Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 97/60 10 juli 2001
Uitspraak in de zaak van:
de gemeente Alkmaar, appellante,
gemachtigde: mr T. ter Brugge, advocaat te Groningen,
tegen
de Algemene Directie van de Arbeidsvoorzieningsorganisatie, in deze handelend als opvolgster van het Centraal Bestuur voor de Arbeidsvoorziening, te Zoetermeer, verweerster,
gemachtigden: mr M.F.A. van Marken, mr C.A. van Sluijs en mr M.C. Fhijnbeen, werkzaam bij verweerster.
1. De procedure
Op 18 december 1996 heeft het College van appellante een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen het niet tijdig nemen door het Centraal Bestuur voor de Arbeidsvoorziening (hierna: CBA) van beslissingen op administratieve beroepen van appellante, gericht tegen besluiten van het Regionaal Bestuur voor de Arbeidsvoorziening (hierna: RBA) van onder meer 1 november 1994.
Tevens heeft appellante de president van het College verzocht ter zake van dit niet tijdig nemen van een beslissing, door appellante gekwalificeerd als een fictieve weigering, een voorlopige voorziening te treffen, welk verzoek zij bij brief van 27 februari 1997 heeft ingetrokken.
Bij besluit van 14 februari 1997 heeft verweerster alsnog op het administratief beroep van appellante beslist.
Op 24 maart 1997 heeft het College van appellante een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep tegen dit besluit is ingesteld.
Bij de ontvangstbevestiging van 23 april 1997 heeft het College appellante bericht dat dit beroep is geregistreerd onder het reeds lopende, op het beroep tegen de fictieve weigering betrekking hebbende, zaaknummer AWB 97/60.
Op 29 april 1997 heeft appellante de gronden van het beroep aangevuld.
Verweerster heeft op 14 december 1998 een verweerschrift ingediend.
Op 12 januari 2001 heeft verweerster - desverzocht - nadere stukken toegezonden.
Op 7 maart 2001 heeft verweerster de bij griffiersbrief van 14 februari 2001 gestelde vragen beantwoord.
Op 8 maart 2001 heeft appellante de bij griffiersbrief van 14 februari 2001 gestelde vragen beantwoord en een nader stuk toegezonden.
Op 12 maart 2001 heeft appellante haar brief van 8 maart 2001 op enkele punten gerectificeerd.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 20 maart 2001. Bij die gelegenheid hebben partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunt nader toegelicht. Appellante heeft als informanten meegebracht A, destijds hoofd sector Controlling van de Dienst Welzijn van de gemeente Alkmaar, en B, destijds projectmanager Bedrijven bij het Regionaal Bureau Onderwijs (hierna: RBO), teneinde vragen van feitelijke aard te beantwoorden.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De toepasselijke voorschriften.
Bij de Regeling Europees Sociaal Fonds, CBA nr. 1991/065 (Stcrt 1991/22, hierna: de ESF-regeling), is onder meer het volgende bepaald:
" Artikel 2
Met inachtneming van de bepalingen van deze regeling kan aan een aanvrager of begunstigde subsidie ten laste van het Europees Sociaal Fonds worden verleend.
Artikel 3
De subsidie kan slechts worden verkregen voor op verbetering van de werking van de arbeidsmarkt gerichte activiteiten, die:
a. passen binnen het kader van doelstelling 3, dan wel doelstelling 4, en
(…)
c. voldoen aan de nadere criteria (…) en de nadere criteria vastgesteld door het Comité van Toezicht, zoals opgenomen in bijlage I.
Artikel 7
(…)
3. Aan beslissingen inhoudende toekenning van subsidie, als bedoeld in artikel 2, kunnen nadere voorschriften voor de aanvrager of begunstigde worden verbonden, zoals opgenomen in de bijlagen 4 en 5.
Bijlage 1 Beoordelingscriteria ex artikel 3 Regeling Pro Europees Sociaal Fonds
I Algemene voorwaarden
(…)
Een tweede eis die het ESF stelt, is dat de overheidsorganisatie die de subsidie aanvraagt garant staat voor de juiste besteding en dus ook zorgt draagt voor de juiste administratie van de voortgang van het project.
(…)
II Doelstellingen 3 en 4; selectiecriteria
Doelstelling 3 beoogt 'het bestrijden van langdurige werkloosheid (van personen van 25 jaar en ouder die sedert meer dan 12 maanden werkloos zijn)'. Voor herintredende vrouwen en voor migranten die niet staan ingeschreven bij de Arbeidsvoorzieningsorganisatie geldt dat zij voldoen aan het inschrijvingscriterium als zij kunnen aantonen dat zij voor hun deelname aan een project langer dan 12 maanden zonder werk zijn geweest (geen arbeidsverhouding hebben gehad).
(…)
III Subsidiabele en niet-subsidiabele kosten
(…)
Om de kosten tussen de lidstaten vergelijkbaar te maken, is een nauwkeurige bepaling van de subsidiabele en niet-subsidiabele kosten in het kader van het ESF noodzakelijk.
(…)
Als een beroepsopleiding (en eventueel ook de werkervaring die tijdens het project wordt opgedaan) bedoeld is voor werklozen die de opleiding mogen volgen met behoud van uitkering, geldt deze uitkering als inkomen.
(…)
Daarbuiten komen bij een project dat aan alle voorwaarden voldoet, de volgende kosten voor subsidie in aanmerking:
Subsidiabele kosten:
Onderwijzend personeel
- bruto beloning van eigen en extern onderwijzend personeel,
(…)
Verbruiksgoederen/uitrusting
(…)
Bijlage 4 Voorschriften ex artikel 7, derde lid, Regeling Europees Sociaal Fonds
(…)
4. Einddeclaratie:
de einddeclaratie, voorzien van een goedkeurende verklaring van een externe register-accountant of accountant-administratieconsulent, dient binnen drie maanden na ..(einddatum project als vermeld onder 1), ingediend te worden.
(…)
6. Projectadministratie:
de aanvrager dient een aparte projectadministratie te voeren waarin alle gegevens zijn te verifiëren die zijn opgenomen in de aanvraag en de rapportageformulieren.
7. Toezicht en evaluatie:
de aanvrager zal alle redelijkerwijs te vergen medewerking verlenen aan evaluatie-onderzoeken en aan toezicht van en controles door met de uitvoering van het ESF belaste instanties en door deze aan te wijzen derden. Indien de aanvrager niet tevens de uitvoerder is van het project staat de aanvrager er voor in dat de uitvoerder eveneens de medewerking verleent als in de voorgaande volzin bedoeld.
8. Terugvordering en -betaling:
Indien de aanvrager bij de aanvraag onjuiste informatie heeft verschaft of subsidieverplichtingen, voortvloeiende uit de in de beschikking genoemde besluiten en bescheiden, niet naleeft zal de subsidie worden teruggevorderd. Bij eerste sommatie dienen de reeds verstrekte voorschotten te worden terug-betaald. Ingeval van niet tijdige terugbetaling zal de aanvrager de wettelijk verschuldigde rente in rekening worden gebracht."
Artikel 105 van Pro de Arbeidsvoorzieningswet, zoals deze bepaling luidde ten tijde hier van belang, bepaalt onder meer:
" Een besluit, houdende toezegging of toekenning van subsidie, kan geheel of gedeeltelijk worden ingetrokken, indien:
(…)
b. de aanvrager de aan de subsidie verbonden voorschriften niet of onvoldoende naleeft."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Bij brief van 1 november 1990 heeft de Directeur-generaal voor de Arbeidsvoorziening de colleges van burgemeester en wethouders van gemeenten met een centrum voor Beroepsoriëntatie en Beroepsoefening geïnformeerd over de mogelijkheden van ESF-subsidie, in het kader waarvan op een aantal hoofdlijnen van ESF-subsidie wordt ingegaan. Eén van die hoofdlijnen is de te voeren projectadministratie, waarover het volgende wordt opgemerkt:
" VII ADMINISTRATIE
Bij de aanvraag staat de aanvrager ervoor garant dat een aparte projectadministratie wordt gevoerd die het mogelijk maakt dat over alle aspecten die in de aanvraag aan de orde komen kan worden gerapporteerd. Dit betekent dat de inkomsten en uitgaven ten behoeve van het project op factuurniveau verifiëerbaar moeten zijn, dat het mogelijk moet zijn om de relatie te bepalen tussen deze inkomsten en uitgaven en de deelnemers aan het project, dat de gegevens van de individuele deelnemers in de administratie moeten voorkomen. Alle relevante gegevens inzake personen, project en financiën moeten in de administratie van de uitvoerder voorkomen. Een accountantscontrole inzake de inkomsten en uitgaven ten behoeve van het project en de juiste naleving van de subsidievoorwaarden en richtlijnen daaromtrent moet mogelijk zijn.
Indien de aanvrager niet zelf een project uitvoert draagt de aanvrager in ieder geval zorg voor een administratie waarin de kerngegevens van het project (…) voorkomen."
