Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 02/648 27 februari 2003
32103 Plantenziektenwet
Besluit bestrijding schadelijke organismen
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
gemachtigde: mr. E.U.H. van de Schepop, werkzaam bij D.A.S. Nederlandse Rechtsbijstand Verzekeringmaatschappij N.V. te Amsterdam,
tegen
de Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, verweerder,
gemachtigden: mr. J.A. Diephuis en ir. J.P.I.M. Kavelaars, beiden werkzaam bij verweerders ministerie.
1. De procedure
Op 17 april 2002 heeft het College van appellant een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 11 maart 2002.
Bij dat besluit heeft verweerder het bezwaarschrift dat appellant had ingediend tegen een besluit van verweerder van 15 november 2001, waarbij maatregelen zijn aangezegd als omschreven in het Besluit bestrijding schadelijke organismen (Stb. 1992, 31), ongegrond verklaard.
Op 20 juni 2002 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 7 januari 2003, waar partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten nader hebben toegelicht. Appellant heeft ter zitting tevens zelf het woord gevoerd.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De artikelen 3, 5 en 16, alsmede bijlage I, deel A en bijlage IV, deel A, rubriek II van richtlijn 2000/29/EG van de Raad van 8 mei 2000 betreffende de beschermende maatregelen tegen het binnenbrengen en de verspreiding in de Gemeenschap van voor planten en voor plantaardige producten schadelijke organismen (Pb 2000, L 169), luiden, voorzover hier van belang, als volgt:
"Artikel 3
1. De lidstaten schrijven voor dat de in bijlage I, deel A, genoemde schadelijke organismen niet op hun grondgebied mogen worden binnengebracht.
(…)
4. De lidstaten schrijven voor dat de leden 1 en 2 (…) ook van toepassing zijn op de verspreiding van de betrokken schadelijke organismen via wegen die verband houden met het verkeer van planten, plantaardige producten of andere materialen binnen het grondgebied van een lidstaat.
(…)
Artikel 5
1. De lidstaten schrijven voor, dat de in bijlage IV, deel A, genoemde planten, plantaardige producten of andere materialen slechts op hun grondgebied mogen worden binnengebracht, indien is voldaan aan de bijzondere eisen die daarbij in dat deel van die bijlage worden vermeld.
(…)
4. De lidstaten schrijven voor dat, (…), het bepaalde in lid 1 ook van toepassing is op het verkeer van planten, plantaardige producten of andere materialen binnen het grondgebied van een lidstaat, zulks evenwel onverminderd artikel 6, lid 7. Het bepaalde in dit lid en in de leden 1 en 2 geldt niet voor het verkeer van kleine hoeveelheden planten, plantaardige producten, voedingsmiddelen of diervoeders wanneer deze bestemd zijn voor gebruik door de eigenaar of door de ontvanger voor niet-industriële en niet-commerciële doeleinden of voor verbruik tijdens het vervoer, op voorwaarde dat er geen gevaar bestaat voor verspreiding van schadelijke organismen.
Artikel 16
1. (…)
De lidstaat neemt alle noodzakelijke maatregelen om de schadelijke organismen uit te roeien of, indien dat niet mogelijk is, in te dijken. Hij stelt de Commissie en de andere lidstaten in kennis van de genomen maatregelen.
(…)"
In Bijlage I, deel A, rubriek II, onder b) bij richtlijn 2000/29/EG wordt de bacterie Pseudomonas solanacearum (Smith) Smith genoemd als een schadelijk organisme waarvan bekend is dat het in de Gemeenschap voorkomt en risico's oplevert voor de gehele Gemeenschap.
In Bijlage IV, deel A, rubriek II, bij richtlijn 2000/29/EG zijn bijzondere eisen opgenomen die de lidstaten dienen vast te stellen ten aanzien van het binnenbrengen en in het verkeer brengen in de lidstaten van planten, plantaardige producten en andere materialen die van oorsprong uit de Gemeenschap afkomstig zijn. Onder punt 18.1 van deze Bijlage zijn dergelijke bijzondere eisen opgenomen voor knollen van Solanum tuberosum L., bestemd voor opplant en deze eisen hebben te maken met de bacterie Pseudomonas solanacearum (Smith) Smith.
