Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No.AWB 02/356, 02/370, 02/382, 02/383, 02/406 en 02/534 5 september 2002
16060
Uitspraak in de zaken van:
1. Maatschap A en B, te C,
appellante in zaak 02/356,
gemachtigde: mr E.H.M.T. Versteegen, werkzaam bij de Stichting Rechtsbijstand te Roermond,
2. V.o.f. D, te E, appellante in zaak 02/370,
gemachtigde: J. Rozendaal,
3. F, te G, appellant in zaak 02/382,
gemachtigde: mr J. van Groningen, advocaat te Middelharnis,
4. Maatschap H en I, te J,
appellante in zaak 02/383,
5. Maatschap K en L en M, te J,
appellante in zaak 02/534,
gemachtigde voor appellanten sub 4 en 5: dr J.W. van Zundert, juridisch adviseur te Enschede,
6. N, O en P, te Q, appellanten in zaak 02/406,
gemachtigde: mr L.P.J. Mertens, werkzaam bij ZLTO te Tilburg,
tegen
de Kroon, vertegenwoordigd door de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, verweerder,
gemachtigden: mr M. Nagel, mr R. Haije, ir Edo E. Biewinga en R. Saanen, allen werkzaam bij het ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij.
1. De procedure
Op 22 februari 2002 heeft het College van appellante sub 1 een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een in mandaat door de teamleider rechtsbescherming van het ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij genomen besluit van 15 januari 2002.
Bij dit besluit is beslist op de bezwaren die appellante had gemaakt tegen het (Koninklijk) Besluit van 27 november 2001, houdende aanwijzing van zand- en lössgronden en uitspoelingsgevoelige gronden (Besluit zand- en lössgronden, Stb. 2001, 579, hierna: Besluit).
Op 28 februari 2002 heeft het College van appellante sub 2 een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een soortgelijk besluit van 18 januari 2002, verzonden 21 januari 2002.
Op 4, respectievelijk 5 maart 2002 heeft het College van appellanten sub 3 en 4 beroepschriften ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen soortgelijke besluiten van 22 januari 2002, respectievelijk 23 januari 2002.
Op 12 maart 2002 heeft het College van appellanten sub 6 een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een soortgelijk besluit van 31 januari 2002.
Op 28 maart 2002 heeft het College van appellante sub 5 een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een soortgelijk besluit van 21 februari 2002.
Bij brieven van 2 en 3 april 2002 hebben appellanten sub 3, 4 en 6 de gronden van hun beroepen uiteengezet.
Verweerder heeft onder overlegging van op de zaak betrekking hebbende stukken in mei 2002 in alle zaken verweerschriften ingediend.
Bij brief van 17 juni 2002 heeft de gemachtigde van appellanten sub 4 en 5 een tweetal nadere stukken toegezonden.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 juli 2002. Bij die gelegenheid hebben partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten nader toegelicht. Voor appellante sub 5 is tevens het woord gevoerd door K.
Appellante sub 1 heeft zich met bericht van verhindering niet ter zitting doen vertegenwoordigen.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Voor de rechtsoverwegingen van belang zijnde bepalingen.
Met ingang van 1 januari 2002 luidt de Meststoffenwet, voorzover hier van belang, als volgt:
" Artikel 1
1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
(…)
o. perceel: aaneengesloten, door wegen, waterwegen, sloten, houtopstanden, muren, wallen of anderszins topografisch begrensde oppervlakte grond;
(…)
aa. zand- of lössgrond: perceel dat op bij algemene maatregel van bestuur vastgestelde kaarten wordt aangeduid als zand- of lössgrond, welke aanduiding geschiedt als het perceel blijkens na 1950 genomen representatieve monsters van de grondlaag tot een diepte van ten hoogste 120 centimeter onder het maaiveld voor ten minste de helft bestaat uit zand of löss, alsmede perceel kleiner dan 12,5 hectare dat is omsloten door percelen die voldoen aan de voornoemde criteria;
ab. klei- of veengrond: grond, niet zijnde zand- of lössgrond;
ac. uitspoelingsgevoelige grond: zand- of lössgrond die op bij algemene maatregel van bestuur vastgestelde kaarten wordt aangeduid als uitspoelingsgevoelige grond, welke aanduiding geschiedt als bij ten minste twee derde deel van het perceel sprake is van een gemiddeld hoogste grondwaterstand van ten minste 40 centimeter onder het maaiveld en een gemiddeld laagste grondwaterstand van meer dan 120 centimeter onder het maaiveld;
(…).
