Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
(Enkelvoudige kamer voor spoedeisende zaken)
No. AWB 02/1522 11 september 2002
14914 Wet personenvervoer 2000
Vergunning taxivervoer
Uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak van:
A, h.o.d.n. B, te C, verzoeker,
gemachtigde: mr R.A. IJsendijk,
tegen
de Minister van Verkeer en Waterstaat, te 's-Gravenhage, verweerder,
gemachtigde: mr M.J. van den Bosch, werkzaam bij verweerders ministerie.
1. De procedure
Bij besluit van 2 augustus 2002 heeft verweerder de aanvraag van verzoeker om een vergunning tot het verrichten van taxivervoer als bedoeld in artikel 4, tweede lid, van de Wet personenvervoer 2000 afgewezen.
Op 13 augustus 2002 heeft verzoeker tegen voormeld besluit een bezwaarschrift ingediend. Voorts heeft verzoeker bij verzoekschrift van 19 augustus 2002 aan de voorzieningenrechter van het College verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
Op 28 augustus 2002 heeft de voorzieningenrechter van verweerder de op de zaak betrekking hebbende stukken ontvangen.
Bij brief van 4 september 2002 heeft verzoeker een aanvullend bezwaarschrift ingediend.
De voorzieningenrechter van het College heeft het verzoek behandeld ter zitting van 6 september 2002, alwaar verzoeker in persoon en bij gemachtigde zijn standpunt nader heeft toegelicht. Voor verzoeker is tevens D verschenen. Voor verweerder heeft zijn gemachtigde diens standpunt nader toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In de Wet personenvervoer 2000 (hierna: de Wet) is onder meer het volgende bepaald:
" Artikel 4
(…)
2. Het is verboden taxivervoer te verrichten zonder een daartoe verleende vergunning.
(…)
Artikel 9
1. Een vergunning wordt, behoudens in bij algemene maatregel van bestuur aan te geven gevallen, slechts verleend aan een vervoerder die voldoet aan eisen van betrouwbaarheid, kredietwaardigheid en vakbekwaamheid.
(…)
5. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld over:
a. de eisen van betrouwbaarheid, kredietwaardigheid en vakbekwaamheid;
(…)"
In § 6 (artikelen 26 tot en met 29) van het Besluit van 14 december 2000, houdende vaststelling van een algemene maatregel van bestuur ter uitvoering van de Wet personenvervoer 2000 (Besluit personenvervoer 2000, Stb. 2000, 563), zijn regels neergelegd als bedoeld in artikel 9, vijfde lid, aanhef en onder a, van de Wet.
2.2 Bij de beoordeling van het verzoek om voorlopige voorziening gaat de voorzieningenrechter uit van de volgende feiten en omstandigheden.
- Verzoeker heeft door middel van een hiertoe bestemd aanvraagformulier, gedagtekend 24 juni 2002, een aanvraag ingediend voor een taxivergunning ten behoeve van zijn onderneming "B". Volgens opgave in deze aanvraag zal de vakbekwaamheid binnen de onderneming worden ingebracht door de procuratiehouder D.
- Omtrent het procuratiehouderschap hebben verzoeker en D een overeenkomst gesloten, gedagtekend 8 mei 2002, die voor zover van belang luidt als volgt:
" 4. Procuratiehouder verplicht zich jegens ondernemers om zijn diensten als vakbekwame procuratiehouder in ieder geval op de volgende gebieden te verlenen:
A. het nemen van investeringsverplichtingen, waaronder het aangaan van lease-contracten, door ondernemers inzake personenauto's die als taxi worden ingezet;
B. het beoordelen van het onderhoud van taxi's van ondernemers;
C. de beoordeling van het voeren van de administratie van ondernemers, waarbij tot de administratie wordt gerekend:
- de financiële administratie;
- de persooneelsadministratie;
- de fiscale aangiften;
D. het namens ondernemers onderhouden van de contracten met de RVI, Belasting dienst, Bedrijfsvereniging/LISV, Taxicentrale Amsterdam B.V., althans het toe. zicht houden op die contacten.
5. Partijen gaan ervan uit dat de tijdsbesteding van procuratiehouder ten behoeve van ondernemer per maand sterk zal fluctueren. De vergoeding die ondernemer aan procuratiehouder terzake van de dienstverlening door procuratiehouder zal voldoen, is daarom een vast bedrag per maand en een uurvergoeding voor het aantal uren boven het geschatte minimum. Dit minimum wordt geschat op 8 uur per week. Het vaste bedrag van f. 00,00 per maand is in overleg door beide partijen vastgesteld."
