Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No.AWB 00/689 en 02/1502 26 juni 2003
32010 en 32030 Bestrijdingsmiddelenwet
Toelating en Doorhaling/schorsing
Uitspraak in de zaken van:
1. Cindu Chemicals B.V., gevestigd te Uithoorn,
2. Rütgers VFT AG, gevestigd te Castrop Rauxel (Duitsland),
3. Touwen & Co. B.V., gevestigd te Zaandam,
4. Pearl Paint Holland B.V., gevestigd te Dronten,
5. Elf Atochem Nederland B.V., gevestigd te Amsterdam
6. Zijlstra & Co. Verf B.V., gevestigd te Leeuwarden,
7. B.V. Chemische Producten Struyk & Co., gevestigd te Rotterdam,
8. Van Swaay Schijndel B.V., gevestigd te Schijndel
9. Houtbereiding G. Rozendaal B.V., gevestigd te Kampen,
appellanten,
gemachtigde: mr. N.S.J. Koeman, advocaat te Amsterdam
tegen
College voor de toelating van bestrijdingsmiddelen, verweerder,
gemachtigde: mr. A.A. Spoel, advocaat te Den Haag.
1. De procedure
Op 15 augustus 2000 heeft het College van appellanten sub 1 tot en met sub 9 een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 6 juli 2000.
Bij dat besluit heeft verweerder ongegrond verklaard de bezwaren van appellanten tegen besluiten van 1 oktober 1999 inzake de procedurele verlenging tot 1 juli 2001 van bestrijdingsmiddelen op basis van de werkzame stof steenkoolteeroliedestillaat (carbolineum en creosoot).
Genoemde besluiten van 1 oktober 1999 betreffen, voor zover hier van belang, de middelen:
(Cindu Chemicals B.V.)
Carbolineum CCO 450 (toelatingnummer 7905 N)
Creosootolie CCO 425 (toelatingnummer 10969 N)
Creosootolie CCO 440 (toelatingnummer 11017 N)
(Rütgers VFT AG )
Imprägnieröl GX (toelatingnummer 11276 N)
(Touwen & Co. B.V.)
Tencopracht Bruine Carbolineum (toelatingnummer 7887 N)
(Pearl Paint Holland B.V)
Bruine Carbolineum (toelatingnummer 11211 N)
(Elf Atochem Nederland B.V.)
Bruine Carbolineum (toelatingnummer 11210 N)
(Zijlstra & Co. Verf B.V.)
"Zenco" Prima Bruine Hout-carbolineum (toelatingnummer 8790 N)
(B.V. Chemische Producten Struyk & Co.)
Arbusta (toelatingnummer 8058 N)
Het beroep is bij het College geregistreerd onder nummer Awb 00/689.
Op 7 augustus 2002 heeft het College van appellanten sub 1 tot en met sub 3 een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 28 juni 2002.
Bij dit besluit heeft verweerder ongegrond verklaard de bezwaren van appellanten sub 1 tot en met sub 3 tegen besluiten van 25 oktober 2001, inhoudende de buiten behandelingstelling van de aanvragen om toelating van de bestrijdingsmiddelen Tencopracht Bruine Carbolineum (toelatingnummer 7887 N), Creosootolie CCO 450 (toelatingnummer 7905 N), Creosootolie CCO 425 (toelatingnummer 10969 N), Creosootolie CCO 440 (toelatingnummer 11017 N) en Imprägnieröl GX (toelatingnummer 11276 N).
Het beroep is bij het College geregistreerd onder nummer Awb 02/1502.
Verweerder heeft onder overlegging van de op de zaak betrekking hebbende stukken op 15 januari 2001 inzake procedure Awb 00/689 en op 27 september 2002 inzake procedure Awb 02/1502 een verweerschrift met bijlagen ingediend, op 21 oktober 2002 gevolgd door een aanvullend verweerschrift inzake procedure Awb 00/689.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 13 maart 2003, alwaar appellanten sub 1 tot en met sub 5 en sub 7 tot en met sub 9, alsmede verweerder, bij monde van hun gemachtigden hun standpunten nader hebben toegelicht.
Aan de zijde van appellanten zijn voorts ter zitting verschenen: A, werkzaam bij Cindu Chemicals B.V., gevestigd te Uithoorn; B, werkzaam bij Rütgers VFT AG, gevestigd te Castrop Rauxel (Duitsland), C, werkzaam bij Touwen & Co. B.V., gevestigd te Zaandam; D werkzaam bij Van Swaay Schijndel B.V., gevestigd te Schijndel. Aan de zijde van appellanten was voorts ter zitting aanwezig E, werkzaam bij de Vereniging van Houtimpregneerbedrijven in Nederland, gevestigd te Zeist. Aan de zijde van verweerder zijn verschenen: mr. M.K. Polano en ir. J.W. Andriessen, beiden werkzaam bij verweerder.
2. De grondslag van de geschillen
2.1 In de preambule van richtlijn 76/769/EEG van de Raad van 27 juli 1976 betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen der Lid-Staten inzake de beperking van het op de markt brengen en van het gebruik van bepaalde gevaarlijke stoffen en preparaten (Pb. 1976, L 262, blz. 201; hierna: Stoffenrichtlijn) wordt onder meer het volgende overwogen:
"(...)
Overwegende dat in de Lid-Staten voorschriften zijn vastgesteld betreffende gevaarlijke stoffen en preparaten; dat deze voorschriften uiteenlopen wat de voorwaarden voor het op de markt brengen en het gebruik betreft; dat deze verschillen een belemmering vormen voor het handelsverkeer en rechtstreeks van invloed zijn op de totstandkoming en de werking van de gemeenschappelijke markt;
Overwegende dat het derhalve van belang is deze belemmering op te heffen en dat het te dien einde noodzakelijk is de wettelijke bepalingen die in de Lid-Staten ter zake van kracht zijn, onderling aan te passen;
(…)."
De Stoffenrichtlijn bevat onder meer de volgende bepalingen:
" Artikel 1
1. Onverminderd de toepassing van andere desbetreffende communautaire voorschriften heeft deze richtlijn betrekking op de beperking van het op de markt brengen en het gebruik van de in de bijlage genoemde gevaarlijke stoffen en preparaten in de Lid-Staten van de Gemeenschap.
(…)
Artikel 2
De Lid-Staten nemen de nodige maatregelen opdat de gevaarlijke stofen en preparaten die in de bijlage zijn aangegeven, alleen onder de daarin vastgestelde voorwaarden op de markt kunnen worden gebracht of gebruikt. (…)"
Richtlijn 89/678/EEG van de Raad van 21 december 1989 tot wijziging van richtlijn 76/769/EEG betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen der Lid-Staten inzake de beperking van het op de markt brengen en van het gebruik van bepaalde gevaarlijke stoffen en preparaten (Pb. 1989, L 389, blz. 24) luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
" Artikel 1
In Richtlijn 76/769/EEG wordt het volgende artikel ingevoegd:
"Artikel 2 bis Pro
De voor de aanpassing van de bijlagen aan de technische vooruitgang noodzakelijke wijzigingen voor wat betreft de reeds onder de onderhavige richtlijn vallende stoffen en preparaten worden vastgesteld volgens de procedure van artikel 21 van Pro Richtlijn 67/548/EEG (1), laatstelijk gewijzigd bij Richtlijn 88/490/EEG (2).
(…)"
In de preambule van richtlijn 94/60/EG van het Europees Parlement en de Raad van 20 december 1994, houdende veertiende wijziging van richtlijn 76/769/EEG (Pb. 1994, L 365, blz. 1), is onder meer het volgende overwogen:
"(...)
Overwegende dat bij de in deze richtlijn vastgestelde beperkingen van het gebruik van creosoot voor de behandeling van hout, het in de handel brengen en het gebruik van met creosoot behandeld hout en het in de handel brengen en het gebruik van gechloreerde oplosmiddelen is uitgegaan van de huidige stand van kennis en techniek op het gebied van veiligere alternatieven;
Overwegende dat de beperkingen die bepaalde Lid-Staten reeds aan het gebruik of aan het in de handel brengen van bovengenoemde stoffen of van de preparaten die deze bevatten hebben gesteld, rechtstreekse gevolgen hebben voor de totstandkoming en de werking van de interne markt; dat een onderlinge aanpassing van de wettelijke bepalingen van de Lid-Staten op dit gebied daarom noodzakelijk is en dat bijlage I bij Richtlijn 76/769/EEG (2) derhalve dient te worden gewijzigd;
(...)."
Richtlijn 94/60/EG bevat onder meer de volgende bepalingen:
"Artikel 1
Bijlage I bij Richtlijn 76/769/EEG wordt gewijzigd overeenkomstig de bijlagen bij de onderhavige richtlijn.
Artikel 2
1. De Lid-Staten dragen zorg voor aanneming en bekendmaking van de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen om uiterlijk één jaar na de aanneming van deze richtlijn aan deze richtlijn te voldoen. Zij stellen de Commissie daarvan onverwijld in kennis.
