Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 00/51 5 maart 2002
13730
Uitspraak in de zaak van:
Stichting PrivaZorg, te Amersfoort, appellante,
gemachtigde: mr J.H. van der Velden, advocaat te Utrecht,
tegen
College tarieven gezondheidszorg, verweerder,
gemachtigde: mr J.G.F.M. Hoffmans, advocaat te 's-Gravenhage.
1. De procedure
Op 21 januari 2000 heeft het College van appellante een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 13 december 1999.
Bij het besluit van 13 december 1999 heeft verweerder afwijzend beslist op het bezwaar dat appellante heeft gemaakt tegen verweerders afwijzende beslissing op het verzoek om de haar toegekende financiële middelen voor het jaar 1998 zoveel mogelijk aan te wenden voor de in dat jaar door appellante of andere instellingen geleverde zorg en om eventuele overschotten mee te nemen naar andere jaren.
Op 9 augustus 2000 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Op 20 november 2001 heeft het onderzoek ter terechtzitting plaatsgevonden. Bij die gelegenheid hebben partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunt nader doen toelichten. Namens appellante hebben tevens A, voorzitter van appellante en B, secretaris van appellante, het woord gevoerd. Namens verweerder is tevens het woord gevoerd door C, werkzaam bij verweerder.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In de Beleidsregel IV-396, Aanvaardbare kosten 1998 is onder meer het volgende bepaald:
" 2.1c Voor overige op basis van artikel 15 van het Besluit zorgaanspraken bijzondere ziektekostenverzekering in 1997 gecontracteerde instellingen en hun rechtsopvolgers:
Voor deze instellingen is een basisbudget beschikbaar van maximaal ƒ 2.460.000,- op jaarbasis. De aanvaardbare kosten 1998 worden gevormd door de financiële uitkomst van de productieafspraak over het basisbudget. Hiernaast kan nog een afspraak ten behoeve van het project kwaliteitsbevordering 1998 (beleidsregel IV-382) worden gemaakt.
(…)
2.4d Op de in de aanvaardbare kosten opgenomen productieafspraak wordt nagecalculeerd:
Afspraken tussen het verbindingskantoor en instellingen zoals bedoeld onder 2.1c:
Indien het totaal van de werkelijke productie vermenigvuldigd met de beleidsregelwaarde lager is dan het totaal van de productieafspraak vermenigvuldigd met de beleidsregelwaarde wordt deze daling in 1998 tot maximaal 100% van de aanvaardbare kosten 1998, exclusief de middelen verkegen op grond van de regeling extra arbeidsplaatsen gecorrigeerd. Onder de beleidsregelwaarde wordt verstaan het lokaal overeengekomen tarief.
2.4e Indien de werkelijke kosten in 1998 meer/minder bedragen dan de aanvaardbare kosten voor 1998, dan zal dit verschil door het betreffende orgaan voor gezondheidszorg moeten worden geboekt op de rekening "reserve aanvaardbare kosten."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellante is opgericht per 6 mei 1996.
- Bij brief d.d. 26 juni 1996 heeft appellante de Minister van VWS toelating als bedoeld in artikel 8, lid 1, Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (hierna: AWBZ) verzocht.
- Bij brief van 3 oktober 1996 heeft de Minister van VWS bericht de aanvraag niet in behandeling te nemen aangezien niet voldoende was gebleken dat aan alle vereisten was voldaan.
- Bij brief d.d. 22 november 1996 heeft appellante een nieuw verzoek om toelating ingediend.