Artikel 14
1. Ter zake van het aanvoeren van meststoffen of het produceren van dierlijke meststoffen worden onder de naam "forfaitaire mineralenheffingen" regulerende heffingen geheven van iedere persoon of rechtspersoon die en ieder samenwerkingsverband van personen of rechtspersonen dat een bedrijf voert.
2. De heffingen worden geheven per bedrijf.
Artikel 15
1. Er wordt een heffing geheven naar de belastbare hoeveelheid meststoffen in een kalenderjaar uitgedrukt in kilogrammen fosfaat.
2. Er wordt een heffing geheven naar de belastbare hoeveelheid meststoffen in een kalenderjaar uitgedrukt in kilogrammen stikstof.
Artikel 16
De belastbare hoeveelheid meststoffen wordt bepaald door achtereenvolgens:
a. bij elkaar op te tellen:
1°. de hoeveelheid aangevoerde meststoffen,
2°. de hoeveelheid geproduceerde dierlijke meststoffen en,
3°. indien het de belastbare hoeveelheid meststoffen uitgedrukt in kilogrammen stikstof betreft, de stikstofbinding door het gewas, en
b. de overeenkomstig onderdeel a berekende hoeveelheid te verminderen met:
1°. de hoeveelheid afgevoerde dierlijke meststoffen,
2°. de opname van meststoffen door het gewas, en
3°. het toelaatbare verlies van meststoffen.
Artikel 19
1. Het toelaatbare verlies van meststoffen, bedoeld in artikel 16, onderdeel b, onder 3°, in 2002 is:
(…)
2. Het toelaatbare verlies van meststoffen, bedoeld in artikel 16, onderdeel b, onder 3°, in 2003 en in de daarop volgende jaren is:
(…)
Artikel 23
1. Er wordt een heffing geheven naar de belastbare hoeveelheid mineralen in een kalenderjaar uitgedrukt in kilogrammen fosfaat.
2. Er wordt een heffing geheven naar de belastbare hoeveelheid mineralen in een kalenderjaar uitgedrukt in kilogrammen stikstof.
Artikel 24
De belastbare hoeveelheid mineralen wordt bepaald door achtereenvolgens:
a. bij elkaar op te tellen:
1°. de hoeveelheid aangevoerde mineralen en
2°. indien het de belastbare hoeveelheid mineralen uitgedrukt in kilogrammen stikstof betreft, de stikstofbinding door het gewas, en
b. de overeenkomstig onderdeel a berekende hoeveelheid te verminderen met:
1°. de hoeveelheid afgevoerde mineralen en
2°. het toelaatbare mineralenverlies.
Artikel 26
1. Het toelaatbare mineralenverlies, bedoeld in artikel 24, onderdeel b, onder 2°, in 2002 is:
(…)
2. Het toelaatbare mineralenverlies, bedoeld in artikel 24, onderdeel b, onder 2°, in 2003 en in de daarop volgende jaren is:
(…)
Artikel 46
1. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen voor de bepaling van het toelaatbare verlies van meststoffen, bedoeld in artikel 16, onderdeel b, onder 3°, en voor de bepaling van het toelaatbare mineralenverlies, bedoeld in artikel 24, onderdeel b, onder 2°, hoeveelheden fosfaat, onderscheidenlijk stikstof per hectare van de gemiddeld in het jaar tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond of natuurterrein worden vastgesteld die afwijken van de in de artikelen 19 en 26 genoemde hoeveelheden. De afwijking bedraagt ten hoogste 35%.
2. De in het eerste lid bedoelde afwijkende hoeveelheden kunnen verschillend worden vastgesteld al naar gelang sprake is van grond met een hoog of laag fosfaat- of stikstofgehalte, zand- of lössgrond, klei- of veengrond, uitspoelingsgevoelige grond, niet-uitspoelingsgevoelige grond of andere bij de maatregel op basis van de grondsoort of grondwaterstand aangeduide gronden."
