Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 99/696 11 oktober 2001
27310
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellante,
gemachtigden: mr J.A. ten Heuvel en mr J.L. Prins, beiden verbonden aan Ten Heuvel & Prins Juridisch Adviseurs, te Almere, tegen
de Minister van Economische Zaken, te 's-Gravenhage, verweerder,
gemachtigden: mr drs R.F. Jassies en ing. W.H.J.E. van Daalen, werkzaam bij Senter.
1. De procedure
Op 23 augustus 1999 heeft het College van appellante een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 12 juli 1999.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellante tegen de afwijzing van haar aanvraag om subsidie in het kader van het Besluit subsidies energiebesparings-technieken (Stb. 1993, nr. 186, laatstelijk gewijzigd op 10 maart 1995, Stb. 1995, nr. 148, hierna: Besluit).
Op 25 augustus 1999 heeft het College de gronden van het beroep ontvangen.
Op 22 november 1999 heeft het College terzake van dit beroep een verweerschrift van verweerder ontvangen.
Op 30 augustus 2001 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden, waar partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten nader hebben uiteengezet.
Aan de zijde van appellante is tevens verschenen C, werkzaam bij D, te E.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In de Kaderwet verstrekking financiële middelen EZ (Stb. 1991, nr. 767, laatstelijk gewijzigd 16 december 1993, Stb. 1993, nr. 650) is onder meer het volgende bepaald:
" Artikel 2.- 1. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld met betrekking tot de verstrekking van financiële middelen aan ondernemers:"
Op grond van deze bepaling is vastgesteld het Besluit, waarbij onder meer is bepaald:
" Artikel 2. - 1. Onze Minister verstrekt op aanvraag een subsidie aan degene die een voorziening aanschaft, aangewezen in een categorie, genoemd in de bijlage bij dit besluit.
(…)"
In de in artikel 2, eerste lid, van het Besluit bedoelde bijlage (hierna: de bijlage) is onder meer het volgende bepaald:
" Categorie 4
Voorzieningen, strekkende tot het verminderen van het energieverbruik door middel van het opwaarderen van laagwaardige warmte naar hoogwaardige warmte, zodanig dat de hoogwaardige warmte nuttig wordt aangewend, door het installeren van:
a. warmtepompen met het deel van het daarbij behorende warmteopnemende en warmteafgevende systeem, waardoor het warmteoverdragende medium van de warmtepomp stroomt, met uitzondering van omkeerbare systemen die zijn bestemd voor ander gebruik dan voor industriële productieprocessen, (…)"
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaken de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Bij daartoe bestemd formulier, door verweerder ontvangen op 5 juni 1996, heeft appellante een aanvraag bij verweerder ingediend ter verkrijging van subsidie in het kader van het Besluit voor een waterpomp, als bedoeld in categorie 4, onder a, van de bijlage.
- Bij besluit van 11 september 1996 heeft verweerder de aanvraag om subsidie van appellante afgewezen.
- Bij brief op 29 november 1996 door verweerder ontvangen heeft appellante tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
- Bij besluit van 17 april 1997 heeft verweerder appellante niet-ontvankelijk in haar bezwaar verklaard, wegens overschrijding van de bezwaartermijn.
- Op 30 mei 1997 heeft het College van appellante een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen dit besluit.
- Bij uitspraak van het College van 1 september 1998 is dit beroep gegrond verklaard, het besluit van 17 april 1997 vernietigd en bepaald dat verweerder opnieuw op het bezwaarschrift van 28 november 1996 beslist met inachtneming van hetgeen in die uitspraak is overwogen.
- Op 14 oktober 1998 heeft verweerder tegen deze uitspraak verzet gedaan.
- Bij uitspraak van 28 april 1999 heeft het College dit verzet ongegrond verklaard.
- Op 10 juni 1999 is appellante op haar bezwaar gehoord. In het verslag dat van dit gehoor is gemaakt staat het volgende vermeld:
" Senter:
In 1994 en 1995 werden de warmtepompen genoemd. We kregen toen in steeds grotere mate te maken met airco-units die onder het mom van warmtepomp aangemeld werden. De tekst is toen aangepast om dat te voorkomen. Daarbij is kennelijk niet naar het soort systemen gekeken waar we nu over praten. Dat soort systemen viel dus buiten de boot. In 1997 kwam de Energie-investeringsaftrek. Daarbij is de tekst op dit punt verbeterd. Het syteem waar we nu over praten valt daarmee wel onder de tekst. We zitten nu met het probleem dat in 1996 de tekst dusdanig was dat omkeerbare systemen niet in aanmerking komen."
