Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 00/988 9 april 2002
11310 Diergeneesmiddelenwet/Registratie
Uitspraak in de zaak van:
Eurovet Animal Health B.V., te Bladel, appellante,
gemachtigden: mr E. Broeren en mr M.W.L. Simons-Vinckx, beiden advocaat te Breda,
tegen
de Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, te 's-Gravenhage, verweerder,
gemachtigden: mr R.A.M.M. Gijselaers en dr J.P. Hoogland, beiden werkzaam bij verweerders ministerie.
1. De procedure
Op 22 december 2000 heeft het College van appellante een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 10 november 2000.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder, in overeenstemming met de Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, beslist op het bezwaar dat appellante heeft gemaakt tegen de weigering het diergeneesmiddel 'Amoxy Mix 15% W.O.' (NL9145) te registreren.
Op 9 maart 2001 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Bij faxbericht d.d. 4 januari 2002 heeft appellante nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 januari 2002. Partijen zijn daarbij verschenen en hebben bij monde van hun gemachtigden hun standpunten nader uiteengezet. Aan de zijde van appellante is voorts het woord gevoerd door A, B en C.
2. De vaststaande feiten
Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Door middel van een op 17 december 1996 ondertekend formulier heeft appellante bij het Bureau Registratie Diergeneesmiddelen (hierna: BRD) van verweerder een aanvraag ingediend tot registratie van het niet immunobiologisch diergeneesmiddel 'Amoxy Mix 15% W.O.'. Dit diergeneesmiddel betreft een in water oplosbaar poeder en bevat de werkzame stof amoxicilline trihydraat. Blijkens de aanvraag is het diergeneesmiddel bestemd voor de behandeling van infecties die veroorzaakt worden door kiemen die gevoelig zijn voor amoxicilline in kalveren, varkens en pluimvee (kalkoen, eend, parelhoen en slachtkuiken (kip)). Het diergeneesmiddel is derhalve aangevraagd voor toepassing bij dieren waarvan de producten gewoonlijk worden geconsumeerd.
- Bij brief van 18 november 1997 heeft het BRD appellante medegedeeld dat het door haar aangeleverde dossier onvoldoende gegevens bevat en verzocht aanvullende gegevens in te zenden.
- Vervolgens heeft appellante aan het BRD aanvullende gegevens doen toekomen.
- Bij besluit van 22 december 1999 heeft verweerder, in overeenstemming met de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, de aanvraag tot registratie afgewezen, omdat - voor zover hier van belang - niet met redelijke zekerheid kan worden aangenomen dat het middel de gestelde werking bezit in de zin van artikel 4, onderdeel a, onder 1, van de Diergeneesmiddelenwet (hierna: DGW) en/of bij de voorgestelde wachttermijn van twee dagen geen gevaar oplevert voor de gezondheid van de mens in de zin van artikel 4, onderdeel a, onder 2, van de DGW.
- Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 31 januari 2000, aangevuld bij brief van 3 mei 2000, bezwaar gemaakt. In laatstvermelde brief heeft appellante aangegeven dat zij afziet van registratie van het onderhavige diergeneesmiddel voor de doeldieren kalf, kalkoen, eend en parelhoen. Het bezwaar heeft derhalve slechts betrekking op de doeldieren varken en slachtkuiken (kip).
- Appellante is op 17 mei 2000 naar aanleiding van haar bezwaren door de Commissie voor de bezwaarschriften van verweerder gehoord.
- Bij brieven van 26 mei 2000 en 15 september 2000 heeft appellante de gronden van het bezwaar nader aangevuld.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen, strekkende tot ongegrondverklaring van het bezwaar.
3. Het standpunt van appellante
Appellante heeft ter ondersteuning van het beroep - voor zover hier van belang - het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
Het bestreden besluit is niet op zorgvuldige wijze tot stand gekomen.
Appellante heeft de indruk dat het handhaven van de afwijzing van de aanvraag tot registratie in het bestreden besluit het gevolg is van een gebrek aan communicatie tussen haar en het BRD en met name tussen het BRD en de beoordelingsinstituten c.q. de beoordelingsinstituten onderling. Dit heeft tot gevolg gehad dat bepaalde door appellante overgelegde gegevens onjuist zijn geïnterpreteerd.