- Bij brief d.d. 20 februari 1998 heeft de Minister van VWS bericht dat aangezien niet binnen de termijn van artikel 8d van de AWBZ een beslissing is genomen, appellante ingevolge genoemde bepaling van rechtswege is toegelaten als thuiszorginstelling voor de periode 22 mei 1997 tot 22 mei 1998. Het bezwaar dat appellante tegen deze beslissing heeft gemaakt is bij beslissing van 5 januari 1999 ongegrond verklaard. Wat betreft de periode waarvoor de toelating geldt heeft de Minister van VWS de overwegingen van de VWS-commissie bezwaarschriften overgenomen waardoor de toelating is verleend vanaf 14 februari 1997 tot 14 februari 1998. Dit betekent dat indien appellante de integrale aanspraak thuiszorg levert en zij daarvoor op 31 december 1997 een overeenkomst ingevolge artikel 42, eerste lid, van de AWBZ heeft gesloten, zij tevens is toegelaten voor de periode van 14 februari 1998 tot 1 januari 1999. Appellante heeft tegen deze beslissing beroep ingesteld. De Afdeling Rechtspraak van de Raad van State heeft bij beslissing d.d. 2 maart 2000 de bestreden beslissing vernietigd en heeft bepaald dat op 28 december 1996 voor de termijn van één jaar een toelating van rechtswege is ontstaan.
- Bij brief d.d. 18 mei 1998 heeft appellante aan verweerder (onder meer) verzocht haar een budget toe te wijzen tot 22 mei 1998.
- Bij brief van 2 juli 1998 heeft Zorgkantoor Utrecht bij verweerder de productie-afspraken thuiszorg 1998 met appellante, gebaseerd op de erkenning van appellante als thuiszorginstelling over de periode van 1 januari 1998 tot 22 mei 1998, ingediend.
- Op 18 augustus 1998 heeft verweerder in reactie hierop tariefbeschikking 501-26-98-0 gegeven. Deze tariefbeschikking betreft de periode 1 januari 1998 tot 22 mei 1998 en bevat onder meer de volgende passage:
" In de beleidsregel IV-386 "Aanvaardbare kosten" 1998 is onder 2.2a ten aanzien van toetsing van de productieafspraken 1998 het navolgende opgenomen: "De totale productieafspraken over de productie in uren dienen groter dan of gelijk te zijn aan de totale gerealiseerde in uren 1997."
In het budgetformulier "Basisbudget 1998" is aangegeven dat: "Het aantal gerealiseerde uren per product dient aan te sluiten bij het totaal aantal uren dat is opgegeven aan het CAK [Centraal Administratie Kantoor] ten behoeve van de eigen bijdrage over 1997. Indien hier een verschil tussen bestaat dient u dit separaat te specificeren."
Uit vergelijking van de gegevens van het CAK met de realisatiecijfers 1997, zoals door uw instelling opgegeven aan het COTG, zijn verschillen geconstateerd. Het GAK en COTG hebben besloten deze verschillen nader te analyseren."
- Op 16 december 1998 heeft verweerder tariefbeschikking 501-26-98-1 met betrekking tot de periode 1 januari 1998 tot 22 mei 1998 gegeven. Deze bevat hetzelfde voorbehoud als tarief beschikking 501-26-98-0.
- Bij brief d.d. 29 december 1998 heeft appellante aan verweerder, kennelijk na een vooraankondiging van de beslissing van de Minister van VWS van 5 januari 1999, bericht dat de erkenning doorloopt tot 1 januari 1999 en medegedeeld er naar te streven alsnog productieafspraken te maken voor de periode 22 mei 1998 tot en met 31 december 1998.
- Zorgkantoor Utrecht heeft verweerder bij brief d.d. 3 maart 1999 in kennis gesteld van een aanvullende productieafspraak met appellante voor de periode 22 mei 1998 tot en met 31 december 1998 en voor deze periode budget aangevraagd.
- Bij brief van 29 april 1999 heeft appellante verweerder in kennis gesteld van een door haar met CMD Zuid-Oost Utrecht en Stichting Zorgservice Vitras gesloten overeenkomst waarin is vastgelegd dat de zorg van appellante in de periode tot en met 21 mei 1998 wordt geleverd door beide andere organisaties.