Zij passen deze bepalingen toe met ingang van 20 juni 1995.
(…)
BIJLAGE
Aan bijlage I van Richtlijn 76/769/EEG worden de volgende punten toegevoegd:
(…)
32. Stoffen en preparaten die een of meer van de volgende stoffen bevatten:
a) creosoot EINECS nr. 232-287-5 CAS, nr. 8001-58-9
b) creosootolie EINECS nr. 263-047-8 CAS, nr. 61789-28-4
(...)
d) creosootolie, acenafteenfractie EINECS nr. 292-605-3 CAS, nr. 90640-84-9
(...)
h) creosoot, hout EINECS nr. 232-419-1 CAS, nr. 8021-39-4
(...)
1. Mogen niet worden gebruikt voor de behandeling van hout, indien zij
a) benz-a-pyreen in een concentratie van meer dan 0,005% in massa, of
b) met water extraheerbare fenolen in een concentratie van meer dan 3% in massa of a) en b) bevatten.
Evenmin mag met deze stoffen of preparaten behandeld hout in de handel worden gebracht.
In afwijking hiervan:
i) mogen de genoemde stoffen en preparaten worden gebruikt voor de behandeling van hout in industriële installaties indien zij:
a) benz-a-pyreen in een concentratie van minder dan 0,05% in massa, en;
b) met water extraheerbare fenolen in een concentratie van minder dan 3% in massa bevatten.
Dergelijke stoffen en -preparaten
- mogen uitsluitend in verpakkingen van 200 liter of meer in de handel worden gebracht;
- mogen niet aan het grote publiek worden verkocht.
Onverminderd de toepassing van andere communautaire voorschriften inzake de indeling, de verpakking en het kenmerken van gevaarlijke stoffen en preparaten, dient op de verpakking van dergelijke stoffen en preparaten op leesbare en onuitwisbare wijze de volgende vermelding te worden aangebracht: "uitsluitend bestemd voor gebruik in industriële installaties";
ii) mag hout dat overeenkomstig punt i) is behandeld en dat voor de eerste keer in de handel wordt gebracht, uitsluitend door professionele gebruikers en in industriële toepassingen worden gebruikt, bij voorbeeld voor spoorwegen, bij de transmissie van elektriciteit en telecommunicatie voor omheiningen en in haveninstallaties in waterwegen.
(…)."
In de preambule van Richtlijn 98/8/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 februari 1998 betreffende het op de markt brengen van biociden (Pb. 1998, L 123, blz. 1; hierna: Biocidenrichtlijn) wordt onder meer het volgende overwogen:
" (...)
(12) Overwegende dat er een Gemeenschapslijst moet worden opgesteld van werkzame stoffen die in biociden mogen worden gebruikt (...)
(...)
(26) Overwegende dat de volledige uitvoering van deze richtlijn en in het bijzonder het toetsingsprogramma nog verscheidene jaren op zich zullen laten wachten en dat Richtlijn 76/769/EEG (…) een kader biedt dat de ontwikkeling van de positieve lijst aanvult door beperkingen van het op de markt brengen en het gebruik van bepaalde werkzame stoffen en producten of groepen daarvan
(...)."
In de Biocidenrichtlijn is onder meer het volgende bepaald:
" Artikel 1 Werkingssfeer Pro
1. Deze richtlijn heeft betrekking op:
a) de toelating en het op de markt brengen met het oog op het gebruik van biociden in de lidstaten;
(...)
3. Deze richtlijn is van toepassing, onverminderd toepasselijke communautaire bepalingen of in overeenstemming daarmee genomen maatregelen, zoals in het bijzonder:
a) Richtlijn 76/769/EEG van de Raad van 22 juli 1976 betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen der lidstaten inzake de beperking van het op de markt brengen en van het gebruik van bepaalde gevaarlijke stoffen en preparaten (33),
(…)
Artikel 2 Definities Pro
1. In deze richtlijn wordt verstaan onder:
a) Biociden
Werkzame stoffen en preparaten die, in de vorm waarin zij aan de gebruiker worden geleverd, een of meer werkzame stoffen bevatten en bestemd zijn om een schadelijk organisme te vernietigen, af te schrikken, onschadelijk te maken, de effecten daarvan te voorkomen of het op andere wijze langs chemische of biologische weg te bestrijden.
Bijlage V bevat een limitatieve lijst van 23 soorten producten met voor elke soort een indicatieve reeks beschrijvingen.
(…)
Artikel 3 Toelating Pro van het op de markt brengen van biociden
1. De lidstaten bepalen dat een biocide op hun grondgebied slechts op de markt gebracht en gebruikt mag worden, indien het overeenkomstig deze richtlijn is toegelaten.
(…)
Artikel 16 Overgangsmaatregelen Pro
1. In verdere afwijking van artikel 3, lid 1, artikel 5, lid 1, en artikel 8, leden 2 en 4, en onverminderd de leden 2 en 3, mag een lidstaat gedurende een periode van tien jaar vanaf de in artikel 34, lid 1, bedoelde datum zijn huidige systeem of praktijk met betrekking tot het op de markt brengen van biociden blijven toepassen. Met name mag de lidstaat, overeenkomstig zijn nationale voorschriften, toelaten dat op zijn grondgebied een biocide op de markt wordt gebracht dat werkzame stoffen bevat die voor dat productsoort niet in bijlage I of IA zijn genoemd. Die werkzame stoffen moeten op de in artikel 34, lid 1, bedoelde datum op de markt zijn als werkzame stoffen van een biocide, bestemd voor andere doeleinden dan de in artikel 2, lid 2, onder c) en d), gedefinieerde.
(…)
BIJLAGE V
(…)
HOOFDGROEP 2: Conserveringsmiddelen
(…)
Productsoort 8: houtconserveringsmiddelen
Producten voor conservering van hout, vanaf en met inbegrip van de zagerijfase, of houtproducten door bestrijding van organismen die hout vernietigen of beschadigen.
Tot dit productsoort behoren zowel preventieve als curatieve producten.
(…)."
In de Bestrijdingsmiddelenwet 1962 (Stb. 1962, 288), zoals deze luidde ten tijde van het nemen van het bestreden besluit van 28 juni 2002, is, onder meer, het volgende bepaald:
" Artikel 2
1. Het is verboden een bestrijdingsmiddel af te leveren, voorhanden of in voorraad te hebben, binnen Nederland te brengen of te gebruiken, waarvan niet blijkt dat het ingevolge deze wet is toegelaten.
(…)
Artikel 2a
1. Het is verboden een werkzame stof af te leveren, voorhanden of in voorraad te hebben of binnen Nederland te brengen, tenzij het bepaalde in artikel 4a in acht is genomen.
2. Het verbod van het eerste lid geldt niet voor een werkzame stof:
a. die tot de samenstelling behoort van een ingevolge deze wet toegelaten bestrijdingsmiddel of van een bestrijdingsmiddel waarvoor deze wet buiten toepassing is verklaard, of (…)
Artikel 3
1. Een bestrijdingsmiddel wordt slechts toegelaten indien:
a. op grond van de stand van de wetenschappelijke en technische kennis en aan de hand van onderzoek van de gegevens, bedoeld in artikel 4, tweede lid, met inachtneming van de bij of krachtens artikel 3a vastgestelde regels en beginselen voor de beoordeling, is vastgesteld dat het bestrijdingsmiddel en zijn omzettingsprodukten, wanneer het overeenkomstig het bepaalde bij of krachtens deze wet wordt gebruikt:
(…)
3. geen schadelijke uitwerking heeft op de gezondheid van de mens, hetzij direct, hetzij indirect;
(…)
10. geen voor het milieu onaanvaardbaar effect heeft, waarbij in het bijzonder rekening wordt gehouden met:
- de plaats waar het bestrijdingsmiddel in het milieu terecht komt en wordt verspreid, met name voor wat betreft besmetting van het water, met inbegrip van drink- en grondwater en belasting van de bodem;
- de gevolgen voor niet-doelsoorten;
b. de aard en de hoeveelheid van de werkzame stoffen en zo nodig de in toxicologisch en ecotoxicologisch opzicht belangrijke onzuiverheden en hulpstoffen en omzettingsprodukten kunnen worden bepaald overeenkomstig de bij een communautaire maatregel vastgestelde methoden, of, voor zover deze methoden niet zijn vastgesteld, door Onze betrokken Minister zijn vastgesteld of worden goedgekeurd;
c. de residuen die het gevolg zijn van het gebruik van het bestrijdingsmiddel overeenkomstig het bepaalde bij of krachtens deze wet en die uit toxicologisch of milieu-oogpunt van belang zijn, kunnen worden bepaald door middel van methoden die voldoen aan door Onze betrokken Minister gestelde regelen;
d. de fysisch-chemische eigenschappen van het bestrijdingsmiddel worden vastgesteld en voor het gebruik van het bestrijdingsmiddel overeenkomstig het bepaalde bij of krachtens deze wet aanvaardbaar zijn.