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit en het standpunt van verweerder
Bij het bestreden besluit is onder meer als volgt overwogen en beslist.
" Bevindingen en Overwegingen:
(…)
Op grond van de verstrekte informatie is duidelijk dat de door u aangeschafte voorziening omkeerbaar is. Dat wordt door u ook niet ontkend. De voorziening wordt niet ingezet ten behoeve van een industrieel productieproces. Op grond van de omschrijving van categorie 4a komt de voorziening daarom niet in aanmerking voor subsidie.
Tijdens de hoorzitting hebt u aangegeven dat het begrip "omkeerbaarheid" verschillend geïnterpreteerd kan worden. Het begrip "omkeerbaarheid" is in het Besluit gekomen om omkeerbare airco-units uit te sluiten. U bent van mening dat van zo'n unit in uw geval geen sprake is. De prioriteit bij uw voorziening is verwarmen. Als bijkomstigheid kan het systeem ook gebruikt worden om aangezogen buitenlucht in temperatuur te verlagen. Daarbij is er echter volgens u geen sprake van comfortkoeling. Wat hier ook van zij, vast staat dat de door u aangeschafte voorziening zowel de mogelijkheid heeft aangezogen buitenlucht in temperatuur te kunnen verhogen als in temperatuur te verlagen. In die zin is er sprake van een omkeerbaar systeem welke op grond van het Besluit niet in aanmerking kan komen voor subsidie.
(…)
De bepaling betreffende de omkeerbaarheid is reeds in 1995 in het Besluit opgenomen. U had derhalve met deze bepaling bekend kunnen zijn.
Tijdens de hoorzitting heb ik u gevraagd of u uw stelling kunt onderbouwen dat gelijksoortige voorzieningen in andere gevallen wel gehonoreerd zijn. Door middel van uw fax van 15 juni 1999 deelt u mij mede dat, voor zover u bekend, geen andere gevallen bekend zijn. Ik heb daarop zelf onderzocht of er in andere gelijksoortige gevallen wel subsidie is verstrekt. Daarvan is mij echter niets gebleken.
Op grond van het voorgaande zal ik mijn beslissing niet herzien.
(…)"
In het verweerschrift en ter zitting heeft verweerder daaraan nog het volgende toegevoegd.
Een warmtepomp lijkt in technisch opzicht veel op een koelinstallatie. Hetzelfde systeem kan als koel- en als warmteinstallatie gebruikt worden. De combinatie van kou- en warmteleveren is energetisch gezien anders dan alleen warmteleveren.
Het is juist dat op grond van het onderhavige Besluit gedurende enige jaren voor een aantal warmtepompen subsidie is verleend. In de jaren voorafgaande aan het jaar 1996 werd echter veel oneigenlijk gebruik gemaakt van categorie 4a van de bijlage, in die zin dat aanvragen om subsidie werden ingediend voor koelinstallaties die ook als verwarming konden worden gebruikt, maar waarbij het accent lag bij het koelen.
Het was echter niet de bedoeling van verweerder om voor dergelijke installaties subsidie te verlenen. Bij koelen wordt veel energie gebruikt en dit was ongewenst. Koelen wordt als een soort van comfort aangemerkt. Energetisch gezien is sprake van een ander bedrijfsmiddel dan een warmtepomp. Voor het jaar 1996 stond verweerder ook een beperkter budget dan in de voorafgaande jaren ter beschikking. Om die redenen is categorie 4a van de bijlage in het jaar 1996 tekstueel verscherpt. Met die aanpassing werden omkeerbare systemen uitgesloten.
Deze tekst bleek vrij strikt te zijn, waardoor ook systemen niet voor subsidie in aanmerking kwamen, terwijl de subsidiëring daarvan wellicht wel wenselijk was. Om die reden is de tekst na 1996, in 1997, weer aangepast en is de mogelijkheid van subsidie voor omkeerbare systemen weer teruggekomen. Deze aanpassing werd in de Uitvoeringsregeling energie-investeringsaftrek (hierna: EIA) gerealiseerd. De omschrijving in de EIA is gedetailleerder dan in het Besluit, teneinde te voorkomen dat systemen ongewild buiten de mogelijkheid tot subsidieverlening vallen. Met voornoemde wijziging in 1997 wordt beoogd om bedoelde systemen toch in aanmerking voor subsidie te doen komen. Gelet hierop is in de EIA de zin toegevoegd dat omkeerbare systemen worden uitgesloten die uitsluitend buitenlucht als warmtebron benutten.