- Op 3 augustus 1993 heeft appellante een aanvraag ingediend voor subsidie uit het Europees Sociaal Fonds (hierna: het ESF) ten behoeve van twee scholingsprojecten voor herintredende vrouwen en langdurig werklozen (geregistreerd onder nr. 93/RB14/4041 en 93/RB14/4042), met als looptijd 1 januari 1993 tot en met
31 december 1993. Bij de aanvragen heeft appellante onder meer verklaard dat de in de aanvraag en in de bijlage vervatte inlichtingen juist zijn en dat de resultaten van de verificatie uitgevoerd door middel van steekproeven proportioneel kunnen worden toegepast op het totale bedrag waarvan betaling wordt gevraagd. Daarnaast heeft appellante bij de aanvragen verklaard dat zij ervoor garant staat dat een aparte projectadministratie wordt gevoerd, waarin alle gegevens zijn te verifiëren die zijn opgenomen in de aanvraag en de daaruit voortvloeiende rapportage. Voorts is in bijlage 5.7 bij de aanvragen de wijze van administreren als volgt toegelicht:
" De uitvoerder is verantwoordelijk voor de opzet van de projectadministratie en richt de administratie zo in dat deze voldoet aan de eisen die binnen het Europees Sociaal Fonds aan de administratie worden gesteld.
Er zal een afzonderlijke projectadministratie worden gevoerd waarin alle gegevens zijn opgenomen die voorkomen op het aanvraag- en rapportageformulier. Het betreft gegevens t.a.v. naam, adres, woonplaats, geboortedatum, werkloosheidsduur bij de aanvang van het project, uitkeringssituatie, geslacht, E.S.F.-doelgroep.
Volgen de vereisten van het E.S.F. zal de voortgang van het project via de kwartaalrapportages worden gerapporteerd en zal de evaluatie worden uitgevoerd.
Uit de administratie moeten de in de aanvraag onderscheiden kostenposten aantoonbaar en te verantwoorden zijn.
Een accountantscontrole inzake inkomsten en uitgaven ten behoeve van het project en de juiste naleving van de subsidievoorwaarden en de richtlijnen daaromtrent is daardoor mogelijk.
Een externe registeraccountant moet bij de eindeclaratie van het project een verklaring van getrouwheid afgeven, waaruit de juistheid en de betrouwbaarheid van de gevoerde administratie blijkt."
- Op 1 en 2 september 1993 hebben vertegenwoordigers van de Europese Commissie een controlebezoek uitgevoerd bij een aantal door appellante geïnitieerde en door het RBO uitgevoerde scholingsprojecten, waarvoor appellante ESF-subsidie was verleend.
- Onder verwijzing naar de uitkomsten van dit controlebezoek, heeft de Regionaal Coördinator ESF appellante bij brief van 14 september 1993 verzocht om over de hiervoor genoemde projecten waarvoor zij subsidie had aangevraagd te verklaren:
"- dat er per aanvraag een aparte projectadministratie wordt gevoerd waarin alle gegevens zijn te verifiëren die zijn opgenomen in de aanvraag en de daaruit voortvloeiende rapportages.
(…)
- dat zowel de kwartaalrapportage(s) als de eindafrekening(en) opgesteld worden op basis van de werkelijk gerealiseerde uren. Hieronder wordt verstaan de som van het daadwerkelijk aanwezige aantal uren van de deelnemers aan het betreffende project. (Dit houdt in dat verzuimuren niet meegeteld mogen worden)
- dat de aanwezigheidsregistratie van de deelnemers wordt bijgehouden in functiescheiding, dit wil zeggen door een onafhankelijke andere persoon dan degene die de deelnemersregistratie bijhoudt.
- (…)"
- Appellante heeft op dit verzoek bij brief van 21 september 1993 als volgt gereageerd:
" In principe zijn wij uiteraard bereid een verklaring over de kwaliteit van de projectadministratie van nieuwe aanvragen af te geven. De formuleringen die u daarbij gebruikt roepen echter hier en daar om verduidelijking. Het lijkt mij goed die onduidelijkheden in een gesprek uit de weg te ruimen."
- Vervolgens heeft appellante het Regionaal Coördinatiepunt bij brief van 28 september 1993 nog het volgende medegedeeld:
" Uiteraard sta ik nog steeds achte de in de aanvraag opgenomen verklaring. Het is daarom geen enkel probleem die verklaring bij deze nogmaals te bevestigen."
- Het gesprek waarop appellante heeft gedoeld in haar brief van 21 september 1993 heeft op 30 september 1993 plaatsgevonden tussen onder meer vertegenwoordigers van het Regionaal Bureau Onderwijs Alkmaar (hierna: RBO) - de uitvoerder van de ESF-projecten -, vertegenwoordigers van appellante en de Regionaal Coördinator ESF. Bij brief van 4 oktober 1993 heeft het Hoofd Regionaal Coördinatiepunt ESF appellante een samenvatting van dit gesprek doen toekomen. Deze brief, die door appellante blijkens haar reactie daarop van 15 oktober 1993 meer wordt gezien als een schriftelijke bevestiging van de gemaakte afspraken dan als een samenvatting van het gesprek, luidt - voorzover hier van belang - als volgt:
" 2. In de projectadministraties 1992 / 1993 en 1993 zullen alsnog een registratie van de gerealiseerde uren, verklaringen van de uitkerende instanties inzake het inkomen van de deelnemers en gegevens over uitstroom naar werk en vervolgopleiding, opgenomen worden. Verder wordt er alsnog voor gezorgd dat uit de projectadministratie op heldere wijze de toerekening van de kosten aan het project blijkt. (…)"
- Bij besluit van 5 oktober 1993 heeft het RBA appellante in aanmerking gebracht voor subsidie uit het ESF ten behoeve van het onder nummer 93/RB14/4041 geregistreerde scholingsproject. Dit besluit is herzien bij besluiten van 30 november 1993 en 17 december 1993. Bij besluit van 30 november 1993 heeft het RBA appellante in aanmerking gebracht voor subsidie uit het ESF ten behoeve van het onder nummer 93/RB14/4042 geregistreerde scholingsproject. In de toekenningsbesluiten is onder meer overwogen:
" dat aanvrager heeft verklaard dat er een aparte projectadministratie wordt gevoerd, waarin alle gegevens zijn te verifiëren die zijn opgenomen in de aanvraag en de daaruit voortvloeiende rapportages;
dat in deze projectadministratie:
- de aanwezigheid van de afzonderlijke deelnemers wordt bijgehouden op uurbasis in functiescheiding;
- opgevoerde uitkeringen worden aangetoond middels verklaringen van de desbetreffende uitkerende instantie waaruit blijkt, welk bedrag, waarom, over welke periode, wanneer, aan wie, uitgekeerd is;
- de uitstroom naar werk en vervolgopleiding per deelnemer nog tenminste ½ jaar na afloop van het project wordt geregistreerd;
- de toerekening van de kosten aan het project op heldere wijze uit het dossier dient te blijken;
(…)"
Voorts is aan deze subsidietoekenningen onder meer de voorwaarde verbonden dat de aanvrager een aparte projectadministratie dient te voeren waarin alle gegevens zijn te verifiëren die zijn opgenomen in de aanvraag en de rapportageformulieren. Vervolgens zijn aan appellante voorschotten uitbetaald tot een totaalbedrag van fl. 837.363,05.
- Op 8 maart 1994 hebben vertegenwoordigers van het RBA een controlebezoek gebracht aan het RBO Alkmaar, waarbij de projectadministratie van - onder meer - het onder nummer 93/RB14/4042 geregistreerde project door middel van een steekproef is gecontroleerd. Over het resultaat van deze steekproef heeft het Hoofd Regionaal Coördinatiepunt appellante bij brief van 16 maart 1994 het volgende medegedeeld:
" 1. (…)
2. 93/RB14/4042
Uit de steekproef bleek dat u voor de vijf gecontroleerde deelnemers in totaal 804 gerealiseerde uren rapporteerde. Wij konden aan de hand van de projectadministratie echter slechts 257 uren vaststellen. Van twee deelnemers bleek de urenregistratie afwezig. Verder hebben we de gerapporteerde uitkeringen (inkomen deelnemers) vergeleken met de opgaven van de betrokken Gemeentelijke Sociale Dienst. Uit deze vergelijking bleken gerapporteerde uitkeringen (omgerekend naar een bedrag per gerapporteerd uur) ongeveer 10% af te wijken van het door ons aan de hand van de opgave van de sociale dienst berekende bedrag per uur. Bij onze berekeningen zijn we uitgegaan van weken van 38 uuren kwartalen van 13 weken. (…)
Verder bleek geen van de onderzochte vijf deelnemers werk gevonden te hebben. Drie deelnemers waren op 1 januari 1994 nog in opleiding. Een deelnemer bleek bij de aanvang van de opleiding niet werkloos te zijn.
3. Algemene bevindingen
- De gerapporteerde uren bleken niet gebaseerd te zijn op urenregistraties maar op het nominaal aantal opleidingsuren verminderd met 26%.
- Van de aanwezige aanwezigheidsregistraties bleek onvoldoende hoe deze tot stand gekomen zijn.
