Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No.AWB 02/561 1 juli 2003
16070 Besluit erkenning tussenpersonen, mestverwerkers en exporteurs Meststoffenwet
Beslissing ex artikel 8:68 van Pro de Algemene wet bestuursrecht in de zaak van:
Mestpro B.V., te Ede, appellante,
gemachtigde: mr. A. Klaassen, advocaat te Utrecht,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, verweerder,
gemachtigde: mr. M. Haan, werkzaam bij Bureau Heffingen.
1. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 25 maart 2003 en is vervolgens gesloten.
Het College vindt aanleiding het onderzoek op grond van artikel 19 van Pro de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie juncto artikel 8:68 van Pro de Algemene wet bestuursrecht te heropenen, teneinde verweerder naar aanleiding van de hierna volgende overwegingen de gelegenheid te bieden een aantal vragen te beantwoorden.
2. Op grond van artikel 1, eerste lid, onder aq, Meststoffenwet (hierna: Mw) wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen onder 'erkende exporteur' verstaan: exporteur als bedoeld in artikel 58ae, eerste lid, onder b, Mw.
In artikel 58ae, eerste lid, onder b, Mw is bepaald dat het - in artikel 58aa Mw geregelde -verbod op een bedrijf in een kalenderjaar een grotere hoeveelheid dierlijke meststoffen te produceren dan de mestplaatsingsruimte van dat bedrijf in dat jaar, niet geldt voor die hoeveelheid dierlijke meststoffen, waarvan de producent kan aantonen dat deze in de vorm van onbewerkte, ingedikte of gedroogde pluimveemest op grond van een mestafzetovereenkomst is afgevoerd naar een door verweerder erkende exporteur.
3. In artikel 1, eerste lid, aanhef en onder an, 2°, Mw is het begrip mestafzetovereenkomst,
voorzover hier van belang, gedefinieerd als 'overeenkomst als bedoeld in (…) artikel(…) 58ae, eerste lid, onderdelen (…) en b'.
In artikel 58ae, vijfde lid, Meststoffenwet is bepaald dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels worden gesteld omtrent de hoeveelheid dierlijke meststoffen tot de afname waarvan - onder meer - de exporteur zich bij mestafzetovereenkomst kan verplichten. Deze algemene maatregel van bestuur is het Besluit erkenning tussenpersonen, mestverwerkers en exporteurs Meststoffenwet (hierna: Besluit). In artikel 3 Besluit Pro is voorzover hier van belang bepaald dat bij de verlening van een erkenning aan een exporteur van onbewerkte, ingedikte of gedroogde pluimveemest de hoeveelheid dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 58al Mw, wordt vastgesteld tot de aanvoer waarvan de exporteur zich na verlening van de erkenning bij mestafzetovereenkomst ten hoogste mag verplichten. Artikel 58al Mw bepaalt onder meer dat het de erkende exporteur verboden is zich bij mestafzetovereenkomst te verplichten in een kalenderjaar een grotere hoeveelheid meststoffen aan te voeren dan de in artikel 58ae, vijfde lid, bedoelde hoeveelheid.
Uit het samenstel van de hiervoor weergegeven bepalingen volgt dat een erkenning van een exporteur slechts betrekking kan hebben op onbewerkte, ingedikte of gedroogde pluimveemest en dat uitsluitend terzake van die mest een maximale hoeveelheid in de erkenning wordt opgenomen. Voorts volgt uit deze bepalingen dat slechts met betrekking tot evengenoemde pluimveemest door een producent een voor diens toegestane mestproductie relevante mestafzetovereenkomst met een erkende exporteur kan worden gesloten.
Aan verweerder moet derhalve worden toegegeven dat het toepasselijke nationale recht niet voorziet in de mogelijkheid bij een erkenning van een exporteur rekening te houden met de hoeveelheid dierlijke meststoffen, afkomstig van andere dieren dan pluimvee alsmede dat de export van dergelijke dierlijke meststoffen op grond van de Mw en het Besluit geen gevolgen kan hebben voor de mestproductieruimte van een producent.
