Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
GEWIJZIGDE VERSIE
No. AWB 00/343 21 mei 2002
16500 Wet herstructurering varkenshouderij
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
gemachtigde mr S.W. Knoop, advocaat te Zutphen,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, verweerder,
gemachtigden: mr M. Haan en ir H.W. Broos, werkzaam bij Bureau Heffingen te Assen.
1. De procedure
Op 28 april 2000 heeft het College van appellant een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 17 maart 2000.
Bij dit besluit heeft verweerder niet-ontvankelijk verklaard bezwaren van appellant, betreffende een mededeling inzake zijn varkensrechten.
Onder dagtekening 5 juni 2000 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Op 6 november 2000 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waar appellant is verschenen en waar verweerder zich heeft laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Bij beschikking van 9 januari 2002 heeft het College, van oordeel dat het onderzoek niet volledig is geweest, aanleiding gevonden het onderzoek te heropenen op grond van artikel 8:68 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) teneinde nader onderzoek te doen en te beraadslagen over de ontvankelijkheidskwestie welke voorligt in deze zaak, zulks in samenhang met nader onderzoek en beraad in andere zaken waarin vergelijkbare kwesties aan de orde zijn en waarbij het Bureau Heffingen namens verweerder is betrokken.
Nadat partijen toestemming hadden verleend voor het achterwege laten van een zitting, heeft het College het onderzoek in de zaak gesloten.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Omtrent het wettelijk kader van dit geding wordt het volgende overwogen.
Met de inwerkingtreding van de Wet herstructurering varkenshouderij (Wet van 9 april 1998, Stb. 236; hierna Whv) op 1 september 1998 is het aantal varkens onderscheidenlijk fokzeugen dat op een bedrijf mag worden gehouden aan een maximum gebonden, dat wordt uitgedrukt in het zogeheten varkensrecht onderscheidenlijk fokzeugenrecht, zoals omschreven in artikel 1, onder h, respectievelijk in artikel 1, onder i.
Krachtens artikel 4 Whv worden de omvang van het varkensrecht en de omvang van het fokzeugenrecht van een bedrijf bepaald overeenkomstig het bepaalde in hoofdstuk II Whv, houdende voorschriften inzake genoemde omvang op het tijdsip van inwerkingtreding van de wet.
Kort gezegd komen deze voorschriften er op neer, dat het gemiddeld aantal varkens / fokzeugen dat in 1996 blijkens een van de in artikel 5 nader gedefinieerde aangiften, formulieren of verklaringen op het bedrijf werd gehouden, wordt verminderd met 10%.
Artikel 5, tweede lid, bepaalt in dit verband dat voor de toepassing van hoofdstuk II de gegevens van de aangifte overschotheffing - daaronder begrepen de overschotheffing -, het afsluitformulier 1995, het afsluitformulier 1996 en de vrijstellingsverklaring slechts in aanmerking worden genomen voor zover deze voor 10 juli 1997 door het Bureau Heffingen zijn ontvangen.
Naar keuze van een daartoe aangemeld bedrijf kan als referentiejaar 1995 worden genomen. Het gemiddeld aantal varkens moet in dat geval blijken uit de aangiften, formulieren of verklaringen van 1995. Een en ander is geregeld in de artikelen 6 en 7 Whv. In de artikelen 9 en 10 Whv is geregeld dat voor de daarin bepaalde gevallen in en na het referentiejaar verworven mestproductierechten voor varkens en kippen, op basis van een melding aan het Bureau Heffingen, kunnen worden meegeteld voor de bepaling van het varkensrecht.
In de wet is voorts een aantal uitzonderingen op deze hoofdregel omschreven.
Artikel 6 van de Whv luidt:
"1. Het varkensrecht komt overeen met het in 1996 gemiddeld op het bedrijf gehouden aantal varkens, verminderd met 10%.
2. Het fokzeugenrecht komt overeen met het in 1996 gemiddeld op het bedrijf gehouden aantal fokzeugen, verminderd met 10%.
3. De in het eerste en tweede lid bedoelde vermindering met 10% is niet van toepassing op het aantal varkens, onderscheidenlijk fokzeugen, dat groter is dan het aantal dat wordt bepaald door het niet-gebonden mesproductierecht voor varkens en kippen geldend met betrekking tot 1996 te delen door 7,4 kilogram fosfaat.
4. Het in 1996 gemiddeld op het bedrijf gehouden aantal varkens, onderscheidenlijk fokzeugen, is het in 1996 gemiddeld gehouden aantal varkens, onderscheidenlijk fokzeugen, dat met betrekking tot het desbetreffende bedrijf is opgegeven in de aangifte overschotheffing 1996, bij gebreke daarvan, op het afsluitformulier 1996, dan wel, bij gebreke daarvan, op de vrijstellingsverklaring 1996.
