Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 01/795 22 mei 2002
11020 Boswet
Compensatie herplantplicht
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
gemachtigde: ing. J. Boelm, werkzaam bij de Gewestelijke Land- en Tuinbouw Organisatie te Deventer,
tegen
de Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, verweerder,
gemachtigden: mr B.T. Goerdat, werkzaam bij verweerders ministerie en G. Pannekoek, werkzaam bij de provincie Gelderland.
1. De procedure
Op 8 oktober 2001 heeft het College van appellant een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 27 augustus 2001.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellant tegen de afwijzing van zijn verzoek om compensatie van de op hem rustende herplantplicht ingevolge artikel 3 van Pro de Boswet.
Verweerder heeft op 21 december 2001 een verweerschrift ingediend.
Op 10 april 2002 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden, waarbij partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten nader hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Ingevolge het bepaalde in artikel 1, vierde lid en onder d, van de Boswet zijn, behoudens het bepaalde in afdeling VII van de wet, de artikelen van deze wet niet van toepassing op onder meer Italiaanse populier.
Artikel 3, eerste lid, van de Boswet luidt als volgt:
" De eigenaar van grond, waarop een houtopstand, anders dan bij wijze van dunning, is geveld of op andere wijze tenietgegaan, is verplicht binnen een tijdvak van drie jaren na de velling of het tenietgaan van de houtopstand te herbeplanten volgens regelen bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te stellen."
Ten tijde van het aan het geschil ten grondslag liggende verzoek was in artikel 2, eerste lid, van het Besluit van 20 juni 1962, houdende regelen ten aanzien van de verplichting tot herbeplanting, bedoeld in artikel 3 van Pro de Boswet, bepaald dat de bevoegdheid tot het verlenen van toestemming voor compensatie berustte bij de directeur van het Staatsbosbeheer (hierna mede: de directeur).
Bij mandaatbeschikking van 20 december 1995 heeft de directeur Gedeputeerde Staten van de onderscheiden provincies gemachtigd namens hem onder meer de besluiten tot toestemming als bedoeld in artikel 2, eerste lid, van het Besluit van 20 juni 1962 (hierna: het Besluit) te nemen.
Naar aanleiding van een uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State van 14 mei 1998 (AB 1998/287) is het Besluit gewijzigd. Sedert de op 26 juni 1998 inwerking getreden wijziging van artikel 2, eerste lid, van het Besluit berust de bevoegdheid tot het verlenen van de daar genoemde toestemming bij de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij c.q., op grond van de taakverdeling tussen deze minister en verweerder, bij verweerder.
Artikel 2, tweede en derde lid, van het Besluit luidt voorzover hier van belang als volgt:
" 2. Onze Minister verleent de in het eerste lid bedoelde toestemming, tenzij:
a. (…)
b. de grond die de eigenaar wil beplanten van mindere kwaliteit is dan die waarop zich de gevelde houtopstand bevond;
c. (…)
d. de gevelde houtopstand deel uitmaakte van een boskern;
e. (…)
3. Op grond van bijzondere omstandigheden kan Onze Minister ook in de in het tweede lid genoemde gevallen de in het eerste lid bedoelde toestemming verlenen. (…)"
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Bij op 30 maart 1997 gedagtekend formulier heeft appellant melding gedaan van een voorgenomen velling op een perceel grond van 1.50 ha in de gemeente B, plaatselijk bekend onder nummer C. Hierbij heeft hij aangegeven dat de te vellen houtopstand zou bestaan uit circa 100 Italiaanse populieren.
- Bij brief van 7 april 1997 is de ontvangst van de melding bevestigd, onder mededeling dat appellant met de kapwerkzaamheden een aanvang mag maken indien hij binnen een maand na de ontvangstdatum van zijn melding geen reactie daarop heeft ontvangen.
- Appellant heeft bij op 22 augustus 1997 gedagtekend formulier een verzoek ingediend tot compensatie van de op voormeld perceel rustende herplantplicht door beplanting van een eveneens in B gelegen oppervlakte, in eigendom bij D. Bij dit verzoek heeft appellant een afschrift overgelegd van een door hem en D op 21 augustus 1997 getekende overeenkomst, waarin D zich er onder meer toe heeft verbonden 1.50 ha van bij haar in eigendom behorende grond in te planten en daarbij appellant te vrijwaren van de herplantplicht. In de overeenkomst is bepaald dat deze ontbonden is, indien geen goedkeuring wordt verleend tot verplaatsing van het bosperceel.
