Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 01/959 9 oktober 2002
14912 Wet personenvervoer 2000
Dienstregeling
Uitspraak in de zaak van:
Stichting Deventer Ziekenhuis Sint Geertruiden-Sint Jozef, te Deventer, appellante,
gemachtigde: mr S.E. van Hoogeveen,
tegen
Gedeputeerde Staten van Overijssel, verweerders,
gemachtigde: G. Zwarthoff.
1. De procedure
Op 10 december 2001 heeft het College van appellante een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerders van 30 oktober 2001, verzonden op 5 november 2001.
Bij dit besluit hebben verweerders de bezwaren van appellante tegen de vaststelling van de dienstregeling interlokaal vervoer OAD voor Overijssel 2001/2002 niet-ontvankelijk verklaard.
Op 2 april 2002 hebben verweerders een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 augustus 2002, waar partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten nader hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De Wet personenvervoer 2000 (hierna: de Wet) bevat onder meer, de volgende, per 1 januari 2001 in werking getreden artikelen:
" Artikel 1
In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
(…)
g. dienstregeling: voor een ieder kenbaar schema van reismogelijkheden waarin zijn aangeduid de halteplaatsen waartussen en de tijdstippen waarop openbaar vervoer wordt verricht, zo nodig onder de vermelding dat de halteplaatsen of tijdstippen door de reiziger kunnen worden beïnvloed;
(…)
Artikel 19
1. Het is verboden openbaar vervoer te verrichten zonder daartoe verleende concessie.
(…)
artikel 20
1. Bevoegd tot het verlenen, wijzigen of intrekken van concessies voor openbaar vervoer zijn gedeputeerde staten, met uitzondering van concessies die worden verleend voor openbaar vervoer in samenwerkingsgebied als bedoel in artikel 1 van Pro de Kaderwet bestuur in verandering. De concessies in een samenwerkingsgebied worden verleend gewijzigd of ingetrokken door het dagelijks bestuur van het regionaal openbaar lichaam voor dat samenwerkingsgebied.
(…)
Artikel 31
1. De concessiehouder vraagt ten minste eenmaal per jaar advies aan consumentenorganisaties die voldoen aan bij algemene maatregel van bestuur gestelde voorwaarden, over door de concessiehouder voorgenomen wijziging van een dienstregeling, het tarief en overige in de concessie geregelde onderwerpen.
(…)
Artikel 32
1. De consessieverlener kan aan een concessie voorschriften verbinden.
2. Aan een concessie worden in ieder geval voorschriften verbonden ten aanzien van:
(…)
f. de wijziging, de openbaarmaking, de datum van ingang en de geldigheidsduur van de dienstregeling;
(…)
artikel 105
1. Tegen een op grond van deze wet genomen besluit kan een belanghebbende beroep instellen bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.
(…)"
2.2 De geschiedenis van de parlementaire behandeling die leidde tot de wet bevat onder meer de volgende passages.
Uit de Mvt, kamerstukken 11 1998-1999, 26456, nr 3: -Pagina 6, onder 1.4,
" De opbouw van het wetsvoorstel:
Het onderhavige wetsvoorstel is ingrijpend van aard. Naast een regeling voor de introductie van marktwerking in het openbaar vervoer, wordt ook een voorstel gedaan tot verdere liberalisering van het besloten busvervoer. (…)
in de verhouding tussen de decentrale overheid en de vervoersbedrijven heeft een belangrijke verschuiving plaats. Dit wetsvoorstel gaat uit van de verzakelijking van deze relatie door middel van de introductie van periodieke betwistbaarheid. Deze verzakelijkte relatie impliceert een grote mate van vrijheid voor de vervoerders. Zo vervalt de vaststelling van de dienstregeling door de bevoegde overheid (…)."