(…)
Artikel 8
Tegen een op grond van deze wet genomen besluit kan een belanghebbende beroep instellen bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven."
In bijlage I van de Regeling samenstelling, indeling, verpakking en etikettering bestrijdingsmiddelen (Stcrt. 1997, 193; gerectificeerd in Stcrt. 1997, 200) is, voor zover hier van belang, het volgende bepaald:
" 1. Zuiverheidseisen
a. (…)
b. In bestrijdingsmiddelen waarin onderstaande stoffen voorkomen, mag het gehalte van de vermelde onzuiverheden niet hoger zijn dan aangegeven.
---------------------------------------------------------------------------------
Werkzame stof Onzuiverheden Ten hoogste toelaatbare
gehalte in de werkzame stof
---------------------------------------------------------------------------------
(…)
steenkoolteeroliedestillaat in water oplosbare 30 g/kg
fenolen
(creosootolie en benzo[a]pyreen 50 mg/kg
carbolineum) (voor
houtverduurzaming)
c. (…)"
De Wet milieugevaarlijke stoffen (Stb. 1985, 639), zoals nadien gewijzigd, luidt, voor zover hier van belang:
" Artikel 24
1. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen, indien een redelijk vermoeden is gerezen dat door handelingen met stoffen of preparaten ongewenste effecten zullen ontstaan voor mens of milieu, regelen worden gesteld met betrekking tot het vervaardigen, in Nederland invoeren, toepassen, voorhanden hebben, aan een ander ter beschikking stellen, vervoeren, uitvoeren en zich ontdoen van deze stoffen of preparaten.
(…)
Artikel 71
1. Deze wet is niet van toepassing op stoffen en preparaten, voor zover daaromtrent regelen zijn gesteld bij de Wet op de geneesmiddelenvoorziening of de Bestrijdingsmiddelenwet 1962, dan wel zijn of worden gesteld krachtens die wetten. (…)"
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaken de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellanten sub 1 tot en met sub 7 zijn voormalige toelatinghouders van de in rubriek 1 van deze uitspraak genoemde niet-landbouwbestrijdingsmiddelen op basis van de werkzame stof steenkoolteeroliedestillaat (carbolineum en creosootolie), welke middelen worden gebruikt als houtverduurzamingsmiddelen.
- Bij brieven van 19 februari 1996 heeft verweerder appellanten sub 1 tot en met sub 9, alsmede de Vereniging van Houtimpregneerbedrijven in Nederland in kennis gesteld van zijn voornemen de toelating van houtverduurzamingsmiddelen als de onderhavige, met betrekking tot zogenoemde natte toepassingen, waarbij behandeld hout in direct contact kan komen met (grond)water, na drie jaar te beëindigen, en de toelating van de overige, droge, toepassingen met vijf jaar te verlengen, onder de voorwaarde dat de toelatinghouders nadere gegevens, als aangegeven in bedoelde brieven van 19 februari 1996, overleggen.
- Bij besluiten van 22 maart 1996 zijn de toelatingen van de in rubriek 1 van deze uitspraak vermelde bestrijdingsmiddelen verlengd tot 1 april 1999. Daarbij is te kennen gegeven dat behoudens nieuwe feiten en omstandigheden (waaronder begrepen nieuw ontwikkeld beleid en nieuwe wetenschappelijke inzichten), wat betreft de zogenoemde droge toepassingen de toelatingen na ommekomst van de verlengingstermijn zullen worden verlengd tot 1 april 2001, onder de voorwaarden dat appellanten daartoe aanvragen indienen en dat zij de in de brieven van 19 februari 1996 gevraagde gegevens vóór 1 februari 1998 overleggen.
- Appellanten sub 1 tot en met sub 7 hebben vervolgens aanvragen om verlenging van de desbetreffende toelatingen ingediend.
- Bij besluiten van 30 maart 1999 zijn de toelatingen voor zover het de droge toepassingen betreft, procedureel verlengd tot 1 oktober 1999.
- Bij besluiten van 1 oktober 1999 zijn de toelatingen opnieuw procedureel verlengd, en wel tot 1 juli 2001, zijnde de einddatum van de werkzame stof steenkoolteeroliedestillaat.
- Bij beschikking 1999/832/EG van 26 oktober 1999 (Pb. 1999, L 329, blz. 25) heeft de Commissie van de Europese Gemeenschappen (hierna: Commissie) op basis van artikel 95, lid 6, EG de bepalingen van de Bestrijdingsmiddelenwet juncto de Beschikking samenstelling, indeling, verpakking en etikettering bestrijdingsmiddelen van 12 maart 1992 inzake carbolineum en creosoot goedgekeurd.
- Op 10 november 1999 hebben appellanten sub 1 tot en met sub 9 bezwaar gemaakt tegen de besluiten van 1 oktober 1999. Zij zijn op 26 april 2000 in de gelegenheid gesteld hun bezwaren mondeling toe te lichten.
- Op 28 juni 2000 heeft verweerders Adviescommissie voor de bezwaarschriften advies uitgebracht.
- Bij brief van 4 juli 2000 heeft de directeur-generaal van het directoraat-generaal ondernemingen van de Commissie de permanent vertegenwoordiger van Nederland bij de Europese Unie, onder meer, medegedeeld dat in het geval van creosoot toestemming is gegeven om af te wijken van de bepalingen van de Stoffenrichtlijn, zoals gewijzigd bij richtlijn 94/60/EG, en deze situatie blijft bestaan totdat de communautaire wetgeving of de nationale wetgeving wordt veranderd.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit van 6 juli 2000 genomen, waarbij verweerder de bezwaren van appellanten sub 1 tot en met sub 9 ongegrond heeft verklaard.
- Op 14 augustus 2000, aangevuld op 6 november 2000, hebben appellanten sub 1 tot en met sub 9 tegen dit besluit beroep ingesteld.
- Bij brief van 15 augustus 2000 hebben zij zich tot verweerder gewend met een aantal vragen omtrent de door verweerder verlangde gegevens.
- Bij brief van 18 december 2000 heeft verweerder appellanten sub 1 tot en met sub 9 geantwoord dat het overnemen door verweerder van de aanbevelingen van de adviescommissie betekent dat overleg gevoerd moet worden tussen toelatinghouders en verweerder over onduidelijkheden die bij hen bestaan over de gevraagde aanvullende gegevens. Bij de beoordeling van de toelaatbaarheid van bestrijdingsmiddelen op basis van creosootolie en carbolineum wordt aansluiting gezocht bij de Europese beoordeling van deze stoffen in het kader van de Biocidenrichtlijn. Voor het verkrijgen van een verlenging van toelatingen op basis van deze werkzame stoffen na 1 juli 2001 zullen de toelatinghouders ervoor zorg moeten dragen dat tijdig een volledig dossier bij verweerder beschikbaar is. De volledigheid van het dossier zal administratief getoetst worden. Alle nog openstaande vragen zullen derhalve beantwoord moeten zijn, dan wel uit een tijdschema zal moeten blijken dat deze vragen uiterlijk 14 maanden voor de nieuw vast te stellen expiratiedatum geleverd zullen worden, aldus verweerder.
Verweerder heeft daaraan nog toegevoegd dat steenkoolteeroliedestillaten vallen onder productcategorie 8 van de Biocidenrichtlijn, dat deze producten als eerste in Europees kader zullen worden beoordeeld en dat, naar verwacht wordt, vanaf 2006 de eerste stoffen op Bijlage 1, 1A of 1 B van de Biocidenrichtlijn geplaatst zullen worden, waardoor de nieuw vast te stellen expiratiedatum voor middelen op basis van steenkoolteeroliedestillaten ook omstreeks 2006 zal komen te liggen.
Tenslotte vermeldt verweerder in genoemde brief dat dit in concreto betekent dat toelatinghouders ruim de tijd krijgen om hun dossiers volledig te maken en dat, aangezien de Nederlandse dossiervereisten ten aanzien van biociden nauw aansluiten bij de Europese vereisten en de gevraagde gegevens standaard vereisten betreffen, met het opstellen van een volledig Europees dossier voor creosootolie ook het Nederlandse dossier naar alle waarschijnlijkheid volledig zal zijn. Voormelde procedure heeft, aldus verweerder, tot resultaat dat de termijn voor het feitelijk leveren van de aanvullende gegevens met enkele jaren wordt verlengd.
- Bij brief van 19 januari 2001 heeft verweerder ten aanzien van de brief van 18 december 2000 toegelicht dat een verlenging van de toelating van de middelen na 1 juli 2001 slechts wordt afgegeven als voor die datum een ontvankelijke aanvraag om verlenging is ingediend en indien vaststaat dat de in het verleden gevraagde aanvullende gegevens zijn overgelegd.
- Bij brief d.d. 22 februari 2001 heeft verweerder de mededelingen van 19 januari 2001 herhaald en heeft hij de vragen in de brief van appellanten d.d. 15 augustus 2000 beantwoord.
- Bij brief van 19 april 2001 heeft verweerder nogmaals expliciet vermeld welke gegevens de toelatinghouders nog dienden te verstrekken.