- Ten behoeve van de beoordeling van verzoekers vergunningaanvraag heeft D verweerder een ingevuld formulier "verklaring inbreng vakbekwaamheid", gedagtekend 24 juni 2002, doen toekomen. Dit formulier bevat onder meer vragen over de door de vakbekwaam leidinggevende binnen de onderneming te verrichten taken, de door de ondernemer te verrichten taken en de taakverdeling tussen hen beiden.
- Blijkens dit formulier houdt de vakbekwame leidinggevende zich naast de ondernemer bezig met toezicht, controle van de administratie en advies, terwijl de ondernemer taxivervoer verricht. Aangaande de hoogte van de taxitarieven, de aanschaf van voertuigen, de afhandeling van klachten, de vervoerplanning, het onderhouden van contacten met overheidsinstanties handelen verzoeker en de vakbekwame leidinggevende gezamenlijk. Hij zal ongeveer 8 uur per week werkzaamheden als vakbekwame leidinggevende verrichten. Voor deze werkzaamheden ontvangt hij geen vergoeding.
- Bij besluit van 2 augustus 2002 heeft verweerder verzoekers aanvraag om een taxivergunning afgewezen, op de grond dat niet gesproken kan worden van daadwerkelijk en permanent leidinggeven door de vakbekwame persoon zodat door de vervoerder niet aan de eis van vakbekwaamheid wordt voldaan.
- Tegen dit besluit heeft verzoeker bij brief van 12 augustus 2002 een bezwaarschrift ingediend.
3. Het besluit ten aanzien waarvan het verzoek om voorlopige voorziening is gedaan en het standpunt van verweerder
In het aan de orde zijnde besluit heeft verweerder de aanvraag van verzoeker om een vergunning voor het verrichten van taxivervoer afgewezen en hiertoe onder meer het volgende overwogen:
" dat de vakbekwame persoon, D, reeds als vakbekwame leidinggevende werkzaam is in zijn eigen onderneming en waarin met twee voertuigen vervoer wordt verricht;
dat de vakbekwame persoon daarbij full-time chauffeurswerkzaamheden verricht;
dat de vakbekwame persoon daarnaast bovendien voornemens is als vakbekwame leidinggevende werkzaam te zullen zijn in de onderhavige onderneming;
dat, gezien de tijd die deze werkzaamheden redelijkerwijs in beslag zullen nemen, een juiste inbreng van de vakbekwaamheid en met name een continue betrokkenheid bij de toekomstige bedrijfsvoering van de onderhavige onderneming niet aannemelijk is;
dat in de overeenkomst tussen de vervoerder en de vakbekwame persoon is opgenomen welke taken en bevoegdheden deze laatste in principe heeft en dat verzocht is om dit middels een afzonderlijke verklaring door de vakbekwaam persoon, met betrekking tot de feitelijke verdeling van de werkzaamheden en de wijze waarop deze zullen plaatsvinden, nader toe te lichten;
dat blijkens deze verklaring de concrete werkzaamheden van de vakbekwame persoon voornamelijk zullen bestaan uit het beoordelen van het onderhoud van taxi's, het beoordelen van het voeren van de administratie en het onderhouden van contacten met derden;
dat de vakbekwame persoon, ondanks een verzoek hiertoe, weinig inzichtelijk heeft gemaakt welke taakverdeling er is afgesproken tussen de ondernemer en de vakbekwaam leidinggevende persoon;
dat de vakbekwaam leidinggevende persoon niet heeft aangegeven op welke wijze hij persoonlijk bereikbaar zal zijn voor klanten, opdrachtgevers en overheidsinstanties;
dat bovendien de beloning, welke de vakbekwaam leidinggevende voor zijn werkzaamheden binnen de onderhavige onderneming zal ontvangen, dermate gering is dat een substantiële inbreng niet aannemelijk is;
dat de aanvrager tevens is gevraagd naar bewijsstukken waaruit zou kunnen blijken dat de vakbekwame persoon betrokken is geweest bij wezenlijke beslissingen omtrent de bedrijfsvoering dan wel handelingen ter vestiging of voorbereiding van de onderneming;
dat dergelijke bewijsstukken niet zijn overgelegd;
dat ten aanzien van de werkzaamheden van de vakbekwame persoon en de wijze waarop deze zullen plaatsvinden, het niet aannemelijk is dat de vakbekwame persoon inhoudelijk betrokken zal zijn bij alle wezenlijke beslissingen omtrent de bedrijfsvoering van de onderhavige onderneming;
dat is gebleken dat aanvrager aan de vakbekwame persoon volmacht heeft gegeven om te kunnen beschikken over bepaalde banktegoeden, teneinde deze persoon in staat te stellen financiële transacties aan te gaan;
dat dit evenwel niet afdoet aan het feit dat ten aanzien van de taakverdeling tussen de ondernemer en de vakbekwaam leidinggevende persoon, bij deze laatste sprake moet zijn van betrokkenheid bij alle wezenlijke beslissingen omtrent de bedrijfsvoering;
dat gezien het voorgaande er niet gesproken kan worden van daadwerkelijk en permanent leidinggeven door de vakbekwame persoon en dat daarmee door de vervoerder niet aan de eis van vakbekwaamheid wordt voldaan;"
Hieraan heeft verweerder ter zitting, samengevat weergegeven en voor zover thans van belang, het volgende toegevoegd:
De vakbekwame leidinggevende behoeft niet dagelijks aanwezig te zijn, maar teneinde te voldoen aan de eis dat permanent en daadwerkelijk leiding wordt gegeven aan de vervoersactiviteiten, dient deze persoon in ieder geval meer dan 8 uur per week aan deze werkzaamheden te besteden.
