Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 99/652 12 februari 2002
13700
Uitspraak in de zaak van:
de stichting Hestia Stichting, te Arnhem, appellant,
gemachtigde: mr M.C. Waterink, advocaat te Arnhem,
tegen
het College tarieven gezondheidszorg (voorheen: het Centraal orgaan tarieven gezondheidszorg), te Utrecht, verweerder,
gemachtigde: mr J.G.F.M. Hoffmans, advocaat te 's-Gravenhage.
1. De procedure
Op 6 augustus 1999 heeft het College van appellant een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 28 juni 1999.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellante tegen de beslissing van verweerder van 4 november 1998 waarbij verweerder een korting van 10% heeft toegepast bij vaststelling van het definitieve budgetbedrag in het kader van de Regeling extra arbeidsplaatsen 1997.
Op 1 oktober 1999 heeft het College de gronden van het beroep ontvangen.
Op 21 augustus 2000 heeft het College ter zake van dit beroep een verweerschrift van verweerder ontvangen.
Op 20 november 2001 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden, waar partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten nader hebben uiteengezet.
Aan de zijde van verweerder zijn tevens ter zitting verschenen mr K. Schroten en drs J. van Manen.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De toepasselijke regelgeving.
In 1995 is, in samenhang met de Subsidieregeling experimenten activering van uitkeringsgelden (Stcrt. 1995 nr. 13), de Regeling extra arbeidsplaatsen (hierna: de Regeling) vastgesteld ten behoeve van het creëren van extra werkgelegenheid, onder andere in de zorgsector. Door de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en de Minister van Sociale Zaken is bij brief van 13 februari 1995 verweerder voor wat betreft de zorgsector over deze Regeling geïnformeerd. Verweerder is verzocht de uitvoering van de Regeling ter hand te nemen waar het bepaalde instellingen betreft die via de Wet tarieven gezondheidszorg worden gefinancierd en daartoe richtlijnen vast te stellen.
In het kader van deze opdracht heeft verweerder onder andere de Richtlijn extra arbeidsplaatsen 1997 (hierna: de Richtlijn) vastgesteld. In de Richtlijn is onder meer het volgende bepaald:
" 2. BUDGETAANPASSING
(…)
2.7 Het COTG zal overgaan tot (gehele of gedeeltelijke) verrekening van de budgetverhoging indien er strijdigheid is met de voorwaarden van de regeling (zie onderdeel 3.1 van deze richtlijn), indien er sprake is van onvolledige of niet-tijdige informatie of indien de vergoeding niet of niet geheel aan de bedoelde arbeidsplaats(en) is besteed.
4. TOEWIJZINGSPROCEDURE EN BUDGETVASTSTELLING
(…)
4.8 Vóór 1 september van het jaar t+1 dient de instelling de definitieve afrekening voor het jaar t in. Onderdeel van de definitieve afrekening is de toetsing van de uitvoering van de regeling volgens het in onderdeel 5 van deze richtlijn opgenomen controleprotocol. Aan de hand van de definitieve afrekenning en de accountantsverklaring stelt het COTG de definitieve aanpassing van het budget vast, met inachtneming van de bepalingen in onderdeel 2 van deze richtlijn."
2.2 De vaststaande feiten.
Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Bij brief van 22 april 1998 heeft verweerder aan alle instellingen die gebruik maakten van de Regeling een aanvraagformulier gestuurd voor de definitieve budgetvaststelling. In deze brief is onder meer meegedeeld dat de volledig ingevulde en ondertekende formulieren, voorzien van een accountantsverklaring, uiterlijk 1 september 1998 bij verweerder dienden te zijn ontvangen.
- Bij brief de dato 28 augustus 1998 heeft appellante verweerder verzocht om uitstel voor het indienen van de bedoelde aanvragen.
