Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
(vijfde enkelvoudige kamer)
No. AWB 02/506 30 januari 2003
16010 Meststoffenwet
Registratie referentie hoeveelheid
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, verweerder,
gemachtigden: mr. M. Haan en mr. S.C. Vissering, werkzaam bij Bureau Heffingen.
1. De procedure
Op 22 maart 2002 heeft het College van appellante een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 14 februari 2002. Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellant tegen de mededelingen en beslissingen van verweerder inzake de pluimveerechten van het bedrijf van appellant.
Op 1 mei 2002 is een verweerschrift ingediend.
Desverzocht heeft verweerder bij brief van 1 november 2002 nog enkele stukken in het geding gebracht.
Op 19 december 2002 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden, waarbij appellant, bijgestaan door A.C. Bijl, medewerker van DLV Adviesgroep nv, en verweerder, vertegenwoordigd door zijn gemachtigden, hun standpunten nader hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Regelgeving.
Verweerder heeft de Tweede Kamer bij brief van 6 november 1998 (kamerstukken II, 1998-1999, 26 280, nr. 1) te kennen gegeven dat het kabinet, gezien de ontwikkelingen in de pluimveesector, het onvermijdelijk acht de groei van deze sector een halt toe te roepen, dat ter verwezenlijking van dit doel een stelsel van pluimveerechten in het leven zal worden geroepen en dat bevriezing van de omvang van de pluimveestapel een noodzakelijke randvoorwaarde is in het proces van herstructurering van de pluimveesector. In de bijlage bij deze brief is onder meer aangegeven dat bij de bepaling van de hoogte van het pluimveerecht rekening wordt gehouden met onomkeerbare investeringsverplichtingen die zijn aangegaan met het oog op uitbreiding of omschakeling binnen het mestproductierecht dat reeds op een bedrijf rust.
Eén en ander heeft uiteindelijk geleid tot de Wet van 7 december 2000 tot wijziging van de Meststoffenwet in verband met de invoering van een stelsel van pluimveerechten (Stb. 2000, nr. 538, hierna: Wijzigingswet), die op 1 januari 2001 in werking is getreden. Met de inwerkingtreding van deze wet, waarbij onder meer aan hoofdstuk V van de Meststoffenwet ("Regelen ter voorkoming van een onverantwoorde uitbreiding van de productie van dierlijke meststoffen") is toegevoegd titel 2 ("Stelsel van pluimveerechten", artikelen 58a tot en met 58y), is de hoeveelheid dierlijke meststoffen afkomstig van kippen en kalkoenen die in een kalenderjaar mag worden geproduceerd vastgelegd op het niveau van vóór 1998 en aldus aan een maximum gebonden, dat wordt uitgedrukt in het zogeheten pluimveerecht, zoals omschreven in artikel 1, eerste lid, onder aj, Meststoffenwet. In artikel 58h, eerste lid, Meststoffenwet is bepaald dat het pluimveerecht overeenkomt met de in het referentiejaar op het bedrijf geproduceerde hoeveelheid dierlijke meststoffen afkomstig van kippen en kalkoenen. Krachtens artikel 58g, tweede lid, Meststoffenwet geldt als referentiejaar 1997, tenzij ten aanzien van een daartoe door de belanghebbende aangemeld bedrijf 1995 of 1996 als referentiejaar is gekozen. Ingevolge het derde lid van dit artikel kan ten aanzien van een zodanig bedrijf onder bepaalde voorwaarden 1994 als referentiejaar worden gekozen. In artikel 58k Meststoffenwet is de in de bijlage bij verweerders brief van 6 november 1998 bedoelde (hardheids)regeling neergelegd voor gevallen waarin onomkeerbare investeringsverplichtingen zijn aangegaan met het oog op uitbreiding of omschakeling binnen het mestproductierecht dat reeds op een bedrijf rust. Het eerste lid, aanhef en onder a, van dit artikel - "hardheidsgeval 1" - luidt als volgt:
"1. De omvang van het pluimveerecht van een daartoe aangemeld bedrijf wordt, in afwijking van de artikelen 58h, 58i en 58j, bepaald overeenkomstig bij algemene maatregel van bestuur te stellen regels indien:
