Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 00/733 19 juli 2001
32100
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
gemachtigde: E. Kooi, administratie en belastingadviseur te Kollum,
tegen
de Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, verweerder,
gemachtigde: mr L.P. de Wit, werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Op 6 september 2000 heeft het College van appellant een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 28 juli 2000.
Bij dat besluit heeft verweerder het bezwaarschrift van appellant tegen de afwijzing van zijn verzoek om schadevergoeding op grond van de Plantenziektenwet ongegrond verklaard.
Verweerder heeft op 30 oktober 2000 een verweerschrift ingediend.
Het College heeft de zaak onderzocht ter zitting van 7 juni 2001. Bij die gelegenheid is appellant in persoon verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde, en heeft verweerder zich doen vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Aan de zijde van appellant is voorts een verklaring afgelegd door C.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Artikel 4 van Pro de Plantenziektenwet (hierna: de Pwz) luidt als volgt:
" Onze Minister is bevoegd in gevallen waarin de schade, welke het gevolg is van het toepassen van krachtens artikel 3 gegeven Pro voorschriften, onevenredig zwaar op een of meer personen zou drukken, uit 's Rijks schatkist een tegemoetkoming te verlenen in de geleden schade."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Op het bedrijf van appellant worden pootaardappelen geteeld.
- Bij brieven van 24 november 1995 en 6 december 1995 heeft de Plantenziektenkundige Dienst (PD) aan appellant een aantal maatregelen als voorzien in artikel 3 van Pro de Pzw, aangezegd in verband met besmetting met bruinrot van enige partijen door appellant geteelde aardappelen.
- Hiertegen heeft appellant een bezwaarschrift ingediend. Verweerder heeft het bezwaarschrift bij besluit van 10 oktober 1996 ongegrond verklaard.
- Bij besluit van 19 maart 1996 zijn door de PD nadere maatregelen aangezegd.
- Ook hiertegen heeft appellant een bezwaarschrift ingediend. Dit bezwaarschrift is door verweerder niet-ontvankelijk verklaard.
- Appellant heeft tegen de beide beslissingen op bezwaar geen beroep bij het College ingesteld.
- Aan appellant is op grond van het Besluit tegemoetkomingsregeling schade bruinrot 1995 een bijdrage verstrekt van fl. 287.695,--.
- Bij brief van 28 februari 1997 heeft appellant zich tot verweerder gewend met het verzoek hem op de voet van artikel 4 van Pro de Pzw een tegemoetkoming in de door hem als gevolg van de maatregelen geleden schade toe te kennen. Voor de jaren 1995 tot en met 1999 heeft appellant de schade waarvoor geen vergoeding is ontvangen becijferd op in totaal fl. 585.248,84.
- Verweerder heeft dit verzoek afgewezen bij besluit van 28 januari 1999.
- Hiertegen heeft appellant een bezwaarschrift ingediend.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Het bestreden besluit houdt onder meer het volgende in.
" 5. overwegingen voor het onderhavige geval
normaal bedrijfsrisico
Gelet op de bovenstaande algemene beleidsuitgangspunten geldt ook in uw geval dat de schade behoort tot het normale bedrijfsrisico. U heeft ervoor gekozen aardappelen te telen en daarmee het risico op een besmetting met het onderhavige organisme geaccepteerd.
U voert aan dat er sprake is van een besmetting door toeval en geheel buiten eigen schuld. Door het gesloten bedrijf heeft u part noch deel aan de oorzaak van de opgelegde maatregelen.
Hierover merk ik op dat dit onverlet laat dat er ook in uw geval sprake is van een normaal bedrijfsrisico. Bij deze maatstaf gaat het niet zozeer om schuld, doch om risico. U heeft uw gewassen in 1995 en eerdere jaren beregend met oppervlaktewater. Daarmee bestaat te allen tijde het risico dat dat water niet geheel vrij is van schadelijke organismen en dat u aldus een dergelijk organisme op uw bedrijf introduceert. Dat u - naar u stelt - al 15 jaar een gesloten stamselectie bedrijf heeft, neemt niet weg dat hier sprake is van een normaal bedrijfsrisico.
toedoen van betrokkene
Voorts merk ik het volgende op.
Zoals gezegd dient de noodzaak om de maatregelen te treffen in ieder geval geheel te zijn gelegen buiten de gedupeerde, die daarin zelf - bewust of onbewust - geen aandeel heeft gehad.