- Op 26 juni 2001 is in een gesprek met verweerder door de toelatinghouders toegezegd dat de nog ontbrekende gegevens geleverd zullen worden vóór 1 september 2001.
- Bij besluiten van 27 juli 2001 heeft verweerder de toelatingen van bestrijdingsmiddelen op basis van steenkoolteerdestillaten, met terugwerkende kracht tot 1 juli 2001, procedureel verlengd tot 1 november 2001.
- Bij brief van 31 augustus 2001 heeft de gemachtigde van appellanten aan verweerder een nota van appellanten sub 1 en sub 2 toegezonden ter beantwoording van de bij verweerder nog openstaande vragen met betrekking tot hun dossiers, alsmede tot die van appellanten sub 3 en sub 5. De bij deze notitie behorende bijlagen zijn, blijkens het begeleidend schrijven van 31 augustus 2001, deels rechtstreeks aan verweerder toegezonden en voor het overige bij de nota gevoegd.
- Bij besluiten van 25 oktober 2001 heeft verweerder de aanvragen om verlenging van de toelatingen van de middelen Creosootolie CCO 425 en 440, Carbolineum CCO 450, Imprägnieröl GX, Tencopracht Bruine Carbolineum en Bruine Carbolineum buiten behandeling gesteld omdat het aanvraagformulier onvolledig is ingevuld, het formulier niet overeenkomstig de instructie is ingevuld, een of meer bij het formulier behorende gegevens en bescheiden dan wel vereiste zelfstandigheden niet zijn overgelegd en bescheiden of zelfstandigheden niet voldoen aan de eisen welke in de bij het formulier behorende instructie zijn neergelegd.
- Bij brieven van 9 november 2001 hebben appellanten sub 1 tot en met sub 3 tegen deze besluiten bij verweerder bezwaar gemaakt en hebben zij de president van het College verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
- Op 7 december 2001 hebben appellanten sub 1 tot en met sub 3 de president verzocht een voorlopige voorziening te treffen hangende de beroepsprocedure tegen de beslissing op bezwaar van 6 juli 2000.
- Bij uitspraak van 21 december 2001 heeft de president de verzoeken om voorlopige voorziening van 9 november 2001 en van 7 december 2001 afgewezen.
- Bij beschikking 2002/59/EG van 23 januari 2002 (Pb. 2002, L 23, blz. 37) heeft de Commissie op basis van artikel 95, lid 6, EG Nederland, na een daartoestrekkend verzoek, toegestaan om nationale bepalingen die afwijken van richtlijn 94/60/EG in te voeren.
- Op 11 april 2002 hebben appellanten sub 1 tot en met sub 3 ten behoeve van de toelatingen van de middelen Creosootolie CCO 425 (toelatingnummer 10969 N), Imprägnieröl GX (toelatingnummer 11276 N) en Tencopracht Bruine Carbolineum (toelatingnummer 7887 NN) aanvullende gegevens geleverd.
- Op 24 april 2002 hebben appellanten sub 1 tot en met sub 3 hun bezwaren tegen de besluiten van 25 oktober 2001 mondeling toegelicht.
- Op 3 juni 2002 heeft verweerders Adviescommissie voor de bezwaarschriften advies aan verweerder uitgebracht.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit van 28 juni 2002 genomen.
3. De bestreden besluiten
Het bestreden besluit van 6 juli 2000 heeft betrekking op de door verweerder verlangde gegevens ter completering van de aanvragen om verlenging van de toelatingen van appellanten. Een weergave van de strekking van dit besluit kan, zoals uit het onder paragraaf 6.2 overwogene zal blijken, hier vooralsnog achterwege blijven.
Het bestreden besluit van 28 juni 2002, luidt, voor zover hier van belang, als volgt.
" A. Verhouding Stoffenrichtlijn, Biocidenrichtlijn en Bestrijdingsmiddelenwet 1962
Bezwaarmaaksters hebben tijdens de hoorzitting op 24 april 2002 aangevoerd dat de onderhavige middelen op grond van Richtlijn 94/60/EG uitdrukkelijk zijn toegestaan, Richtlijn 94/60/EG rechtstreekse werking heeft en dat de aanvraagprocedure in strijd is met deze Richtlijn. Voorts hebben bezwaarmaaksters in dit verband aangevoerd dat de Bestrijdingsmiddelenwet en de Wet milieugevaarlijke stoffen geen juiste implementatie zijn van de Stoffenrichtlijn.
De commissie is van oordeel dat de Stoffenrichtlijn bepaalde toepassingen van de in bijlage I aangegeven steenkoolteerdestillaten expliciet toestaat. Deze bepaling is volgens de commissie onvoorwaardelijk, voldoende duidelijk en laat geen beleidsvrijheid bij de uitvoering. De commissie wijst er op dat punt 32 van bijlage I, opgenomen in de Stoffenrichtlijn bij Richtlijn 94/60/EG vanaf 20 juni 1985 [lees: 1995] geïmplementeerd had moeten zijn.
Voorts wijst de commissie de stelling dat de Biocidenrichtlijn als specifieke richtlijn voorrang heeft op de Stoffenrichtlijn af en sluit zich aan bij de uitspraak van de Voorzieningenrechter van het CBb van 22 februari 2002 (Awb 02/311 en 02/312). De commissie acht het bezwaar daarom gegrond. Voor zover het College [lees in dit citaat: het College voor de toelating van bestrijdingsmiddelen] vaststelt dat de werkzame stoffen op bijlage I - zoals vastgesteld bij Richtlijn 90/64/EG - bij de Stoffenrichtlijn voorkomen, dienen zij voor de aldaar genoemde toepassingen te worden toegelaten.
De onderhavige middelen bevatten inderdaad werkzame stoffen die zijn genoemd in bijlage I onder punt 32 bij de Stoffenrichtlijn. Het College kan zich echter niet verenigen met het advies van de commissie om in dat geval de onderhavige middelen (zonder meer) toe te laten en wel om de volgende redenen.
Allereerst gaat de commissie in haar advies voorbij aan het feit dat Richtlijn 94/60/EG bij besluit van 18 september 1995 (Staatsblad 1995, 447) grotendeels is geïmplementeerd in de artikelen 1 en 10-15 van het Besluit Implementatie EG-verbodsrichtlijn Wms 1998. De wettelijke basis van het Besluit Implementatie EG-verbodsrichtlijn Wms 1998 is artikel 24 Wet Pro milieugevaarlijke stoffen (Wms). Gelet op artikel 71 Wms Pro is deze wet echter niet van toepassing op stoffen en preparaten voor zover daaromtrent regelen zijn of worden gesteld bij of krachtens de Bestrijdingsmiddelenwet 1962. Ook uit de toelichting bij het Besluit Implementatie EG-verbodsrichtlijn Wms 1998 blijkt dat steenkoolteerdestillaten niet onder het Besluit, doch onder de werking van de Bestrijdingsmiddelenwet 1962 vallen, indien deze stoffen in een bestrijdingsmiddel worden gebruikt (Staatsblad 1995, 447, blz. 11). Dit betekent dat aanvragen tot verlenging van een toelating gelet op de artikelen 3, 3a, 4 en 5 Bestrijdingsmiddelenwet 1962 op basis van een volledige dossier getoetst moeten worden aan de bij en krachtens de Bestrijdingsmiddelenwet 1962 gestelde criteria. Overigens is het College niet het bevoegd gezag ten aanzien van de Wms en is zijn taak gelet op artikel 1b Bestrijdingsmiddelenwet 1962 beperkt tot de uitvoering van de bestrijdingsmiddelenwet- en regelgeving.
De beperking die Richtlijn 94/60/EG in bijlage I onder punt 32.1 oplegt ten aanzien van de maximale concentraties benz-a-pyreen en in water oplosbare fenolen is neergelegd in de Regeling samenstelling, indeling, verpakking en etikettering bestrijdingsmiddelen en wel in bijlage I onder 1.b (wijziging van 17 oktober 1997, Staatscourant 193, zoals gerectificeerd in Staatscourant 200). Deze beperking wordt derhalve (ook) bij de toelating van bestrijdingsmiddelen in acht genomen.
Rest de vraag of het College gehouden is bij de toelating van bestrijdingsmiddelen de overige bepalingen van de Stoffenrichtlijn desalniettemin in acht te nemen. Voor zover er van uitgegaan moet worden dat bijlage I punt 32 van de Stoffenrichtlijn onjuist geïmplementeerd is en rechtstreekse werking heeft, deelt het College niet de mening van
de commissie, dat de Stoffenrichtlijn zonder meer een recht op toelating geeft. Het College wijst op het volgende.
De volledige naam van de Stoffenrichtlijn luidt: Richtlijn 76/769/EEG van 27 juli 1976 betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen der lidstaten inzake de beperking van het op de markt brengen en van het gebruik van bepaalde gevaarlijke stoffen en preparaten.