- Bij schrijven van 2 september 1998 heeft verweerder appellante bericht dat het verzoek om uitstel niet kon worden gehonoreerd. Hieraan was toegevoegd de mededeling:
"Als een instelling de definitieve budgetvaststelling na 1 september bij het COTG indient, kan er een sanctie opgelegd worden. Vorig jaar was deze sanctie een korting van 10% op het definitieve vastgestelde subsidiebedrag."
- Op 16 september 1998 heeft appellante het ingevulde formulier voor de budgetvaststelling ingevolge de Regeling, voorzien van een accountantsverklaring van 11 september 1998, aan verweerder toegestuurd.
- Bij brief van 17 september 1998 heeft verweerder appellante onder meer als volgt bericht:
" Hiermee bevestigen wij de ontvangst van uw aanvraag d.d. 16-9-1998 voor de definitieve budgetvaststelling Regeling extra arbeidsplaatsen 1997. De aanvraag is na de uiterste inzenddatum van 1 september 1998 ontvangen. De in de beleidsregel opgenomen sanctie op te late indiening is dat tot gehele of gedeeltelijke verrekening van de subsidiebedragen kan worden overgegaan."
- Op 21 september 1998 heeft appellante de aanvraag nader aangevuld.
- Bij besluit van 4 november 1998 heeft verweerder als volgt besloten:
" 1.3 Toetsing aan de indieningtermijn van de nacalculatieformulieren
Ten aanzien van de aanvragen die na de uiterste inzenddatum van 1 september 1998 zijn ontvangen heeft het COTG tot een sanctie besloten. Het definitieve budgetbedrag wordt 10% lager vastgesteld dan het bedrag waarop op grond van de beleidsregel aanspraak zou kunnen worden gemaakt. Het COTG heeft de sanctie vastgesteld op 10% omdat op die wijze de werkelijke loonkosten nog wel vergoed worden".
- Bij brief van 10 november 1998 heeft appellante tegen deze beslissing bezwaar gemaakt bij verweerder.
- Op 15 april 1999 heeft verweerder appellante uitgenodigd voor een hoorzitting op 20 mei 1999.
- Bij brief van 20 april 1999 heeft appellante verweerder bericht geen gebruik te maken van deze uitnodiging.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit en het standpunt van verweerder
Het bestreden besluit houdt onder meer het volgende in:
" 2. oordeel van het COTG over de aangevoerde bezwaren
Het COTG heeft het definitieve budgetvaststellingsformulier op 22 april 1998 verstuurd, zodat er voldoende tijd was om het formulier tijdig in te dienen. In de brief van 22 juli 1998 bent u nogmaals herinnerd aan de indieningstermijn en aan het feit dat te laat ingediende aanvragen kunnen leiden tot een korting op het definitieve subsidiebedrag.
Het COTG wijst u erop dat de Regeling in 1997 ten opzichte van 1996 niet in die mate veranderd is dat de accountantscontrole in 1997 veel meer tijd in beslag zou moeten nemen dan in 1996. In 1997 werd wel aan de accountant gevraagd om expliciet aan te geven of elke arbeidsplaats voldeed aan de voorwaarden van de Regeling.
Op grond van het vorenstaande oordeelt het COTG dat er geen grond bestaat aan het bezwaarschrift tegemoet te komen. De beslissing op het bezwaarschrift leidt niet tot een wijziging van het definitieve subsidiebedrag extra arbeidsplaatsen 1997."
In het verweerschrift en ter zitting heeft verweerder daaraan nog het volgende toegevoegd.
Het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) heeft geld beschikbaar gesteld voor het creëren van extra arbeidsplaatsen. Voor de AWBZ-instellingen wordt dit geld via de zorgkantoren betaald en verwerkt in tarieven. Er is derhalve geen sprake van een door verweerder toegekende subsidie.