Het onderhavige systeem zou vanaf 1997 op grond van de EIA voor subsidie in aanmerking komen. Niet valt te zeggen dat het systeem waarvoor appellante subsidie heeft verzocht in 1996 ongewild buiten de subsidieverlening viel.
Ter zake de aanhef in categorie 4 van de bijlage wordt opgemerkt dat het nooit de bedoeling is geweest om airconditioners onder deze categorie te brengen. Waar categorie 4 spreekt over opwaarderen, wordt bedoeld het opwaarderen van warmte.
Ongeveer zes à zeven aanvragen om subsidie zijn onder voornoemde categorie gedaan. Deze aanvragen zijn gehonoreerd omdat de voorzieningen waarvoor subsidie werd aangevraagd in industriële productieprocessen werden toegepast. Geen aanvragen zijn ingewilligd in gevallen waarbij sprake is van een systeem zoals het systeem waarop het bestreden besluit betrekking heeft.
Verweerder concludeert tot ongegrondverklaring van het beroep.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft ter ondersteuning van haar beroep - samengevat - het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
Ten onrechte heeft verweerder de aanvraag om subsidie afgewezen om reden dat sprake is van een omkeerbare voorziening.
Weliswaar is er sprake van een omkeerbare voorziening, doch verweerder is ter zake van die omkeerbaarheid voorbijgegaan aan het feitelijk gebruik van de warmtepomp door appellante. Appellante gebruikt het systeem (nagenoeg) niet als koelinstallatie, doch als verwarmingsinstallatie. Het doel van het onderhavige systeem is niet de omkeerbaarheid.
In het jaar 1996 bestond een andere omschrijving van de voorziening dan voor en na dat jaar. De onderhavige voorziening voldoet aan de betreffende omschrijving van de categorie, zowel voor als na het jaar 1996, en zou in beide gevallen voor subsidie in aanmerking zijn gekomen.
De tekst van voor 1996 bood echter eveneens de mogelijkheid om airconditioners voor subsidie in aanmerking te doen komen. Ondernemers die voor 1996 een airconditioning-systeem aanschaften, kochten hierbij tegen een kleine meerprijs een warmtepomp, zodat zij in aanmerking kwamen voor 25% subsidie.
Aangezien het niet de bedoeling van het Besluit was om subsidie te verlenen voor de aanschaf van airconditioners, is in 1996 de tekst van deze categorie gewijzigd door aan de omschrijving de zin toe te voegen dat geen subsidie wordt verleend voor warmtepompen met uitzondering van omkeerbare systemen die zijn bestemd voor ander gebruik dan voor industriële productieprocessen. Het gevolg was dat omkeerbare systemen in 1996 van subsidie werden uitgesloten.
De nieuwe tekst in 1996 sloot echter teveel systemen uit, hetgeen evenmin de bedoeling was. Om die reden werd in 1997 de tekst van de betreffende voorziening wederom aangepast, zulks in de EIA regeling. Hierin is de zin toegevoegd dat omkeerbare systemen die uitsluitend buitenlucht als warmtebron benutten teneinde een systeem als het onderhavige er weer onder te brengen, voor subsidie uitgesloten worden. Er is aldus voor het jaar 1996 een leemte in de regelgeving, terwijl dit niet de bedoeling was van verweerder. De bedoeling van verweerder is steeds geweest om airconditioners uit te sluiten die omkeerbaar zijn naar warmtepomp en subsidie te verlenen voor een systeem als het onderhavige. Dit laatste is ook steeds geschied, zowel voor als na 1996.
Bovendien voldoet appellante aan de voorwaarden en normen in de Subsidieregeling. Er zijn vele varianten van warmtepompsystemen. De onderhavige variant voldoet aan de doelstelling van het Besluit, te weten energiebesparing.
Verweerder heeft onder de hierboven genoemde bijzondere omstandigheden van het geval het Besluit en de bijlage te strikt en rigide toegepast. Verweerder heeft nagelaten het onderhavige Besluit naar redelijkheid en billijkheid toe te passen.
Appellante vordert vernietiging van het bestreden besluit onder gegrondverklaring van haar beroep.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College staat voor de beantwoording van de vraag of verweerder terecht heeft beslist dat appellante niet in aanmerking komt voor subsidie op grond van het Besluit omdat er sprake is van een omkeerbare voorziening, die niet wordt ingezet ten behoeve van een industrieel productieproces. Het College overweegt dienaangaande het volgende.