- De gedeclareerde uitkeringen bleken gebaseerd te zijn op het nominaal aantal opleidingsuren en niet op de gerealiseerde uren opleiding.
- De dossiers bleken erg rommelig opgezet te zijn. Het was onmogelijk zonder hulp de nodige gegevens te verzamelen.
- Afschriften van inschrijvingsbewijzen arbeidsbureaus ontbraken.
kwartaalrapportages en eindafrekeningen bleken niet gebaseerd op aanwezigheidsregistraties.
- De opgaven van de uitkerende instanties bleken uit balpen aantekeningen te bestaan.
- De begin- en einddatum van deelname aan het project bleken vaak niet uit achterliggende stukken.
- Wegens het ontbreken van historische bestanden bleek de verificatie van gerapporteerde deelnemersgegevens niet mogelijk.
4. Conclusie
Bij geen van de projecten is voldaan aan de eis dat er een aparte projectadministratie gevoerd wordt waarin alle gegevens zijn te verifiëren die zijn opgenomen in de aanvraag- en rapportageformulieren."
- Op 29 maart 1994 hebben vertegenwoordigers van de Europese Commissie een controlebezoek uitgevoerd bij - onder meer - RBO Alkmaar. Hiervan heeft de Europese Commissie op 8 april 1994 rapport uitgebracht. Daarnaast hebben zowel het RBO als het RBA van dit controlebezoek verslag gedaan.
- Op 8 april 1994 heeft appellante van (model)accountantsverklaringen voorziene einddeclaraties ingediend ten behoeve van de vaststelling van de subsidies voor de twee scholingsprojecten.
- Op 30 mei 1994 heeft VB Accountants rapport uitgebracht over een in opdracht van appellante uitgevoerde review op de accountantsverklaringen van 8 april 1994. De eindconclusie van dit rapport luidt als volgt:
" Onze eindconclusie luidt dat er sprake is van een projectadministratie die kan dienen als uitgangspunt voor afrekening van de ESF-projecten over 1993. Op onderdelen met betrekking tot de kosten is er sprake van onvoldoende onderbouwing van de kosten. Ook de urenadministratie is in geval van opgaven van de scholen met betrekking tot het aanwezigheidspercentage als niet voldoende te kenmerken. (…) C heeft naar onze mening terecht op 8 april 1994 een goedkeurende accountantsverklaring afgegeven voor de beide ESF-projecten over 1993."
- Op 5 september 1994 hebben vertegenwoordigers van het RBA een controlebezoek uitgevoerd bij RBO Alkmaar, waarbij de administraties van de onderhavige projecten door middel van een steekproef zijn gecontroleerd. In het verslag van dit controlebezoek is geconcludeerd dat de bevindingen overeenkomen met de in het door VB Accountants uitgebrachte reviewrapport vermelde fouten en op- en aanmerkingen.
- Bij brief van 7 september 1994 heeft VB Accountants appellante bij wijze van toezending van "enige ontbrekende informatie van de uren van deelnemers" medegedeeld:
" Volgens de administratieve gegevens van het RBO zijn bij de projecten 4041 en 4042 circa 600 deelnemers betrokken. Uit onze (steekproefgewijze) beoordeling is gebleken dat de gegevens van ongeveer 35 deelnemers betrekking hebben op individuele aanwezigheidspercentages over de gehele cursusperiode. Dit houdt in dat sprak is van bijna 6% van het aantal deelnemers.
De uren van de overige deelnemers waren naar onze mening op voldoende wijze gespecificeerd. Daaronder hebben wij ook begrepen de registratie per individuele deelnemer over een periode van 4 weken (in totaal 48 deelnemers)."
- Bij besluiten van 1 november 1994 heeft het RBA appellante met betrekking tot de haar toegekende subsidies - voorzover hier van belang - het volgende medegedeeld:
" Overwegende (…)
(…)
dat de einddeclaratie om de volgende redenen niet voldoet aan de subsidievoorwaarden;
(…)
dat medewerkers van het Regionaal Coördinatiepunt Europees Sociaal Fonds op 8 maart 1994, 30 maart 1994 en 5 september 1994 controlebezoeken aan de uitvoerder van het project, Stichting Regionaal Bureau Onderwijs Noord-Holland Noord, gebracht hebben;
(…)
dat uit de bevindingen van de medewerkers van het Regionaal Coördinatiepunt en uit de review onder andere het volgende blijkt:
- In een niet onaanzienlijk aantal gevallen zijn de gerapporteerde uren niet op een aanwezigheidsregistratie gebaseerd. De accountant stelt dat dit bij zes procent van de gerapporteerde deelnemers het geval is. De door medewerkers van het Regionaal Coördinatiepunt genomen steekproeven wijzen op een hoger percentage.
- De werkloosheidsduur van de deelnemers en de noodzakelijke inschrijving bij het Arbeidsbureau blijken uitsluitend uit eigen opgave van de deelnemers. Er zijn geen achterliggende stukken aanwezig.
- De opgevoerde "kosten instructiepersoneel", ad fl. (…) bevatten ook "exploitatiekosten". Ze zijn gebaseerd op ongecontroleerde opgaven van de scholen. Volgens de Registeraccountant is een verkeerde berekening gehanteerd.
- De opgevoerde "exploitatiekosten" ad fl. (…) betreffen niet de werkelijk in 1993 gemaakte kosten.
- Het "inkomen deelnemers", ad fl. (…) is op onjuiste berekeningen gebaseerd.
- De "overheadkosten", ad fl. (…) betreffen niet de werkelijk in 1993 gemaakte kosten.
- De kwartaalrapportages 1993/3 en 1993/4 zijn gedeeltelijk niet op de projectadministratie maar op schattingen gebaseerd.
(…)
dat gezien de bevindingen tijdens de controlebezoeken en de review van de Registeraccountant echter niet gebleken is dat de rapportages en eindafrekening - overeenkomen met de werkelijkheid en - voldoen aan de gestelde subsidievereisten;
dat daardoor de rechtmatigheid van de projectkosten niet kan worden vastgesteld;
(…)
dat gelet op de aard en de ernst van de inbreuk op de subsidievoorschriften de toegezegde subsidie wordt ingetrokken en de voorschotten worden teruggevorderd;
BESLUIT:
de subsidie uit het Europees Sociaal Fonds als volgt vast te stellen:
(…)
totaal vastgesteld ƒ 0,00 ƒ (…) ƒ - (…)
dat aanvrager het totaal terug te betalen bedrag (…) per omgaande dient over te maken op girorekening (…) van het Regionaal Bestuur voor de Arbeidsvoorziening in Noord-Holland Noord te Alkmaar."
- Tegen deze besluiten heeft appellante bij brief van 7 december 1994, aangevuld bij brief van 27 januari 1995, administratief beroep ingesteld bij het CBA.
- Bij brief van 27 juli 1995 heeft het RBA gereageerd op het administratief beroepschrift, alsmede de door het CBA bij brief van 12 mei 1995 gestelde vragen beantwoord. In deze reactie is onder meer de navolgende passage opgenomen:
" De bevindingen in de review van de Registeraccountant en die van de regionaal coördinatoren kunnen helaas niet anders dan tot volledige intrekking leiden. Uit de overwegingen in de beschikkingen blijkt dat de einddeclaraties gebaseerd zijn op niet of onvoldoende verifieerbare, onjuist berekende gegevens en dat sommige gerapporteerde kosten niet gebaseerd zijn op kosten 1993. Door de ernst en samenloop van deze gebreken is het niet mogelijk de einddeclaraties gedeeltelijk te honoreren. De beschikkingen zijn dan ook niet in strijd met het evenredigheidsbeginsel en/of onredelijk."
- Op 23 november 1995 is appellante ter zake van haar administratieve beroep door het CBA gehoord.
- Vervolgens heeft verweerster het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerster de administratieve beroepen ongegrond verklaard. Daartoe is, voorzover hier van belang, het volgende overwogen:
" (…)
2. de materiële subsidievoorwaarden
(…)
De algemene wijze waarop het RBO haar projecten administreerde was gezien de feitelijke constateringen derhalve niet conform hetgeen in aanvraag, verklaringen, toezegging en regeling is vastgelegd.
Dat de administratie niet correct werd gevoerd is ook welhaast onvermijdelijk als, zoals hier het geval is, lopende het project de projectopzet en de deelnemers bij het project nog samengesteld moeten worden. Op 3 augustus 1993 subsidie aanvragen bij een qua deelnemers nog onduidelijk verhaal belemmert elke wijze van adequate ESF-administratie en leidt onvermijdelijk tot latere reconstructies met alle problemen van dien. Evident is het echter dat niet wordt voldaan aan de ESF-uitgangspunten, die redeneren vanuit een duidelijk vastomlijnd project met een bij de start bekende groep afgescheiden deelnemers.
De vraag ontstaat nu dus of gegeven de uitgevoerde inhaalslagen voldoende bewijs is van gemaakte kosten, alsmede of de afwijkende wijze van administreren dient te worden gedoogd.
Hiertoe is het volgende van belang.