3. Appellante, die reeds door verweerder is erkend als tussenpersoon, stelt de onderhavige erkenning als exporteur te hebben aangevraagd teneinde daarmee aan producenten van wie zij (zowel pluimvee- als nertsen)mest afneemt afzetmogelijkheden te bieden buiten Nederland. Met het oog op die afzetmogelijkheden heeft appellante met de mestmakelaar A, te B een overeenkomst gesloten, op grond waarvan laatstgenoemde zich heeft verplicht van appellante onder meer onbewerkte nertsenmest af te nemen.
Blijkens de gronden van haar beroep, zoals nader uiteengezet ter zitting van 25 maart 2003, stelt appellante zich op het standpunt dat de Mw en het Besluit in strijd met het gemeenschapsrecht niet voorzien in de mogelijkheid de export van onbewerkte nertsenmest, evenals die van onbewerkte pluimveemest, als rechtens relevante mestafzet aan te merken. Naar haar opvatting is derhalve eveneens ten onrechte niet voorzien in de mogelijkheid de hoeveelheid door haar te exporteren nertsenmest in haar erkenning op te nemen.
In dit verband heeft appellante onder meer gewezen op richtlijn 92/118/EEG van de Raad van 17 december 1992, tot vaststelling van veterinairrechtelijke en de gezondheids-voorschriften voor het handelsverkeer en de invoer in de Gemeenschap van produkten waarvoor ten aanzien van deze voorschriften geen specifieke communautaire regelgeving geldt als bedoeld in bijlage A, hoofdstuk I, van richtlijn 89/662/EEG, en, wat ziekteverwekkers betreft, van richtlijn 90/425/EEG (Pb. 1993, L62, blz. 49; hierna richtlijn 92/118). Door deze richtlijn wordt, blijkens de definitie van het begrip 'mest' in bijlage I, hoofdstuk 14, het handelsverkeer in nertsenmest niet aan specifieke beperkingen onderworpen.
Het aan het bestreden besluit ten grondslag liggende stelstel van mestafzetovereenkomsten verbiedt de uitvoer van nertsenmest naar andere lidstaten weliswaar niet, maar door dergelijke uitvoer niet aan te merken als rechtens relevante mestafzet, is naar de opvatting van appellante sprake van een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve uitvoerbeperking in de zin van artikel 29 EG Pro, terwijl daarvoor geen rechtvaardigings-gronden bestaan als bedoeld in artikel 30 EG Pro. Tengevolge van het nationale wettelijk stelsel wordt appellante gedwongen de met haar Duitse afnemer overeengekomen export van nertsenmest vergezeld te doen gaan van een met betrekking tot die mest met een afnemer in Nederland gesloten "loze afzetovereenkomst". Hierdoor zijn de aan de daadwerkelijke afzet van nertsenmest in Duitsland verbonden kosten voor appellante aanmerkelijk hoger dan die van pluimveemest, waarvan de afzet in Duitsland wel rechtens relevant is. Als gevolg van het vorenstaande is naar de mening van appellante sprake van een ongerechtvaardigd onderscheid tussen export(eurs) van pluimveemest en die van pelsdierenmest.
4. Verweerder erkent dat richtlijn 92/118/EEG, zoals gewijzigd bij beschikking 96/103/EG van de Commissie van 25 januari 1996 (Pb 1996, L 24, blz. 28) niet ziet op het handelsverkeer van nertsenmest. Weliswaar is in bijlage I, hoofdstuk 14, bij deze richtlijn bepaald dat alleen niet-verwerkte mest van pluimvee en paardachtigen tot het handelsverkeer of voor invoer wordt toegelaten, maar in dit hoofdstuk van deze bijlage is met betrekking tot het begrip 'mest' bepaald: "In de zin van dit hoofdstuk wordt onder mest verstaan alle uitwerpselen en/of urine van tweehoevigen, paardachtigen of pluimvee, met of zonder strooisel, alsmede guano".
