegdheid is verleend en aldus het in artikel 3:3 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) neergelegde verbod van détournement de pouvoir heeft overtreden. Op grond van hetgeen appellante ter onderbouwing van deze stelling naar voren heeft gebracht is niet gebleken dat het in administratief beroep gehandhaafde, tot intrekking van het subsidietoekenningsbesluit van 19 mei 1994 ter zake van project nummer 92/RB14/707 is ingegeven door de wens een ander doel te bereiken dan waarvoor de intrekkingsbevoegdheid is verleend. Weliswaar heeft het RBA in een aan appellante gerichte brief van 11 mei 1994 over intrekking van ESF-subsidies - terzijde - opgemerkt "dat een andere beslissing mijn bestuur overigens in grote financiële problemen zou kunnen brengen", doch het College acht dit onvoldoende om aan te nemen dat, zoals appellante heeft gesteld, niet zozeer de gebreken in de handelwijze van appellante aan evenbedoeld besluit ten grondslag hebben gelegen, doch de door het RBA zelf voorziene financiële problemen.
5.9 Uit het vorenoverwogene volgt dat niet naleving van de aan de voor project nummer 92/RB14/707 toegekende subsidie verbonden voorwaarde dat een aparte projectadministratie wordt gevoerd, waarin alle gegevens zijn te verifiëren die zijn opgenomen in de aanvraag en de rapportageformulieren, voldoende grondslag aan het RBA heeft geboden het op dat project betrekking hebbende subsidietoekenningsbesluit in te trekken en dat hierbij niet de door appellante genoemde beginselen van behoorlijk bestuur zijn geschonden. Het besluit van 19 mei 1994 dat op genoemd project betrekking heeft, is dan ook bij het bestreden besluit op goede gronden gehandhaafd.
5.10 Voorzover vorenbedoeld besluit de terugvordering van reeds uitbetaalde voorschotten ten behoeve van project nummer 92/RB14/707 betreft, is het College van oordeel dat dit onderdeel van dat besluit eveneens op goede gronden is gehandhaafd bij het bestreden besluit. Daartoe overweegt het College als volgt.
Punt 8 van bijlage 4 bij de ESF-regeling schrijft dwingend voor dat bij niet naleving van de subsidieverplichtingen de subsidie zal worden teruggevorderd. In zoverre is sprake van gebonden beschikkingen, waarbij, zoals verweerster terecht heeft gesteld, voor een belangenafweging in de zin van artikel 3:4 van Pro de Awb geen plaats is. Bijzondere dringende redenen op grond waarvan geoordeeld zou moeten worden dat deze wettelijke bepaling in het onderhavige geval niet onverkort had mogen worden toegepast, zijn gesteld, noch gebleken.
Voorzover de op de projectnummers 92/RB14/705 en 92/RB14/706 betrekking hebbende besluiten van 19 mei 1994 de terugvordering van reeds ten behoeve van die projecten uitbetaalde voorschotten betreft, is het College van oordeel dat dit onderdeel van die besluiten ten onrechte bij het bestreden besluit is gehandhaafd. Immers, zoals hiervoor is overwogen, ontbreekt de feitelijke grondslag voor intrekking van de op die projecten betrekking hebbende subsidietoekenningsbesluiten, zodat er geen ruimte is voor terugvordering van bedoelde voorschotten.
5.11 Gelet op het vorenoverwogene dient het beroep gegrond te worden verklaard wegens het ontbreken van een feitelijke grondslag voor de bij het bestreden besluit gehandhaafde besluiten van 19 mei 1994 met betrekking tot de onder nummer 92/RB14/705 en 92/RB14/706 geregistreerde projecten. Het bestreden besluit dient in zoverre te worden vernietigd.
Het College acht, mede gelet op het overwogene in 5.1, termen aanwezig om, met toepassing van artikel 8:75 en Pro 8:75a van de Awb, verweerster te veroordelen in de proceskosten aan de zijde van appellante, welke op de voet van het bepaalde bij het Besluit proceskosten bestuursrecht worden vastgesteld op (1/4 punt voor het indienen van het beroepschrift tegen het niet tijdig nemen van een besluit op het administratieve beroepschrift, alsmede 1 punt voor beroepschrift plus 1 punt voor zitting, met een wegingsfactor 1, ad fl. 710,- per punt=) fl. 1.597,50
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit, voorzover daarbij de besluiten van 19 mei 1994 met betrekking tot de onder nummer 92/RB14/705 en 92/RB14/706 geregistreerde projecten zijn gehandhaafd;
- bepaalt dat verweerster in zoverre opnieuw op het administratief beroep van appellante beslist, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
- veroordeelt verweerster in de proceskosten aan de zijde van appellante, welke worden vastgesteld op fl. 1.597,50 (zegge: éénduizend vijfhonderd zeven en negentig gulden en vijftig cent) en aan appellante dienen te worden vergoed door de Arbeidsvoorzieningsorganisatie.
Aldus gewezen door mr B. Verwayen, mr C.M. Wolters en mr M.A. Fierstra, in tegenwoordigheid van mr W.F. Claessens, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 10 juli 2001.
w.g. B. Verwayen w.g. W.F. Claessens