Tijdens de behandeling van de aanvragen voor deze projecten maakten de bemerkingen vanuit de Europese Commissie duidelijk dat de administratie van het RBO niet toereikend was en maatregelen noodzakelijk waren.
Dit was de eerste keer dat de RBO-projecten feitelijk gecontroleerd werden.
Het Regionaal Bestuur ging dan ook direct actief over tot het vragen van een verklaring terzake van de wijze van administreren alvorens toezeggingen af te geven. Deze brief van 14 september 1993 is van groot belang.
Verzoeker kende de gebreken, wist van de feitelijke (ontbrekende) projectopzet en kende de eisen die alsdan gesteld werden en geacht werden voor het hele project te gelden.
Deze brief was toch geen aanleiding voor verzoeker om de nog niet beschikte aanvraag in te trekken of de gevraagde verklaring principieel te weigeren. Gezien het voorgaande moet deze verklaring op tenminste enkele punten als bezwaarlijk worden verondersteld in een project dat hier niet klaar voor was en de tot dat moment ontoereikende wijze van administreren (zie ook eerdere bemerkingen inzake projecten 1991 en 1992).
Bewust werden dus risico's genomen en geopteerd voor toelaatbaarheid van latere bijstellingen en of manco's.
Met deze handelwijze werd desalniettemin bewust de indruk gewekt dat voldaan kon worden aan de gestelde ESF-eisen. Niet is gebleken dat een signaal is afgegeven welke specifieke problemen bestonden.
Na het project is vastgesteld dat verzoeker op een aantal substantiële onderdelen inderdaad gegevens achteraf heeft moeten achterhalen en administreren, hetgeen voor een aanmerkelijk deel niet is gelukt. Later overgelegde gegevens bleken ook inhoudelijk niet geheel correct te zijn.
Het Regionaal Bestuur komt bij de controle in maart 1994 dan ook tot negatieve bevindingen.
Ook een kritische analyse van de review geeft inzicht in de gebreken:
(…)
De algemene eindconclusie is desondanks positief, doch met substantiële bemerkingen ("op onderdelen met betrekking tot de kosten is er sprake van onvoldoende onderbouwing van de kosten. Ook de urenadministratie is in geval van opgaven van de scholen met betrekking tot het aanwezigheidspercentage als niet voldoende te kenmerken"). Tevens wordt over enkele zaken heen gestapt omdat volgens zeggen van het RBO de Europese Commissie hiermee had ingestemd (hetgeen het RBA betwist), danwel omdat het RBO vanaf 1994 verbetering had toegezegd.
De accountant is dus genoodzaakt is om een aantal gebreken via aannames te dichten, op onderdelen uit te gaan van de juistheid van aangeleverde (niet primaire) gegevens en deels te leunen op positieve beeldvorming gegeven door het RBO. Hoewel dit een algemene positieve conclusie, binnen het accountanttechnische vakgebied, kennelijk niet in de weg hoeft te staan vormt de revue een bevestiging van ook door het RBA reeds geconstateerde gebreken. Deze moeten tegen de ESF-eisen worden aangelegd.
De Algemene Directie concludeert uit het voorgaande dat aan de ESF-vereisten van een volledige verantwoording van projectkosten op basis van feitelijke gegevens, verkregen ten tijde van het realiseren van de kosten, en van het verantwoorden van uren op basis van een registratie, ten tijde dat deze werden gegeven, niet is voldaan. Verklaringen van deze strekking zijn onjuist gebleken. Ook tussentijdse kwartaalrapportages werden kennelijk, eveneens in afwijking van de ESF-voorschriften en in strijd met de gedane ondertekening, op basis van inschattingen opgemaakt.
De latere inhaalslag is voor een belangrijk deel mislukt, bevatte onjuistheden en moet met kunst- en vliegwerk op een hoger abstractieniveau tot een geheel worden gesmeed. Dit is niet het uitgangspunt van de regeling.
De zeer late vormgeving van het project voor het ESF is daarbij een omstandigheid die volledig voor verzoeker dient te worden gelaten en kan geenszins tot verschoonbaarheid leiden.
In zijn totaliteit bestaat onvoldoende basis voor subsidieverlening en verantwoording van betalingen aan de Europese Commissie.
(…)
3. algemene beginselen van behoorlijk bestuur
(…)
a. bekendheid met de regeling
In de Regeling Europees Sociaal Fonds is in artikel 7, juncto bijlage 4, de administratieve voorwaarde vastgelegd.
(…)
Deze voorwaarde is tevens expliciet opgenomen in het standaard-aanvraagformulier (…) onder punt 6, in de vorm van een af te leggen verklaring door de aanvrager.
Door de vastlegging in de regelgeving is deze voorwaarde kenbaar voor verzoeker.
Het niet toepassen van de in de regeling/circulaires weergegeven informatie dient voor rekening en risico van verzoeker te worden gelaten. Er bestaat een duidelijk eigen verantwoordelijkheid op dit punt.
Daar komt bij dat ook concreet verzoeker zelf via de eigen aanvragen vooraf kennis heeft genomen van en getekend heeft voor het voldoen aan de administratieve voorwaarden.
(…)
Expliciet is met de brief van 14 september 1993 de nadruk gevestigd op de administratieve eisen onder weergave van de essentie van de tot dat moment gesignaleerde problemen. Deze brief werd gezonden naar aanleiding van de ingediende aanvraag en voordat hierop werd beschikt.
De administratieve voorwaarden zijn bovendien nog bevestigd als onderdeel van de beschikkingen waarmee de toezeggingen zijn gedaan (…).
(…)
Tot slot geven ook de in het kader van ESF uitgegeven model-accountantsverklaringen aan, welke verwachtingen ten aanzien van de administratie gelden.
Het bovenstaande maakt de administratieve verplichtingen evident kenbaar voor verzoeker zowel reeds ten ten tijde van de start van het project als ten tijde van de aanvragen en de behandeling daarvan in november/december 1993.
Overigens dient te worden aangenomen dat, ingeval contacten met het Regionaal Bestuur over de wijze van administreren hebben plaatsgevonden, het Regionaal Bestuur overeenkomstig de neergelegde richtlijnen zal adviseren. Deze zijn helder terzake van het vereiste van een op detailniveau verifieerbare en van bewijsstukken voorzien administratie van activiteiten en kosten. Deze liggen ook vast in brieven en circulaires uit 1990. Het Regionaal Bestuur bevestigt dit ook.
Er bestaat derhalve geen aanleiding om aan te nemen dat het RBA niet of onvoldoende zou hebben geadviseerd omtrent concrete vragen. Bewijzen, in de vorm van gevoerde correspondentie, hieromtrent zijn niet geleverd.
(…)
b. het opgewekte vertrouwen
Verzoeker stelt door het uitblijven van bemerkingen over de administratie tot eind 1993 het vertrouwen te hebben gekregen dat correct werd geadministreerd en verantwoord. Een beperkte controleactiviteit is verzoeker daarbij niet tegen te werpen. Tevens wordt een soepel 1990/1991 beleid aangehaald, waardoor een andere handelwijze zou kunnen worden getolereerd.
Een mogelijke afwerking van projecten van voor 1993 op basis van ingediende eindverantwoordingen geeft nog geenszins aan dat een juiste administratie werd gevoerd. Van gewekt vertrouwen is hierbij geen sprake.
Immers, zoals het RBA zegt, was het RBA niet bekend met de feitelijke wijze van administreren tot eind 1993. In het verleden werden geen daadwerkelijke controles op administraties van uitvoerders uitgevoerd. Vaststelling van de subsidie vond plaats op basis van accountantsverklaring en eindverantwoording, waarbij er in goed vertrouwen van uit werd gegaan dat deze op volledige en juist geregistreerde basisgegevens uit de administratie berustte. (…)
Pas door de uitvoering van een feitelijke controle naar de basisgegevens die ten grondslag zouden moeten liggen aan de eindverantwoording is in de thans aan de orde zijnde beschikkingen van onjuistheden gebleken. De aanvankelijke vooronderstellingen van het RBA bleken toen onterecht. Dit is iets anders dan het verscherpen van eisen in het zicht van een EC-controlebezoek zoals verzoeker dit presenteert. De eisen lagen reeds vast (…).
Indien de onvolkomenheden bekend waren geweest zou niet tot subsidietoekenning zijn gekomen. Van gewekt vertrouwen dat de gevoerde administratie correct was is derhalve geen sprake.
(…)
Ten aanzien van het verzoek om toepassing van een soepel regime moet worden opgemerkt dat dit uitdrukkelijk beperkt is gebleven tot de aanloopperiode in het eerste jaar (periode schooljaar 1990/1991). Op een dergelijke gelimiteerde tolerantie kan geen verdere aanspraak worden gemaakt in latere jaren.
c. het rechtszekerheidsbeginsel
Verzoeker stelt dat het RBA had verwezen voor interpretaties naar de accountant.
Het RBA stelt slechts te hebben verwezen naar een goed overleg met de accountant om tot een adequate eindverantwoording te kunnen komen.