Het gegeven dat de beoordeling van de aanvraag tot registratie plaatsvindt op basis van informatie die appellante aandraagt, rechtvaardigt nog niet de conclusie dat elke onduidelijkheid in het dossier het gevolg is van een onvolledige informatievoorziening door appellante. Bepaalde onduidelijkheden zijn te wijten aan onjuiste aannames, interpretaties en onvoldoende kennis van bepaalde dossieronderdelen aan de zijde van de beoordelende instituten. Het had op de weg van het BRD gelegen om tijdens de schorsingsronde concreet en nauwkeurig aan te geven welke informatie in het registratiedossier ontoereikend was en waarom.
De conclusies van de beoordelende instituten LGO en RIVM/RIKILT met betrekking tot de oplosbaarheid en stabiliteit van het onderhavige middel staan haaks op de conclusie van het beoordelend instituut ID-DLO. Op basis van de conclusies van LGO en RIVM/RIKILT volgt dat ten minste een werking van het middel in de darm verwacht kan worden.
Er is geen sprake geweest van een objectieve vraagstelling van de zijde van de Commissie voor de bezwaarschriften bij het stellen van nadere vragen naar aanleiding van de hoorzitting aan het BRD. Gelet op de redactie van bedoelde vragen was het streven van deze Commissie erop gericht om van het BRD een nadere onderbouwing te verkrijgen teneinde de door appellante opgeworpen bezwaren te kunnen weerleggen.
Appellante meent dat verweerder ten onrechte heeft getracht absolute zekerheid te verkrijgen met betrekking tot het bepaalde in artikel 4, onderdeel a, van de DGW, hetgeen echter in strijd is met de DGW en jurisprudentie van het College.
Appellante betoogt dat haar verwijzing naar het bekende en geregistreerde diergeneesmiddel 'Paracilline Oplosbaar Poeder' (NL4256) in het onderhavige registratiedossier gerechtvaardigd is. Zij heeft in dat verband resultaten van een daarvoor vereiste kinetiek/residu-studie met het onderhavige middel overgelegd, welk onderzoek bij een extern laboratorium onder GLP-omstandigheden is uitgevoerd. Voorts heeft zij - gelet op het bepaalde in artikel 5, onderdeel 10, sub a, onder iii, van Richtlijn 81/851/EEG en in artikel 11, eerste lid, aanhef en onder b, aanhef en onder 3, van de Regeling registratie diergeneesmiddelen 1995 (hierna: Rrd 1995) - uit mogen gaan van de klinische werkzaamheid van het referentieproduct 'Paracilline Oplosbaar Poeder', nu dat referentieproduct kan worden aangemerkt als een "in wezen gelijk" product dat al ruim tien jaar in Nederland is geregistreerd. Ter onderbouwing van haar standpunt dat het onderhavige diergeneesmiddel en 'Paracilline Oplosbaar Poeder' hebben te gelden als "in wezen gelijke" producten betoogt appellante aannemelijk te hebben gemaakt dat beide producten onder normale omstandigheden binnen een korte tijd snel en volledig oplossen en dat deze oplossingen even stabiel zijn en blijven. Deze producten zijn derhalve bio-equivalent.
4. Het standpunt van verweerder
Het standpunt van verweerder houdt - voor zover hier van belang - het volgende in.