- pagina 13 en verder, onder het kopje Ontwikkeling en/of uitvoering van de dienstregeling;
" de uitvoeringsfunctie is bij uitstek een taak voor de vervoerbedrijven. Het betreft onder meer het daadwerkelijke laten rijden van de vervoermiddelen, uitvoering geven aan de vastgestelde dienstregeling, de inzet van personeel, het management en het onderhoud van de voertuigen. Deze functie zal in ieder geval onderdeel uitmaken van de aanbesteding. De ontwikkelfunctie betreft onder andere het beleid ten aanzien van de tarieven, de dienstregeling en het voertuigtype. De aanbesteding van de ontwikkelfunctie is meer complex van aard, met name omdat het formuleren van het gunningscriteria voor een dergelijk aanbod op kwaliteit meer aandacht vergt. Het is echter ook denkbaar dat de consessieverlener stapsgewijs wil groeien in het proces van aanbesteden. Bovendien is de scheidslijn tussen de beleidsvoeringsfunctie en de ontwikkelingsfunctie niet haarscherp aan te geven. Op basis van deze overwegingen zijn de tot concessieverlening bevoegde overheden in het onderhavige wetsvoorstel vrij om te bepalen of naast de uitvoeringsfunctie ook de ontwikkelingsfunctie wordt aanbesteed en zo tot de verantwoordelijkheid van de vervoerder behoort."
- Op pagina 16, onder 4.5 concessievoorschriften:
" De bevoegdheid om de dienstregeling vast te stellen komt te vervallen. De systematiek van de concessieverlening is zodanig dat de offerte van de vervoerder de basis is voor de gunning van de concessie. In de concessievoorschriften kan de concessieverlener vastleggen binnen welke marges de vervoerder wijzigingen mag aanbrengen in de dienstregeling. (…)."
- Op pagina 53 onder 13.10 Wat zijn de gevolgen voor de belasting van de rechterlijke macht?
" Het vervallen van de bevoegdheid van de overheid om dienstregelingen vast te stellen, kan ook een verminderde werklast voor de rechterlijke macht te zien geven."
- Onder 14. Artikelsgewijze toelichting; de toelichting bij artikel 1 op Pro pagina 54:
" Het begrip dienstregeling is ten opzichte van de huidige definitie in de Wet personenvervoer uitgebreid. Het begrip is ten opzichte van de huidige definitie in de Wet personenvervoer uitgebreid. Het begrip dienstregeling ondervindt inhoudelijk geen wijziging. De uitbreiding werd noodzakelijk omdat dit voorstel van wet als gevolg van het vervallen van de bevoegdheid van de overheid tot vaststellen van de dienstregeling, anders dan de Wet pesonenvervoer geen grondslag meer heeft om nadere regels te stellen ten aanzien van de dienstregeling."
- ad artikel 20, pagina 61;
" Tot concessieverlening zijn bevoegd de dagelijkse besturen van de provincies en de regionaal openbare lichamen. Nadrukkelijker dan thans de bevoegdheid tot het vaststellen van de dienstregeling is verdeeld over drie overheden, wordt in de artikelen 20 en 21 uitgedrukt dat de bevoegdheid tot concessieverlening bij de regionale overheden berust."
- ad artikel 21 op Pro pagina 61:
" de dienstregeling zal volgens dit wetsvoorstel door de vervoerder worden bepaald. Eisen aan de dienstregeling zullen, voorzover gewenst, door de concessieverlener in het programma van eisen voor de aanbesteding van de concessie worden opgenomen. (…)"
In de nota naar aanleiding van het verslag (nr. 7) staat op pagina 77, onder artikel 1, vermeld:
" Omdat in voorliggend wetsvoorstel geen vaststellingsprocedure voor de dienstregeling is opgenomen, is de omschrijving van het begrip dienstregeling in die zin uitgebreid dat het zijn huidige betekenis kan houden. (…) via de dienstregeling wordt gewaarborgd dat het vervoer voor ieder kenbaar is en en derhalve ook voor ieder open staat."
De op 29 mei 2001 aan OAD Streekvervoer B.V. door verweerders verleende concessie houdt onder meer het volgende in.