Dienaangaande wordt opgemerkt dat weliswaar de accountant als zeer deskundig kan worden beschouwd, doch overigens aan door hem aangelegde normen/eisen/interpretaties, voorzover deze niet voldoende tegemoetkomen aan de eisen van de regeling geen doorslaggevend belang kan worden toegekend.
(…)
Het beroep op het rechtszekerheidsbeginsel wordt derhalve afgewezen.
d. detournement de pouvoir
Verzoeker meent dat er sprake is van een andere problematiek, meer concreet een verwijt van fondsvorming, welke deze zaken beïnvloedt.
Nochtans wordt geen oordeel gegeven over bedoelde financieringsstromen. Mocht er sprake zijn van voldoende reguliere financiering, dit ter beoordeling aan het Regionaal Bestuur, dan bestaat er geen ruimte voor een aanvullende ESF-subsidie.
De gesignaleerde gebreken als hiervoor besproken, rechtvaardigen een intrekking op basis van het niet voldoen aan de subsidievoorwaarden, zoals artikel 105 van Pro de destijdse Arbeidsvoorzieningswet regelde.
De basis van de beschikking is als zodanig duidelijk.
Alleen al hierdoor blijft er geen ruimte meer over voor het verwijt van verzoeker als zouden er andere redenen een rol spelen.
De door verzoeker opgeworpen stelling ontbeert overigens elk begin van bewijs. Het ingebrachte stuk van het RBA geeft slechts aan dat "een andere beslissing mijn bestuur (…) overigens in grote financiële problemen zou kunnen brengen". (…)
De door verzoeker gekozen interpretatie dat het RBA in financiële problemen verkeerde en daarom de subsidie introk is fictief en dient voor haar rekening te worden gelaten.
Een dergelijke benadering mist desalniettemin elke realiteitszin, aangezien een ingetrokken subsidie niet aan het RBA ten goede komt, maar wordt afgedragen aan de Europese Commissie. Er is sprake van een medebewindsconstructie en niet van autonome gelden.
Ten aanzien van de bekritiseerde fondsvormingsconstructie heeft het RBA desgevraagd medegedeeld dat dit niet in de betrokken besluiten is meegewogen. (…)"
Hieraan heeft verweerster bij haar verweerschrift, haar brief van 7 maart 2001 en ter zitting onder meer nog het volgende toegevoegd.
Benadrukt moet worden dat de algemene wijze waarop het RBO haar projecten administreerde, gezien de feitelijke constateringen, niet in overeenstemming was met hetgeen in aanvraag, verklaringen, toezeggingen en regeling is vastgelegd. Verweerster heeft bij het bestreden besluit op grond van de accountantsverklaringen, de controleresultaten en het gestelde in de administratieve beroepsprocedure dan ook geconcludeerd dat niet is voldaan aan de ESF-vereisten van een volledige verantwoording van projectkosten op basis van feitelijke gegevens, verkregen op het moment dat de kosten werden gemaakt, en van het verantwoorden van uren op basis van een registratie, die werd bijgehouden op het moment dat deze uren werden gerealiseerd. Aldus heeft appellante in ieder geval niet voldaan aan één van de op grond van de subsidietoekenningsbesluiten op haar rustende hoofdverplichtingen, hetgeen in lijn met de uitspraak van het College van 16 november 1999, nr. AWB 98/719, gepubliceerd in AB 2000/30, intrekking van de subsidietoekenning dan wel een subsidievaststelling op nihil rechtvaardigt. Daarnaast heeft appellante de uitkeringsgegevens van de deelnemers geschat op basis van normen, terwijl in de systematiek van de ESF-regeling wordt afgerekend aan de hand van feitelijk gemaakte kosten. Ook in dit opzicht heeft appellante niet voldaan aan de op haar rustende hoofdverplichtingen. Ditzelfde geldt voor werkloosheidsgegevens van de deelnemers; in veel gevallen ontbreken deze gegevens, waarbij van belang is dat het College in zijn uitspraak van 16 november 1999, nr. AWB 98/719 (AB 2000/30), heeft uitgesproken dat een subsidiabel opleidingsproject alleen openstaat voor personen die meer dan 12 maanden werkloos zijn.
Al met al heeft appellante niet voldaan aan de hoofdverplichtingen die het ESF stelt, namelijk afrekening van de verschillende projecten op basis van werkelijk gemaakte kosten, welke verifieerbaar zijn in afzonderlijke projectadministraties.
Aangezien te allen tijde het uitgangspunt van de regelgeving is geweest dat de - overigens gedurende het project gevoerde - administraties aan de gestelde eisen moesten voldoen en aan die eisen niet is voldaan, is niet relevant dat, zoals appellante stelt, "verschillende generaties administraties" zouden zijn ontstaan, in die zin dat projectadministraties steeds meer aan de eisen voldeden, doordat achteraf nog zeer veel gegevens zijn verkregen. Zelfs de beste "generatie projectadministratie" voldeed niet aan de eisen.
De administratieve verplichtingen/eisen waren voor appellante evident kenbaar, zowel reeds ten tijde van de start van de projecten als ten tijde van de aanvragen en de behandeling daarvan. Al in 1990 was duidelijk dat de aanvrager van ESF-subsidie een aparte projectadministratie met een hoge mate van detaillering diende te (doen) voeren. Appellante had van de destijds aan de projectadministraties gestelde eisen, die voor het jaar 1991 en latere jaren niet anders waren, in redelijkheid op de hoogte kunnen zijn. Meer specifiek moet, wat betreft de verplichting tot registratie van de aanwezigheid van de deelnemers, worden geconcludeerd dat de accountant moet verifiëren of uit de gevoerde projectadministratie blijkt dat de door de deelnemers gerealiseerde uren overeenkomen met de werkelijkheid. Deze verificatie is slechts mogelijk indien een goede en nauwkeurige registratie van de aanwezigheid van de deelnemer op uurbasis heeft plaatsgevonden.
Van oplegging van een sanctie is in dit geval geen sprake. Het betreft slechts een zuiver neutrale vaststelling dat, gelet op het ontbreken van een deugdelijke projectadministratie, de kosten van de projecten niet inzichtelijk kunnen worden gemaakt en dat derhalve niet tot subsidietoekenning kan worden gekomen. Verder gaat het om gebonden beschikkingen, in die zin dat RBA en verweerster de ESF-regels moeten uitvoeren, hetgeen meebrengt dat een belangenafweging in de zin van artikel 3:4 van Pro de Awb hier niet aan de orde is.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft ter ondersteuning van haar beroep - samengevat - het volgende aangevoerd.
Het opleggen van de onderhavige sanctie tot intrekking van de toegekende subsidies is, gelet op de voorgeschiedenis van de ESF-subsidieverlening, in strijd met de rechtszekerheid en het vertrouwensbeginsel. In dit verband is gewezen op de onduidelijkheid die er steeds is geweest over de exacte criteria waaraan de subsidieontvanger diende te voldoen en over de vraag welke gegevens precies in de projectadministraties dienden te worden opgenomen. Omtrent de voorgeschiedenis van de ESF-subsidieverlening is in het aanvullend beroepschrift het volgende opgemerkt:
" De aanvraag- en toekenningsbeschikkingen alsmede de regelgeving kenden vrij algemeen geformuleerde voorwaarden voor wat betreft de manier van inrichting van de projectadministratie en de verslaglegging.
Hoewel regelmatig door cliënten aan het RBA - en in het verlengde daarvan het Regionaal Coördinatiepunt ESF - is gevraagd om duidelijke normen ten aanzien van de projectadministratie en de verslaglegging, werd van de zijde van het RBA daarover geen duidelijkheid geboden. De problemen die er op dat punt speelden werden door het RBA (het Regionaal Coördinatiepunt ESF) veelal onderkend; vaak verleende men op soepele wijze - juist omdat de zaken zo onduidelijk lagen - uitstel van de verplichtingen om de kwartaalrapportages/eindafrekeningen e.d. in te dienen en in de eerste jaren (1990/1991) werd dan ook een zgn. "soepel regime" door het RBA gehanteerd. Het RBA zat niet op het vinkentouw voor wat betreft de inrichting van de projectadministratie. Integendeel: hoewel dit steeds door het RBA wordt ontkend heeft het RBA cliënten regelmatig voor dit soort vraagstukken naar de accountant verwezen. Het RBA controleerde de inrichting van de administratie nauwelijks, doch ging ervan uit dat de accountant (die ook de rapportages diende te verifiëren) zijn werk goed had gedaan. Aldus werden moeiteloos projecten uit 1990 afgerekend, zonder dat ook maar enige nadere (concrete) eis aan de projectadministratie werd gesteld.
Het is dan ook niet vreemd dat cliënten in 1991 en 1992 op dezelfde voet als in 1990 verder gingen met de inrichting van hun administratie.
Cliënten werden in die jaren niet gecorrigeerd en gezien de ervaringen in 1990 bestond er voor cliënten geen enkele aanleiding te vermoeden dat hun projectadministratie niet juist zou zijn.