5. Indien in 1996 overdracht van het bedrijf heeft plaatsgevonden, wordt het in 1996 gemiddeld op het bedrijf gehouden aantal varkens, onderscheidenlijk fokzeugen, bepaald door de som van het over het gehele jaar 1996 gemiddelde aantal varkens, onderscheidenlijk fokzeugen, dat door de vervreemder van het bedrijf is gehouden en het over het gehele jaar 1996 gemiddelde aantal varkens, onderscheidenlijk fokzeugen, dat door de verkrijger van het bedrijf is gehouden, zoals deze aantallen blijken uit de door de vervreemder en de verkrijger gedane opgaven, bedoeld in het vierde lid.
6. Het in 1996 gemiddeld op het bedrijf gehouden aantal varkens, onderscheidenlijk fokzeugen, is ten hoogste het aantal dat wordt bepaald door het niet-gebonden mestproductierecht voor varkens en kippen geldend met betrekking tot 1996 te vermeerderen met het grondgebonden mestproductie-recht geldend met betrekking tot 1996 en de som te delen door 7,4 kilgram fosfaat."
2.2 Uit de stukken en het onderzoek ter zitting is onder meer gebleken dat appellant bezwaar heeft gemaakt naar aanleiding van een mededeling van het Bureau Heffingen inzake de varkensrechten van appellant.
Dit bezwaar was erop gebaseerd dat bij de berekening van de varkensrechten geen rekening was gehouden met onvolkomenheden bij de opgave van dieraantallen. Bij correctie van bedoelde onvolkomenheden zouden naar de mening van appellant hogere varkensrechten dienen te worden vastgesteld.
3. Het standpunt van verweerder
Bij het bestreden besluit heeft verweerder onder meer het volgende overwogen:
" Het bezwaarschrift (…) richt zich tegen de Wet herstructurering varkenshouderij (hierna: Whv) c.q. het Besluit hardheidsgevallen herstructurering varkenshouderij (hierna: het Besluit).
(…)
De Whv en het Besluit, welke op 1 september 1998 in werking zijn getreden, zijn algemeen verbindende voorschriften. Artikel 7:1 Awb stelt bezwaar open voor degene aan wie het recht is toegekend tegen een besluit beroep op een administratieve rechter in te stellen. Tegen besluiten, inhoudende algemeen verbindende voorschriften is op grond van artikel 8:2 Awb geen beroep mogelijk. Het maken van bezwaar en het instellen van beroep tegen de Whv en het Besluit, zijnde algemeen verbindende voorschriften, is derhalve niet mogelijk.
Voor zowel de hoogte van het varkensrecht op basis van de Whv als de hoogte van het varkensrecht op basis van het Besluit geldt dat deze rechtstreeks uit de wet dan wel het besluit voortvloeit. Tegen een kennisgeving inhoudende de hoogte van uw geregistreerde varkensrecht kan daarom geen bezwaar worden gemaakt. Een dergelijke kennisgeving is een feitelijke mededeling die niet is gericht op enig rechtsgevolg. Deze mededeling is derhalve geen voor bezwaar (en beroep) vatbaar besluit in de zin van artikel 1:3 Awb."
In het verweerschrift en ter zitting van het College is van de zijde van verweerder nader te kennen gegeven dat aan de orde is een correctie op de Aangifte overschotheffing 1996, die na 10 juli 1997 aan Bureau Heffingen is gemeld.
Ingevolge artikel 5, tweede lid, van de Whv kan een dergelijke correctie niet in aanmerking worden genomen bij de berekening van varkensrechten. De reden voor het stellen van 10 juli 1998 als einddatum voor indiening van de in dit artikellid genoemde gegevens, met inbegrip van correcties, is gelegen in het voorkomen van anticipatie op de per 1 september 1998 in werking getreden Whv.
In dit geval is niet in geschil dat de door appellant gewenste correctie is doorgegeven na 10 juli 1997. Wat appellant in wezen wil, is een beslissing in afwijking van het bepaalde in voormeld artikellid. De wet laat evenwel een dergelijke afwijking niet toe.
4. Het standpunt van appellante
Van de zijde van appellant is, samengevat weergegeven, naar voren gebracht dat hier geen sprake is van een standaardgeval, betreffende een mededeling inzake de hoogte van varkensrechten, doch van een a-typische situatie. Dit betekent dat hetgeen verweerder te kennen heeft gegeven aangaande de varkensrechten van appellant, moet worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb.
In verband met hetgeen appellant bij Bureau Heffingen naar voren heeft gebracht, zal in ieder geval nader moeten worden beslist op zijn verzoeken om toepassing van de hardheidsregelingen.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College overweegt in de eerste plaats dat een mededeling van Bureau Heffingen inzake de hoogte van varkensrechten, geen besluit is in de betekenis van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. In dit artikellid wordt een besluit gedefinieerd als: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Een rechtshandeling is een handeling, gericht op enig rechtsgevolg.
Het College verwijst in dit verband naar hetgeen in algemene zin is overwogen aangaande het rechtskarakter van zodanige mededelingen in zijn uitspraak van 1 juni 1999 inzake C e.a. (Agrarisch Recht, juli/augustus 1999; AB 1999,315; JB 1999, 208). Daarbij heeft het College de vraag of een dergelijke mededeling een besluit is, gericht op enig rechtsgevolg, op grond van de volgende overwegingen in ontkennende zin beantwoord.