" Artikel I. Definities en bijlagen
1.1 In deze voorschriften wordt verstaan onder
(…)
Dienstregeling: voor een ieder kenbaar schema van reismogelijkheden waarin zijn aangeduid de halteplaatsen waartussen en de tijdstippen waarop openbaar vervoer wordt verricht, zo nodig onder meer de vermelding van de halteplaatsen of tijdstippen door de reiziger kunnen worden beïnvloed
(…)
Artikel II. Het openbaar vervoer en het concessiegebied
II.1 voor openbaar vervoer uitsluitend bestaand uit:
i. vervoer per auto
ii. vervoer per bus
overeenkomstig de door de provincie goedgekeurde dienstregeling voor het gebied.
(…)
Artikel III. Het verrichten van openbaar vervoer en de dienstregeling.
III.1 Het openbaar vervoer wordt verricht volgens de door de concessieverlener goedgekeurde dienstregeling.
De indiening en inwerkingtreding en bekendmaking van een nieuwe dienstregeling geschieden volgens een procedure die door de concessieverlener is vastgesteld.
De dienstregeling vervangt de voorgaande dienstregeling op het bij de bekendmaking vermelde moment.
(…)
Artikel X. Informatieverstrekking door de concessiehouder
(…)
X.4 De concessiehouder dient reizigers te informeren over
a. de (nieuwe) dienstregeling en de wijziging daarvan
b. afwijkingen van de dienstregeling
(…)"
2.3 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting staan in deze zaak voor zover thans van belang de volgende feiten en omstandigheden vast.
- De besluitenlijst van de vergadering van verweerders op dinsdag 29 mei 2001 bevat onder meer het volgende.
" GS stellen de dienstregeling interlokaal vervoer OAD voor bovengenoemde periode vast, voor zover het vervoer wordt verricht binnen de grenzen van Overijssel"
De bovengenoemde periode is blijkens deze besluitenlijst de periode ingaande 10-06-2001 en vervallend op uiterlijk 14-12-2002.
- Bij schrijven van 10 juli 2001 heeft appellante bezwaar gemaakt tegen het besluit van verweerders tot vaststelling van de dienstregeling.
- Na op 24 september 2001 een hoorzitting te hebben gehouden hebben verweerders het bestreden besluit genomen.
- De statuten van appellante houden onder meer het volgende in.
" Artikel 2
De stichting heeft ten doel:
1. Het ten dienste van het algemeen belang op doelmatige wijze voorzien in de
behoeften van medisch-specialistische behandeling, verpleging en verzorging van zieken in een ziekenhuis voor Deventer en omgeving.
2. Het in stand houden van een een medisch-wetenschappelijk centrum.
3. Het verzorgen van opleidingen op medisch,verpleegkundig en paramedisch terrein, waaronder opleidingen tot arts respectievelijk (medisch) specialist.
Artikel 3.
De stichting tracht haar doel te bereiken door:
1. Stichting, beheer en exploitatie van één of meer ziekeninrichtingen met bijbehorende voorzieningen.
2. Het -doen- oprichten van en het deelnemen in rechtspersonen welke direct of indirect dezelfde doelen nastreven als de stichting.
3. Het scheppen van een gunstig behandelings-, verzorgings-, begeleidings- en leefklimaat voor de individuele patiënt.
4. Alle andere geoorloofde handelingen welke kunnen dienen tot het bereiken van de onder 2 genoemde doelstellingen."
3. Het bestreden besluit en het standpunt van verweerders
Het bestreden besluit houdt voor zover thans van belang het volgende in.