- Op 24 oktober 1997 heeft de toenmalige inspecteur Boswet van de provincie Gelderland rapport opgemaakt van een op 23 juni 1997 op het perceel van appellant gehouden controle. In dit rapport is onder meer vermeld dat de houtopstand bestond uit gewone populier en essenhakhout en dat de velling al was aangevangen binnen de wachttermijn van één maand.
- Bij een door Gedeputeerde Staten van Gelderland (hierna: GS) namens de directeur van het Staatsbosbeheer op 24 november 1997 genomen besluit is het compensatieverzoek van appellant afgewezen, primair op de grond dat het gevelde perceel, dat is aan te merken als een oude groeiplaats bos, van betere kwaliteit is dan het ter compensatie aangeboden perceel, dat bestaat uit landbouwgrond. Voorts is hierbij overwogen dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden.
- Appellant heeft tegen voormeld besluit bij brief van 15 december 1997 bezwaar gemaakt.
- GS hebben nadien aan appellant bericht dat zijn bezwaarschrift voor verdere behandeling is doorgezonden naar verweerder.
- In een brief van 29 november 2000 aan verweerder hebben GS hun zienswijze met betrekking tot het bezwaar van appellant uiteengezet. Deze brief behelst onder meer het volgende:
" Door raadpleging van de Historische Atlas van Nederland is ons gebleken dat op het perceel ten minste 70 jaar en waarschijnlijk meer dan 130 jaar een houtopstand heeft gestaan. (…) Door de langdurige aanwezigheid van begroeiing heeft de bodem van het betreffende perceel zich ongestoord kunnen ontwikkelen tot een aangepast bosecosysteem. Een dergelijke oude bosbodem met een ongestoord profiel is zeer waardevol voor een uitgebalanceerde aanwezigheid van micro-organismen (bodemschimmels, insecten e.d.). Dergelijke organismen zijn van belang voor het functioneren van de bosvegetatie. Uit het controlerapport van de inspecteur Boswet d.d. 23 juni 1997 blijkt, dat de gevelde en gerooide houtopstand bestond uit gewone populier en essenhakhout. Uit navraag bij deze inspecteur Boswet en bij de gemeente E is ons gebleken dat het essenhakhout vergelijkbaar was met hetgeen nu nog aanwezig is op het aangrenzende bosperceel.
Dit bestaat uit zeer oude en voor de natuur zeer waardevolle hakhoutstoven. In het bezwaarschrift staat ook dat sinds mensenheugenis er een griendcultuur geweest is.
Door deze beheersvorm van hakgrienden zijn de oude hakhoutstoven ontstaan. De akkertjes en greppels waar in het bezwaar over gesproken wordt, zijn ook al sinds genoemde periode aanwezig. Het bodemprofiel is al die tijd ongerept geweest.
De bodem van het perceel waarop de heer A wil compenseren beschikt niet over genoemde kwaliteiten. Het compensatieperceel is altijd in gebruik geweest ten behoeve van landbouw."
- Op 8 januari 2001 heeft een hoorzitting plaatsgevonden ten overstaan van verweerders Commissie voor de Bezwaarschriften.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Het bestreden besluit houdt, zakelijk samengevat en voorzover hier van belang, het volgende in.
Anders dan appellant in zijn kapmelding heeft vermeld, bestond de gevelde houtopstand uit gewone populieren en griendhout. Op een dergelijke houtopstand is, anders dan ten aanzien van Italiaanse populieren, het bij en krachtens de Boswet bepaalde van toepassing.
Ten tijde van de primaire beslissing waren Gedeputeerde Staten bevoegd namens de directeur van Staatsbosbeheer op verzoeken om compensatie te beslissen. Gelet op de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State van 14 mei 1998 was echter sprake van een ongeldig mandaat. Op grond van het vertrouwensbeginsel dient de primaire beslissing te worden toegerekend aan de directeur.
Nu hangende de beslissing op bezwaar de bevoegdheid tot het beslissen op compensatie-verzoeken aan verweerder is toegewezen en de directeur derhalve niet langer bevoegd is, maakt verweerder de primaire beslissing tot de zijne. Appellant is hierdoor processueel niet benadeeld.