De artikelen 5 en 6 van richtlijn 98/57/EG van de Raad van 20 juli 1998 betreffende de bestrijding van Ralstonia solanacearum (Smith) Yabuuchi et al. (Pb 1998, L 235), luiden, voorzover hier van belang, als volgt:
"Artikel 5
1. Wanneer het officiële of onder officieel toezicht verrichte laboratoriumonderzoek (…), de aanwezigheid van het organisme in het overeenkomstig deze richtlijn genomen monster bevestigt, nemen de verantwoordelijke officiële instanties van de lidstaat, rekening houdend met deugdelijke wetenschappelijke beginselen, de biologische eigenschappen van het organisme en de in de lidstaten gebruikelijke teelt-, afzet- en verwerkingsmethoden voor de gastheerplanten van het organisme, de volgende maatregelen:
a) voor het in de lijst opgenomen plantaardige materiaal:
(…)
iii) bepalen zij, (…), de omvang van de waarschijnlijke besmetting door contact met de aangewezen besmettingsbronnen vóór of na de oogst, via de teeltwijze, de irrigatie of de bespuiting, of via stamverwantschap met de aangewezen besmettingsbronnen, en
(…)
Artikel 6
(…)
2. De lidstaten bepalen dat het in de lijst opgenomen plantaardige materiaal dat krachtens artikel 5, lid 1, punt a), onder iii), (…), "waarschijnlijk besmet" is verklaard, met inbegrip van het in de lijst opgenomen materiaal waarvoor een risico is geconstateerd, dat is geproduceerd op productieplaatsen die krachtens artikel 5, lid 1, punt a), onder iii), "waarschijnlijk besmet" zijn verklaard, niet mag worden gepoot of uitgeplant en dat het onder toezicht van hun verantwoordelijke officiële instanties op de in bijlage VI, punt 2, aangegeven adequate wijze wordt gebruikt of verwijderd, zodat wordt vastgesteld dat er geen aanwijsbaar risico voor verspreiding van het organisme bestaat.
(…)"
Artikel 3, eerste lid, van de Plantenziektenwet (Stb. 1951, 96, zoals nadien gewijzigd; hierna: Pzw) luidt met ingang van 1 januari 1998 als volgt:
"1. Ter voorkoming van het optreden en van de verbreiding van schadelijke organismen en ter bestrijding daarvan kunnen bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regelen worden gesteld omtrent:
a. het telen, oogsten en rooien van planten, het geven van een bepaalde bestemming aan planten of plantaardige produkten en het kenmerken, onder verzegeling brengen, bewaren, voorhanden of in voorraad hebben, verhandelen, verplaatsen, vervoeren, bewerken, behandelen en vernietigen of anderszins onschadelijk maken van planten en plantaardige produkten, daarvoor gebruikt verpakkingsmateriaal, schadelijke organismen, grond of andere cultuurmedia en resten daarvan en afval van planten en plantaardige produkten;
(…)"
Bij het Besluit bestrijding schadelijke organismen (Stb. 1992, 31; hierna: Bbso) is, voorzover hier van belang, het volgende bepaald:
"Artikel 3
1. De eigenaar of houder van een partij, aan wie door Onze Minister is medegedeeld, dat die partij geheel of gedeeltelijk door een schadelijk organisme is aangetast of verdacht wordt daardoor te zijn aangetast, is verplicht overeenkomstig de hem door Onze Minister gedane aanzegging, op de daarbij voorgeschreven wijze en binnen dan wel gedurende de daarbij gestelde termijn:
a. de planten van deze partij te oogsten of te rooien;
b. de planten of plantaardige produkten van deze partij een door Onze Minister bepaalde bestemming te geven, of
c. deze partij, het daarvoor gebruikte verpakkingsmateriaal of de schadelijke organismen afkomstig van deze partij te bewaren, te verplaatsen, te vervoeren, te bewerken, te behandelen of te vernietigen of anderszins onschadelijk te maken.