De intentie van de regeling is om een aanvullend budget toe te kennen. Dit budget voorziet in vergoeding van loonkosten met daarnaast een bedrag van fl. 4.000,-- voor bijkomende kosten zoals scholing en begeleiding. Verweerder dient jaarlijks vóór 1 november te rapporteren aan het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) over het aantal gerealiseerde arbeidsplaatsen, de arbeidsduur en de periode waarin de arbeidsplaatsen zijn bezet. Het ministerie kan, indien tijdig wordt gerapporteerd, vaststellen hoeveel financiële ruimte beschikbaar komt voor het volgende jaar. In verband hiermee is het noodzakelijk dat de instellingen verweerder jaarlijks voor 1 september informeren.
Voor de uitvoering van de regeling heeft verweerder in 1995 de Richtlijn extra arbeidsplaatsen vastgesteld, welke richtlijn in 1996 en in 1997 is aangepast. In de richtlijn is onder andere de procedure opgenomen voor de toewijzing en budgetvaststelling van extra arbeidsplaatsen, respectievelijk financiële middelen voor de bekostiging van extra arbeidsplaatsen. Onder 2.6 van de richtlijn is vermeld dat verweerder zal overgaan tot (gehele of gedeeltelijke) verrekening van de budgetverhoging indien er strijdigheid is met de voorwaarden van de regeling, indien er sprake is van onvolledige of niet-tijdige informatie of indien de vergoeding niet of niet geheel aan de bedoelde arbeidsplaats(en) is besteed. Op 22 april 1998 heeft verweerder aan alle instellingen die gebruik maakten van de Regeling het aanvraagformulier voor de definitieve budgetvaststelling over 1997 verstuurd. In de begeleidende brief is aangegeven dat de aanvraagformulieren uiterlijk op
1 september 1998 dienden te zijn ingediend en dat te laat ingediende aanvragen konden leiden tot een korting op het definitieve subsidiebedrag. Op 23 juli 1998 heeft verweerder alle instellingen die op 22 april 1998 aanvraagformulieren toegestuurd hebben gekregen eraan herinnerd dat de aanvragen uiterlijk 1 september 1998 ingediend moesten zijn. Ook indien appellante laatstgenoemde brief niet zou hebben ontvangen, zoals zij stelt, dan was op grond van de richtlijn en op grond van de begeleidende brief bij de aanmeldingsformulieren de uiterste indieningtermijn aan appellante bekend.
Het beroep van appellante op artikel 4:44 Awb Pro faalt omdat de subsidietitel van de Awb in het onderhavige geval niet van toepassing is. Voor zover al sprake zou zijn van een subsidie dan geldt dat de subsidietitel van de Awb op 1 januari 1998 in werking is getreden en de subsidieverlening over 1997 vóór die tijd heeft plaatsgevonden. Afgezien daarvan, voor zover naar analogie van de subsidietitel zou moeten worden geoordeeld, geldt dat uit artikel 4:44 Awb Pro geen verplichting voor verweerder voortvloeit om een nadere termijn te stellen in het geval een aanvraag niet tijdig is ingediend.
Verweerder is in alle gevallen waarin gegevens te laat zijn ingediend overgegaan tot budgetverrekening en heeft de korting bepaald op 10%. Van een onevenredige korting is geen sprake omdat verweerder het ministerie van VWS voor 1 november 1998 diende te informeren en de korting niet de loonkosten maar slechts de extra kosten voor studie treft. Verweerder heeft geen reden gezien om voor appellante af te wijken van de korting van 10% zoals die bij andere instellingen is opgelegd.
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft ter ondersteuning van het beroep - samengevat - het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
Appellante heeft de brief van verweerder van 23 juli 1998 waarin zij herinnerd zou zijn aan de indieningtermijn van 1 september 1998 nimmer ontvangen. Ingevolge het bepaalde in artikel 4:44 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt een subsidieontvanger in beginsel eenmaal aangemaand als de aanvraag tot vaststelling na afloop van de aanvraagtermijn niet is ingediend of als een aanvraagtermijn ontbreekt. In deze gevallen kan het bestuursorgaan de subsidie-ontvanger een termijn stellen waarin de aanvraag moet zijn ingediend. Verweerder heeft nagelaten een dergelijke aanmaning aan appellante te sturen en heeft appellante geen termijn gesteld als hiervoor is bedoeld.