De taken van D komen in grote lijnen neer op het ondersteunen, controleren, helpen en begeleiden van verzoeker bij het voeren van diens taxi-onderneming. Verdere werkzaamheden verricht D gezamenlijk met verzoeker. Deze gezamenlijke werkzaamheden zijn niet te beschouwen als leidinggeven.
In het verleden is het incidenteel aanvaard, dat een vakbekwaam persoon zijn vakbekwaamheid inbracht in vijf taxibedrijven. De gevallen waarbij dit is aanvaard zullen nogmaals worden beoordeeld. Verweerder voert thans een restrictiever beleid, waarbij een vakbekwaam persoon zijn vakbekwaamheid nog slechts in één bedrijf mag inbrengen. Het voornemen bestaat op korte termijn een beleidsregel op te stellen waarbij het inbrengen van vakbekwaamheid in het geheel niet meer geoorloofd zal zijn.
Anders dan verzoeker betoogt, is het voor het in behandeling nemen van een aanvraag voor een taxivergunning niet vereist dat reeds over een voertuig wordt beschikt. Dit blijkt ook uitdrukkelijk uit de toelichting op het aanvraagformulier.
De gemachtigde van verweerder heeft ter zitting toegezegd dat de zaak van verzoeker nog in de maand september van dit jaar op een hoorzitting zal worden behandeld en dat spoedig daarna kan worden beslist op het bezwaarschrift.
4. Het standpunt van verzoeker
Verzoeker heeft - samengevat - het volgende aangevoerd.
Verzoeker heeft een spoedeisend belang bij de gevraagde voorziening. Indien de gevraagde vergunning niet aan verzoeker wordt verleend krijgt verzoeker problemen met zijn financier. Het leasecontract met betrekking tot de personenauto die verzoeker als taxi wil exploiteren zal in dat geval moeten worden opgezegd. Teneinde de ontstane kosten te dekken wordt de auto thans verhuurd aan E. Vanwege belastingtechnische redenen verricht verzoeker thans niet zelf taxivervoer met deze auto.
Verzoeker was verplicht de taxi reeds voor het aanvragen van de taxivergunning aan te schaffen. Zonder auto wordt de aanvraag voor een taxivergunning door verweerder niet in behandeling genomen.
Uit artikel 26, tweede lid, van het Besluit Personenvervoer 2000 alsmede uit artikel 3 van Pro de Europese Richtlijn 96/26/EG, volgt dat degene die zijn vakbekwaamheid inbrengt, permanent en daadwerkelijk leiding dient te geven aan het vervoer respectievelijk aan de vervoersactiviteiten. Verweerder stelt zich in de bestreden beslissing derhalve ten onrechte op het standpunt dat de vakbekwame persoon leiding dient te geven aan de onderneming.
De Nota's van Toelichting op zowel artikel 27 van Pro het Besluit personenvervoer (Stb. 1999, 560) als artikel 26 van Pro het Besluit Personenvervoer 2000 eisen een te vergaande betrokkenheid van de vakbekwame persoon. Hierin wordt bijvoorbeeld gesteld dat deze persoon inhoudelijk betrokken zou moeten zijn bij beslissingen inzake uitbreiding van het bedrijf, het aangaan van financiële verplichtingen, het aan- en verkoopbeleid en zelfs het dagelijks ondernemersbeleid. Dit zijn aspecten die primair betrekking hebben op ondernemen en niet primair op de vervoersactiviteit.