2. De eigenaar of houder van de partij, bedoeld in het eerste lid, is verplicht de partij, voor zover deze niet te velde staat, alsmede het daarvoor gebruikte verpakkingsmateriaal, als één geheel en duidelijk afgescheiden van andere partijen opgeslagen te houden, totdat aan de aanzegging gevolg wordt gegeven of een toestemming als bedoeld in artikel 4, tweede lid, is verleend.
Artikel 4
1. Het is de eigenaar of houder van de partij, bedoeld in artikel 3, totdat gevolg is gegeven aan een aanzegging als bedoeld in artikel 3, verboden:
a. planten van de partij te oogsten of te rooien;
b. de partij geheel of gedeeltelijk dan wel het voor deze partij gebruikte verpakkingsmateriaal te verhandelen, te verplaatsen, te vervoeren, te bewerken, te behandelen, te vernietigen of anderszins onschadelijk te maken of
c. planten te gaan telen in de ruimte waar de partij zich bevindt.
2. Het verbod, bedoeld in het eerste lid, geldt niet indien:
a. door Onze Minister toestemming tot de in het eerste lid genoemde handelingen is verleend en de daarbij gegeven aanwijzingen worden opgevolgd of,
b. de in het eerste lid genoemde handelingen verplicht zijn gesteld ingevolge een aanzegging als bedoeld in artikel 3."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Op het bedrijf van appellant worden pootaardappelen geteeld.
- Bij brief van 24 oktober 2001 (kenmerk: PD/2001/2662) heeft de directeur van de Plantenziektenkundige Dienst (hierna: PD), namens verweerder, appellant medegedeeld dat onderzoek van monsters uit zijn partijen pootaardappelen, die geteeld zijn in het jaar 2001, geen besmetting met bruinrot of ringrot heeft aangetoond.
Voorts is in deze brief vermeld dat in een partij aardappelen van het ras Saturna een besmetting gevonden is met Ralstonia solanacearum, de bacterie die bruinrot veroorzaakt. Op grond daarvan is de partij pootaardappelen van appellant die geteeld is op NAK-perceel 5, welke klonaal verwant is aan de besmette partij, vastgelegd totdat de uitslag van nader onderzoek aan appellant is medegedeeld.
- Bij besluit van 15 november 2001 (kenmerk: PD/2001/2788) heeft verweerder aan appellant op basis van de artikelen 3 en 4 van het Bbso een aantal maatregelen aangezegd, waaronder het verbod om de betrokken partij aardappelen als pootgoed te gebruiken of in het verkeer te brengen. Voorts is het appellant slechts toegestaan de betreffende pootaardappelen onder toezicht van de PD af te zetten voor industriële verwerking of in kleinverpakking voor consumptie. Deze maatregelen vloeien voort uit de omstandigheid dat na onderzoek een op een ander bedrijf geteelde partij aardappelen, die klonaal verwant is aan de op NAK-perceel 5 geteelde partij Saturna van appellant, besmet met bruinrot is bevonden. Op grond hiervan is bedoelde partij Saturna van appellant als "waarschijnlijk besmet" met bruinrot aangemerkt.
- Bij brief van 23 december 2001, aangevuld bij brief van 25 januari 2002, heeft appellant bezwaar gemaakt tegen het besluit van 15 november 2001.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het standpunt van appellant
Appellant heeft ter ondersteuning van het beroep, samengevat weergegeven, het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
Aangezien door laboratoriumonderzoek is aangetoond dat de door appellant geteelde partij Saturna niet is besmet met bruinrot, is geen reden meer aanwezig om die partij als "waarschijnlijk besmet" met bruinrot te kwalificeren. Een dergelijke reden vloeit in ieder geval niet direct voort uit het bepaalde in de artikelen 5 en 6 van Richtlijn 98/57/EG, omdat in die bepalingen wordt gesproken van laboratoriumonderzoek dat de aanwezigheid van bruinrot bevestigt. Verder vloeit uit voormeld artikel 5 evenmin Pro rechtstreeks voort dat klonale verwantschap met een met bruinrot besmette partij aardappelen voldoende grond vormt om maatregelen te nemen.