Artikel 1 lid 1 Stoffenrichtlijn Pro luidt:
"Onverminderd de toepassing van andere desbetreffende communautaire voorschriften heeft deze richtlijn betrekking op de beperking van het op de markt brengen en het gebruik van de in de bijlage genoemde gevaarlijke stoffen en preparaten in de Lid-Staten van de Gemeenschap."
Artikel 2 vormt Pro de kern van de Stoffenrichtlijn en luidt:
"De Lid-Staten nemen de nodige maatregelen opdat de gevaarlijke stoffen en preparaten die in de bijlage zijn aangegeven, alleen onder de daarin vastgestelde voorwaarden op de markt kunnen worden gebracht of gebruikt. Deze beperkingen zijn niet van toepassing bij het op de markt brengen of het gebruik voor onderzoek-, ontwikkelings- of analysedoeleinden."
De Stoffenrichtlijn voorziet derhalve in het op de markt kunnen brengen en gebruiken van stoffen onder beperkingen. Het College is van mening dat de Stoffenrichtlijn niet een voldoende voorwaarde ("als stof X onder deze voorwaarde wordt gebruikt, moet stof X op de markt worden gebracht "), maar een noodzakelijke minimumvoorwaarde ("stof X mag alleen op de markt worden gebracht indien aan de volgende voorwaarde wordt voldaan") bevat.
In bijlage I van de Stoffenrichtlijn zijn de stoffen opgenomen met de daarbij behorende beperkingsvoorwaarden. Voor de onderhavige houtverduurzamingsmiddelen zijn, zoals al is aangegeven, de beperkingen genoemd onder punt 32 van belang. Deze beperkingen houden kort gezegd in dat de steenkoolteerdestillaten alleen op de markt kunnen worden gebracht indien zij worden gebruikt in industriële installaties, de concentratie benz-a-pyreen lager is dan 0,05% in massa, de concentratie in water oplosbare fenolen minder is dan 3% in massa, zij in verpakkingen van 200 liter of meer in de handel worden gebracht en niet verkocht worden aan het grote publiek (punt 32.i). Voorts worden er beperkingen gesteld aan het gebruik van hout dat met deze stoffen is behandeld (punt 32.ii en 32.iii).
Uit artikel 2 Stoffenrichtlijn Pro juncto bijlage I punt 32 volgt derhalve dat steenkoolteerdestillaten slechts op de markt kunnen worden gebracht en gebruikt mogen worden voor de behandeling van hout indien zij aan de hierboven besproken beperkingsvoorwaarden voldoen. Dit betekent echter niet dat steenkoolteerdestillaten zonder meer toegelaten moeten worden indien zij aan deze voorwaarden voldoen.
Bovendien staat de Stoffenrichtlijn verdergaande nationale beperkingen toe. Dit volgt uit artikel 1 lid 1 Stoffenrichtlijn Pro ("Onverminderd de toepassing van andere desbetreffende communautaire voorschriften ...") en de uitleg die het Europese Hof van Justitie daaraan heeft gegeven in zijn uitspraak van 29 september 1999 (nr. C-232/97, Milieu en Recht 1999, nr. 108, Nederhoff & Zn./Hoogheemraadschap Rijnland).
Het Europese Hof van Justitie overwoog:
"63. Aldus wordt de vraag aan de orde gesteld of Richtlijn 76/769 (...) waarin enkel beperkingen worden gesteld aan het op de markt brengen en het gebruik van met creosootolie behandeld hout, in de weg staat aan een nationale maatregel op het gebied van de bescherming van wateren, ten gevolge waarvan het gebruik van deze stof voor de behandeling van hout dat in oppervlaktewater zou worden aangebracht, wordt verboden of slechts bij uitzondering wordt toegestaan.
64. Zelfs indien een nationale maatregel, zoals in het hoofdgeding aan de orde is, als een maatregel kan worden beschouwd ten gevolge waarvan het vrije verkeer wordt beperkt van producten die creosootolie bevatten, zoals geregeld bij Richtlijn 76/769, volstaat de vaststelling dat Richtlijn 76/769 volgens artikel 1 daarvan Pro van toepassing is 'onverminderd (...) andere desbetreffende communautaire voorschriften'.
65. Dergelijke voorschriften zijn de bepalingen van Richtlijn 76/464, waarvan artikel 10, (...) de lidstaten toestaat om ter zake van lozingen voorschriften vast te stellen waardoor zelfs de verlening van de lozingsvergunning en bijgevolg eveneens het concrete gebruik van de gevaarlijke stof waarop de lozing betrekking heeft, niet of slechts bij hoge uitzondering mogelijk wordt gemaakt.
66. Bijgevolg dient op de (...) vraag te worden geantwoord, dat de beperkingsvoorwaarden voor het gebruik van creosootolie in punt 32 van bijlage I bij Richtlijn 76/769, zoals gewijzigd bij Richtlijn 94/60, niet eraan in de weg staan dat een bevoegde autoriteit van een lidstaat bij de beoordeling van vergunningaanvragen betreffende het door professionele gebruikers in het oppervlaktewater brengen van met deze stof behandeld hout zodanige beoordelingscriteria aanlegt, dat dat gebruik niet of slechts bij hogere uitzondering mogelijk wordt gemaakt."
De Stoffenrichtlijn laat derhalve een verdere beperking van het op de markt brengen van de stoffen in bijlage I toe. De Biocidenrichtlijn (Richtlijn 98/8/EG) kan naar het oordeel van het College worden aangemerkt als communautaire regelgeving die, zoals het Europese Hof in de uitspraak onder 65 overweegt, de Lid-Staten toestaat de toelating van houtverduurzamingsmiddelen te beperken.
Hierbij dient in het oog te worden gehouden dat de Biocidenrichtlijn onder andere is opgesteld naar aanleiding van de achtste wijziging van de Stoffenrichtlijn (bij deze wijziging werden onder punt 20 in bijlage I bij de Stoffenrichtlijn beperkingen opgenomen ten aanzien van het op de markt brengen van CC(A)-houdende houtverduurzamingsmiddelen). Dit blijkt onder meer uit overweging (2) van de Biocidenrichtlijn:
"Overwegende dat de Raad zowel bij de vaststelling van de achtste wijziging van Richtlijn 76/769/EEG van de Raad inzake het op de markt brengen en het gebruik van bepaalde gevaarlijke stoffen en preparaten in 1989, als bij de bespreking van Richtlijn 91/414/EEG van de Raad betreffende het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen, zijn bezorgdheid heeft uitgesproken over het ontbreken van geharmoniseerde Gemeenschapsbepalingen voor biociden, voorheen "niet in de landbouw gebruikte bestrijdingsmiddelen" genoemd, en de Commissie heeft verzocht de situatie in de lidstaten en de mogelijkheden voor regelgeving op Gemeenschapsniveau te bestuderen;"
Uit het bovenstaande blijkt tevens dat met de Stoffenrichtlijn geen volledige harmonisatie van de toelating van biociden, waaronder houtverduurzamingsmiddelen, is beoogd.
In afwachting van de volledige harmonisatie van de toelating van biociden door de Biocidenrichtlijn, kunnen de lidstaten gedurende de periode 14 mei 2000 -14 mei 2010 op grond van artikel 16 lid 1 Biocidenrichtlijn Pro hun nationale regelgeving toepassen, voor zover de werkzame stof in de betreffende biocide nog niet op Europees niveau is beoordeeld. De beperkingen die door de Stoffenrichtlijn worden opgelegd aan het op de markt brengen van de stoffen gelden blijkens overweging (26) van de Biocidenrichtlijn gedurende die periode als minimumvoorwaarden:
"Overwegende dat de volledige uitvoering van deze richtlijn en in het bijzonder het toetsingsprogramma nog verscheidene jaren op zich zullen laten wachten en dat Richtlijn 76/769/EEG betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen der lidstaten inzake de beperking van het op de markt brengen en het gebruik van gevaarlijke stoffen en preparaten een kader biedt dat de ontwikkeling van de positieve lijst aanvult door beperking van het op de markt brengen en het gebruik van bepaalde werkzame stoffen en producten of groepen daarvan."
Dit blijkt ook uit overweging (5) van Richtlijn 2001/90/EG (richtlijn 26 oktober 2001 tot zevende aanpassing aan de technische vooruitgang van bijlage I (creosoot) bij Richtlijn 76/769/EEG):
"Ingevolge Richtlijn 98/8/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 februari 1998 betreffende het op de markt brengen van biociden wordt de toelating van biociden op Europees niveau geharmoniseerd en ingevolge
Verordening (EG) nr. 1896/2000 van de Commissie van 7 september 2000 inzake de eerste fase van het in artikel 16, lid 2 van Richtlijn 98/8/EG van het Europees Parlement en de Raad betreffende biociden bedoelde programma moet de evaluatie van houtconserveringsmiddelen voorrang krijgen in het bij Richtlijn 98/8/EG ingestelde beoordelingsprogramma. In afwachting van de harmonisatie van de voorschriften krachtens Richtlijn 98/8/EG moeten de beperkingen op het gebruik van creosoot aan de technische vooruitgang worden aangepast."