Subsidiair stelt appellante zich op het standpunt dat het bestreden besluit vernietigd dient te worden wegens strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel. Op grond van dit beginsel had appellante een nader uitstel verleend moeten worden ofwel had haar een fatale termijn gesteld moeten worden voor de indiening van het aanvraagformulier. In de brief van
22 april 1998 heeft verweerder slechts opgemerkt dat 'te laat ingediende aanvragen kunnen leiden tot een korting op het definitieve subsidiebedrag'. Uit deze mededeling blijkt geenszins dat bij iedere overschrijding van de indieningtermijn een korting wordt opgelegd. Ook heeft verweerder geen indicatie gegeven omtrent de hoogte van de korting. De hoogte van de korting die aan appellante is opgelegd, te weten, fl. 75.256,--, is in geen proportie met de overschrijding van de aanvraagtermijn door appellante. Bovendien had verweerder de bevoegdheid om een andere sanctie op te leggen dan zij heeft gedaan en had verweerder dus tot een andere dan de bestreden beslissing kunnen komen.
5. De beoordeling van het geschil
Het College staat voor de beantwoording van de vraag of verweerder terecht heeft beslist dat er geen grond was om aan het bezwaar van appellante tegen de aan haar opgelegd korting van 10% op het in het kader van de Regeling toegekende subsidiebedrag van fl. 752.565,-- tegemoet te komen. Het College overweegt dienaangaande het volgende.
Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is het College gebleken dat verweerder de in het kader van de Regeling beschikbare subsidiegelden moest verdelen, terwijl de door de aanvragers verstrekte gegevens tevens door verweerder gebruikt werden om vast te stellen hoeveel gelden benodigd waren voor het eerstvolgende subsidiejaar. Omdat verweerder vóór 1 november 1998 diende te rapporteren aan het ministerie van VWS over het aantal arbeidsplaatsen dat in het kader van de Regeling in het volgende jaar moest worden gefinancierd, heeft verweerder 1 september 1998 als uiterste termijn bepaald voor indiening van de aanvragen tot vaststelling van de te subsidiëren bedragen over 1997.
Om te bevorderen dat de aanvragen tijdig in bezit van verweerder zouden komen, heeft verweerder aan het overschrijden van deze termijn een in het budget te verrekenen korting in het vooruitzicht gesteld.
Het College overweegt dat een bestuursorgaan op grond van het bepaalde in artikel 3:4 van Pro de Awb de bij een besluit betrokken belangen dient af te wegen en bij het besluit in aanmerking moet nemen dat de voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Het College is van oordeel dat het bestreden besluit niet aan deze vereisten voldoet. Hiertoe wordt als volgt overwogen.
Het College stelt voorop dat verweerder, gelet op het bepaalde in de toepasselijke richtlijn, over kan gaan tot het verrekenen van de budgetverhoging, onder meer indien er sprake is van niet-tijdige informatie. Gelet hierop heeft verweerder in beginsel een bevoegdheid om in bepaalde gevallen aan het niet in acht nemen van een bepaalde indieningtermijn gevolgen te verbinden voor het toe te kennen budget.
Voor het opleggen van een vast kortingspercentage van 10% bij overschrijding van de hier aan de orde zijnde termijn is - naar ook verweerders gemachtigde ter zitting desgevraagd heeft bevestigd - geen uitdrukkelijke grondslag neergelegd in de Wet tarieven gezondheidszorg of in enige andere wet. Voor de beantwoording van de vraag welke gevolgen voor de hoogte van het budget aan de onderhavige termijnoverschrijding kunnen worden verbonden is derhalve, gelet op het bepaalde bij artikel 3:4 Awb Pro, van belang welke doelen met het stellen van de termijn worden gediend en - vervolgens - of de niet naleving van de termijnvoorwaarde in dit geval de realisering van die doeleinden dusdanig in gevaar brengt dat zulks gevolgen moet hebben voor de hoogte van het aan de instelling toe te kennen budget, bijvoorbeeld vanwege de (financiële) repercussies die die niet-naleving voor verweerder zelf heeft. Verweerder heeft in dit verband ter zitting toegelicht dat hij
1 september 1998 als sluitingstermijn heeft bepaald omdat dit hem voldoende tijd laat om de rapportage ten behoeve van het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, die voor 1 november van dat jaar moet worden ingediend, te kunnen opstellen.