" Appellabel besluit
Kan tegen het bestreden besluit op grond van de Algemene wet bestuursrecht bezwaar worden gemaakt? Uit een recente uitspraak van het College van Beroep voor het Bedrijfsleven (CBB), betrekking hebbend op de mogelijkheid om een dienstregeling op basis van een concessie vast te stellen, blijkt dat de president van het CBB tot de conclusie komt dat de 'vaststelling' geen besluit is in de zin van de Algemene wet bestuursrecht. Er is echter sprake van een voorlopige uitspraak. De uitspraak betekent niet dat de vaststelling niet meer geoorloofd zou zijn. Het Centrum Vernieuwing Openbaar Vervoer (CVOV) van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat zal nog nader onderzoeken welke gevolgen de uitspraak heeft voor de praktijk van de concessieverlening. Voorlopig concludeert het CVOV dat de vaststellingsprocedure nog steeds een onderdeel kan uitmaken van de concessievoorschriften. Vooralsnog gaan wij er vanuit dat het bestreden besluit vatbaar is voor bezwaar, dat er sprake is van een appellabel besluit.
Van toepassing zijnde regelgeving
Van toepassing zijn de Wet Personenvervoer 2000 en de in de concessie opgenomen regeling voorzieningenniveau interlokaal openbaar vervoer. In de regeling staan onder meer de randvoorwaarden waaraan het voorzieningenniveau van het interlokaal openbaar vervoer moet voldoen.
Ontvankelijkheid
Voordat wij inhoudelijk ingaan op het bezwaarschrift, beoordelen wij of het bezwaarschrift ontvankelijk is. In uw geval is uw bezwaarschrift niet-ontvankelijk, omdat wij u geen belanghebbende bij het bestreden besluit vinden in de zin van artikel 1:2, eerste lid van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De Awb geeft aan dat als belangen van een rechtspersoon worden beschouwd de algemene en collectieve belangen die de rechtspersoon volgende de doelstelling en de feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigt.
Uit uw statuten blijkt dat uw doelstelling is het ten dienste van het algemeen belang op doelmatige wijze voorzien in de behoefte van medisch-specialistische behandeling, verpleging en verzorging van zieken in een ziekenhuis voor Deventer en omgeving; het in stand houden van een medisch-wetenschappelijk centrum; en het verzorgen van opleidingen op medisch, verpleegkundig en paramedisch terrein, waaronder opleidingen tot arts respectievelijk (medisch) specialist.
Het behartigen van de belangen van het openbaar vervoer voor de bezoekers behoort derhalve niet tot uw doelstelling. Het is slechts een afgeleid belang van de hiervoor omschreven doelstelling.
Tijdens de zitting heeft u met betrekking tot de ontvankelijkheid aangegeven dat de bereikbaarheid van het ziekenhuis in directe relatie staat tot zorgverlening. Het is in het belang van de reiziger en het ziekenhuis dat de verbinding adequaat is. Niet alleen bezoekers, ook patiënten en personeel hebben baat bij een goede verbinding. U stelt derhalve dat het ziekenhuis belanghebbende in de ruime zin des woords is.
De Awb bepaalt echter dat slechts als belangen van een persoon worden beschouwd de algemene en collectieve belangen die de rechtspersoon volgens de doelstelling en de feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigt. Uw belang is slechts als een afgeleid belang te schouwen. In de zin van de Awb bent u geen belanghebbende."
Ter zitting hebben verweerders hieraan nog het volgende toegevoegd.
Verweerders kunnen aan artikel 31, lid 1, van de Wet de bevoegdheid ontlenen om voorschriften met betrekking tot de vaststelling, c.q. goedkeuring van een dienstregeling aan een concessie te verbinden. De wet verbiedt het opnemen van een dergelijke bepaling niet. Artikel 32, lid 2, van de Wet geeft aan welke voorschriften in ieder geval aan een concessie dienen te worden verbonden. Meer mag dus ook.
De provincie Overijssel heeft er voor gekozen de zogenoemde ontwikkelingsfunctie aan zich te houden. Hiermee blijft de verantwoordelijkheid voor de dienstregeling bij de provinciale organen zoals verweerders.