Gelet op al het voorgaande is het College van oordeel dat de Stoffenrichtlijn niet zonder meer een recht op toelating geeft en dat gelet op artikel 16 lid 1 Biocidenrichtlijn Pro de aanvragen van bezwaarmaaksters beoordeeld moeten worden op basis van de bij en krachtens de Bestrijdingsmiddelenwet 1962 gestelde criteria. Dit betekent dat gelet op artikel 4 Bestrijdingsmiddelenwet 1962 in samenhang met de artikel 7, 8 en 18 Regeling toelating bestrijdingsmiddelen 1995 sprake moet zijn van een volledig dossier voordat de verlengingsaanvragen in behandeling kunnen worden genomen. Het bezwaar, dat de aanvraagprocedure in strijd is met Richtlijn 94/60/EG acht het College derhalve ongegrond."
4. Het verweer
In aanvulling op de bestreden besluiten en op de verweerschriften van 15 januari 2001 en 27 september 2002 heeft verweerder in een aanvullend verweerschrift van 21 oktober 2002 het volgende aangevoerd.
Appellanten sub 8 en sub 9 zijn geen toelatinghouders maar gebruikers van de onderhavige houtverduurzamingsmiddelen. Zij hebben derhalve een van de contractsband met de toelatinghouders afhankelijk belang, dat niet is te beschouwen als een bij de bestreden besluiten rechtstreeks betrokken belang. Dit betekent dat zij niet als belanghebbenden in de zin van artikel 8 van Pro de Bmw en artikel 1:2 Awb Pro zijn aan te merken en derhalve ten onrechte door verweerder zijn ontvangen in hun bezwaren. Daaruit vloeit voort dat de bestreden besluiten in zoverre voor vernietiging in aanmerking komen en dat appellanten sub 8 en sub 9 met toepassing van artikel 8:72, lid 4, Awb alsnog niet-ontvankelijk verklaard dienen te worden.
Verweerder meent dat genoemde appellanten, voor zover mocht worden geoordeeld dat zij wel als belanghebbenden zijn aan te merken, niet-ontvankelijk in hun beroep dienen te worden verklaard, althans dat hun beroep ongegrond dient te worden verklaard; zulks om de volgende redenen.
Gelet op de opvolgende besluitvorming hebben genoemde appellanten, evenmin als de overige appellanten, nog belang bij de beoordeling van het beroep in de zaak Awb 00/689, dat is gericht tegen de besluiten van 6 juli 2000. Bij de primaire besluiten van 1 oktober 1999 zijn de toelatingen van de onderhavige middelen ter afronding van de besluitvorming procedureel verlengd tot 1 juli 2001. Appellanten hebben in de bezwaarfase slechts grieven tegen de termijn van de procedurele verlenging aangevoerd. Eerst in beroep hebben zij inhoudelijke grieven omtrent strijd met de Nederlandse en Europese regelgeving aangevoerd. Deze grieven hadden ook reeds in de bezwaarprocedure naar voren gebracht kunnen worden. Nu appellanten dit hebben nagelaten, dient in beroep de beoordeling van de beslissing op bezwaar van 6 juli 2000 zich te beperken tot de in bezwaar betwiste termijn van de procedurele verlenging. Bij de opvolgende besluiten van 27 juli 2001 hebben appellanten wat dit betreft gekregen wat zij met hun beroep tegen de primaire besluiten van 1 oktober 1999 beoogden, namelijk een langere procedurele verlengingstermijn, welke liep tot 1 november 2001. Nu appellanten geen bezwaar hebben gemaakt tegen de besluiten van 27 juli 2001, is het belang aan het beroep dat is gericht tegen de besluiten van 6 juli 2000, komen te ontvallen.
Voorts zijn bij besluiten van 25 oktober 2001 de aanvragen van de toelatinghouders, appellanten sub 1 tot en met sub 7, buiten behandeling gesteld. Uitsluitend appellanten sub 1 tot en met sub 3 hebben tegen die besluiten bezwaar gemaakt. Dit betekent dat appellante sub 4 en de rechtsopvolgster van appellante sub 5 geen belang meer hebben bij het beroep tegen de besluiten van 6 juli 2000, daar de toelatingen van Bruine Carbolineum (11210 N) en de daarvan afgeleide toelating van Bruine Carbolineum (11211 N) onherroepelijk zijn geëindigd, zodat een eventuele vernietiging van die besluiten niet meer kan leiden tot een (langere) procedurele verlenging.
Voor het geval het beroep van appellanten sub 1 tot en met sub 3 tegen het besluit van 28 juni 2002 ongegrond wordt verklaard, zal dat ertoe moeten leiden dat genoemde appellanten niet ontvankelijk worden verklaard in hun beroep. Immers, bij gebrek aan een aanvraag om verlenging van een toelating kan geen (langere) procedurele verlenging worden verleend.
Aangezien appellanten sub 6 en sub 7 over van de moedertoelatingen afgeleide toelatingen beschikten, geldt ten aanzien van hen evenzeer dat zij niet ontvankelijk in hun beroep tegen de beslissing van 6 juli 2000 dienen te worden verklaard.
5. Het standpunt van appellanten
Appellanten zijn van mening dat de bestreden besluiten onverenigbaar zijn met het Europees recht. De Stoffenrichtlijn strekt tot volledige harmonisatie van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten inzake het op de markt brengen en het gebruik van de in de bijlagen genoemde stoffen en preparaten. De Stoffenrichtlijn laat bepaalde toepassingen van de nader in de bijlage aangegeven steenkoolteeroliedestillaten expliciet toe en bevat geen bepaling op grond waarvan afwijkingen op nationaal niveau mogelijk zijn.
De stoffen waarop de aanvragen van appellanten zien maken deel uit van de bij de Stoffenrichtlijn behorende bijlage I. Deze bijlage is bij richtlijn 94/60/EG gewijzigd. Op grond van artikel 2 van Pro laatstgenoemde richtlijn had de bijlage vanaf 29 juni 1995 toegepast dienen te worden en vanaf 20 december 1995 geïmplementeerd moeten zijn. Verweerder heeft zich primair op het standpunt gesteld dat de Stoffenrichtlijn (gedeeltelijk) is geïmplementeerd in het Besluit implementatie EG-verbodsrichtlijn Wet milieugevaarlijke stoffen 1998 en dat op grond van artikel 71 Wet Pro milieugevaarlijke stoffen regelen die bij of krachtens de Bmw zijn gesteld prevaleren. Appellanten zijn van mening dat juist het gedeelte van de Stoffenrichtlijn waarop zij een beroep doen, niet is geïmplementeerd. Voornoemd Besluit ziet uitsluitend op de eisen die punt 32 van bijlage I van de Stoffenrichtlijn stelt aan de stoffen, maar heeft geen betrekking op de in punt 32.2 van bedoelde bijlage vervatte bepaling, die gebiedt dat in dat punt nader omschreven stoffen gebruikt mogen worden voor de behandeling van hout. Tengevolge van de incorrecte implementatie van de Stoffenrichtlijn worden op basis van de Bmw zelfs voor stoffen die op grond van richtlijn 94/60/EG uitdrukkelijk zijn toegestaan vergaande en kostbare studies verlangd, terwijl het jaren duurt voordat bekend wordt welke gegevens verweerder precies wil hebben.
Anders dan verweerder, menen appellanten dat de Stoffenrichtlijn niet slechts noodzakelijke minimumvoorwaarden inhoudt om bepaalde stoffen op de markt te brengen, noch dat uitzonderingen daarop nog niet met zich zouden brengen dat deze stoffen zonder meer kunnen worden toegelaten. Evenmin delen appellanten de opvatting van verweerder dat de onderhavige middelen met een beroep op artikel 16, eerste lid, van de Biocidenrichtlijn, beoordeeld mogen worden aan de strengere criteria die uit de nationale bestrijdingsmiddelenwetgeving voortvloeien. De gebodsbepaling van punt 32.2 van bijlage I bij de Stoffenrichtlijn bevat geen enkele beoordelingsruimte voor de lidstaten, zodat appellanten een rechtstreeks beroep op deze bepaling kunnen doen. Appellanten voelen zich in die opvatting gesteund door de brief van de Commissie van 5 augustus 2002. Ook uit de uitspraak van het College van 22 februari 2002, zaaknummers Awb 02/311 en 02/312, blijkt dat de Stoffenrichtlijn onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig is om door natuurlijke en rechtspersonen te kunnen worden ingeroepen. De Biocidenrichtlijn laat uitdrukkelijk de bepalingen van de Stoffenrichtlijn onverlet, terwijl uit de preambule van de Biocidenrichtlijn blijkt dat de Stoffenrichtlijn een kader biedt bij het opstellen van een gemeenschappelijke lijst met toegelaten biociden. Appellanten menen dat zolang de beoordeling op Europees niveau niet is afgerond, de Stoffenrichtlijn prevaleert boven de Biocidenrichtlijn. Het arrest van het Hof van Justitie van 29 september 1999, waaraan verweerder in dit verband refereert, sluit dit geenszins uit.