Appellant kan verweerder niet volgen in diens stelling dat de "waarschijnlijk besmet"-verklaring van zijn partij Saturna, ondanks de uitslag van het laboratoriumonderzoek, in stand kan blijven. Het laboratoriumonderzoek heeft op valide wijze plaatsgevonden en heeft tot de conclusie geleid dat de partij Saturna van appellant juist niet is besmet met bruinrot.
De omstandigheid dat met een op valide wijze plaatsgevonden laboratoriumonderzoek een lage besmettingsgraad niet kan worden aangetoond en het om die reden niet zeker is dat de betreffende aardappelen niet met bruinrot zijn besmet, kan geen rechtvaardiging vormen voor handhaving door verweerder van de "waarschijnlijk besmet"-status van de partij Saturna van appellant. Een dergelijke redenering zou eveneens opgeld doen voor alle niet van besmetting met bruinrot verdachte aardappelen, omdat een onder de detectiedrempel liggende besmettingsgraad immers nimmer wordt ontdekt.
Het Bbso biedt geen deugdelijke grondslag voor de "waarschijnlijk besmet"-verklaring van de partij Saturna van appellant, omdat zijn partij niet besmet is met bruinrot en ook overigens geen redenen aanwezig zijn voor een dergelijke verdachtverklaring. De verdenking van de partij Saturna van appellant is niet terecht en artikel 3 van Pro het Bbso ziet slechts op verdachte partijen aardappelen.
Appellant meent dat verweerder in strijd met het evenredigheidsbeginsel heeft gehandeld door hem niet gelijktijdig met het "waarschijnlijk besmet" verklaren van zijn partij Saturna een schadeloosstelling toe te kennen.
Ter zitting heeft appellant de klonale verwantschap van zijn "waarschijnlijk besmet" verklaarde partij Saturna met een partij welke daadwerkelijk besmet is geweest met bruinrot betwist.
4. Het standpunt van verweerder
Van de zijde van verweerder is, samengevat weergegeven, het volgende naar voren gebracht.
Bruinrot wordt veroorzaakt door de bacterie Ralstonia solanacearum (Smith) Yabuuchi et al. en wordt beschouwd als een gevaarlijke quarantaineziekte. Het in Nederland voorkomende ras kan overleven bij lagere temperaturen. Infectie kan plaatsvinden via wondjes en de bacterie is in staat gedurende lange tijd in de bodem te overleven.
Een groot aantal factoren in de ecologie van de bacterie is nog onbekend, zeker onder Nederlandse omstandigheden. Bruinrot kan onder meer leiden tot het vroegtijdig afsterven van planten (waaronder aardappelen) en daardoor tot een grote opbrengstderving. Zowel vóór als na de oogst kan in knollen rotting optreden, waardoor in opgeslagen partijen aardappelen nesten rottende knollen kunnen ontstaan. De gevolgen van een aantasting met bruinrot kunnen dus desastreus zijn.
De ziekte bruinrot wordt bij de aardappel voornamelijk verspreid met geïnfecteerd pootgoed, waarin de bacterie latent aanwezig kan zijn. Verder kan de bacterie verspreid worden met water en met gronddeeltjes die door water, werktuigen, verpakkingsmateriaal etcetera worden meegevoerd.