Verweerder betwist dat het onderhavige diergeneesmiddel en het referentieproduct 'Paracilline Oplosbaar Poeder' kunnen worden aangemerkt als "in wezen gelijke" producten in de zin van artikel 5, onderdeel 10, sub a, onder iii, van Richtlijn 81/851/EEG en artikel 11, eerste lid, aanhef en onder b, aanhef en onder 3, van de Rrd 1995. De Europese regelgeving ter zake verstaat onder "in wezen gelijke producten" producten met eenzelfde beschikbaarheid en eenzelfde werking in het doeldier. Wat betreft de beschikbaarheid en werking in het doeldier van verschillende producten wordt daarbij uitgegaan van een gelijke werkzame stof, farmaceutische vorm en toedieningswijze. Hiervan is in casu geen sprake geweest, omdat 'Paracilline Oplosbaar Poeder' een afwijkende samenstelling heeft van 'Amoxy Mix 15% W.O.'. 'Paracilline Oplosbaar Poeder' is een veel geconcentreerder product dan 'Amoxy Mix 15% W.O.'. Derhalve zou appellante via kinetiekstudies
bio-equivalentie tussen beide producten hebben moeten aantonen. Dit heeft zij in het onderhavige geval echter nagelaten. Mitsdien kan niet met redelijke zekerheid worden aangenomen dat het diergeneesmiddel de gestelde werking bezit.
Verweerder ontkent dat in het onderhavige geval sprake is geweest van onzorgvuldige besluitvorming. Weliswaar lopen de conclusies van de beoordelingsinstituten LGO en ID-DLO uiteen, doch daaruit kan niet worden opgemaakt dat deze conclusies haaks op elkaar staan en dat daardoor foute interpretaties zijn gedaan. LGO beoordeelt de farmaceutische kwaliteit, waarbij een duidelijke beschrijving van de mate waarin het aangevraagde middel oplost, voldoende is. ID-DLO beoordeelt of het middel bij die mate van oplosbaarheid voldoende wordt opgenomen in het doeldier. Laatstvermeld beoordelend instituut heeft vastgesteld dat de oplosbaarheid van het middel niet afdoet aan het feit dat nauwelijks werkzaamheid is te verwachten op grond van de geleverde pre-klinische gegevens.
Verweerder bestrijdt voorts dat na de hoorzitting in bezwaar sprake is geweest van suggestieve vraagstelling zijdens de Commissie voor de bezwaarschriften aan het BRD. Verweerder is er alles aan gelegen om de bezwaren van appellante en de standpunten van het BRD en de beoordelende instituten helder te krijgen. Het is nimmer de bedoeling geweest om bij voorbaat na te gaan of argumenten van aanvragers weerlegd kunnen worden.
5. De beoordeling van het geschil
Ingevolge artikel 4, aanhef en onderdeel a, van de DGW, zoals deze bepaling luidde ten tijde van het nemen van het bestreden besluit, worden diergeneesmiddelen geregistreerd indien op grond van onderzoek van de door de aanvrager overgelegde gegevens met redelijke zekerheid mag worden aangenomen, dat zij bij gebruik overeenkomstig de door de aanvrager opgegeven voorschriften:
1. de gestelde werking bezitten;
2. geen gevaar opleveren voor de gezondheid van de mens; en
3. (…).
Voor het aantonen van de werkzaamheid eist verweerder dat klinische proeven met het onderhavige middel, toegepast volgens voorschrift (voorgestelde dosering, toedieningswijze en toepassingsduur) bij de gevraagde diersoorten, zijn uitgevoerd. Deze experimentele gegevens kunnen achterwege blijven, indien in het dossier op basis van andere experimentele gegevens (zoals bijvoorbeeld pre-klinische) met betrekking tot het te registreren middel, bibliografische gegevens of experimentele gegevens van andere producten, de werkzaamheid is onderbouwd. De extrapolatie van deze gegevens naar het onderhavige middel dient te worden gerechtvaardigd.
Niet kan worden geoordeeld dat verweerder aldus een maatstaf heeft gehanteerd die zich met het bepaalde in artikel 4, aanhef en onderdeel a, van de DGW niet verdraagt.
Ingevolge artikel 11, eerste lid, aanhef en onder b, aanhef en onder 3, van de Rrd 1995, zoals deze bepaling luidde ten tijde hier van belang, hoeft de aanvrager geen resultaten van onder meer klinische proeven voor te leggen indien hij kan aantonen dat het diergeneesmiddel in wezen gelijk is aan een diergeneesmiddel dat, afhankelijk van de regelgeving van de betreffende lidstaat of EER-staat, ten minste 6 of 10 jaar, voor zover het betreft de gevallen, bedoeld in artikel 5, onderdeel 10, sub a, onder iii, van Richtlijn 81/851/EEG, volgens de geldende communautaire bepalingen in die lidstaat is toegelaten of in Nederland ten minste 10 jaar is geregistreerd en dat in Nederland in de handel is gebracht.