Hoewel verweerders blijkens het bestreden besluit de dienstregeling hebben vastgesteld hebben zij beoogd in overeenstemming met de verleende concessie de dienstregeling goed te keuren.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft ter ondersteuning van haar beroep voor zover thans van belang het volgende aangevoerd.
De doelstelling en feitelijke werkzaamheden van appellante worden in zeer belangrijke mate beïnvloed door een factor als het openbaar vervoer. Gelet op de aantallen medewerkers (2000), medisch specialisten (130), opnames (14.500 per jaar), bezoekers (per dag gemiddeld 3 per opgenomen patiënt) , dagbehandelingen (10.500 per jaar) en polikliniekbezoeken (226.000 per jaar waarvan gemiddeld een kwart begeleid) kan niet worden volgehouden dat het belang van appellante niet bij de vaststelling van de dienstregeling betrokken is.
5. De beoordeling van het geschil
Blijkens artikel 2, aanhef en onder 1, van de Statuten stelt appellante zich onder meer ten doel ten dienste van het algemeen belang op doelmatige wijze te voorzien in de behoeften van verpleging en verzorging van zieken in een ziekenhuis voor Deventer en omgeving. Blijkens artikel 3, aanhef en onder 3, van de Statuten tracht appellante haar doel onder meer te bereiken door een gunstig behandelings-, verzorgings-, begeleidings- en leefklimaat voor de individuele patiënt te scheppen. Het College leest artikel 2, aanhef en onder 1, mede in het licht van artikel 3, aanhef en onder 3. Nu tot het scheppen van een klimaat als bedoeld in artikel 3, aanhef en onder 3, het mogelijk maken van regelmatig bezoek ontegenzeggelijk een bijdrage kan leveren en appellante zich ook nog eens uitdrukkelijk richt op Deventer en omgeving, dient uit de Statuten afgeleid te worden dat appellante zich naast andere doelen ook ten doel stelt zorg te dragen voor de bereikbaarheid van haar patiënten. Omdat openbaar vervoer hiertoe wezenlijk van belang is, valt het bestreden besluit binnen de statutaire doelstelling van appellante. Appellante trekt zich het belang betrokken bij het bestreden besluit blijkens haar bezwaar en beroep ook feitelijk aan. Bovendien dient zij in het kader van haar milieuvergunning een vervoerplan op te stellen. Appellante is derhalve ten onrechte niet in haar bezwaar ontvangen. Reeds hierom dient het bestreden besluit vernietigd te worden.
Het College ziet om navolgende redenen aanleiding om zelf in de zaak te voorzien.
Gelijktijdig met het besluit tot vaststelling van de dienstregeling is de concessie voor het openbaar vervoer van OAD Streekvervoer BV vastgesteld. Gesteld noch gebleken is dat tegen dit concessiebesluit bezwaar is gemaakt, zodat ervan moet worden uitgegaan dat dit besluit formele rechtskracht heeft gekregen. In het concessiebesluit zijn bepalingen opgenomen blijkens welke aan verweerders de bevoegdheid toekomt de dienstregeling goed te keuren.
Naar het oordeel van het College voorziet anders dan de met de inwerking treding van de Wet ingetrokken Wet personenvervoer, de Wet niet in enige bepaling die aan verweerders enige bevoegdheid toekent tot vaststelling van de dienstregeling, c.q. goedkeuring van de dienstregeling. In artikel 31, lid 1, van de Wet wordt de concessiehouder genoemd als degene die de dienstregeling wijzigt, de concessieverlener mag blijkens het bepaalde in artikel 32, lid 2 aanhef en onder f, aan zodanige wijziging slechts voorschriften verbinden. Anders dan verweerders willen is in artikel 31, lid 1, van de Wet geen aanknopingspunt te vinden voor een bevoegdheid van verweerder tot vaststelling. c.q. goedkeuring van de dienstregeling.