(…)
In het zicht van het eerste controlebezoek [van vertegenwoordigers van de Europese Commissie] op 1 september 1993 werden (…) in augustus 1993 van de zijde van het RBA/ESF-coördinatiepunt plotseling veel strengere eisen gesteld aan de manier waarop de projectadministratie had moeten worden gevoerd. Plotseling stelde het RBA allerlei eisen (…) die bij eerdere projecten niet werden gesteld, althans geen (doorslaggevende) rol speelden. Het eerdere "soepele beleid" bleek plotseling niet meer te kunnen worden gevolgd.
Het zal geen betoog behoeven dat cliënten hierdoor nogal werden overvallen, temeer aangezien de projecten (alsmede de projectadministratie en de verslaglegging) inmiddels reeds lang waren afgerond. Gedurende de loop van de projecten was nooit duidelijk geweest dat een andere manier van registratie had moeten plaatsvinden (…).
Ter verduidelijking: veelal werd voor ESF-projecten dezelfde administratie gevoerd als de administratie in het kader van PBVE-opleidingen. Zowel de accountant als - belangrijker nog - het RBA hadden die werkwijze geoorloofd geacht. Achteraf bleek dat naast de PBVE-administratie een aparte ESF-administratie en registratie had moeten worden gevoerd, die veel verder ging. Het zal voor zich spreken dat het voor cliënten vrijwel ondoenlijk was om alsnog aan deze achteraf gestelde zeer strenge eisen te voldoen."
Verweersters stelling, dat de onduidelijkheden niet zo algemeen en zo groot zouden zijn als appellante doet voorkomen, is onjuist. De geconstateerde problemen bij de uitvoerders van projecten doen zich nog steeds voor, hetgeen blijkt uit het bij brief van 8 maart 2001 overgelegde rapport van de Algemene Rekenkamer van januari 2000, getiteld "Controle en toezicht op ESF-subsidies" (kamerstukken Tweede Kamer, 26 995, nrs. 1-2).
Het achteraf met terugwerkende kracht stellen van strengere eisen is in strijd met de rechtszekerheid. Appellante mocht er, mede gezien de ervaringen met de projecten uit 1990 en gelet op de omstandigheid dat nadien geen duidelijke andere normen door het subsidieverlenende orgaan waren gesteld, op vertrouwen dat zij op een juiste wijze haar projectadministratie voerde en dat de eindafrekeningen zouden worden geaccepteerd. In dit verband is er voorts op gewezen dat daar waar het RBA heeft verzuimd duidelijke richtlijnen te geven voor de inrichting van de projectadministratie, terwijl appellante hier een aantal keren uitdrukkelijk om heeft verzocht, en daar waar het RBA haar sturende en controlerende taken heeft gelaten voor wat ze zijn, eventuele manco's voor rekening van het RBA moeten blijven.
Appellante heeft er alles aan gedaan om alsnog te voldoen aan de in de loop der tijd gewijzigde interpretatie van de voorschriften. Dit was moeilijker naarmate de feitelijke uitvoering van het project verder in het verleden lag. Aldus ontstonden er "verschillende generaties administratie" die, al naar gelang de aanvangsdatum van de cursussen en de einddatum daarvan, steeds meer aan de - achteraf - gestelde eisen voldeden. De "onvolkomenheden", die bij de administraties van projecten uit 1992 nog aanwezig waren, zijn bij de onderhavige projectadministraties geheel verdwenen. Afgezien van enkele "schoonheidsfoutjes" deugen deze administraties dan ook en voldoen aan de vereisten. Dit is geconstateerd door zowel de accountant die normaliter de accountantsverklaringen voor cliënten verzorgt als door de accountant die een review heeft verricht op de accountantscontrole van deze reguliere accountant. Gelet op de reacties van het RBA/CBA op deze review, heeft het er alle schijn van dat een middel is gezocht om het eigen falen van het RBA af te wentelen op appellante. Het lijkt erop dat het CBA doelbewust de ook in het reviewrapport opgemerkte "schoonheidsfoutjes" eruit heeft gepikt en zodanig heeft opgeblazen dat een totaal tegengestelde conclusie is getrokken. Daarbij wordt de eindconclusie van de accountantsreview volledig uit het oog verloren. Wat betreft de steekproef van 8 maart 1994 stelt appellante zich op het standpunt dat deze zowel kwantitatief als kwalitatief ver onder de maat was en dat in feite niet van een representatieve steekproef kan worden gesproken.
Zo in het onderhavige geval al een sanctie had mogen worden opgelegd, is de in casu opgelegde sanctie disproportioneel en is derhalve niet voldaan aan het evenredigheidsbeginsel. In feite kan, gelet op alle onduidelijkheid, alsmede gezien de manier waarop werd omgegaan met eerdere projecten, de afwezigheid van sturing door het RBA en het soepele beleid dat men in de beginjaren voerde, niet eens van een "vergrijp" van appellante worden gesproken. Daarnaast staat het zonder meer vaststellen van de toegekende subsidies op nul in geen enkele verhouding tot de vermeende "vergrijpen", terwijl daarmee bovendien volledig voorbij wordt gegaan aan doel en strekking van de ESF-regeling, nu er geen twijfel over bestaat dat de uitgevoerde projecten hebben bijgedragen aan het realiseren van de doelstellingen van het ESF.
De zienswijze van verweerster dat de regelgeving er niet in voorziet dat bij gebreke van een toereikende verantwoording tot enigerlei procentuele toekenning zou kunnen worden gekomen en dat artikel 3:4 van Pro de Awb niet is geschonden, aangezien de aard van de bevoegdheid (medebewind) de vrijheid zou belemmeren verregaand belangen af te wegen dan wel autonome interpretaties te kiezen, is onjuist. In dit verband wordt erop gewezen dat artikel 3:4 van Pro de Awb voor het gehele bestuursrecht geldt en dat de Awb evenzeer geldt voor in medebewind uitgeoefende taken.
Niet zozeer de "gebreken" in de handelwijze van appellante, maar (veeleer) de grote financiële problemen die het RBA zelf voorzag, liggen aan de intrekking van de toegekende subsidies ten grondslag. Nu er voor het RBA derhalve duidelijk andere motieven waren om tot intrekking over te gaan, heeft deze instelling zich schuldig gemaakt aan détournement de pouvoir.
Met betrekking tot de bij het bestreden besluit gehandhaafde besluiten tot terugvordering van de reeds uitbetaalde voorschotten heeft appellante ter zitting gesteld dat de rechtmatigheid daarvan pas aan de orde komt indien de rechtmatigheid is vastgesteld van ofwel de intrekkingsbesluiten ofwel de besluiten tot vaststelling van de subsidies op nul.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Ter zitting heeft appellante het beroep tegen het niet tijdig nemen van een beslissing op het door haar ingediende administratieve beroep tegen de besluiten van het RBA van 1 november 1994 ter zitting ingetrokken. Zij heeft daarbij verzocht verweerster te veroordelen in de kosten van de procedure. Omtrent dit verzoek overweegt het College als volgt.
Ingevolge artikel 8:75a, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan in geval van intrekking van een beroep omdat het bestuursorgaan aan de indiener van het beroepschrift is tegemoetgekomen, het bestuursorgaan op verzoek van de indiener bij afzonderlijke uitspraak met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Awb in de kosten worden veroordeeld.
Het College stelt vast dat het beroep is ingetrokken, omdat verweerster op 14 februari 1997 door het alsnog nemen van een beslissing op het door appellante ingediende administratieve beroep tegen de besluiten van het RBA van 1 november 1994, geheel aan de indiener van het beroep is tegemoetgekomen. Het College ziet hierin aanleiding het verzoek om kostenveroordeling toe te wijzen en verweerster met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Awb te veroordelen in de kosten van het geding, op de wijze zoals hieronder nader zal worden bepaald.
5.2 Gelet op onder meer de overweging in het bestreden besluit dat "(…) de gesignaleerde gebreken (…) een intrekking op basis van het niet voldoen aan de subsidievoorwaarden [rechtvaardigen], zoals artikel 105 van Pro de destijdse Arbeidsvoorzieningswet regelde", is met de in administratief beroep gehandhaafde besluiten van 1 november 1994 kennelijk beoogd de besluiten 30 november 1993, waarbij subsidie is toegekend voor de onderhavige twee projecten, op basis van artikel 105 van Pro de Arbeidsvoorzieningswet in te trekken. Aan de in de besluiten van 1 november 1994 vervatte vaststelling op nul van die subsidies wordt in dit verband dan ook door het College hier geen zelfstandige betekenis toegekend. Weliswaar was voormeld artikel 105 ten Pro tijde van het bestreden besluit niet meer van kracht, maar naar het oordeel van het College doet die omstandigheid op zichzelf niet af aan de bevoegdheid van verweerder om het intrekkingsbesluit in administratief beroep te handhaven. Het College neemt daarbij in aanmerking dat de intrekking plaatsvond op een tijdstip dat genoemd artikel nog gold.
5.3 Op grond van artikel 105 van Pro de Arbeidsvoorzieningswet was het RBA bevoegd een besluit houdende toezegging of toekenning van subsidie geheel of gedeeltelijk in te trekken, indien de aan de subsidie verbonden voorschriften niet of niet voldoende werden nageleefd.