In het onderhavige geval beschikt de vakbekwame persoon over een volmacht die onbeperkt is qua reikwijdte en duur.
De bemoeienis van D als vakbekwaam persoon gaat blijkens de tussen partijen gemaakte afspraken verder dan uitsluitend het leiding geven aan het vervoer.
D behoeft, teneinde permanent en daadwerkelijk leiding te geven aan het vervoer, niet 24 uur per dag aanwezig te zijn naast de ondernemer. In de Nota van Toelichting bij het Besluit personenvervoer 2000 wordt aangegeven dat indien het leidinggeven door de aard en grootte van de onderneming een voltijdse aangelegenheid is, dit betekent dat de vakbekwame leidinggevende niet slechts een gedeelte van de werktijd met daadwerkelijk leidinggeven kan zijn belast. Hieruit volgt, a contrario redenerend, dat dagelijkse aanwezigheid van de vakbekwame persoon bij de kleinst denkbare onderneming, de eenmanszaak van verzoeker, niet noodzakelijk is. Onder dagelijkse aanwezigheid dient bij een eenmanszaak permanente beschikbaarheid c.q. bereikbaarheid te worden verstaan.
D geeft direct leiding aan het vervoer en draagt zorg voor de kwaliteit ervan. De administratie van het vervoer wordt door hem, dan wel onder zijn directe verantwoordelijkheid gevoerd en gecontroleerd. Niet kan de eis worden gesteld dat de procuratiehouder ook daadwerkelijk zelf alle boekingen verricht. Hij kan en mag dit door hetzij een ondergeschikte, hetzij door een daartoe aangewezen administratiekantoor laten verrichten. Zulks is in casu het geval.
Voorts acht verzoeker van belang dat verzoeker en D beide mede-eigenaren zijn bij de taxicentrale E. Deze centrale verricht ten behoeve van het vervoer diverse diensten.
Verzoeker en D hebben meer dan wekelijks overleg over de gang van zaken bij B. Voorts worden alle rittenkaarten door D gecontroleerd, alsmede de staat van het vervoermiddel. D en verzoeker rijden nagenoeg dezelfde diensten bij hun taxicentrale. Zij kunnen dan ook op ieder gewenst moment contact hebben.
Verzoeker stelt zich op grond van het vorenstaande op het standpunt dat D voldoet aan de gestelde normen en leiding geeft aan, en de verantwoordelijkheid kan nemen voor een kwalitatief goed taxivervoer.
D vraagt geen vergoeding aan verzoeker voor de door hem verleende diensten, omdat beide samen een onderneming starten. D acht het onredelijk om onder deze omstandigheden een vergoeding te vragen.
Verweerder heeft ten onrechte van verzoeker geen mondelinge toelichting op zijn aanvraag gevraagd, zelfs niet waar deze nadrukkelijk is aangeboden. Op deze wijze kan het verweerder niet duidelijk worden hoe de werkverhouding c.q. -verdeling feitelijk is.
De bestreden beslissing is derhalve in strijd met de wet, onzorgvuldig voorbereid, gebrekkig gemotiveerd en de resultante van een zwalkend beleid.
Verweerder lijkt met zijn bevoegdheid op grond van artikel 4 van Pro de Wet een ander doel na te streven dan waartoe die bevoegdheid is gegeven.
5. De beoordeling van het geschil
Ingevolge het bepaalde bij artikel 8:81 van Pro de Algemene wet bestuursrecht juncto artikel 19, eerste lid, van de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie kan, hangende de beslissing op een ingediend bezwaarschrift, de voorzieningenrechter van het College op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen dat vereist. Dienaangaande overweegt de voorzieningenrechter het volgende.
De voorzieningenrechter ziet in hetgeen verzoeker naar voren heeft gebracht geen aanleiding om over te gaan tot het treffen van een voorlopige voorziening zoals gevraagd, aangezien naar het oordeel van de voorzieningenrechter vorenbedoelde onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, ontbreekt.