a. in de periode van 1 januari 1994 tot en met 5 november 1998 ten behoeve van een vergroting van het aantal op het bedrijf te houden kippen of kalkoenen met ten minste 10% ten opzichte van het aantal dat zou kunnen worden gehouden indien het pluimveerecht zou worden bepaald overeenkomstig artikel 58h dan wel in voorkomend geval artikel 58i,
- door het bevoegd gezag een milieuvergunning is verleend,
- bij het bevoegd gezag een milieuvergunning en een bouwvergunning als bedoeld in artikel 40 van Pro de Woningwet zijn aangevraagd, dan wel
- bij het bevoegd gezag overeenkomstig artikel 4 van Pro het Besluit melkrundveehouderijen milieubeheer of artikel 3 van Pro het Besluit akkerbouwbedrijven milieubeheer een of meer meldingen zijn gedaan en bouwvergunningen zijn aangevraagd, en uiterlijk op 1 januari 2004 extra huisvesting is gebouwd om alle kippen of kalkoenen die ingevolge het op het tijdstip van inwerkingtreding van artikel 58c geldende pluimveerecht kunnen worden gehouden, te kunnen huisvesten overeenkomstig de voor het bedrijf geldende milieuvergunning dan wel in voorkomend geval overeenkomstig het Besluit melkrundveehouderijen milieubeheer of het Besluit akkerbouwbedrijven milieubeheer;"
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Door toezending van het formulier "melding pluimveerechten inclusief hardheidsgevallen", door Bureau Heffingen ontvangen op 12 februari 2001, heeft appellant gemeld in aanmerking te willen komen voor hardheidsgeval 1. Bij dit formulier heeft appellant als bijlage een tweetal brieven van 9 en 10 februari 2001 gevoegd.
- In reactie op deze melding heeft verweerder appellant bij besluit van 21 augustus 2001 medegedeeld dat zijn bedrijf niet aan de voorwaarden van het door hem gekozen hardheidsgeval voldoet.
- Bij brief van 31 augustus 2002 heeft appellant hiertegen bezwaar gemaakt.
- Op 19 december 2001 heeft verweerder appellant over zijn bezwaren gehoord.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant, voor zover het is gericht tegen het niet in aanmerking komen voor hardheidsgeval 1, ongegrond verklaard, en voor zover het is gericht tegen de berekening van het pluimveerecht niet-ontvankelijk verklaard op grond van de overweging dat de standaardberekening van het pluimveerecht op basis van de artikelen 58g en 58k van de Meststoffenwet rechtstreeks uit deze bepalingen voortvloeit.
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft ter ondersteuning van het beroep - samengevat - het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
Hardheidsgeval 1 is bedoeld voor bedrijven die voor 6 november 1998 investeringsverplichtingen waren aangegaan. In het geval van appellant bestond de investering uit de beslissing om het (als gevolg van het ongedaan maken van een eerder doorgevoerde korting van 30%) vrijkomende mestproductierecht niet te verkopen maar aan te houden voor uitbreiding van zijn bedrijf oftewel het niet doen van een desinvestering. Appellant stelt zich op het standpunt dat de door hem gevraagde behandeling als hardheidsgeval 1 volledig past binnen de geest van de wet.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Ingevolge artikel 58k, eerste lid, aanhef en onder a, Meststoffenwet, geldt onder meer als voorwaarde om in aanmerking te komen voor het desbetreffende hardheidsgeval, dat ten behoeve van een vergroting van het aantal op het bedrijf te houden kippen of kalkoenen met 10% ten opzichte van het aantal dat zou kunnen worden gehouden, indien het pluimveerecht overeenkomstig artikel 58h zou worden bepaald, in het tijdvak van 1 januari 1994 tot 6 november 1998 ofwel een milieuvergunning is verleend dan wel een milieuvergunning en een bouwvergunning zijn aangevraagd, ofwel een melding is gedaan overeenkomstig artikel 4 van Pro het Besluit melkrundveehouderijen milieubeheer (hierna: Bmm) of artikel 3 van Pro het Besluit akkerbouwbedrijven milieubeheer (hierna: Bam), waarbij in deze laatste gevallen ook een bouwvergunning moet zijn aangevraagd.