Directe bestrijding van de bruinrotbacterie is niet mogelijk. Naast afvoer en vernietiging van aangetaste knollen en ontsmetting van gebruikte materialen en werktuigen, moet een aangepast teeltplan voor de grond worden gehanteerd, dat onder meer inhoudt dat op de betreffende grond een aantal jaren géén aardappelen of andere waardplanten mogen worden geteeld.
Per ten hoogste 25 ton aardappelen wordt volgens internationaal erkende methoden een willekeurig monster van 200 knollen uit de gehele partij genomen, welk monster eerst door middel van een zogenaamde IF-toets serologisch wordt getoetst. In het geval dat deze toets positief is, volgt steeds een tweede toets, de "tomatenplantentoets", die 100% discriminerend is. Indien wederom een positieve uitslag volgt, staat met zekerheid vast dat sprake is van bruinrot. Wanneer één van beide toetsen een negatieve uitkomst geeft, betekent dit echter niet dat noodzakelijk dat geen sprake is van besmetting met de bruinrotbacterie, omdat de infectiegraad onder de detectielimiet van de gebruikte toetsen zou kunnen liggen. De gebruikte toetsen geven een statistische trefkans van 95%.
Adequate maatregelen zijn van het grootste belang om schade ten gevolge van bruinrotbesmetting in Nederland zoveel mogelijk te beperken. De pootgoedteelt is van zeer groot belang en duizenden akkerbouwers zijn voor een groot deel van hun inkomen afhankelijk van de pootgoedteelt. Voorts is Nederland een zeer grote exporteur van pootgoed. Stringente maatregelen zijn derhalve nodig om de exportbelangen van Nederland te beschermen.
De "waarschijnlijk besmet" verklaarde partij Saturna aardappelen van appellant is één van de zusterpartijen van een partij Saturna (van een ander bedrijf dan dat van appellant), die op 22 augustus 2001 besmet met bruinrot is verklaard.
In het bestreden besluit is terecht overwogen dat de genomen maatregelen automatisch voortvloeien uit richtlijn 98/59/EG. Uit artikel 5, eerste lid, punt a), onder iii) van deze richtlijn volgt immers dwingend dat de partij Saturna van appellant "waarschijnlijk besmet" moest worden verklaard vanwege de klonale verwantschap met de met bruinrot besmet bevonden zusterpartij pootaardappelen (95-21). Voorts dwingt artikel 6, tweede lid, van richtlijn 98/59/EG er toe dat aan een dergelijke partij de bestemming pootgoed wordt ontnomen. In de gegeven omstandigheden heeft verweerder geen ander besluit kunnen nemen. Van een discretionaire bevoegdheid aan de zijde van verweerder is geen sprake.
Voor de bevoegdheid om de daarin genoemde maatregelen te nemen, maakt artikel 3 van Pro het Bbso geen onderscheid tussen een situatie waarin een partij daadwerkelijk door een schadelijk organisme is aangetast en een situatie waarin een partij er alleen van verdacht wordt te zijn aangetast door een schadelijk organisme.
Nadeelcompensatie maakt geen deel uit van het bestreden besluit. Uit de wetsgeschiedenis behorende bij de artikelen 4 en 5 van de Pzw blijkt dat de wetgever het verkieslijk heeft geacht dat het al dan niet compenseren van nadelen die voortvloeien uit besluiten tot toepassing van krachtens artikel 3 van Pro de Pzw gegeven voorschriften, geen zelfstandig element is bij het nemen van dergelijke besluiten.
5. De beoordeling van het geschil
Het College ziet zich allereerst geplaatst voor de vraag of de betwisting door appellant van de klonale verwantschap van zijn "waarschijnlijk besmet" verklaarde partij Saturna met een partij welke daadwerkelijk besmet is geweest met bruinrot, bij de beoordeling van het onderhavige beroep kan worden betrokken. Het College beantwoordt deze vraag ontkennend en overweegt daartoe dat appellant deze stelling eerst ter zitting naar voren heeft gebracht. Naar het oordeel van het College zou het in aanmerking nemen van dit argument, waarop verweerder niet adequaat heeft kunnen reageren, in strijd zijn met de beginselen van een goede procesorde. Gesteld noch gebleken is dat het voor appellant niet mogelijk was dit argument in een eerdere fase van de procedure naar voren te brengen, zodat geen aanleiding bestaat het onderzoek te heropenen.