Het Besluit afwijkende verliesnormen 2002 Meststoffenwet (Besluit van 19 april 2002, Stb. 199, in werking getreden per 1 juli 2002, hierna: het Bav), dat ten tijde van de bestreden besluiten nog in de ontwerpfase verkeerde (publicatie ontwerpbesluit: Stcrt. 2001, nr. 238), strekt ter uitvoering van artikel 46 van Pro de Meststoffenwet. Dit besluit luidt, voorzover hier van belang, als volgt:
" Artikel 1
In dit besluit wordt verstaan onder:
a. wet: Meststoffenwet;
b. droge uitspoelingsgevoelige grond: perceel uitspoelingsgevoelige grond, dat als droge uitspoelingsgevoelige grond is aangeduid op de bij het Besluit zand- en lössgronden vastgestelde kaarten, waarvan bij ten minste twee derde deel van het perceel sprake is van een gemiddeld hoogste grondwaterstand van ten minste 80 centimeter onder het maaiveld en een gemiddeld laagste grondwaterstand van meer dan 120 centimeter onder het maaiveld;
c. overige uitspoelingsgevoelige grond: uitspoelingsgevoelige grond, niet zijnde droge uitspoelingsgevoelige grond.
Artikel 2
1. In zoverre in afwijking van de artikelen 19 en 26 van de wet is het toelaatbare verlies van meststoffen, uitgedrukt in kilogrammen stikstof, bedoeld in artikel 16, onderdeel b, onder 3°, onderscheidenlijk het toelaatbare mineralenverlies, uitgedrukt in kilogrammen stikstof, bedoeld in artikel 24, onderdeel b, onder 2°, van de wet in 2002 per hectare van de gemiddeld in 2002 tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond:
(…)"
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Op 6 december 2001 is het Besluit in het Staatsblad gepubliceerd. Het Besluit luidt, voorzover hier van belang, als volgt:
" (…)
Gelet op artikel 1, eerste lid, onderdelen aa en ac, van de Meststoffenwet;
(…)
Artikel 1
Als de kaarten, bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdelen aa en ac, van de Meststoffenwet, worden de kaarten vastgesteld die zijn opgenomen als bijlage bij dit besluit.
Artikel 2
Dit besluit treedt in werking met ingang van de dag na de datum van uitgifte in het Staatsblad waarin het wordt geplaatst.
(…)
NOTA VAN TOELICHTING
1. Doel
Het Besluit zand- en lössgronden (hierna: Bzl) strekt ertoe de kaarten vast te stellen, bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdelen aa en ac, van de Meststoffenwet (hierna: de wet). Op deze kaarten wordt aangegeven welke gronden voor de toepassing van het stelsel van regulerende mineralenheffingen als zand- en lössgrond gelden en welke gronden binnen het zand- en lössgebied als uitspoelingsgevoelige grond worden beschouwd. (…)
2. Zand- en lössgronden
Op de kaarten bij het Bzl worden zowel de zand- en lössgronden als de uitspoelingsgevoelige gronden aangewezen. Deze aanwijzing gebeurt op perceelsniveau. Voor het begrip perceel wordt uitgegaan van de perceelsdefinitie in de wet: (…). De wet gaat uit van een topografisch perceelsbegrip, dat niet altijd oveereenkomt met de kadastrale aanduidingen. (…)
3. Uitspoelingsgevoelige gronden
Voor het onderscheid tussen uitspoelingsgevoelige gronden en overige
zand- en lössgronden zijn de criteria van artikel 1, eerste lid, onderdeel ac, van de Meststoffenwet toegepast. (…). Een perceel geldt als uitspoelingsgevoelige grond als bij ten minste twee derde deel van het perceel (i) de gemiddeld hoogste grondwaterstand (wintersituatie) dieper dan 40 centimeter onder het maaiveld ligt, èn (ii) de gemiddeld laagste grondwaterstand (zomersituatie) dieper dan 120 centimeter onder het maaiveld ligt. Het gaat daarbij om de grondwatertrappen in de klassen 6, 7 en 8 volgens de indeling van het toenmalige Staring Centrum; in deze indeling worden 8 klassen onderscheiden, waarbij klasse 1 de hoogst denkbare grondwaterstand aangeeft.