Tussen partijen is in geschil de vraag of het onderhavige diergeneesmiddel en het middel 'Paracilline Oplosbaar Poeder' als "in wezen gelijke" producten kunnen worden aangemerkt in de zin van artikel 11, eerste lid, aanhef en onder b, aanhef en onder 3, van de Rrd 1995 en artikel 5, onderdeel 10, sub a, onder iii, van Richtlijn 81/851/EEG.
Het College beantwoordt deze vraag ontkennend en overweegt daartoe dat verweerder, tegen de achtergrond van de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen, niet ten onrechte heeft geconcludeerd dat genoemde diergeneesmiddelen niet "in wezen gelijk" zijn. Ter zitting heeft verweerder erop gewezen dat het gehalte aan werkzame stof een factor 5 verschilt en dat verschillende hulpstoffen zijn toegevoegd. Naar het oordeel van het College heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt gesteld dat meergenoemde diergeneesmiddelen niet dezelfde kwalitatieve en kwantitatieve samenstelling hebben zodat er niet zonder meer van mag worden uitgegaan dat deze producten bio-equivalent zijn. Het had derhalve op de weg van appellante gelegen om door middel van het overleggen van klinische gegevens van het onderhavige diergeneesmiddel de werkzaamheid daarvan te onderbouwen. Nu appellante dit heeft nagelaten, heeft verweerder naar het oordeel van het College terecht geoordeeld dat niet met redelijke zekerheid kan worden aangenomen dat het middel de gestelde werking bezit.
Het betoog van appellante dat verweerder bij de beoordeling van de onderhavige aanvraag absolute zekerheid omtrent de gestelde werking heeft verlangd, mist naar het oordeel van het College feitelijke grondslag, nu verweerder in het bestreden besluit gemotiveerd heeft geconcludeerd dat niet met redelijke zekerheid kan worden aangenomen dat het onderhavige diergeneesmiddel de gestelde werking bezit.
Voorts treffen de grieven van appellante met betrekking tot de in haar optiek gebrekkige wijze van communicatie van de zijde van de verschillende beoordelende instituten en het BRD, alsmede de in haar ogen niet objectieve vraagstelling door de Commissie voor de bezwaarschriften aan het BRD, geen doel.
Het College neemt daarbij in aanmerking dat verweerder in het bestreden besluit en het verweerschrift uitgebreid is ingegaan op de taken en bevoegdheden van de onderscheiden beoordelende instituten en op die wijze een afdoende verklaring heeft gegeven voor het bestaan van op het eerste gezicht uiteenlopende conclusies in de rapportages van deze instituten, terwijl verweerder eveneens voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat bij het betrekken van deze rapportages bij de beoordeling van de onderhavige aanvraag tot registratie geen sprake is geweest van foutieve interpretaties van dossiergegevens.
Voorts is het College op geen enkele wijze gebleken dat de door appellante geopperde suggestieve vraagstelling van de Commissie voor de bezwaarschriften aan het BRD - wat daarvan ook zij - heeft geleid tot een onjuiste of onzorgvuldige beoordeling van de bezwaren van appellante en daarmee tot een onzorgvuldige besluitvorming in bezwaar.
Nu uit het vorenstaande volgt dat verweerder terecht heeft geoordeeld dat het bepaalde in artikel 4, onderdeel a, onder 1, van de DGW in de weg stond aan registratie van het onderhavige diergeneesmiddel conform de aanvraag, behoeft hetgeen overigens door appellante is aangevoerd geen bespreking meer. Het beroep dient derhalve ongegrond te worden verklaard.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr B. Verwayen, mr J.A. Hagen en mr drs M.A. Fierstra, in tegenwoordigheid van mr drs M.S. Hoppener, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 9 april 2002.
w.g. B. Verwayen w.g. M.S. Hoppener