Door het beregenen van gewassen met oppervlaktewater wordt het risico genomen dat schadelijke organismen worden geïntroduceerd, als gevolg waarvan dan weer maatregelen noodzakelijk kunnen zijn. De besmetting op uw bedrijf berust dus niet op louter toeval. Van een uitzonderlijke situatie als bedoeld in artikel 4 Plantenziektenwet Pro is derhalve ook hierom geen sprake. Nu genoemd risico door u zelf is genomen kan van een situatie, waarin de schade onevenredig zwaar op u zou drukken, niet worden gesproken.
onevenredig zware schade/causaal verband
Aan het voorgaande voeg ik nog het volgende toe.
In uw geval mocht u reeds op grond van de Regeling invoer, uitvoer en verkeer van planten uw pootaardappelen niet in het verkeer brengen. In de eerste plaats waren de hiervoor genoemde partijen besmet met de bruinrotbacterie, waardoor deze partijen niet aan artikel 4, eerste lid, van deze regeling voldeden. In de tweede plaats kon op grond van artikel 6, eerste lid, aanhef en onderdeel c, geen plantenpaspoort worden afgegeven. Kortom, ook al zouden de bestrijdingsmaatregelen niet zijn genomen, dan nog zou u als gevolg van het feit dat u uw pootaardappelen niet meer (als zodanig) kon verkopen, schade hebben geleden. De schade als gevolg van het feit dat u uw pootaardappellen niet meer in het verkeer kon brengen omdat de betreffende partijen besmet waren met bruinrot, is een schade die direct voortvloeit uit de Regeling invoer, uitvoer en verkeer van planten. Artikel 4 van Pro de wet voorziet niet in vergoeding van schade die voortvloeit uit deze regeling. Ook vanwege de afwezigheid van een causaal verband tussen de direct uit voornoemde regeling voortgevloeide schade en de opgelegde bestrijdingsmaatregelen kan aan u geen vergoeding worden toegekend voorzover het de hier bedoelde schade betreft. Voorts mocht u ook reeds op grond van de Regeling bruinrot uw aardappelen niet in het verkeer brengen.
Overigens was Nederland ook op grond van voornoemde beschikking van de EU gehouden om maatregelen te nemen jegens deze partij.
Overigens merk ik nog op dat ook zonder mijnerzijds opgelegde maatregelen er feitelijk sprake zou zijn geweest van een blokkade van de onderhavige partijen pootaardappels. Niet alleen bevestigt dit dat sprake is van een normaal bedrijfsrisico, maar bovendien volgt hieruit dat de door u beweerdelijk geleden schade zeker niet de schade is die in het kader van artikel 4 van Pro de Plantenziektenwet in aanmerking dient te worden genomen.
De schade die u hebt geleden, is primair veroorzaakt door de aanwezigheid van bruinrot en niet zozeer door de opgelegde maatregelen. Bovendien had u, indien de PD geen maatregelen had aangezegd, in feite zelf precies dezelfde maatregelen moeten treffen.
(…)
6. Overige bezwaren
Met betrekking tot uw steling dat de PD u reeds in de zomer van 1995 had moeten waarschuwen voor het risico verbonden aan beregening, merk ik het volgende op. Op het moment dat bruinrot in ons land werd geconstateerd, te weten oktober/november 1995, was het beregeningsseizoen al afgelopen. Ook indien de PD u toen zou hebben gewaarschuwd, zou u dat niet hebben kunnen baten, reeds omdat de besmetting eerst na het beregeningsseizoen aan het licht kwam. Overigens, zoals gezegd, het is aan de ondernemers zelf om zich op de hoogte te stellen van voor hen (mogelijk) relevante plantenziekten en hun bedrijfsvoering desgewenst af te stemmen op de daaraan verbonden risico's. De bij de PD in de zomer van 1995 bekende feiten en omstandigheden gaven geen enkele aanleiding om specifiek in verband met bruinrot in Nederland te waarschuwen voor het beregenen van gewassen, laat staan tot het instellen van een beregeningsverbod, een en ander bovendien dan nog vóór u in dat jaar begon met beregenen. Overigens kunt u rechtens ook geen aanspraak doen gelden op een zodanige waarschuwing, respectievelijk verbod. Uw suggestie dat de PD al in de zomer van 1995 op de hoogte was van een besmetting met bruinrot en heeft getracht dit in verband met de exportbelangen in de doofpot te stoppen, is pertinent onjuist en werp ik verre van mij.