De aanwijzing van uitspoelingsgevoelige gronden gebeurt op basis van de
grondwatertrappen die op de bodemkaart van Nederland zijn weergegeven.
(…)
Omvang van het areaal uitspoelingsgevoelige gronden
(…)
Gegeven de nieuwe inzichten ten aanzien van de omvang van het areaal uitspoelingsgevoelige gronden én het feit dat bij de evaluatie van de Meststoffenwet in 2002 nog opnieuw gekeken zal worden naar de noodzaak om voor matig droge gronden met minder dan twee derde deel grondwatertrap 7 en 8 dezelfde verliesnormen te hanteren als voor de droge uitspoelingsgevoelige gronden, hebben wij besloten om voor 2002 binnen het aangewezen areaal van ongeveer 365 000 hectare op het punt van de stikstofverliesnormen onderscheid te maken tussen de droge en zeer droge gronden met ten minste twee derde deel grondwatertrap 7 en 8 enerzijds en de matige droge gronden anderzijds.
(…)
Om een differentiatie naar grondwaterstand mogelijk te maken hebben wij de kaarten bij het onderhavige besluit zodanig aangepast dat daarop, binnen het gebied van de uitspoelingsgevoelige gronden, thans ook de gronden worden aangeduid die voor tenminste twee derde deel grondwatertrap 7 en 8 hebben. Dit gebied beslaat een oppervlakte van 140 928 hectare landbouwgrond en wordt op de kaarten bij het onderhavige besluit aangeduid als droge uitspoelingsgevoelige gronden. (…)
Op de aangepaste kaarten worden thans vier gebieden aangeduid, waarvoor in 2002 bij de aangekondigde algemene maatregel van bestuur de volgende stikstofverliesnormen komen te gelden:
1) Uitspoelingsgevoelige gronden die voor ten minste twee derde deel grondwatertrap 7 en 8 hebben. Deze gronden worden (…) aangeduid als droge uitspoelingsgevoelige gronden. Voor op deze gronden gelegen grasland geldt in 2002 een verliesnorm van 190 kilogram stikstof per hectare en voor bouwland en braakland een verliesnorm van 100 kilogram stikstof per hectare.
2) Uitspoelingsgevoelige gronden die niet voor tenminste twee derde deel grondwatertrap 7 en 8 hebben. Deze gronden worden (…) aangeduid als overige uitspoelingsgevoelige gronden. Voor op deze gronden gelegen grasland geldt in 2002 een verliesnorm van 220 kilogram stikstof per hectare en voor bouwland en braakland een verliesnorm van 110 kilogram stikstof per hectare.
3) Zand- en lössgronden, niet zijnde uitspoelingsgevoelige gronden. Deze gronden worden (…) aangeduid als overige zand- en lössgronden. Hiervoor gelden de in de wet neergelegde verliesnormen, namelijk 220 kilogram stikstof per hectare voor grasland en 110 kilogram stikstof per hectare voor bouwland en braakland.
4) Klei en veen (…). Hiervoor gelden eveneens de in de wet neergelegde verliesnormen, namelijk 220 kilogram stikstof per hectare voor grasland en 150 kilogram stikstof per hectare voor bouwland en braakland.
(…)"
- Tegen het Besluit hebben appellanten in december 2001 bezwaarschriften ingediend.
- Tegelijkertijd heeft appellante sub 5 de president van de rechtbank Almelo verzocht een voorlopige voorziening te treffen strekkende tot schorsing van het Besluit, voorzover het haar daarin begrepen percelen betreft. De rechtbank heeft het verzoekschrift doorgezonden naar het College ter verdere behandeling. Bij uitspraak van 11 februari 2002, nr. AWB 02/108 (te raadplegen op de website www.rechtspraak.nl, onder LJN-nummer AD9458; vergelijkbare uitspraak van dezelfde datum gepubliceerd in JB 2002/107 en Agrarisch Recht 2002/5104), heeft de voorzieningenrechter van het College, overwegende dat hij bevoegd is te oordelen over voormeld verzoek om voorlopige voorziening, dit verzoek afgewezen.