In zijn hiervoor al genoemde uitspraak van 16 november 1999, heeft het College geoordeeld dat indien vaststaat dat de door de aanvrager of begunstigde niet-nageleefde subsidievoorwaarde is aan te merken als één van de ingevolge de subsidiebeschikking op hem rustende hoofdverplichtingen, het standpunt van verweerster, dat ook niet-naleving van een enkele subsidievoorwaarde voor haar al een grond zou zijn de toegekende verleende subsidie in te trekken en de reeds uitbetaalde voorschotten terug te vorderen, in beginsel niet onjuist is.
Aan de aan appellante toegekende subsidies is onder meer de voorwaarde verbonden dat de aanvrager een aparte projectadministratie dient te voeren, waarin alle gegevens zijn te verifiëren die zijn opgenomen in de aanvraag en de rapportageformulieren. Blijkens de in bijlage 5.7 bij de subsidieaanvragen vervatte toelichting op de wijze van administreren houdt deze voorwaarde - ex artikel 7, derde lid, van de ESF-regeling, juncto bijlage 4, punt 6, bij deze regeling - in dat de individuele gegevens van de deelnemers, waaronder de werkloosheidsduur bij de aanvang van het project en de uitkeringssituatie, in de projectadministratie moeten worden opgenomen en dat de in de aanvraag onderscheiden kostenposten aantoonbaar en te verantwoorden zijn. Eén en ander is geëxpliciteerd in de toekenningsbesluiten van 30 november 1993, in die zin dat in die besluiten, waartegen appellante geen rechtsmiddelen heeft aangewend, is overwogen dat in de projectadministratie de aanwezigheid van de afzonderlijke deelnemers wordt bijgehouden op uurbasis, dat opgevoerde uitkeringsbedragen worden aangetoond door middel van verklaringen van de uitkerende instanties en dat de toerekening van de kosten op heldere wijze uit het dossier dient te blijken.
In aanmerking genomen dat aan de hand van de projectadministraties van de onderhavige twee projecten onder meer moet kunnen worden vastgesteld of de urenaantallen die in de op deze projecten betrekking hebbende einddeclaraties zijn opgenomen feitelijk zijn gerealiseerd, of de gedeclareerde kosten feitelijk verband houden, c.q. zijn gemaakt ten behoeve van de onderhavige scholingsprojecten en, mede gelet op de in bijlage I bij de ESF-regeling neergelegde "beoordelingscriteria ex artikel 3 Regeling Pro Europees Sociaal Fonds", of de op basis van de urenaantallen gedeclareerde kosten daadwerkelijk subsidiabel zijn, is naleving van de voorwaarde dat een aparte projectadministratie wordt gevoerd, waarin alle gegevens zijn te verifiëren die zijn opgenomen in de aanvraag en de rapportageformulieren, onmiskenbaar een hoofdverplichting om voor subsidieverlening in aanmerking te komen.
Appellante stelt zich op het standpunt - samengevat - dat de onderhavige projectadministraties, afgezien van enkele "schoonheidsfoutjes", voldoen aan de daaraan gestelde eisen en dat zij derhalve de aan de orde zijnde voorwaarde heeft nageleefd. Het College deelt dit standpunt niet en overweegt daartoe als volgt.
De op 8 maart 1994 uitgevoerde steekproef, die betrekking had op de administratie van onder meer het onder nummer 93/RB14/4042 geregistreerde project en waarvan de uitkomst is neergelegd in de brief van het RBA van 16 maart 1994, heeft uitgewezen dat niet van alle gecontroleerde deelnemers urenregistraties zijn bijgehouden, dat de kosten betreffende het "inkomen deelnemers" niet juist zijn berekend en dat één van de gecontroleerde deelnemers bij de aanvang van de opleiding niet werkloos was. Aldus blijkt uit deze steekproef dat in ieder geval een deel van de in de aan de orde zijnde projectadministratie opgenomen gegevens onbetrouwbaar is en - in samenhang hiermee - dat deze projectadministratie feitelijk niet deugt. Het College tekent hierbij nog aan dat het hier niet gaat om "schoonheidsfoutjes", zoals appellante heeft gesteld, maar om gebreken in de administratie, als gevolg waarvan het moeilijk, zo niet onmogelijk is de daarin opgenomen gegevens te verifiëren.
Al met al komt het College ten aanzien van het onder nummer 93/RB14/4042 geregistreerde project tot de conclusie dat appellante de voorwaarde, dat een aparte projectadministratie wordt gevoerd, waarin alle gegevens zijn te verifiëren die zijn opgenomen in de aanvraag en de rapportageformulieren, niet heeft nageleefd. Hieruit volgt dat het RBA bevoegd was tot intrekking van het op dat project betrekking hebbende subsidietoekenningsbesluit over te gaan.
Nog daargelaten of aan de op 8 maart 1994 gehouden steekproef met betrekking tot project nummer 93/RB14/4042 conclusies kunnen worden verbonden met betrekking tot project nummer 93/RB14/4041 stelt het College vast dat uit de op 5 september 1994 gehouden steekproef, waarbij laatstgenoemd project wel was betrokken, blijkt dat aan de administratie van project nummer 93/RB14/4041 nagenoeg dezelfde gebreken kleven als aan de administratie van het onder nummer 93/RB14/4042 geregistreerde project. Gelet hierop, alsmede gelet op de omstandigheid dat, zoals hiervoor is overwogen, uit het reviewrapport van 30 mei 1994, dat op beide projecten betrekking heeft, het beeld naar voren komt van een administratie die op meerdere punten gebreken vertoont, komt het College ook ten aanzien van het onder nummer 93/RB14/4041 geregistreerde project tot de conclusie dat appellante de voorwaarde, dat een aparte projectadministratie wordt gevoerd, waarin alle gegevens zijn te verifiëren die zijn opgenomen in de aanvraag en de rapportageformulieren, niet heeft nageleefd. Hieruit volgt dat het RBA bevoegd was eveneens tot intrekking van het op project nummer 93/RB14/4041 betrekking hebbend subsidietoekenningsbesluit over te gaan.
5.4 Van bijzondere omstandigheden, op grond waarvan moet worden geoordeeld dat het RBA in dit geval niet van zijn intrekkingsbevoegdheid gebruik had mogen maken, is het College niet gebleken. Voorzover appellante meent dat een bijzondere omstandigheid is gelegen in de door haar gestelde onduidelijkheid over de in de projectadministraties op te nemen gegevens, wijst het College erop dat zij had kunnen - en ook: moeten - weten welke gegevens daarin in ieder geval moesten worden opgenomen. Immers, zoals hiervoor al is overwogen, de aan de subsidie verbonden voorwaarde - ex artikel 7, derde lid, van de ESF-regeling, juncto bijlage 4, punt 6, bij deze regeling -, dat een aparte projectadministratie dient te worden gevoerd waarin alle gegevens zijn te verifiëren die zijn opgenomen in de aanvraag en de rapportageformulieren, alsmede de in bijlage 5.7 vervatte toelichting op de wijze van administreren, zijn geëxpliciteerd in de toekenningsbesluiten van 30 november 1993. Bovendien blijkt ook uit de brieven van de Regionaal Coördinator ESF en het Hoofd Regionaal Coördinatiepunt ESF van 14 september 1993, respectievelijk 4 oktober 1993 duidelijk aan welke eisen de projectadministraties in ieder geval moesten voldoen. Overigens had de Directeur-generaal voor de Arbeidsvoorziening er in zijn, in rubriek 2 van deze uitspraak vermelde, brief van 1 november 1990 al op gewezen dat de aanvrager van ESF-subsidies garant moet staan voor het voeren van een aparte projectadministratie die het mogelijk maakt dat over alle aspecten die in de aanvraag aan de orde komen kan worden gerapporteerd, en dat dit betekent dat de inkomsten en uitgaven ten behoeve van het project op factuurniveau verifieerbaar moeten zijn, dat het mogelijk moet zijn om de relatie te bepalen tussen deze inkomsten en uitgaven en de deelnemers aan het project en dat de gegevens van de individuele deelnemers in de administratie moeten voorkomen. Aldus had appellante kunnen - en ook: moeten - weten dat de veelal door haar ten behoeve van ESF-projecten gehanteerde administraties van zogenoemde PBVE-projecten, waarbij, zoals appellante in haar brief van 8 maart 2001 heeft opgemerkt, wat betreft de aanwezigheid van deelnemers kon worden volstaan met een rapportage door het RBO aan het RBA bij langdurige afwezigheid en een afwezigheidsregistratie per cursusuur niet nodig was, derhalve niet voldeden aan de aan administraties van ESF-projecten gestelde eisen.
5.5 Het College volgt appellante niet waar zij stelt dat achteraf strengere eisen aan de projectadministraties zijn gesteld. Al sedert het moment waarop appellante de subsidies aanvroeg, en in feite al daarvoor, gelet op de brief van de Directeur-generaal voor de Arbeidsvoorziening van 1 november 1990, stond immers vast aan welke eisen de projectadministraties dienden te voldoen. Deze eisen zijn in de loop der tijd niet strenger geworden.