Gelet op het vorenoverwogene gaat het College bij de beoordeling van het onderhavige beroep ervan uit dat de klonale verwantschap van de met bruinrot besmet bevonden partij aardappelen met de zusterpartij Saturna van appellant vast staat.
Naar het oordeel van het College vormde deze klonale verwantschap voor verweerder, mede gelet op de op hem rustende communautaire verplichtingen zoals opgenomen in de artikelen 5 en 6 van richtlijn 98/57/EG, voldoende grond om de op NAK perceel 5 geteelde zusterpartij Saturna van appellant wegens stamverwantschap "waarschijnlijk besmet" met bruinrot te verklaren en de daaraan verbonden maatregelen te nemen. Op grond van deze communautaire bepalingen stond het verweerder ook niet vrij de partij Saturna van appellant als pootaardappelen te laten gebruiken. Verweerders communautaire taak om bruinrot te keren, liet verweerder niet de mogelijkheid een andere beslissing te nemen. Dat ten aanzien van de partij Saturna van appellant door middel van laboratoriumonderzoek geen besmetting met bruinrot is aangetoond - hetgeen niet met zich brengt dat is komen vast te staan dat deze partij vrij van besmetting is - doet aan het vorenstaande niet af.
Voorts ziet het College geen grond voor het oordeel dat het Bbso geen deugdelijke grondslag zou vormen voor de "waarschijnlijk besmet"-verklaring van de aardappelen van appellant.
Het College kan appellant niet volgen in zijn stelling dat verweerder in strijd met het evenredigheidsbeginsel heeft gehandeld door appellant bij het nemen van de tot hem gerichte maatregelen geen schadeloosstelling toe te kennen. Zoals het College reeds meermalen heeft overwogen - onder meer in zijn uitspraken van 12 december 1995 (94/1736/060/220 e.a.) en 10 maart 1998 (96/0822/060/220), welke laatste uitspraak door verweerder bij het verweerschrift is overgelegd - vloeit uit het bepaalde in artikel 4 van Pro de Pzw voort dat de wetgever niet gewild heeft dat de vraag of de nadelen, veroorzaakt door ingevolge artikel 3 van Pro de Pzw opgelegde maatregelen al dan niet geheel voor rekening van de aangeschrevenen moeten blijven, betrokken zou moeten worden in de besluitvorming omtrent het opleggen van die maatregelen. Artikel 4 van Pro de Pzw vormt dan ook een wettelijk voorschrift als bedoeld in artikel 3:4, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), waaruit een beperking van de bij het opleggen van de maatregelen mee te wegen belangen voortvloeit. Het vorenoverwogene brengt met zich dat besluiten tot het opleggen van maatregelen als bedoeld in artikel 3 van Pro de Pzw, zonder dat in die besluiten is beslist over het al dan niet verstrekken van een tegemoetkoming in de door de maatregelen veroorzaakte schade, niet in strijd komen met het bepaalde in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. Het College ziet in hetgeen door appellant is aangevoerd geen grond voor het oordeel dat dit in het voorliggende geval anders is. Ook maatregelen als hier aan de orde zijn, op grond van het bepaalde in de artikelen 3 en 4 van het Bbso, aan te merken als krachtens artikel 3 van Pro de Pzw gegeven voorschriften, waarop artikel 4 van Pro de Pzw betrekking heeft.
Het beroep dient derhalve ongegrond te worden verklaard.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Awb.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. J.A. Hagen, mr. M.A. Fierstra en mr. J.L.W. Aerts in tegenwoordigheid van mr. M.S. Hoppener, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 27 februari 2003.
w.g. J.A. Hagen w.g. M.S. Hoppener