- Bij de bestreden besluiten zijn de bezwaren van appellanten kennelijk niet-ontvankelijk verklaard op de grond dat het Besluit een algemeen verbindend voorschrift is, waartegen ingevolge de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) geen bezwaar kan worden gemaakt. In aanvulling hierop heeft verweerder in het ten aanzien van appellante sub 4 genomen besluit nog het volgende overwogen:
" U hebt aangevoerd dat concrete percelen worden aangewezen, waardoor feitelijk sprake is van een bundel beschikkingen.
Naar aanleiding hiervan merk ik op dat het Besluit strekt tot uitvoering van de daartoe strekkende opdracht in de hiervoor reeds genoemde artikeldelen uit de Meststoffenwet [artikel 1, eerste lid, onderdelen aa en ac].
Voorts merk ik op dat het begrip perceel hier een topografisch begrip is en dat het Besluit een onbepaald aantal personen raakt. Bovendien betreffen de bijlagen bij het Besluit kaarten, die in feite heel Nederland bestrijken.
Tenslotte merk ik op dat ook al zijn concrete personen of percelen aanwijsbaar naar aanleiding van een algemeen verbindend voorschrift dat niet afdoet aan het algemene karakter van dat voorschrift."
In het ten aanzien van appellante sub 5 genomen besluit is een nagenoeg identieke overweging opgenomen.
Voorts is in alle besluiten nog opgemerkt:
" Tot slot merk ik op dat in de vakpers kenbaar is gemaakt dat boeren, die onjuistheden menen te constateren bij de indeling van hun gronden op de kaarten bij het Besluit zand- en lössgronden, hun bedenkingen kenbaar kunnen maken aan mijn ministerie (…). De opmerkingen zullen individueel worden nagetrokken en zo nodig zullen fouten worden hersteld."
3. Het standpunt van appellanten
Appellanten hebben met betrekking tot het rechtskarakter van het Besluit, samengevat weergegeven, het volgende tegen de bestreden besluiten aangevoerd.
Bij het Besluit zijn concreet, te weten op perceelsniveau, gronden aangewezen als uitspoelingsgevoelige gronden, overige uitspoelingsgevoelige gronden, dan wel zand- en lössgronden. Deze aanwijzing is, wat betreft inhoud en financiële/bedrijfseconomische gevolgen voor de individuele eigenaar/gebruiker, zo concreet, dat het Besluit een algemene strekking ontbeert. Er is dan ook geen sprake van tot een ieder gerichte algemeen verbindende voorschriften, doch van een bundel op zichzelf staande, appellabele beschikkingen.
Het Besluit betreft in feite gebiedsaanwijzingen, een rechtsfiguur die (nog) niet wettelijk is geregeld, doch die in de literatuur wordt onderscheiden van het algemeen verbindend voorschrift. Ter illustratie: ook aanwijzingsbesluiten ingevolge de Wet voorkeursrecht gemeenten, waarbij de gemeenteraad bevoegd is verklaard om gebieden aan te wijzen waarop bepaalde artikelen van die wet van toepassing is, zijn appellabel, aldus appellanten.
De omstandigheid dat het hier gaat om aanwijzing van topografische percelen, doet aan de concrete bepaaldheid van de aanwijzing niet af. De topografische percelen zijn zo duidelijk begrensd, dat aan de hand van de daarin passende kadastrale perceelsaanduidingen kan worden aangetoond aan wie de eigendom of andere zakelijke rechten toekomen, zodat eenvoudigweg te bepalen is wie primair belanghebbenden zijn. Aldus is de aanwijzing niet gericht aan een open, in abstracto omschreven groep personen.
Daarnaast blijkt uit de vergelijking met de Wet voorkeursrecht gemeenten dat de ontvankelijkheid niet ligt in de benoeming van de belanghebbende, in die zin dat slechts de in het besluit genoemde belanghebbenden ontvankelijk zijn, maar vooral in de vraag of het besluit op rechtsgevolg is gericht. Het kan dan ook niet zo zijn dat een aanwijzing van (topografische) percelen uitsluit dat deze niet rechtstreeks het belang van de eigenaren van de aangewezen percelen treffen, waarbij moet worden aangetekend dat het belanghebbende-criterium niet alleen wordt bepaald door eigendom of ander zakelijk recht.