Overigens is u bij brief van 3 januari 2000 al toegelicht dat de besmetting op uw bedrijf naar alle waarschijnlijkheid al vóór 1995 op uw bedrijf aanwezig is geweest. Zo bestond een van de besmette partijen op uw bedrijf uit een nateeltpartij van een partij die in 1994 door u zelf is geteeld. Van de vijf nateeltpartijen van deze partij is in drie partijen in 1995 een besmetting met bruinrot aangetoond (één op uw bedrijf; twee op andere bedrijven). Verder is u daarbij medegedeeld dat het voor uitgesloten kan worden gehouden dat beregening in begin september reeds eind september/begin oktober leidt tot een besmetting die in de toets kan worden aangetoond. Daarbij is uitgegaan van begin september gelet op uw mededeling ten overstaan van de Commissie voor de bezwaarschriften dat u niet uit noodzaak beregende doch slecht aan het eind van het proces, in september/oktober. Eerst nadien heeft u bij uw brief van 7 februari het standpunt ingenomen dat u in juli, augustus en september heeft beregend. Wat daarvan ook zij, dit doet niet af aan het feit dat reeds op grond van de drie besmet bevonden nateeltpartijen moet worden aangenomen dat uw bedrijf al vóór 1995 besmet is geraakt. Ook hierom kan uw stelling dat de PD u reeds in de zomer van 1995 had moeten waarschuwen voor het risico verbonden aan beregening u niet baten.
In uw brief van 9 juni 2000 verwijst u naar een verklaring van de heer D te E en stelt u dat de monsters niet te velde zijn genomen maar uit het in kiembakjes aanwezige pootgoed. Hierover merk ik op dat mij niet duidelijk is welke conclusie u aan deze stellling -wat daarvan ook zij- wenst te verbinden. Hetzelfde geldt voor u stelling dat uw bedrijf op 2 km afstand ligt van dat van D en aan dezelfde waterloop.
Voorgeval u bedoelt te stellen dat de PD tekort is geschoten ten aanzien van (de besmetting op) het bedrijf van D, merk ik op dat daarvan geen sprake is. Voorts gaf ook de situatie op dit bedrijf de PD in de zomer van 1995 geen aanleiding om specifiek in verband met bruinrot in Nederland te waarschuwen voor het beregenen van gewassen en evenmin voor het instellen van een beregeningsverbod.
(…)
Volgens u is er wel een rechtstreeks verband tussen de opgelegde maatregelen en het niet kunnen huren van land.
Hierover merk ik het volgende op.
Zoals ook opgemerkt in het door u bestreden besluit, is het door u genoemde niet kunnen huren van land veeleer het gevolg van de aanwezigheid van bruinrot op uw bedrijf en niet zozeer van de opgelegde maatregelen. Indien er al enig verband zou zijn tussen de opgelegde maatregelen en het niet kunnen huren van land met de daaraan beweerdelijk verbonden financiële gevolgen, dan zou dat een te ver verwijderd verband zijn in het kader van de toepassing van artikel 4 van Pro de wet.
7. geleden schade
Overigens merk ik nog op dat ik de door u genoemde schadebedragen van in totaal FL. 585.248,84 niet als juiste erken."
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft ter ondersteuning van het beroep - samengevat - het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
De opgelegde maatregel drukt onevenredig zwaar op appellant als gevolg van het grote aantal besmette hectaren (15 van de 45) en de duur van de maatregel (5 jaar). Bovendien mocht appellant gedurende een jaar geen pootgoed telen. Appellant heeft alle mogelijke voorzorgsmaatregelen getroffen om besmetting te voorkomen. Appellant gebruikt al vele jaren alleen eigen uitgangsmateriaal. De besmetting moet derhalve als gevolg van beregening met oppervlaktewater hebben plaatsgevonden. Door de PD is evenwel in 1995 niet gewaarschuwd dat beregening met oppervlaktewater besmetting met bruinrot kon veroorzaken ofschoon dit bij deze dienst wel bekend was. Aan appellants buren werd zelfs door de PD bij hun onderzoek naar bruinrot in de bewuste periode een zwijgplicht opgelegd, zoals blijkt uit de door C afgelegde verklaring. Was dit niet zo geweest dan zou appellant met leidingwater hebben beregend. Daarom kan deze besmetting met bruinrot in 1995 niet tot het normale bedrijfsrisico van appellant gerekend worden. De situatie van appellant moet veeleer worden vergeleken met die waarnaar door verweerder verwezen wordt: het neerstrijken van een vlucht coloradokevers. Ook in het geval van appellant was immers de besmetting louter toeval.