Appellante heeft bij brief de dato 28 augustus 1998, dat wil zeggen kort voor het verstrijken van de termijn, uitdrukkelijk om enig uitstel verzocht voor het indienen van de door verweerder verlangde gegevens. Zij heeft hierbij aangegeven dat enig uitstel noodzakelijk was omdat de controle met het oog op de voorgeschreven accountantsverklaring iets meer tijd vergde dan voorzien. Verder bleek uit het verzoek dat appelante verwachte de aanvraag binnen 14 dagen in bezit van verweerder te zullen stellen. Op bedoeld verzoek, door verweerder ontvangen op 31 augustus 1998, heeft verweerder bij brief de data 2 september 1998 negatief gereageerd. Deze brief bevatte geen motivering. Ter zitting heeft verweerder verklaard appellante niet voordien telefonisch hiervan in kennis te hebben gesteld. Het standpunt van verweerder dat een verzoek om uitstel niet gehonoreerd werd, is appellante dus eerst na ommekomst van de termijn bekend geworden.
Verweerder heeft voorts ter zitting toegelicht dat in geval de aanvraag tijdig maar onvolledig wordt ingediend zij de betreffende aanvrager gedurende een beperkte termijn van ongeveer 2 weken in de gelegenheid stelt de aanvraag te completeren en geen korting wordt toegepast. Appellante zou derhalve niet met een korting als thans toegepast zijn geconfronteerd indien zij geen uitstel had verzocht maar de aanvraag met de haar op 28 augustus 1998 ter beschikking staande gegevens bij verweerder had ingediend
De toegepaste korting betreft een aanzienlijk deel van de op dit punt aan appellante toe te kennen budgetverhoging. Daar tegenover staat dat de sluitingstermijn gelet op de hiervoor genoemde omstandigheden, met een relatief beperkte periode is overschreden en dat verweerder, naar ter zitting is verklaard, door de te late ontvangst van de aanvraag van appellante niet in een positie is gebracht waarin hij niet tijdig aan deze rapportageverplichting kon voldoen.
Onder de hiervoor aangeduide omstandigheden kan niet worden geoordeeld dat het door verweerder bij het besluit aan de termijnoverschrijding verbonden gevolg de toets aan het bepaalde bij artikel 3:4 Awb Pro kan doorstaan.
Het hiervoor overwogene leidt tot de conclusie dat het beroep gegrond moet worden verklaard en het bestreden besluit moet worden vernietigd. Verweerder zal opnieuw op de bezwaren van appellante moeten beslissen, met inachtneming van het hiervoor overwogene.
Het College acht termen aanwezig verweerder met toepassing van 8:75 van de Awb te veroordelen in de proceskosten aan de zijde van appellante. Deze kosten worden op voet van het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 644,--.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen, opnieuw beslist op het
bezwaarschrift;
- bepaalde dat de Staat aan appellante vergoedt het door haar gestorte griffierecht ten bedrage van € 204,20-- (zegge:
tweehonderdvier Euro twintig);
- veroordeelt verweerder in de kosten van de procedure aan de zijde van appellante, begroot op € 644,-- (zegge:
zeshonderdvierenveertig Euro), onder aanwijzing van de Staat als de rechtspersoon die deze kosten aan appellante dient te
betalen.
Aldus gewezen door mr B. Verwayen, mr M.A. Fierstra en dr B. Hessel, in tegenwoordigheid van mr M.J. van den Broek-Prins, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 12 februari 2002.
w.g. B. Verwayen w.g. M.J. van den Broek-Prins