Appellanten menen dan ook dat de aanvraagprocedure in strijd is met de Stoffenrichtlijn, ook na de goedkeuring zoals bedoeld in de beschikkingen van de Commissie (99/832/EG en 2002/59/EG). Deze goedkeuringen zijn namelijk beperkt tot de SIVEB-beschikking en de import en gebruik van bewerkt hout voor toepassing in (grond)watercontact en betreffen niet de stof zelf.
Voor zover moet worden aangenomen dat het toelatingssysteem op grond van de Bmw niet kan worden gepasseerd, wijzen appellanten er op dat uit de aanvraag blijkt dat het gaat om stoffen die op grond van de bijlage I bij de Stoffenrichtlijn onder punt 32.2 zijn toegestaan.
In het kader van de aanvraagprocedure dient verweerder dus te bezien of deze stoffen inderdaad voldoen aan de voorwaarden die zijn opgenomen in punt 32.1 van genoemde bijlage. Daarbij gaat het hoofdzakelijk om de vraag of de stoffen benz-a-pyreen in een concentratie van minder dan 0,05% in massa en met water extraheerbare fenolen in een concentratie van minder dan 3% in massa bevatten. Als aan deze voorwaarden is voldaan, moeten deze stoffen ingevolge de Stoffenrichtlijn worden toegelaten. Aan de vraag of blootstellingsgevaar plaatsvindt komt verweerder in dat geval niet meer toe.
Appellanten hebben alle gegevens verstrekt die nodig zijn om te kunnen beoordelen of de stoffen inderdaad vallen onder de bijlage van richtlijn 94/60/EG, zodat verweerder de aanvraag ontvankelijk had behoren te verklaren en op het verzoek om toelating positief had dienen te beslissen.
Met de bestreden besluiten is afgeweken van de Stoffenrichtlijn. Deze afwijking had op grond van artikel 95 EG Pro aangemeld dienen te worden, zodat de beslissingen tot analoge toepassing van de Bmw, die resulteerden in de bestreden besluiten, niet overeenkomstig de communautaire vereisten tot stand zijn gebracht. Ook op dit punt zijn de bestreden besluiten dus onverenigbaar met het Europees recht.
Voor het geval het College tot het oordeel zou komen dat appellanten geen beroep kunnen doen op de Stoffenrichtlijn, hebben appellanten voorts argumenten naar voren gebracht die zijn gebaseerd op de veronderstelling dat in het onderhavige geval geen sprake is van een onvolledige aanvraag.
Een weergave van deze argumenten kan, gelet op het onder 6.2 overwogene, vooralsnog achterwege blijven.
Tenslotte hebben appellanten het College verzocht in het geval het College tot vernietiging van de bestreden besluiten zal overgaan met toepassing van artikel 8:72, lid 4, Awb zelf in de zaak te voorzien. Indien het College daartoe niet zal besluiten verzoeken appellanten het College met toepassing van artikel 8:72, lid 5, Awb een voorlopige voorziening te treffen die ertoe strekt dat de onderhavige middelen moeten worden aangemerkt als waren zij toegelaten.
6. De beoordeling van de geschillen
6.1 Het College zal allereerst ingaan op de in het nader verweerschrift van 21 oktober 2002 opgeworpen ontvankelijkheidskwesties.
6.1.1 Aangaande het standpunt van verweerder dat appellanten sub 8 en sub 9 in verband met het ontbreken van rechtstreeks belang niet-ontvankelijk hadden moeten worden verklaard in hun bezwaren tegen de primaire besluiten van 1 oktober 1999, wordt het volgende overwogen.
Blijkens vaste jurisprudentie van het College accentueert het begrip "rechtstreeks" in de definitie van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb (waarin onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken) dat er tussen het belang waarin betrokkene zich getroffen acht en het besluit dat zulks teweeg brengt, een onlosmakelijk en direct verband moet bestaan.
Een zodanig verband is niet aanwezig te achten tussen het belang waarin appellanten sub 8 en sub 9 zich als bedrijfsmatige gebruikers van de onderhavige stoffen getroffen achten door eerdergenoemde primaire besluiten van 1 oktober 1999, strekkende tot procedurele verlenging van de toelating van de onderhavige middelen tot 1 juli 2001. Het ontbreken van een onlosmakelijk en direct verband vloeit voort uit de aard van een besluit inzake procedurele verlenging. Zulk een verlenging dient er toe de toelating van een bestrijdingsmiddel te continueren met de duur die benodigd is voor de afronding van de behandeling van een aanvraag om verlenging, in het geval waarin de behandeling van de aanvraag van de toelatinghouder niet tijdig kan zijn afgerond. Derhalve was, wat de onderhavige procedurele verlengingen betrof, de positie van appellanten sub 8 en sub 9 afhankelijk van de opstelling en verrichtingen van de betrokken toelatinghouders en hadden zij slechts een afgeleid - dus indirect - belang.
Hieruit volgt dat verweerder appellanten sub 8 en sub 9 ten onrechte heeft ontvangen in hun bezwaren tegen meergenoemde besluiten van 1 oktober 1999, alsmede dat het bestreden besluit van 6 juli 2000 in zoverre niet in stand kan blijven.
Aangezien rechtens geen andere beslissing mogelijk is, zal het College, in zoverre met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, Awb zelf in de zaak voorziend, de bezwaren van appellanten sub 8 en sub 9 tegen de besluiten van 1 oktober 1999 niet ontvankelijk verklaren, onder bepaling dat deze beslissing in de plaats treedt van verweerders beslissing op de bezwaren van genoemde appellanten.
6.1.2 Het College volgt verweerder niet in zijn opvatting dat appellanten (waarmee in het vervolg wordt gedoeld op appellanten sub 1 tot en met sub 7) geen procesbelang meer zouden hebben bij hun beroep tegen het bestreden besluit van 6 juli 2000. Deze opvatting van verweerder berust, naar uit het vorenoverwogene blijkt, op de gedachten (-) dat bij genoemd besluit slechts aan de orde zijn de termijn en enkele daarmee samenhangende aspecten van de procedurele verlengingen waartoe de primaire besluiten van 1 oktober 1999 strekken, alsmede (-) dat de desbetreffende geschilpunten rechtens geen betekenis meer hebben, aangezien bij besluit van 27 juli 2001 nadere procedurele verlengingen zijn verleend en tegen dat besluit geen voorziening is gevraagd. Verweerder is in dit verband tevens uitgegaan van de gedachte dat de eerst in beroep door appellanten aangevoerde bezwaren inzake strijdigheid van de aangevochten besluiten tot procedurele verlenging, met voorschriften van nationaal en communautair recht niet in aanmerking kunnen worden genomen.
Het College overweegt dienaangaande dat geen voorschrift of rechtsregel is aan te wijzen dat, respectievelijk die, zich verzet tegen het in aanmerking nemen van evenbedoelde juridische argumenten bij de beoordeling van de rechtmatigheid van het bestreden besluit van 6 juli 2000 en van de primaire besluiten tot procedurele verlenging, die bij dit besluit zijn gehandhaafd. Voormelde bezwaren van appellanten betreffen, zoals uit de navolgende overwegingen van deze uitspraak zal blijken, voor een belangrijk deel dwingendrechtelijke voorschriften en regels van communautair recht. Niet kan worden staande gehouden dat verweerder niet adequaat heeft kunnen reageren op eerderbedoelde stellingen, nu deze in de schriftelijke voorprocedure van het beroep aan verweerder kenbaar zijn geworden en verweerder daaromtrent ook zijn zienswijze naar voren heeft gebracht.
Voorts neemt de omstandigheid dat intussen bij besluit van 27 juli 2001 nadere procedurele verlengingen zijn verleend, niet weg dat appellanten belang hebben bij een beoordeling van het bestreden besluit van 6 juli 2000 met inachtneming van de nadere bezwaren van appellanten en de in verband daarmede in aanmerking te nemen voorschriften en regels. Immers, een eventuele gegrondverklaring annex vernietiging, zou een verlenging van de toelating van de onderhavige bestrijdingsmiddelen kunnen impliceren. Een in verband daarmee aanwezig te achten belang kan aan alle thans nog aan de orde zijnde appellanten worden toegerekend.
6.2 Het College zal vervolgens ingaan op de stelling van appellanten dat zij aan de Stoffenrichtlijn een recht op toelating van de onderhavige middelen kunnen ontlenen.
Bij richtlijn 94/60/EG, houdende veertiende wijziging van de Stoffenrichtlijn, is aan bijlage I van de Stoffenrichtlijn punt 32 toegevoegd.