De bepalingen van de artikelen 6 tot en met 13 Whv, artikel 24 Whv en het op artikel 25 Whv gebaseerde Besluit bevatten voor de bepaling van de (omvang van) het varkensrecht maatstaven die van exacte en rekenkundige aard zijn. Deze bepalingen moeten worden gelezen in samenhang met het bepaalde in artikel 1 Whv en in de bij dit artikel behorende bijlagen A en B, artikel 5 Whv en artikel 1 van het Besluit en laten geen beoordelings-ruimte. Laatstgenoemde drie artikelen bevatten nauwkeurige definities van de meeste begrippen die in de overige bepalingen van de Whv en het Besluit voorkomen. Op die wijze heeft de wetgever beoogd te bewerkstelligen dat de omvang van het varkensrecht voor een bedrijf rechtstreeks is bepaald bij, en aldus ook door belanghebbende kan worden berekend op de voet van, de vermelde toepasselijke wettelijke voorschriften. Daaraan doet, naar verweerder terecht heeft opgemerkt, niet af dat de Whv door zijn technische karakter in voornoemde wettelijke voorschriften tamelijk complexe rekenregels bevat.
Dat in bepaalde gevallen, zoals bijvoorbeeld bij de toepassing van artikel 7 en 24 Whv, de hoogte van het varkensrecht mede afhangt van een melding bij het Bureau Heffingen brengt op zich niet mee dat de gegevens die bij zodanige melding door de belanghebbende of zijn rechtsvoorganger zijn verstrekt, aan enige nadere beoordeling zijn te onderwerpen. De in de vorige volzin bedoelde voorschriften verbinden geen gevolgen aan berekeningen en registraties die zijn vermeld in de brief van het Bureau Heffingen op basis van door belanghebbenden of hun rechtsvoorgangers verstrekte gegevens. De bepaling van de (omvang van) het varkensrecht ingevolge de hiervoor bedoelde wettelijke voorschriften is niet afhankelijk van de berekeningen en registraties vermeld in deze brief. Aan de hieromtrent door verweerders Bureau Heffingen gedane mededelingen komt derhalve, uitgaande van het stelsel van die toepasselijke wettelijke voorschriften, geen andere betekenis toe dan die van inlichtingen over deze berekeningen en registraties en kan ook geen andere betekenis toekomen.
Het College neemt bij het vorenoverwogene in aanmerking dat uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Whv en het Besluit (o.a. TK 1997-1998, 25 746, nr. 3, p. 22 en p. 50-51, alsmede EK 1997-1998, 25 746, nr. 192c, p. 18-19 en nr. 192f, p. 11), blijkt dat de wetgever - uitdrukkelijk - heeft beoogd aan een mededeling als de onderhavige omtrent de berekening van de uit de wet voortvloeiende omvang van het varkens-, onder-scheidenlijk fokzeugenrecht en registratie geen rechtsgevolg te verbinden, anders dan voor een ambtshalve vaststelling van de omvang van het varkensrecht, die is neergelegd in artikel 26 Whv. In de wetsgeschiedenis is dit ook expliciet tot uitdrukking is gebracht.
5.2 Naar het oordeel van het College kan ook hetgeen appellante is medegedeeld aangaande zijn varkensrechten niet worden aangemerkt als een besluit in de hiervoor bedoelde betekenis.
Immers, vaststaat dat de gegevens inzake de correctie welke appellant verdisconteerd wenst te zien in de hoogte van zijn varkensrechten, bij Bureau Heffingen zijn ingediend na 10 juli 1997, de in artikel 5, tweede lid, van de Whv vermelde datum waarvóór de in dit artikellid genoemde gegevens, met inbegrip van correcties, moesten zijn ingediend.
Uit dit voorschrift vloeit voort dat genoemde correctie geen betekenis kan hebben voor de hoogte van appellantes varkensrechten.
Derhalve moet worden geconcludeerd dat eerderbedoelde mededeling niet méér behelst dan de verstrekking van gegevens van louter informatieve aard.
In verband met hetgeen appellant naar voren heeft gebracht omtrent de melding van een zogenoemd hardheidsgeval, moet worden vastgesteld dat het thans bestreden besluit daarop geen betrekking heeft.
5.3 Uit het vorenoverwogene volgt dat verweerder terecht heeft beslist tot niet-ontvankelijkverklaring van het bezwaarschrift van appellante. Het beroep dient daarom ongegrond te worden verklaard.
Ten slotte acht het College geen termen aanwezig voor toepassing van artikel 8:75 van de Awb.
Derhalve wordt beslist zoals hierna is vermeld.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond
Aldus gewezen door mr H.C. Cusell, mr M.A. Fierstra en mr H.A.A.G. Vermeulen, in tegenwoordigheid van mr drs M.S. Hoppener, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 21 mei 2002.
w.g. H.C. Cusell w.g. M.S. Hoppener