Artikel 32, lid 2, van de Wet bepaalt dat de concessieverlener (i.c. verweerders) aan een concessie in ieder geval een aantal in dit artikel genoemde voorschriften moet verbinden. Verweerders leiden hieruit af dat zij meer voorschriften dan als aangeduid in dit artikel, aan een concessie mogen verbinden. Het artikel bedoelt echter niet ook de ruimte te bieden voor de bevoegdheid tot vaststelling, c.q. goedkeuring van de dienstregeling. Zodanige bevoegdheidsbepaling is ook elders in de Wet niet te vinden.
De geschiedenis van totstandkoming van de Wet maakt immers duidelijk dat het juist niet de bedoeling van de wetgever was zodanige bevoegdheid aan verweerders te geven. In de MvT wordt in de onder 2.2 van deze uitspraak geciteerde toelichting bij artikel 21 uitdrukkelijk Pro vermeld dat de dienstregeling door de vervoerder wordt bepaald. Dit laat zich niet anders lezen dan dat het de uitdrukkelijke bedoeling van de wetgever was dat het onder de vigeur van de Wet niet meer tot de bevoegdheid van verweerders behoort een dienstregeling als hier aan de orde (mede) vast te stellen.
Ook uit tekst en systematiek van de Wet valt niet af te leiden dat het de bedoeling van de wetgever is geweest dat verweerders nog langer beschikken over een, aan een algemeen voorschrift te ontlenen bevoegdheid om een dienstregeling als de onderhavige vast te stellen , c.q. goed te keuren.
Naar namens verweerders ter zitting is verklaard zijn zij, nu de meningen in den lande over dit onderwerp nog divers zijn en het C.V.O.V. hierover anders denkt dan de voorzieningenrechter bij het College, ervan uit gegaan dat zij bevoegd waren een besluit als het bestreden besluit te nemen.
Wat betreft het door verweerders in dit verband vermelde met betrekking tot de mogelijkheid om de ontwikkelingsfunctie nog niet over te dragen merkt het College het volgende op. Het onder 2.2 van deze uitspraak opgenomen citaat op pagina 13 en 14 van de MvT kan geen aanwijzing vormen voor de toekenning van een publiekrechtelijke bevoegdheid als gewenst aan verweerders. In tegendeel: uit dit citaat valt af te leiden dat de ontwikkelfunctie niet de vaststelling van de dienstregeling omvat. Het citaat op pagina 16 onder 4.5 concessie, inhoudende de passage "De bevoegdheid om de dienstregeling vast te stellen komt te vervallen", bevestigt dit nog eens.
De conclusie moet zijn dat verweerders de bevoegdheid ontberen om de dienstregeling vast te stellen, c.q. goed te keuren.
De op grondslag van deze voorschriften in de concessiebeschikking rustende vaststelling, c.q. goedkeuring van de dienstregeling is ook hierom voor vernietiging vatbaar. Verweerder kan zich immers ook niet via de omweg van een concessiebeschikking bevoegdheden toeëigenen waarvoor geen wettelijke grondslag valt aan te wijzen.
Aan de overige gronden van het beroep komt het College niet meer toe.
Het beroep van appellante is gelet op het bovenstaande gegrond.
Zelf in de zaak voorziend zal het College zal het bestreden besluit en het primaire besluit vernietigen onder bepaling dat verweerders geen nieuw besluit dienen te nemen.
Aan appellante dient op grond van artikel 8:74 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) het griffierecht te worden vergoed door de provincie Overijssel.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Awb.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond ;
- vernietigt het besluit van 30 oktober 2001 en het besluit van 29 mei 2001;
- bepaalt dat het door appellante betaalde griffierecht ad € 218,27 aan haar wordt vergoed door de provincie Overijssel;
- wijst het meer of anders gevorderde af.
Aldus gewezen door mr D. Roemers, mr M.J. Kuiper en mr M.A. Fierstra, in tegenwoordigheid van mr R.H.L. Dallinga, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 9 oktober 2002.
w.g. D. Roemers De griffier is buiten
staat om te tekenen