Uit de Historische Atlas van Nederland blijkt dat op het perceel waarop de gevelde houtopstand stond ten minste 70 jaar en waarschijnlijk zelfs 130 jaar een houtopstand heeft gestaan. Appellant heeft zijn stelling, dat de opstand circa 50 jaar bestond, niet onderbouwd, hoewel hem uitdrukkelijk de gelegenheid is geboden dit te bewijzen. Verweerder stelt zich dan ook op het standpunt dat sprake is van waardevolle oude bosgrond, onder meer door een uitgebalanceerde aanwezigheid van micro-organismen (bodemschimmels, insecten e.d.) die voor het functioneren van de bosvegetatie van groot belang zijn. Het hakhout zelf vormde hakhoutstoven. Appellant heeft wel de velling van de populieren, doch niet die van het griendhout vooraf gemeld.
Het compensatieperceel is altijd voor de landbouw in gebruik geweest. Daardoor is dit perceel per definitie van mindere kwaliteit dan dat waarop de gevelde opstand stond.
Het betoog van appellant dat de compensatiegrond thans niet meer "normaal" agrarisch wordt geëxploiteerd en dat de bodem daardoor is verschraald, laat - wat daar van zij -onverlet dat die grond langdurig landbouwkundig is gebruikt. Op grond van het bepaalde in artikel 3, eerste lid, van de Boswet, in samenhang met artikel 2, tweede lid, van het Koninklijk Besluit kan geen toestemming worden verleend voor compensatie van de herplantplicht. Het persoonlijk belang van appellant om de exploitatie van zijn bedrijf te verbeteren door cultivering van het perceel, waarop de houtopstand stond weegt niet op tegen het gewicht van de door de Boswet beschermde belangen, waaronder het belang van instandhouding van bos en houtopstanden op oude bosbodems waarop zij gedijen.
Van een bijzondere omstandigheid als bedoeld in artikel 2, derde lid, van het Besluit is dan ook geen sprake.
Appellant heeft uit de ontvangstbevestiging van de kapmelding van 7 april 1997 niet mogen afleiden dat met compensatie zou worden ingestemd. De inhoud van die ontvangstbevestiging geeft daarvoor geen enkel aanknopingspunt, hetgeen ook niet mogelijk is omdat op dat moment van een compensatieverzoek nog geen sprake was. Ook overigens komt appellant geen beroep op gerechtvaardigd vertrouwen toe.
In het verweerschrift en ter zitting heeft verweerder nog opgemerkt dat het bezwaarschrift in het ongerede was geraakt, waardoor een beslissing op bezwaar inderdaad erg lang op zich heeft laten wachten. Nu de gevraagde compensatie bij de primaire beslissing was geweigerd, kan niet worden staande gehouden dat appellant aan dit tijdsverloop het vertrouwen heeft kunnen ontlenen dat in de voorgestelde compensatie zou worden berust.
Appellant heeft bovendien geen gebruik gemaakt van de in de Algemene wet bestuursrecht (Awb) voorziene rechtsmiddelen om de procedure te bespoedigen.
Verweerder volgt een beleidslijn inhoudende dat ingeval sprake is van een redelijk ontwikkelde groeiplaats bij een tweede generatiebos of een eerste generatiebos van tenminste 50 jaar, in verband met het inmiddels ontstane ongestoorde bodemprofiel compensatie in beginsel niet wordt toegestaan. Gelet op de inhoud van de zienswijze van de provincie Gelderland van 29 november 2000 en de toelichting ter zitting van de heer Pannekoek, is in dit geval sprake van een oude bosgroeiplaats van meer dan 50 jaar met een ongestoord bodemprofiel. Appellant heeft ook tijdens de hoorzitting op 8 januari 2001 niet aangetoond, of zelfs maar aannemelijk gemaakt, dat dit niet het geval is.
Ten slotte dient de vraag naar de kwaliteit van het compensatieperceel in relatie tot die van het gevelde perceel te worden beantwoord naar de situatie, zoals die bestond ten tijde van het compensatieverzoek. Overigens heeft verweerder vernomen dat de gemeente, in verband met het behoud van het open karakter van het gebied waarin het compensatie-perceel is gelegen, niet zal toestaan aldaar een houtopstand te planten.