5.6 Voorzover appellante meent dat zij er, gelet op het door het RBA gevoerde soepele beleid met betrekking tot de afrekening van subsidies voor projecten uit 1990/1991 en gezien het gebrek aan controle door het RBA van administraties van projecten uit eerdere jaren, op mocht vertrouwen dat de administraties van de onderhavige projecten voldeden aan de daaraan gestelde eisen, althans dat de ten behoeve van die projecten toegekende subsidies op dezelfde soepele wijze zouden worden afgerekend als de voor projecten uit 1990/1991 toegekende ESF-subsidies, volgt het College haar hierin evenmin. Daartoe wordt het volgende overwogen.
De aanvrager van ESF-subsidie is zelf verantwoordelijk voor het op juiste wijze voeren van de administratie van een project waarvoor subsidie is toegekend. Gelet op onder meer artikel 7, derde lid, van de ESF-regeling juncto bijlage 4, punt 6, bij deze regeling, en de in de subsidieaanvraag opgenomen "garantverklaring" betreffende het voeren van een aparte projectadministratie, wordt de aanvrager geacht bekend te zijn op welke wijze die administratie moet worden gevoerd. Hij is verplicht de administratie van ESF-projecten op zodanige wijze in te richten dat alle daarin voorkomende gegevens kunnen worden geverifieerd. Indien hij dat nalaat, zijn de gevolgen daarvan voor zijn rekening. Gelet op deze eigen verantwoordelijkheid van appellante voor het voeren van administraties van de onderhavige ESF-projecten, heeft appellante aan de omstandigheid dat het RBA de administraties van ESF-projecten uit eerdere tijdvakken heeft geaccepteerd, niet het vertrouwen mogen ontlenen dat de projectadministraties waar het hier om gaat voldeden aan de daaraan gestelde eisen. Op het RBA rust ook geen wettelijke plicht de administraties van alle projecten over ieder tijdvak te controleren. Van enig door het RBA opgewekt vertrouwen waardoor de eigen verantwoordelijkheid van appellante zou kunnen worden verminderd, is dit geval dan ook geen sprake.
Gelet op de eigen verantwoordelijkheid van appellante om de administraties van de onderhavige projecten op zodanige wijze in te richten dat alle gegevens daarin konden worden geverifieerd, lag het, indien daarover bij haar reeds bij de indiening van de subsidieaanvragen onduidelijkheid bestond, op haar weg om op dat moment (schriftelijk) bij het RBA te informeren welke gegevens precies in de projectadministraties moesten worden opgenomen. Appellante had zich in dezen derhalve actief moeten opstellen en kan zich er niet achteraf op beroepen dat als gevolg van een gebrek aan controle van de zijde van het RBA het voor haar niet duidelijk was wat precies van haar werd verwacht. Aan het in dit kader door appellante overgelegde rapport van de Algemene Rekenkamer komt derhalve geen betekenis toe, waarbij in het midden kan worden gelaten of uit dit rapport, dat niet op de onderhavige projecten betrekking heeft, zou volgen dat, zoals appellante heeft betoogd, het RBA zich sedert de beginperiode van de ESF-subsidies niet actief genoeg heeft opgesteld.
Appellante kan worden toegegeven dat de in diverse stukken geformuleerde voorwaarden en verplichtingen niet altijd eenduidig zijn en zich uit dien hoofde kunnen lenen voor nadere precisering. Het lag echter op haar weg om bij twijfel (schriftelijk) bij het RBA te informeren wat precies van haar werd verwacht en daarover schriftelijk uitsluitsel te verlangen.
Appellante heeft weliswaar gesteld dat zij diverse malen bij het RBA heeft geïnformeerd op welke wijze zij haar administratie van ESF-projecten diende in te richten en dat het RBA appellante voor dit soort vraagstukken telkenmale naar haar accountant verwees, dan wel onjuiste informatie gaf, doch nu zij dit niet heeft gestaafd met - bijvoorbeeld - correspondentie tussen haar en het RBA, dient aan deze stelling, die door verweerster gemotiveerd is weersproken, voorbij te worden gegaan.
5.7 Het College volgt appellante niet in haar betoog - kort samengevat - dat de in casu aan haar opgelegde sanctie van intrekking van de subsidietoekenningsbesluiten voor de onderhavige ESF-projecten in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. In dit verband wijst het College erop dat hier geen sprake is van een sanctie, maar van een vaststelling achteraf dat aan appellante subsidies zijn toegekend, terwijl zij de daaraan verbonden voorwaarde, dat een aparte projectadministratie wordt gevoerd waarin alle gegevens kunnen worden geverifieerd, niet heeft nageleefd. Hierbij kan er niet aan voorbij worden gezien dat als gevolg van het niet naleven van deze subsidievoorwaarde, die ertoe strekt dat kan worden vastgesteld - onder meer - of de in de einddeclaraties opgenomen urenaantallen feitelijk zijn gerealiseerd en of de op basis van die urenaantallen gedeclareerde projectkosten daadwerkelijk subsidiabel zijn, het in wezen niet mogelijk is de subsidiabele kosten vast te stellen. Het College acht het dan ook niet onredelijk dat de onderhavige subsidietoekenningsbesluiten geheel zijn ingetrokken.
5.8 Evenmin volgt het College appellante waar zij stelt dat het RBA de intrekkingsbevoegdheid voor een ander doel heeft gebruikt dan waarvoor die bevoegdheid is verleend en aldus het in artikel 3:3 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) neergelegde verbod van détournement de pouvoir heeft overtreden. Op grond van hetgeen appellante ter onderbouwing van deze stelling naar voren heeft gebracht is niet gebleken dat de in administratief beroep gehandhaafde, tot intrekking van de subsidietoekenningsbesluiten strekkende besluiten van 1 november 1994 zijn ingegeven door de wens een ander doel te bereiken dan waarvoor de bevoegdheid tot het nemen van die besluiten is verleend. Weliswaar heeft het RBA in een aan appellante gerichte brief van 11 mei 1994 over intrekking van ESF-subsidies - terzijde - opgemerkt "dat een andere beslissing mijn bestuur overigens in grote financiële problemen zou kunnen brengen", doch het College acht dit onvoldoende om aan te nemen dat, zoals appellante heeft gesteld, niet zozeer de gebreken in de handelwijze van appellante aan evenbedoelde besluiten ten grondslag hebben gelegen, doch de door het RBA zelf voorziene financiële problemen.
5.9 Uit het vorenoverwogene volgt dat niet naleving van de aan de toegekende subsidies verbonden voorwaarde dat een aparte projectadministratie wordt gevoerd dat een aparte projectadministratie wordt gevoerd, waarin alle gegevens zijn te verifiëren die zijn opgenomen in de aanvraag en de rapportageformulieren, voldoende grondslag aan het RBA heeft geboden de subsidietoekenningsbesluiten in te trekken en dat hierbij niet de door appellante genoemde beginselen van behoorlijk bestuur zijn geschonden. De besluiten van 1 november 1994 zijn dan ook bij het bestreden besluit op goede gronden gehandhaafd.
5.10 Voorzover de besluiten van 1 november 1994 de terugvordering van reeds uitbetaalde voorschotten betreft, is het College van oordeel dat dit onderdeel van die besluiten eveneens op goede gronden is gehandhaafd bij het bestreden besluit. Daartoe overweegt het College als volgt.
Punt 8 van bijlage 4 bij de ESF-regeling schrijft dwingend voor dat bij niet naleving van de subsidieverplichtingen de subsidie zal worden teruggevorderd. In zoverre is sprake van gebonden beschikkingen, waarbij, zoals verweerster terecht heeft gesteld, voor een belangenafweging in de zin van artikel 3:4 van Pro de Awb geen plaats is. Bijzondere dringende redenen op grond waarvan geoordeeld zou moeten worden dat deze wettelijke bepaling in het onderhavige geval niet onverkort had mogen worden toegepast, zijn gesteld, noch gebleken.
5.11 Uit het vorenstaande volgt dat het beroep ongegrond dient te worden verklaard.
Gelet op het overwogene in 5.1, acht het College termen aanwezig om, met toepassing van artikel 8:75a van de Awb, verweerster te veroordelen in de proceskosten aan de zijde van appellante, welke op de voet van het bepaalde bij het Besluit proceskosten bestuursrecht worden vastgesteld op (1/4 punt voor het indienen van het beroepschrift tegen het niet tijdig nemen van een besluit op het administratieve beroepschrift, met een wegingsfactor 1, ad fl. 710,- per punt=) fl. 177,50.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep ongegrond;
- veroordeelt verweerster in de proceskosten aan de zijde van appellante, welke worden vastgesteld op fl. 177,50
(zegge: honderdzevenenzeventig gulden en vijftig cent) en aan appellante dienen te worden vergoed door de
Arbeidsvoorzieningsorganisatie.
Aldus gewezen door mr B. Verwayen, mr C.M. Wolters en mr M.A. Fierstra, in tegenwoordigheid van mr W.F. Claessens, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 10 juli 2001.
.
.
w.g. B. Verwayen w.g. W.F. Claessens