In feite betreft het Besluit een uitvoeringsbesluit; bij dit besluit worden immers de normen van de Meststoffenwet op concrete gevallen van toepassing verklaard. Nu het Besluit derhalve een zelfstandige normstelling ontbeert, kan van een samenhangende (gelede) normstelling, in de door de voorzieningenrechter bedoelde zin, ook geen sprake zijn.
Indien wordt aangenomen dat het Besluit niet appellabel is, dan zou tegen de concrete gevolgen daarvan geen rechtsbescherming openstaan, ondanks het feit dat de aanwijzing plaatsvindt op perceelsniveau. Nu de aanwijzing uitsluitend de eigenaar/gebruiker van het aangewezen perceel treft, is dit een volstrekt onaanvaardbare situatie. Immers, omdat verweerder onzorgvuldig te werk is gegaan bij het aanwijzen van uitspoelingsgevoelige gronden en zand- en lössgronden, doet de behoefte aan rechtsbescherming zich juist sterk voelen. De mogelijkheid om de onvolkomenheden van het Besluit ter beoordeling voor te leggen aan de burgerlijke rechter is niet reëel. Ditzelfde geldt voor de verwijzing in de bestreden besluiten om bij gesignaleerde onjuistheden in de kaarten daarover bedenkingen kenbaar te maken bij het mestloket te Assen.
De kaarten die van het Besluit deel uitmaken, zijn uitsluitend via internet en op enkele adressen in Nederland te raadplegen. Deze kaarten zijn niet in het Staatsblad of in de Staatscourant gepubliceerd, zodat niet is voldaan aan de daarvoor geldende bekendmakingsvereisten.
4. Het standpunt van verweerder
Onder verwijzing naar de uitspraak van de voorzieningenrechter van 11 februari 2002, heeft verweerder bij zijn verweerschriften en ter zitting, samengevat weergegeven, het volgende naar voren gebracht.
Ter beoordeling van de vraag of sprake is van een algemeen verbindend voorschrift, is (de mate van) individualiseerbaarheid niet doorslaggevend. Dit volgt uit de uitspraken van het College van 20 januari 1999, nr. 95/1419/090/150, gepubliceerd in AB 1999/111, en 8 februari 2001, nrs. AWB 99/843 en 99/844. Hierbij moet in aanmerking worden genomen dat de regeling, die bij laatstgenoemde uitspraak als een algemeen verbindend voorschrift is aangemerkt, betrekking had op een kleine, concrete groep betrokkenen, terwijl het in het onderhavige geval gaat om een grote, onbepaalde groep van - onbekende - eigenaren/pachters/gebruikers van (delen van) de aangewezen topografische percelen.
Bij het Besluit wordt niet een klein gebied aangewezen, doch wordt geheel Nederland gerubriceerd. Bovendien blijkt uit de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 28 februari 2000, JB 2001/114, dat een gebiedsaanwijzing wel degelijk een algemeen verbindend voorschrift kan zijn, indien daarbij normen worden gesteld. Deze laatste situatie doet zich hier voor: het Besluit houdt een zelfstandige normstelling in. Hierbij is van belang dat bij dit besluit voor een deel gebruik is gemaakt van de in artikel 46 van Pro de Meststoffenwet neergelegde bevoegdheid om nadere normen te stellen.
5. De beoordeling van de geschillen
De partijstelling
5.1 Voorop moet worden gesteld dat appellanten bezwaar hebben gemaakt tegen een Koninklijk Besluit. Op deze bezwaren is evenwel niet beslist door de Kroon, als het ter zake bevoegde orgaan, maar door de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (hierna: de Minister). In de Staatscourant van 1 maart 2002, nr. 43, heeft de Minister evenwel bekend gemaakt dat Hare Majesteit de Koningin hem heeft gemachtigd om namens haar te beslissen op bezwaarschriften die zijn ingediend tegen het Besluit. Nu deze machtiging, gelet op de algemene bewoordingen waarin de bekendmaking daarvan is gesteld, moet worden geacht zich uit te strekken over alle tegen het Besluit ingediende bezwaarschriften, dus ook over die van appellanten, worden de bestreden besluiten toegerekend aan verweerder.