- Bij brief d.d. 14 juni 1999 heeft appellante gegevens gezonden aangaande de verschillenanalyse COTG- en CAK-uren 1998.
- Appellante heeft verweerder bij brief d.d. 21 juni 1999 verzocht haar te machtigen het budget 1998 zoveel mogelijk aan te wenden voor in dat jaar geleverde zorg en om eventuele overschotten mee te nemen naar komend(e) jaar (jaren).
- Bij brief van 25 juni 1999 heeft verweerder aan appellante onder meer het volgende bericht:
" Uit informatie van het Centraal Administratiekantoor en de bij de productieafsprake 1999 opgenomen verschillenanalyse COTG en CAK-uren 1998 blijkt dat u geen gerealiseerde uren 1998 vermeldt. Vervolgens wordt op 15 juni 1999 door u een gewijzigd formulier voor de verschillenanalyse COTG- en CAK-uren 1998 toegezonden. Hieruit blijkt dat de uren 1998, totaal 14.146 bedragen. Deze zijn door u niet aan het CAK geleverd. Voorts meldt u dat ditzelfde aantal uren is verkocht (…). Per saldo zijn door u geen uren zorg geleverd.
Gezien het tijdstip van het bekend worden van de 'verlengde toelating' is het voor u niet mogelijk alsnog uren 1998 te realiseren. Hetgeen ook blijkt uit uw opgave over 1998. In het licht van het bovenstaande beschouwt het COTG uw verzoek 1998 van 3 maart 1999 derhalve als een verzoek om de middelen 1998 te mogen benutten voor 1999. Het COTG heeft u dan ook telefonisch verzocht uw verzoek 1998 in te dienen als een verzoek om in 1999 extra productie te mogen leveren voor
ƒ 1.511.516,-. Hierop werd door u telefonisch negatief gereageerd. Vervolgens heeft u een brief aangekondigd waarin u, uw standpunt zou verwoorden.
Deze brief is door u op 21 juni 1999 aan het COTG gezonden. In deze brief geeft u aan dat u afspraken heeft gemaakt met andere organisaties over de besteding van het aan u beschikbaar gestelde budget 1998. Tevens zijn er door u onder regie van het zorgkantoor mondelinge principeafspraken gemaakt met andere thuiszorginstellingen in de regio Utrecht over het restant budget 1998.
U verzoekt in samenspraak met uw Zorgkantoor te worden "gemachtigd het budget 1998 zoveel mogelijk aan te wenden voor in dat jaar geleverde zorg conform de toenmalige regelgeving en om eventuele overschotten mee te nemen naar komend)e) jaar(jaren)".
Het COTG heeft zich op het standpunt gesteld dat het niet de bedoeling is dat ten gevolge van het doorverkopen van uren nacalculatie-effecten worden ontlopen. Begin 1999 heeft het COTG de in 1998 door het COTG toegepaste systematief van budgetoverheveling in de ciculaire van 2 februari 1999 opgenomen. Uit uw brief van 21 juni blijkt niet welke concete afspraken u met andere organisaties-thuiszorginstellingen met betrekking tot 1998 heeft gemaakt. Daarnaast verzoekt u eventuele overschotten naar komende jaren mee te mogen nemen. Het COTG heeft zich in eerdere gevallen op het standpunt gesteld dat de op een verzoek van partijen voor een bepaald jaar toegekende middelen algemene thuiszorg niet naar het volgende jaar kunnen worden overheveld.
Gezien het bovenstaande wijst het COTG uw verzoek d.d. 3 maart 1999 ad ƒ 1.511.516,- af."
- Bij brief van 27 juli 1999 heeft appellante tegen dit besluit van 21 juni 1999 bezwaar gemaakt.