Blijkens de memorie van toelichting bij de Wijzigingswet (kamerstukken II 1998-1999, 26 473, nr. 3) is het in artikel 58k, eerste lid, onder a, Meststoffenwet geregelde hardheidsgeval bedoeld voor pluimveehouders die al vóór 6 november 1998 serieuze uitbreidingsplannen hadden en hiertoe onomkeerbare stappen hebben gezet of anderszins onomkeerbare investeringsverplichtingen zijn aangegaan. Voor de beoordeling of sprake is van zodanige stappen of verplichtingen is, aldus de nota naar aanleiding van het verslag (kamerstukken II 1998-1999, 26 473, nr. 6), gezocht naar generieke criteria, omdat daarmee voor elke pluimveehouder duidelijke, eenduidige maatstaven aanwezig zijn om te beoordelen of hij al dan niet in aanmerking komt voor toepassing van artikel 58k, eerste lid, aanhef en onder a, Meststoffenwet. In de memorie van antwoord (kamerstukken I 2000-2001, 26 473, nr. 54) is in dit verband het volgende opgemerkt:
"Een verwijzing naar enkel «onomkeerbare investeringsverplichtingen» in de wet is niet gewenst omdat dit geen duidelijk omlijnd, voor één uitleg vatbaar begrip is. Het beginsel van rechtszekerheid vereist duidelijke, harde toetsingscriteria om te beoordelen of een veehouder daadwerkelijke serieuze onomkeerbare stappen heeft ondernomen. Juist daarom is ervoor gekozen aan te sluiten bij verleende milieuvergunningen, aangevraagde milieuvergunningen in combinatie met een aangevraagde bouwvergunning, en meldingen in het kader van het Besluit melkrundveehouderijen milieubeheer en het Besluit akkerbouwbedrijven milieubeheer, eveneens in combinatie met een aanvraag van bouwvergunning. In die situatie is er een betrouwbare indicatie dat de pluimveehouder verdergaande stappen heeft ondernomen met het oog op een feitelijke uitbreiding van zijn bedrijfscapaciteit."
Met betrekking tot de in deze passage genoemde toetsingscriteria is in de bijlage van de brief van verweerder aan de Tweede Kamer van 20 april 2000 (kamerstukken II, 26 473, nr. 9) voorts nog opgemerkt:
"Deze criteria zijn de enig mogelijke generieke en betrouwbare aanknopingspunten. Als per bedrijf zou moeten worden nagegaan of er sprake is van onomkeerbare investeringsverplichtingen, zou er een lange beoordelingsprocedure volgen, waarna ook nog een bezwaar- en een beroepsprocedure bij de administratieve rechter kan plaatsvinden. Dat betekent langdurige onzekerheid voor de pluimveehouder. Dat is niet gewenst. (…)"
Uit de parlementaire geschiedenis van artikel 58k, eerste lid, aanhef en onder a, Meststoffenwet blijkt derhalve dat het de uitdrukkelijke bedoeling van de wetgever is geweest dat uitsluitend aan de hand van de in deze bepaling opgenomen toetsingscriteria wordt beoordeeld of de betrokken pluimveehouder in het van belang zijnde tijdvak serieuze plannen had om het aantal kippen of kalkoenen op zijn bedrijf te vergroten en hiertoe onomkeerbare stappen heeft gezet.
5.2 Appellant voldoet niet aan de wettelijke toetsingscriteria. De wet biedt geen ruimte om hem niettemin in aanmerking te laten komen voor een behandeling als hardheidsgeval. Verweerder heeft derhalve terecht het bezwaar tegen de afwijzing voor hardheidsgeval 1 ongegrond verklaard.
5.3 Volgens vaste jurisprudentie van het College (zie onder meer de uitspraken d.d. 21 september 1990. no. 89/0340/60/178 en 1 juni 1999, AB 1999/315) volgen referentiehoeveelheden, mestproductierechten en varkensrechten rechtstreeks uit de Meststoffenwet en de Wet herstructurering varkenshouderij. Hetzelfde geldt voor pluimveerechten (zie onder meer de uitspraak van 21 november 2002, AWB 02/92, te raadplegen op www.rechtspraak.nl, LJN-nummer AF2311). Dit betekent dat aan verweerder niet de bevoegdheid toekomt dergelijke rechten bindend vast te stellen. Hieruit volgt dat beslissingen ten aanzien van dergelijke rechten geen besluiten zijn in de zin van artikel 1:3 van Pro de Algemene wet bestuursrecht, zodat daartegen geen beroep op de bestuursrechter openstaat.
Vorderingen betrekking hebbend op de hoogte van de pluimveerechten kunnen uitsluitend bij de burgerlijke rechter worden ingesteld. Uitsluitend die rechter zal derhalve kunnen oordelen over alle omstandigheden van het geval.
Het vorenoverwogene leidt tot de conclusie dat verweerder het bezwaar, voor zover het is gericht tegen de berekening van het pluimveerecht, terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard.
5.4 Uit het voorgaande volgt dat het beroep ongegrond moet worden verklaard.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 Awb Pro.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. J.A. Hagen, in tegenwoordigheid van drs. D.C. Ververs, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 30 januari 2003.
w.g. J.A. Hagen w.g. D.C. Ververs