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft ter ondersteuning van het beroep - samenvattend weergegeven en voor zover hier van belang - het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
Ten tijde van de kapmelding is appellant niet gebleken dat de velling niet aanvaardbaar zou zijn en evenmin dat compensatie elders niet zou worden toegestaan. In dit verband is van belang dat het gemeentebestuur van B met het beoogde compensatieperceel kon, en blijkens een recent gesprek thans nog kan, instemmen.
De termijn van drieëneenhalf jaar, die nodig is gebleken om te beslissen op het bezwaar van appellant is onredelijk lang. Dit is in strijd met de beginselen van behoorlijk bestuur. Op grond van het langdurig tijdsverloop mocht appellant er op vertrouwen dat het compensatievoorstel in stand zou blijven.
In de onderhavige zaak is bij herhaling ten onrechte in mandaat beslist. Ook om deze reden kan het bestreden besluit niet in stand blijven.
Verweerder stelt bovendien ten onrechte dat het compensatieperceel van mindere kwaliteit is dan het gevelde perceel.
Ten eerste is in dit verband van belang dat het gevelde perceel in het verleden als nat grasland is beheerd en later met griendhout en populieren is ingeplant. Dat een atlas aangeeft dat sprake zou zijn geweest van ander gebruik kan hier niet aan afdoen. Griendteelt en de teelt van populieren vormen een agrarische activiteit, zodat van een ongestoorde en belangrijke groeiplaats van bos geen sprake kan zijn. De aanwezigheid van hakhoutstoven is uitsluitend een gevolg van achterstallig onderhoud. Verweerders stelling dat sprake is van een waardevolle bosbodem is dan ook onjuist. Voorafgaand aan de velling was het perceel niet meer toegankelijk, zodat het perceel bij het weer opstarten van de griendteelt in ieder geval had moeten worden opgeschoond. Naar de opvatting van appellant kan overigens in het licht van het vorenstaande noch griendhout noch de teelt van snelgroeiend hout onder de werking van de Boswet vallen.
Ten tweede heeft verweerder bij het bestreden besluit het belang van appellant en het belang bij een goede, gezonde bosstand niet in redelijkheid afgewogen. Het gevelde perceel wordt inmiddels al enkele jaren agrarisch geëxploiteerd, waardoor de bodem thans niet meer geschikt is voor inplant van de gevelde houtsoorten, althans niet beter geschikt dan het compensatieperceel, dat al langere tijd niet optimaal agrarisch is beheerd.
5. De beoordeling van het geschil
Het College stelt voorop dat appellant in beroep niet heeft betwist dat de gevelde populieren geen Italiaanse, doch gewone populieren waren. Nu bovendien het rooien van de hakhoutstoven gelet op de in dit geding vaststaande feiten niet als periodiek vellen van het destijds op het perceel van appellant aanwezige griendhout kan worden aangemerkt, heeft verweerder zich gelet op artikel 3 juncto Pro artikel 1, derde en vierde lid, van de Boswet terecht op het standpunt gesteld dat op appellant in verband met de velling op zijn perceel een herplantplicht rust.
Vaststaat dat de mandaatbeschikking van 20 december 1995, op grond waarvan GS het primaire besluit van 24 november 1997 namens de directeur hebben genomen, zich niet verdraagt met de ten tijde van het nemen van dit besluit heersende rechtsopvattingen met betrekking tot het mandateren van bevoegdheden. Juist hierin is de reden van de op
28 juni 1998 in werking getreden wijziging van het Besluit gelegen.
Verweerder had, als het inmiddels tot beslissen bevoegde orgaan, in voormeld bevoegdheidsgebrek aanleiding moeten vinden het bezwaar tegen het besluit van 24 november 1997 gegrond te verklaren. Nu verweerder dit heeft nagelaten, is het beroep gegrond.
Om redenen van proceseconomie zal het College, mede gelet op het langdurig tijdsverloop in de onderhavige zaak, niet met vernietiging van voormeld onderdeel van het bestreden besluit volstaan, doch ingaan op de materiële vraag of verweerder bij het bestreden besluit terecht de weigering de gevraagde toestemming tot compensatie te verlenen heeft gehandhaafd.