- Nadat verweerder appellante op 7 oktober 1999 heeft gehoord, heeft hij 13 december 1999 het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Het bestreden besluit houdt onder meer het volgende in:
" Het COTG merkt op dat Stichting PrivaZorg een zogenoemde landelijk werkende instelling is. Ingevolge de Beleidsregel aanvaardbare kosten 1998 (IV-396) bedraagt het maximal toe te kennen budget voor 1998 voor landelijk werkende instellingen op jaarbasis ƒ 2.460.000,-. Conform de Beleidsregel aanvaardbare kosten 1998 vindt voorts 100% nacalculatie op het totaal van de werkelijke kosten plaats. Indien een zgn. landelijk werkende instelling in enig jaar geen zorg in het kader van de AWBZ heeft geleverd, kan de instelling derhalve geen trekingsrechten ontlenen aan het verleende budget voor dat jaar.
Het COTG merkt op dat uit informatie van het CAK en uit de bij de productieafspraken 1999 opgenomen verschillenanalyse COTG en CAK-uren 1998, gebleken is dat in 1998 door Stichting PrivaZorg geen uren zijn gerealiseerd. Uit een door Stichting PrivaZorg naderhand gezonden gewijzigd verschillenanalyseformulier blijkt dat in 1998 in totaal 14.146 uren zijn gerealiseerd. Deze uren zijn echter niet door Stichting PrivaZorg aan het CAK geleverd. De uren zijn gerealiseerd door andere organisaties.
Het COTG stelt zich onveranderd op het standpunt dat het niet de bedoeling is dat via het achteraf doorverkopen van uren nacalculatie-effecten kunnen worden ontlopen. Voorts kunnen toegekende middelen niet achteraf naar volgende jaren worden overgeheveld.
Het beroep op de bijzondere voorgeschiedenis en omstandigheden, geeft het COTG geen aanleiding om van beleidsregels af te wijken. Niet gesteld door Stichting PrivaZorg noch gebleken is dat er geen sprake is van bijzondere omstandigheden die afwijking van de beleidsregels rechtvaardigen. Het onweersproken feit dat Stichting PrivaZorg zelf geen uren zorg heeft geleverd, betekent dat er voor Stichting PrivaZorg geen recht op budget bestaat.
Ten aanzien van de zienswijze van het COTG dat het verzoek aangemerkt zou moeten worden als een verzoek voor extra productie 1999, merkt het COTG op dat deze benadering niet meer ter discussie staat nu Stichting PrivaZorg hierop reeds in een eerder stadium negatief heeft gereageerd.
Op grond van het bovenstaande besluit het COTG het bezwaarschrift af te wijzen. (…)."
In het verweerschrift is voorts opgemerkt dat de problemen van appellante rondom de toelating geen zodanig bijzondere omstandigheden zijn, dat van de geldende beleidsregel moet worden afgeweken. Het toelatingsbeleid was een zaak van het ministerie van VWS waarmee verweerder geen bemoeienis had. Het handelen van het ministerie van VWS vormt geen aanleiding van de beleidsregels af te wijken.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft ter ondersteuning van het beroep onder meer het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd. De opvatting dat bewust nacalculatie-effecten worden ontlopen is onjuist. Bedoeling van appellante was het over 1998 beschikbare budget aan te wenden ten behoeve van tekorten bij collega-instellingen over 1998 en het resterende deel over te hevelen naar 1999 zodat geen toegekende middelen voor thuiszorg in de regio verloren zouden gaan. Door middelen over meerdere jaren aan te wenden worden continuïteitsproblemen vermeden. Gezien de problemen rondom de erkenning van appellante door de Minister van VWS verkeert appellante in een bijzondere positie; een vergelijkbare situatie heeft zich niet eerder voorgedaan.