Naar de opvatting van verweerder verbindt het stelsel van mestafzetovereenkomsten geen beperkingen aan de uitvoer van nertsenmest en heeft het feit dat voor nertsenmest geen erkende hoeveelheid op basis van afzetovereenkomsten kan worden vastgesteld geen gevolgen voor de feitelijke meststroom. Voorzover nertsenmest in het land van bestemming enige vorm van bewerking ondergaat, valt deze wel onder het begrip 'afvalstof' in de zin van verordening (EEG) 259/93 van de Raad van 1 februari 1993 betreffende toezicht en controle op de overbrenging van afvalstoffen binnen, naar en uit de Europese Gemeenschap (Pb. 1993, L30, blz. 1; hierna verordening 259/93). Indien wordt voldaan aan de voorwaarden van deze verordening, staat het appellante vrij nertsenmest uit te voeren.
Verweerder heeft er voorts op gewezen dat nertsenmest wel valt onder de - ten tijde van
het bestreden besluit nog niet in werking getreden - verordening (EG) nr. 1774/2002 van
3 oktober 2002 van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van gezondheidsvoorschriften inzake niet voor menselijke consumptie bestemde dierlijke bijproducten (hierna: verordening 1774/2002). In deze verordening (Bijlage VIII, Hoofdstuk III, onder I. A. 1a) is uitdrukkelijk bepaald dat handelsverkeer in niet-verwerkte mest van andere soorten dan pluimvee en paardachtigen in beginsel verboden is. Bij de totstandkoming van het nationale stelsel van mestafzetovereenkomsten is op verordening (EG) 1774/2002 geanticipeerd, aldus verweerder.
5. Het College merkt naar aanleiding van de toepasselijke regelgeving het volgende op.
In de Memorie van Toelichting (TK 1999-2000, 27 276, nr. 3, blz 48) bij het wetsontwerp tot wijziging van de Meststoffenwet in verband met de aanscherping van de normen van het stelsel van regulerende mineralenheffing en de invoering van een stelsel van mestafzetovereenkomsten, welk wetsontwerp onder meer heeft geleid tot artikel 58ae Mw, is onder meer het volgende opgemerkt:
" Aangezien ingevolge communautaire veterinaire voorschriften uitsluitend pluimveemest in onbewerkte vorm buiten Nederland kan worden afgezet, geldt voor de overige mestsoorten dat deze eerst de vereiste vorm van be- of verwerking zal moeten ondergaan om exportwaardig te worden."
In de Nota naar aanleiding van het verslag (TK 2000-2001, 27 276, nr. 6, blz. 29) heeft de regering uitdrukkelijk verwezen naar richtlijn 92/118/EEG en daarbij gesteld dat op grond van deze richtlijn export van onbewerkte mest, met uitzondering van pluimveemest en - voor de Mw niet relevante - paardenmest, niet is toegestaan.
In de Nota van Toelichting bij het Besluit is met betrekking tot de export van onbewerkte pluimveemest eveneens verwezen naar richtlijn 92/118/EEG. Tevens is hierin gesteld dat de exporteur van onbewerkte, ingedikte of gedroogde pluimveemest ingevolge verordening (EEG)259/93 voorafgaand aan het transport van die meststoffen onder ondere een mestafzetovereenkomst met een afnemer in het buitenland moet kunnen overleggen.