Ten gronde
5.2 In geschil is de vraag of het Besluit al dan niet is aan te merken als een algemeen verbindend voorschrift. Ingevolge de artikelen 7:1, eerste lid, en 8:2, aanhef en onder a, van de Awb, in samenhang met artikel 18, vierde lid, van de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie, kan geen bezwaar worden gemaakt of beroep bij het College worden ingesteld tegen een besluit, inhoudende een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel.
Dienaangaande overweegt het College het volgende.
Ingevolge het bepaalde in artikel 1, eerste lid, onderdelen aa en ac, van de Meststoffenwet dienen kaarten, waarop zand- en lössgronden, respectievelijk uitspoelingsgevoelige gronden worden aangeduid, te worden vastgesteld bij algemene maatregel van bestuur. De keuze om vorenbedoelde kaarten op die wijze vast te stellen, heeft de Minister, in het kader van beantwoording van kamervragen over het Besluit, als volgt gemotiveerd (TK 2001-2002, Aanhangsel 699 van de Handelingen):
" (…) Juist met het oog op een zorgvuldige afweging van belangen heeft de formele wetgever het aanwijzen van zand- en lössgronden en uitspoelingsgevoelige gronden opgedragen aan de Kroon. Aanwijzing geschiedt generiek op basis van in de wet neergelegde criteria. (…)"
Vast staat dat het Besluit, ter zake waarvan de Raad van State is gehoord, een algemene maatregel van bestuur is, als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdelen aa en ac, van de Meststoffenwet. Wat de bekendmaking daarvan betreft, is ter zitting komen vast te staan dat het Besluit, met de daarbij als bijlagen behorende kaarten, in het Staatsblad is geplaatst, waarmee is voldaan aan de in artikel 3, aanhef en onder b, van de Bekendmakingswet voorziene wijze van bekendmaking van algemene maatregelen van bestuur.
Het Besluit presenteert zich derhalve in alle opzichten, dat wil zeggen: naar vorm (algemene maatregel van bestuur), wijze van totstandkoming (Raad van State gehoord) en wijze van bekendmaking (plaatsing in het Staatsblad), als een algemeen verbindend voorschrift. Het College is evenwel van oordeel dat dit niet doorslaggevend is voor de beantwoording van de in de aanhef van deze rubriek geformuleerde vraag, maar dat de inhoud van het Besluit hiervoor bepalend is. Aldus dient te worden beoordeeld of het Besluit naar zijn inhoud algemeen verbindende voorschriften bevat. Hieromtrent overweegt het College het volgende.
In de memorie van toelichting bij de Derde tranche Awb zijn algemeen verbindende voorschriften omschreven als: "naar buiten werkende, voor de daarbij betrokkenen bindende regels, uitgegaan van het openbaar gezag dat de bevoegdheid daartoe aan de wet ontleent" (TK 1993-1994, 23 700, nr. 3). Om aan dergelijke regels het rechtskarakter van algemeen verbindende voorschriften toe te kennen, is naar het oordeel van het College voorts vereist dat deze een algemeen karakter hebben, dat wil zeggen dat zij gelden voor een reeks van gevallen en gericht zijn tot een open, in abstracto omschreven groep van personen en dat de regels hetzij op zichzelf, hetzij als onderdeel van een samenstel van algemeen verbindende voorschriften, een zelfstandige normstelling inhouden.