Niet in geschil is dat de onderhavige voorziening omkeerbaar is en niet wordt ingezet ten behoeve van een industrieel productieproces. In geschil is het standpunt van verweerder dat niet wordt voldaan aan de omschrijving van categorie 4, aanhef en onder a, in de bijlage van het Besluit, zoals die luidde in het jaar 1996.
Het College is van oordeel dat hetgeen verweerder naar voren heeft gebracht niet kan worden aangemerkt als een juiste uitleg van die bepaling. Hiertoe overweegt het College als volgt.
Appellante heeft, zoals hierboven in rubriek 4 weergegeven, naar voren gebracht - en door verweerder is dit ook niet weersproken - dat het kennelijk niet de bedoeling is geweest om bij het Besluit en de bijlage van 1996 in voornoemde categorie 4, aanhef en onder a, een systeem als het onderhavige van subsidiëring uit te sluiten. Appellante heeft in de bezwaarprocedure haar hierboven uiteengezette standpunt uitdrukkelijk naar voren gebracht.
Bij zijn oordeel heeft het College mede betrokken de verklaring van verweerder ter hoorzitting van 10 juni 1999 dat het de bedoeling van de tekstwijziging van categorie 4a in de bijlage van 1996 was om subsidieaanvragen voor airco-units, onder het mom van een warmtepomp, van subsidie te weren, en dat daarbij kennelijk niet is gekeken naar het soort systemen als waarvan hier sprake is en dit systeem aldus buiten de boot valt. Hierbij wordt tevens betrokken de verklaring van verweerder ter zitting bij het College dat de omschrijving in 1996 te strikt was. Voorts wordt bij dit oordeel betrokken de verklaring van verweerder dat als gevolg van die te strikte omschrijving, sommige systemen niet voor subsidiëring in aanmerking kwamen, terwijl het wenselijk was dat zulks wel geschiedde. Verder acht het College hierbij van belang de verklaring van verweerder dat in 1997 in de desbetreffende regeling een andere formulering is gekozen teneinde te voorkomen dat systemen als van appellante niet voor subsidiëring in aanmerking zouden komen.
Ook wordt hierbij de verklaring van verweerder in aanmerking genomen dat het onderhavige systeem onder de omschrijving van 1997 valt. Het College voegt hieraan toe dat, naar partijen hebben verklaard, het hier het enige geval betreft van een aanvraag om subsidie onder voornoemde categorie in het jaar 1996 voor een systeem als het onderhavige.
Daarbij komt, naar het oordeel van het College, dat blijkens de tekst in de aanhef in voornoemde categorie 4a, doel en strekking van deze bepaling is, om die voorzieningen te subsidiëren, die strekken tot het verminderen van het energieverbruik, middels het opwaarderen van laagwaardige naar hoogwaardige warmte, zodanig dat de hoogwaardige warmte nuttig wordt aangewend, zoals dit ook in dit systeem geschiedt, welke voorzieningen zowel voor als na 1996 steeds zijn gesubsidieerd.
In het licht van het hiervoor overwogene moet naar het oordeel van het College de hierbedoelde bepaling zo worden uitgelegd dat een voorziening als van appellante niet onder de daar bedoelde uitzondering van omkeerbare systemen valt.
Het vorenoverwogene leidt tot de slotsom dat het bestreden besluit berust op een onjuiste uitleg van de onderhavige bepaling, zodat dit besluit dient te worden vernietigd op grond van artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
Het hiervoor overwogene leidt tot de conclusie dat het beroep gegrond moet worden verklaard. Verweerder zal opnieuw op de bezwaren van appellante moeten beslissen, met inachtneming van het hierboven gestelde.
Het College acht termen aanwezig verweerder met toepassing van 8:75 van de Awb te veroordelen in de proceskosten aan de zijde van appellante. Deze kosten worden op voet van het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op ƒ 1.420,--.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen, opnieuw beslist op het
bezwaarschrift;
- bepaalt dat de Staat aan appellante vergoedt het door haar gestorte griffierecht ten bedrage van ƒ 450,--;
- veroordeelt verweerder in de kosten van de procedure aan de zijde van appellante, begroot op ƒ 1.420,--, onder aanwijzing
van de Staat als de rechtspersoon die deze kosten aan appellante dient te betalen.
Aldus gewezen door mr B. Verwayen, mr J.A. Hagen en mr M.A. Fierstra in tegenwoordigheid van mr I.K. Rapmund, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 11 oktober 2001.
w.g. B. Verwayen w.g. I.K. Rapmund