5. De beoordeling van het geschil
Tussen partijen is de rechtmatigheid van de door verweerder opgelegde maatregelen - aangezien tegen de desbetreffende beslissingen op bezwaar geen beroep is ingesteld - niet meer in geschil. Het College staat thans voor de beoordeling van de vraag of verweerder op goede gronden heeft besloten appellant geen tegemoetkoming te verstrekken in de schade die voortvloeit uit deze maatregelen. Dienaangaande wordt het volgende overwogen.
Het College onderschrijft hetgeen van de zijde van verweerder naar voren is gebracht omtrent de strekking van artikel 4 van Pro de Pzw en overweegt daartoe, overeenkomstig het gestelde in zijn uitspraken van 12 december 1995 (94/1736/060/220 e.a.), 8 juni 2000 (AWB 98/312) en 24 april 2001(AWB 99/908), dat uit de geschiedenis van de totstandkoming van genoemd artikel 4 vooreerst Pro blijkt dat met de introductie van dit artikel niet is beoogd een algemene schadevergoedingsplicht voor verweerder in het leven te roepen.
Met name heeft het College in die geschiedenis geen aanknopingspunten kunnen vinden om te komen tot het oordeel dat de wetgever met genoemd artikel 4 ook Pro een aanspraak op een tegemoetkoming heeft willen scheppen voor degene die wordt geconfronteerd met schade die is terug te voeren op omstandigheden die tot zijn normale bedrijfsrisico behoren.
Appellant heeft betwist dat in zijn geval sprake was van een normaal bedrijfsrisico. Het College volgt hem evenwel niet in die opvatting. Het College overweegt dienaangaande als volgt.
Vastgesteld kan worden dat appellant, door geen pootgoed van elders te betrekken, adequate voorzorgsmaatregelen heeft getroffen tegen het langs die weg oplopen van een besmetting met bruinrot. Appellant heeft er evenwel tevens voor gekozen zijn gronden te beregenen met oppervlaktewater. Die keuze brengt het risico op besmetting met schadelijke organismen met zich. Voorts kon appellant destijds bekend zijn met het specifieke risico van bruinrot, gelet op het artikel in het Agrarisch Dagblad van 5 maart 1993, dat door hem zelf is overgelegd, en waarin wordt opgemerkt dat de bruinrotbacterie zich in het oppervlaktewater kan bevinden. De ondernemersbeslissing om te beregenen met oppervlaktewater heeft in dit geval consequenties gehad die vallen binnen het bedrijfsrisico van appellant. Wat er zij van de naar stelling van appellant aan zijn buren opgelegde zwijgplicht terzake van het bij hun bedrijven uitgevoerde onderzoek naar bruinrot, van een causaal verband met het optreden van besmetting met bruinrot op het bedrijf van appellant is niet gebleken. Ook overigens heeft het College niet kunnen vaststellen dat het uitbreken van de besmetting bij appellant (mede) is veroorzaakt door onzorgvuldigheid aan de zijde van de PD. Door de PD is immers geen besmetting bij appellants buren geconstateerd, zodat voor het geven van waarschuwingen geen directe aanleiding bestond. Daar komt bij dat, naar van de kant van verweerder aannemelijk is gemaakt, de besmetting op het bedrijf van appellant naar alle waarschijnlijkheid dateert uit 1994.
Uit het voorafgaande volgt reeds dat appellant geen aanspraak heeft op een tegemoetkoming op grond van artikel 4 Pzw Pro. Hetgeen door partijen naar voren is gebracht omtrent de aard en de omvang van de door appellant geleden schade kan derhalve buiten verdere bespreking blijven.
Aangezien niet is gebleken dat het bestreden besluit onrechtmatig is, dient het beroep ongegrond te worden verklaard.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr C.M. Wolters, mr H.C. Cusell en mr M.A. Fierstra in tegenwoordigheid van mr W.F. Claessens, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 19 juli 2001.
w.g. C.M. Wolters w.g. W.F. Claessens