Bij het Besluit, dat is uitgegaan van de Kroon, die de bevoegdheid daartoe ontleent aan de Meststoffenwet, zijn - in het totaal 138 - deelkaarten van Nederland vastgesteld, die voor alle daarbij betrokkenen, zowel huidige als toekomstige, bindend zijn. De op deze kaarten weergegeven (topografische) percelen, in de zin van artikel 1, eerste lid, onderdeel o, van de Meststoffenwet, zijn ofwel ingekleurd ofwel wit gelaten, waarmee is aangeduid tot welke van de vier in de Nota van toelichting bij het Besluit genoemde categorieën gebieden de percelen behoren. Het College tekent hierbij aan dat de categorieën "droge uitspoelingsgevoelige gronden" en "overige uitspoelingsgevoelige gronden" niet in de Meststoffenwet zijn gedefinieerd, maar in het op artikel 46 van Pro de wet gebaseerde Bav, dat ten tijde van de totstandkoming van het Besluit nog in de ontwerpfase verkeerde en waarop bij het Besluit is geanticipeerd. Op vorenomschreven wijze zijn alle topografische percelen van Nederland aangewezen, ook die welke onder de categorie "klei en veen" vallen. Bij de kaarten die bij het Besluit zijn vastgesteld gaat het derhalve om een algemene aanwijzing van alle topografische percelen in heel Nederland, waaruit volgt dat het Besluit geldt voor een reeks van gevallen. Het College volgt appellanten dan ook niet in hun betoog dat het Besluit een bundel beschikkingen omvat. Weliswaar heeft de aanwijzing van de topografische percelen uiteindelijk altijd gevolgen voor concrete personen als belanghebbenden, in het bijzonder eigenaren/pachters/gebruikers van tot de topografische percelen behorende kadastrale percelen, doch de aanwijzing is, naar het oordeel van het College, niet zodanig concreet dat daardoor de algemene strekking ervan komt te vervallen. Het Besluit raakt een onbepaald aantal personen, aangezien het niet alleen degenen aangaat die thans met de topografische percelen in verband kunnen worden gebracht, doch ook eventuele toekomstige belanghebbenden.
Al met al hebben de bij het Besluit vastgestelde kaarten, naar het oordeel van het College, een algemeen karakter, in de hiervoor bedoelde zin. Daarnaast is het College van oordeel dat het Besluit met de daarbij behorende kaarten, als onderdeel van een samenstel van algemeen verbindende voorschriften, een zelfstandige normstelling inhoudt. Dienaangaande overweegt het College als volgt.
Aan de hand van de criteria die zijn neergelegd in artikel 1, eerste lid, onderdelen aa en ac, van de Meststoffenwet en in artikel 1 van Pro het (ontwerp van het) Bav, een schakelbepaling, waarmee dit besluit is gekoppeld aan het Besluit, heeft aanduiding op de kaarten van de in deze bepalingen gedefinieerde grondtypen plaatsgevonden. Deze (algemene) aanwijzing van de percelen heeft tot gevolg dat daarop bepaalde stikstofverliesnormen van toepassing worden, welke normen elders, te weten in de artikelen 19 en 26 van de Meststoffenwet en artikel 2 van Pro het Bav, zijn neergelegd. De van toepassing zijnde verliesnormen bepalen mede de hoogte van de in de artikelen 15 en 23 van de Meststoffenwet bedoelde heffingen. Aldus maakt het Besluit onderdeel uit van een keten van wetgeving met betrekking tot de mestproblematiek en de mineralenheffingen. Anders dan appellanten hebben betoogd, betreft het Besluit derhalve niet uitsluitend een uitvoeringsbesluit in de door hen bedoelde zin. Het College is voorts van oordeel dat de (gebieds)aanwijzing die bij het Besluit heeft plaatsgevonden niet ondergeschikt is aan de regeling van de Meststoffenwet, maar daarvan een essentieel en samenhangend deel uitmaakt en wel zodanig, dat het Besluit uit dien hoofde deelt in het karakter van die regeling.
5.4 Uit het vorenstaande volgt, naar het oordeel van het College, dat het Besluit dient te worden aangemerkt als een algemeen verbindend voorschrift, dat als zodanig niet vatbaar is voor bezwaar en beroep. Bij de bestreden besluiten zijn de bezwaren van appellanten tegen het Besluit derhalve terecht niet-ontvankelijk verklaard.
De in beroep door appellanten opgeworpen argumenten om het Besluit aan te merken als een appellabel besluit treffen derhalve geen doel.
5.5 Het hiervoor overwogene leidt tot de conclusie dat de beroepen ongegrond moeten worden verklaard.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Awb.
6. De beslissing
Het College verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus gewezen door mr B. Verwayen, mr J.A. Hagen en mr M.A. Fierstra in tegenwoordigheid van mr M.J. van den Broek-Prins, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 5 september 2002.
w.g. B. Verwayen w.g. M.J. van den Broek-Prins