5. De beoordeling van het geschil
Met betrekking tot het verzoek van appellante het haar toegekende budget over te hevelen naar andere organisaties-thuiszorginstellingen constateert het College dat een dergelijke overheveling niet was voorzien in Beleidsregel IV-396. Bij brief van 2 februari 1999 houdende een toelichting op de budgetsystematiek 1999, heeft verweerder de besturen van instellingen voor thuiszorg en de zorgkantoren onder meer in kennis gesteld van voorwaarden voor de incidentele overheveling van budget tussen zorginstellingen (ook wel doorverkoop van uren genoemd). Voor een dergelijke overheveling is onder meer vereist dat verzoeken vooraf bij verweerder worden ingediend en betrekking hebben op de periode waarin nog geen zorg is verleend. Voorts heeft verweerder aldaar uitdrukkelijk gesteld dat deze verzoeken niet met terugwerkende kracht, achteraf of na afloop van het jaar worden gehonoreerd. De productieafspraken met de betrokken instellingen worden aangepast. Ter zitting heeft verweerder aangegeven dat deze regeling pas in 1999 is vastgelegd maar feitelijk reeds in 1998 werd toegepast.
Het College stelt vast dat appellante, door verweerder eerst bij brief d.d. 29 april 1999 in kennis te stellen van een door haar met CMD Zuid-Oost Utrecht en Stichting Zorgservice Vitras gesloten overeenkomst, niet heeft voldaan aan de aldus geformuleerde voorwaarden voor budgetoverheveling. Met deze voorwaarden wordt onder meer beoogd te voorkomen instellingen die constateren dat ze productieafspraken overschrijden te faciliteren. Het College ziet geen plaats voor het oordeel dat verweerders weigering op het verzoek van appellante het haar toegekende budget over te hevelen naar andere thuiszorginstellingen in strijd is met de tekst van meergenoemde beleidsregel of de strekking daarvan. Van zodanige bijzondere omstandigheden dat verweerder niet onverkort aan die regel zou mogen vasthouden in dit geval is evenmin gebleken. Het beroep is derhalve ongegrond voor zover het betreft deze weigering.
Het beroep is naar oordeel van het College eveneens ongegrond voor zover het is gericht tegen de weigering van verweerder toe te staan dat het budget over 1998, voor zover het niet in dat jaar werd benut, mee te nemen naar komende jaren. Verweerder heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat Beleidsregel IV-396 niet voorziet in overheveling van het budget van een instelling naar een volgende jaar of naar volgende jaren. Immers, zo blijkt uit punt 2.4d van Beleidsregel IV-396, indien het totaal van de werkelijke productie vermenigvuldigd met de beleidsregelwaarde lager is dan het totaal van de productieafspraak vermenigvuldigd met de beleidsregelwaarde wordt deze daling tot maximaal 100 % van de aanvaardbare kosten 1998 gecorrigeerd.
De vraag of verweerder desondanks dit verzoek om overheveling zou dienen te honoreren omdat sprake is van bijzondere omstandigheden die nopen tot afwijking van de beleidsregel beantwoordt het College ontkennend. Daartoe overweegt het College dat verweerder zich niet ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de problemen met betrekking tot de erkenning van appellante door de Minister van VWS niet zodanig bijzondere omstandigheid vormen. Met name nu het hier gaat om een door de Minister van VWS in een ander kader gegeven beslissing, behoefde het belang dat - mogelijk door appellante geleden of te lijden - schade als gevolg van de door de Afdeling Rechtspraak van de Raad van State vernietigde beslissing van de Minister van VWS van 5 januari 1999 inzake de toelating van appellante als thuiszorginstelling wellicht beperkt zou kunnen worden door een beslissing van verweerder als door appellante verzocht, door verweerder niet aangemerkt te worden als een omstandigheid die er toe noopt om, in afwijking van zijn beleidsregels een dergelijke schadebeperkende beslissing ten gunste van appellante te nemen.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr B. Verwayen, mr M.A. Fierstra en mr B. Hessel, in tegenwoordigheid van mr M.J. van den Broek, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 5 maart 2002.
w.g. B. Verwayen w.g. M.J. van den Broek