In de Nota van toelichting is, voorzover hier van belang, voorts het volgende opgenomen:
" 4. Europeesrechtelijke aspecten
4.1. Vrij verkeer van goederen
(…)
De voorschriften die ingevolge het onderhavige besluit aan de export van dierlijke meststoffen worden verbonden betreffen niet een directe beperking van de export van dierlijke meststoffen. De voorschriften geven de voorwaarden aan waaronder een uitzondering geldt op het uitgangspunt van artikel 58aa van de Meststoffenwet (…). Deze voorwaarden hebben niet tot gevolg dat de veehouders in Nederland worden bevoordeeld boven veehouders in andere lidstaten evenmin dat afnemers van dierlijke meststoffen in andere lidstaten worden benadeeld ten opzichte van de afnemers van dierlijke meststoffen in Nederland. De voorschriften zijn er met name op gericht om te garanderen dat de dierlijke meststoffen ook daadwerkelijk worden geëxporteerd en om de controle daarop (…) mogelijk te maken. Er is derhalve geen sprake van een kwantitatieve uitvoerbeperking of een maatregel van gelijke werking. Bovendien vallen de voorschriften onder de exceptie van artikel 30 van Pro het EG-Verdrag (…). Het betreft allereerst noodzakelijke, niet discriminatoire en geschikte eisen. De voorschriften maken daarbij deel uit van het stelsel van mestsafzetovereenkomsten dat tot doel heeft een te grote nitraatbelasting van het milieu te voorkomen en dat tevens het belang dient van de gezondheid van mens, dier en plant."
In artikel 3 van Pro richtlijn 92/118/EEG is onder meer bepaald dat de lidstaten er op toezien dat het handelsverkeer van producten van dierlijke oorsprong, waarvoor geen nadere - in artikel 1 van Pro deze richtlijn aangeduide - specifieke communautaire regelgeving geldt, niet wordt verboden of beperkt om andere dan veterinairrechtelijke of gezondheidsredenen dan die welke voortvloeien uit de toepassing van deze richtlijn of de communautaire wetgeving, en met name de eventueel getroffen vrijwaringsmaatregelen.
6. Het vorenstaande leidt het College tot de volgende beslissing.
Het College:
- heropent het onderzoek in de onderhavige zaak en verzoekt verweerder antwoord te geven op de volgende vragen:
1e) a. Hoe verhoudt verweerders standpunt dat richtlijn 92/118/EEG niet van toepassing is op onbewerkte
nertsenmest zich met de hiervoor weergegeven toelichtingen bij de Mw en het Besluit ?
b. Waaruit blijkt naar de opvatting van verweerder dat bij het stelsel van mestafzetovereenkomsten is
geanticipeerd op verordening (EG)1774/2002?
2e) a. In hoeverre heeft verweerder bij zijn standpunt dat het nationale stelsel van mestafzetovereenkomsten
geen beperkingen verbindt aan de export van onbewerkte nertsenmest en derhalve geen maatregel van
gelijke werking inhoudt als een kwantitatieve uitvoerbeperking rekening gehouden met de door appellante
gestelde bijkomende kosten die zij voor die export moet maken?
b. Is naar de opvatting van verweerder voor de beantwoording van vraag 2.a van belang dat de export van
onbewerkte pluimveemest rechtstreeks gevolgen heeft voor de toegestane nationale mestproductie?
c. Als verweerder met betrekking tot vraag 2.b van mening is dat dit niet van belang is; op welke argumenten
is dat standpunt gebaseerd?
3e) a. Nu de specifieke beperkingen van het vrije handelsverkeer in mest ingevolge bijlage I, hoofdstuk 14, van
richtlijn 92/118/EEG (ook) naar de opvatting van verweerder niet van toepassing zijn op nertsenmest;
vormt het stelsel van mestafzetovereenkomsten geen beperking van het handelsverkeer in die mest als
bedoeld artikel 3 van Pro richtlijn 92/118/EEG?
b. Op welke feiten en omstandigheden stoelt verweerder zijn antwoord op vraag 3.a ?
- verzoekt verweerder uiterlijk vier weken na verzending van deze beschikking schriftelijk antwoord te geven op de
hiervoor gestelde vragen;
- zal appellante vervolgens in de gelegenheid stellen te reageren op de antwoorden van verweerder, waarna een beslissing
zal worden genomen omtrent het verdere onderzoek in deze zaak.
Aldus gegeven door mr. M.A. van der Ham, mr. M.A. Fierstra en mr. J.L.W. Aerts, in tegenwoordigheid van mr. A. Bruining, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 1 juli 2003.
w.g. M.A. van der Ham w.g. A. Bruining