Op grond van het bepaalde in artikel 2, tweede lid, aanhef en onder b, van het Besluit wordt toestemming tot compensatie in beginsel niet verleend indien de grond die de eigenaar wil beplanten van mindere kwaliteit is dan die waarop de gevelde houtopstand zich bevond.
Het College heeft in eerdere uitspraken de in dit verband gehanteerde vaste beleidslijn dat gelet op de bosbouwkundig hoogwaardige kwaliteit die oude bosbodems in het algemeen bezitten, in beginsel geen compensatie wordt toegestaan indien op het gevelde perceel sprake is van een tweede generatiebos of een eerste generatiebos van tenminste vijftig jaar, rechtmatig geoordeeld en ziet geen aanleiding hierover thans anders te oordelen.
Appellant heeft de beargumenteerde en - ook ter zitting - gedocumenteerde stelling van verweerder dat het gevelde perceel als een oude bosbodem in de zin van voormeld beleid moet worden aangemerkt niet gemotiveerd weersproken, zodat hiervan moet worden uitgegaan.
Evenmin heeft appellant weersproken dat het door hem beoogde compensatieperceel voorheen voor de landbouw is gebruikt.
Voorts heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat bij de kwaliteitsvergelijking tussen het perceel waarop is geveld, en het beoogde compensatieperceel de kwaliteit van de grond ten tijde van de velling maatgevend is. Hetgeen appellant met betrekking tot het gebruik nadien van de aan de orde zijnde percelen heeft aangevoerd, kan hem dan ook niet baten.
De conclusie is dat verweerder op goede gronden heeft geoordeeld dat niet is voldaan aan zijn vaste beleidslijn, noch overigens aan artikel 2, tweede lid, aanhef en onder b, van het Besluit.
Verweerder heeft zich bovendien op de door hem aangevoerde gronden met juistheid op het standpunt kunnen stellen dat van bijzondere omstandigheden, die ingevolge het bepaalde in artikel 2, derde lid, van het Besluit aanleiding kunnen geven in afwijking van het bepaalde in het tweede lid, van dit artikel de toestemming te verlenen, niet is gebleken.
Gelet op de in dit geding vaststaande feiten is tenslotte van bij appellant opgewekt gerechtvaardigd vertrouwen dat met de verzochte compensatie zou worden ingestemd, geen sprake. Daartoe overweegt het College dat uitlatingen van de zijde van de gemeente, wat daar overigens van zij, geen gerechtvaardigd vertrouwen kunnen opwekken nu die uitlatingen verweerder niet kunnen worden toegerekend. De gemeente(lijke organen) is (zijn) immers niet tot het verlenen van toestemming tot compensatie bevoegd. Bovendien heeft verweerder er terecht op gewezen dat bij het primaire besluit geweigerd is de gevraagde toestemming te verlenen. Het enkele tijdsverloop na indiening van het hiertegen gerichte bezwaar kan vanzelfsprekend geen gerechtvaardigd vertrouwen opwekken dat het bezwaar gegrond en de gevraagde toestemming alsnog verleend is.
Het vorenstaande leidt tot de slotsom dat verweerder zich bij het bestreden besluit terecht op het standpunt heeft gesteld dat appellant niet voor de gevraagde toestemming in aanmerking komt.
Op grond van al het vorenstaande ziet het College aanleiding met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, Awb te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit, en voor nevenbeslissingen als na te melden.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit voor zover hierbij is verzuimd het bezwaar van appellant gegrond te verklaren omdat bij het
primaire besluit door Gedeputeerde Staten onbevoegd in mandaat is beslist;
- verklaart het bezwaar van appellant om die reden gegrond;
- handhaaft het bestreden besluit voor het overige;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
- veroordeelt verweerder in de kosten van deze procedure aan de zijde van appellant, vastgesteld op € 644,-- (zegge:
zes honderd vier en veertig euro) en te vergoeden door de Staat;
- bepaalt dat aan appellant het door hem betaalde griffierecht ad € 102,10 (zegge: honderd twee euro en tien cent) wordt
vergoed door de Staat.
Aldus gewezen door mr. C.M. Wolters, mr M.J. Kuiper en mr M.A. van der Ham, in tegenwoordigheid van mr Th.J. van Gessel, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 22 mei 2002.
w.g. C.M. Wolters w.g. Th.J. van Gessel