Om te beginnen is door verweerders gemachtigde ter zitting toegezegd dat gepoogd zal worden verzoeker nog deze maand te horen op zijn bezwaar en dan vervolgens zeer spoedig daarop te zullen beslissen. Inmiddels is door verweerder bevestigd dat de hoorzitting op 24 september aanstaande zal plaatsvinden. Gesteld noch gebleken is verder dat als gevolg van het bestreden besluit voor verzoeker onomkeerbare (financiële) schade dreigt. Het staat verzoeker vrij, in een eventueel volgende bodemprocedure schadevergoeding te vorderen voor het geval de handhaving in bezwaar van het bestreden besluit door het College zou worden vernietigd.
Voorts neemt de voorzieningenrechter het volgende in aanmerking.
Uit de toelichting bij het aanvraagformulier voor de ondernemersvergunning taxivervoer blijkt uitdrukkelijk dat het aanschaffen van een taxi niet behoeft te geschieden voordat een aanvraag wordt ingediend. Bijlage 4, zijnde een lijst met kentekens van alle taxi's van de onderneming die een aanvraag indient, betreft weliswaar een verplichte bijlage bij de aanvraag doch kan, zo blijkt uit deze toelichting verder, worden nagestuurd indien op het moment van indienen van de aanvraag nog niet wordt beschikt over een taxi.
Het standpunt van verzoeker dat hij genoodzaakt was tot het op voorhand aangaan van financiële verplichtingen voor de aanschaf van een taxi, omdat zijn aanvraag anders niet in behandeling zou worden genomen, overtuigt de voorzieningenrechter in het licht van het vorenoverwogene, alsmede gezien de gemotiveerde betwisting hiervan namens verweerder ter zitting van de voorzieningenrechter, niet. Hij gaat er dus voorshands vanuit dat, voor zover verzoeker door verweerders weigering van zijn aanvraag voor een taxivergunning financiële problemen ondervindt, verzoekers eigen onverplichte handelen hiervan de oorzaak is geweest.
Gelet op het voorgaande valt niet in te zien dat de situatie zodanig urgent is dat niet de uitkomst van de bezwaarschriftenprocedure kan worden afgewacht.
Voor het treffen van een voorlopige voorziening is onder deze omstandigheden slechts plaats indien naar voorlopig oordeel het besluit in primo onmiskenbaar onrechtmatig is. Dienaangaande overweegt de voorzieningenrechter het volgende.
Verweerders standpunt dat aan de eis van vakbekwaamheid slechts wordt voldaan indien door de vakbekwame leidinggevende meer dan acht uur per week aan leidinggeven wordt besteed, kan naar voorlopig oordeel niet worden gevolgd. Niet valt namelijk in te zien dat teneinde een goede bedrijfsvoering te garanderen bij een dermate kleine onderneming als de onderhavige, een eenmanszaak, meer dan acht uur per week besteed zou moeten worden aan leidinggeven aan de vervoersactiviteiten op de punten zoals die zijn omschreven in de van toepassing zijnde regelgeving. Dat D reeds in zijn eigen onderneming werkzaam is, valt derhalve niet als zonder meer prohibitief voor het verlenen van een vergunning aan te merken, mede gelet op het feit dat het beleid van verweerder kennelijk totnogtoe inhoudt dat in eenmanszaken als de onderhavige aan de eis van vakbekwaamheid kan worden voldaan via een procuratiehouder. Anderszijds kan evenwel niet worden geoordeeld dat verweerder datgene wat totnogtoe door verzoeker ten behoeve van het besluit in primo ter staving van zijn aanvraag is gesteld en overgelegd, onmiskenbaar ten onrechte te weinig overtuigend heeft geacht om de conclusie te trekken dat D permanent en daadwerkelijk leiding (zal) geven aan de vervoersactiviteiten in verzoekers onderneming. Of over dit laatste anders moet worden geoordeeld, in aanmerking genomen de hiervoor geuite bedenkingen en in aanmerking genomen eventueel nog in te dienen nadere bewijsstukken en reeds bij de behandeling van het verzoek om voorlopige voorziening aangedragen argumenten, is een vraag die zich bij uitstek leent voor beantwoording in de komende bezwaarbehandeling door verweerder.
Het verzoek om de gevraagde voorlopige voorziening te treffen dient te worden afgewezen. Voor toepassing van art. 8:75 Awb Pro ziet de voorzieningenrechter geen termen aanwezig.
6. De beslissing
De voorzieningenrechter wijst het verzoek om een voorlopige voorziening af.
Aldus gewezen door mr B. Verwayen, in tegenwoordigheid van mr. Th.J. van Gessel, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 11 september 2002 .
w.g. B. Verwayen w.g. Th.J. van Gessel