Met betrekking tot, onder andere, creosoot en creosootolie bepaalt bijlage I, punt 32.1 dat deze stoffen niet mogen worden gebruikt, indien zij a) benz-a-pyreen of b) met water extraheerbare fenolen bevatten in respectievelijk een concentratie van meer dan 0,005% in massa, dan wel een concentratie van meer dan 3% in massa, of a) én b) bevatten. Evenmin mag met deze stoffen of preparaten behandeld hout in de handel worden gebracht. In afwijking hiervan mogen krachtens punt 32.1.i deze stoffen worden gebruikt voor de behandeling van hout in industriële installaties, indien zij benz-a-pyreen of met water extraheerbare fenolen bevatten in lagere dan de onder punt 32.1 onder a) en b) genoemde concentraties. Voorts mag op grond van punt 32.1.ii hout dat overeenkomstig punt 32.1.i is behandeld en dat voor de eerste keer in de handel wordt gebracht, uitsluitend door professionele gebruikers en in industriële toepassingen worden gebruikt, bij voorbeeld voor - onder andere - spoorwegen.
De biociden waarop de bestreden besluiten betrekking hebben, zijn gebaseerd op de werkzame stof steenkoolteeroliedestillaat, welke stof is genoemd in bijlage I, punt 32 van de Stoffenrichtlijn. De middelen waren toegelaten als houtverduurzamingsmiddelen en voldoen aan de voorwaarden waaronder ingevolge bijlage I, punt 32.1.i, van de Stoffenrichtlijn het verbod op het gebruik van creosoot en creosootolie niet van toepassing is.
De stelling van appellanten dat aan de Stoffenrichtlijn een recht op toelating van de onderhavige middelen kan worden ontleend, stelt aan de orde de vraag of deze richtlijn een uitputtend regime bevat ten aanzien van de stoffen waarop deze richtlijn betrekking heeft, dan wel ruimte biedt voor aanvullende nationale voorwaarden. Appellanten menen dat de Stoffenrichtlijn een uitputtend karakter heeft, terwijl verweerder een tegenovergesteld standpunt inneemt en meent dat de Stoffenrichtlijn slechts een noodzakelijke minimumvoorwaarde bevat voor het op de markt brengen en het gebruik van een stof of preparaat.
De tekst van de Stoffenrichtlijn verschaft geen eenduidig antwoord op de vraag of het stellen van aanvullende nationale voorwaarden ten aanzien van het op de markt brengen en het gebruik van de stoffen die zijn opgenomen op bijlage I bij de Stoffenrichtlijn, al dan niet geoorloofd is. Artikel 1 van Pro de Stoffenrichtlijn bepaalt dat de richtlijn betrekking heeft op de beperking van het op de markt brengen en het gebruik van de in de bijlage genoemde gevaarlijke stoffen en preparaten. Voorts bepaalt artikel 2 dat Pro de lidstaten de vereiste maatregelen nemen, opdat de op bijlage I bij de Stoffenrichtlijn opgenomen stoffen en preparaten alleen onder de daarin vastgestelde voorwaarden op de markt kunnen worden gebracht of gebruikt. Deze bewoordingen bieden zowel ruime voor een uitleg waarbij de betreffende stoffen op bijlage I onder de aldaar vastgestelde voorwaarden in ieder geval op de markt mogen worden gebracht, als voor de opvatting dat deze stoffen op de markt mogen worden gebracht en gebruikt indien tenminste aan de voorwaarden is voldaan.
De vierde overweging van de preambule van de Stoffenrichtlijn bevat een aanwijzing dat deze richtlijn beoogt geen aanvullende nationale voorwaarden voor het op de markt brengen en gebruiken van stoffen en preparaten die door de richtlijn zijn geviseerd, toe te staan, nu daarin is vermeld dat de voorschriften die in de lidstaten zijn vastgesteld met betrekking tot gevaarlijke stoffen, uiteenlopen en dat deze verschillen een belemmering vormen voor het handelsverkeer en rechtstreeks van invloed zijn op de totstandkoming en werking van de gemeenschappelijke markt. Derhalve is het van belang, zo blijkt uit de vijfde overweging van de preambule van de Stoffenrichtijn, deze belemmeringen op te heffen, waartoe het noodzakelijk is, de wettelijke bepalingen die in de lidstaten ter zake van kracht zijn, onderling aan te passen. Een interpretatie van artikel 2 van Pro de Stoffenrichtlijn die lidstaten de bevoegdheid laat aanvullende nationale voorschriften te stellen, zou onverenigbaar zijn met het uit de preambule blijkende doel en methode van de Stoffenrichtlijn.
Dat de Stoffenrichtlijn blijkens de eerste overweging van de preambule bescherming van de bevolking en in het bijzonder van de personen die deze stoffen gebruiken, beoogt en bijdraagt tot bescherming van het milieu, behoeft geen argument te zijn om aanvullende nationale voorschriften toelaatbaar te achten, omdat juist het door richtlijn 89/678/EEG van de Raad van 21 december 1989 tot wijziging van richtlijn 76/769/EEG, betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen der lidstaten inzake de beperking van het op de markt brengen en van het gebruik van bepaalde gevaarlijke stoffen en preparaten (Pb 1989, L 398, blz. 24), ingevoegde artikel 2bis voorziet in aanpassing van de Stoffenrichtlijn op communautair niveau, wanneer schade wordt geconstateerd en vooral wanneer gevallen met ernstige gevolgen voor de gezondheid van de mens worden waargenomen.
Ook de Commissie lijkt blijkens richtlijn 1999/51/EG van 26 mei 1999, houdende vijfde aanpassing aan de technische vooruitgang van bijlage I bij richtlijn 76/769/EEG van de Raad, betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen der lidstaten inzake de beperking van het op de markt brengen en van het gebruik van bepaalde gevaarlijke stoffen en preparaten (tin, PCP en cadmium; Pb 1999, L 142, blz. 22), van oordeel te zijn dat lidstaten niet bevoegd zijn aanvullende nationale eisen te stellen. Het ingevolge deze richtlijn ingevoegde punt 24, deel 4, staat Oostenrijk en Zweden uitdrukkelijk toe verdergaande beperkingen dan die welke zijn opgenomen in de delen 1, 2 en 3, toe te passen. Een dergelijke bepaling zou overbodig zijn indien de Stoffenrichtlijn minimumharmonisatie betreft. De vernietiging door het Hof van dit deel van de bijlage had om andere redenen plaats, zodat het Hof geen reden zag in te gaan op het al dan niet uitputtende karakter van de Stoffenrichtlijn (arrest van het Hof van 18 juni 2002, Koninkrijk der Nederlanden/Commissie van de Europese Gemeenschappen, C-314/99).
De diensten van de Commissie hebben naar aanleiding van klachten geregistreerd onder nummer 1999/5158 en 2000/4179 in een brief d.d. 5 augustus 2002 (kenmerk ENTR/E/3/G1/ml D(2002) 635450) aan de Vereniging van Houtimpregneerbedrijven in Nederland onder meer te kennen gegeven dat de Stoffenrichtlijn voorrang heeft boven de Biocidenrichtlijn en dat een beslissing van verweerder die tot gevolg heeft dat het gebruik van creosoot-bevattende middelen en preparaten die voldoen aan de voorwaarden genoemd in punt 32 van de Stoffenrichtijn, wordt verboden voor de behandeling van hout bestemd om met het aquatisch milieu in contact te komen, in strijd is met de Stoffenrichtlijn.
Kennelijk op grond van de opvatting dat de Stoffenrichtlijn voorziet in een uitputtend regime, dat aanvullende nationale maatregelen ten aanzien van de in bijlage I bij deze richtlijn gereguleerde stoffen niet toestaat, heeft het Koninkrijk der Nederlanden krachtens artikel 95, vierde en vijfde lid, EG verzocht verdergaande maatregelen met betrekking tot beperkingen inzake het op de markt brengen en het gebruik van creosoot en van gecreosoteerd hout te mogen handhaven respectievelijk te mogen treffen. De Commissie heeft hierop positief beslist bij beschikking 1999/832/EG (Pb 1999, L 329, blz. 25) en bij beschikking 2002/59/EG (Pb 2002, L 23, blz. 37). Verzoek noch beslissing zou noodzakelijk zijn, indien de Stoffenrichtlijn slechts minimumvoorwaarden zou bevatten.
Verweerder heeft ter onderbouwing van zijn bevoegdheid de toelating van de onderhavige middelen te beoordelen, benadrukt dat de omstandigheid dat communautaire voorschriften met betrekking tot het op de markt brengen en het gebruik van een stof of preparaat bestaan, niet impliceert dat de stof of het preparaat als biocide mag worden gebruikt. Verordening 1896/2000 (Pb. 2000, L 228, blz. 6) voorziet in het kader van de Biocidenrichtlijn dan ook in de prioritaire beoordeling van de werkzame stoffen in houtverduurzamingsmiddelen (punt 12 van de preambule van verordening 1896/2000).
Verweerder heeft voorts een beroep gedaan op het arrest van het Hof van 29 september 1999 (Nederhoff, C-232/97, Jur. blz. I-6385), waarin werd geoordeeld dat de beperkingsvoorwaarden voor het gebruik van creosootolie in de Stoffenrichtlijn er niet aan in de weg staan dat bij de beoordeling van een aanvraag voor een lozingsvergunning betreffende het door professionele gebruikers in het oppervlaktewater brengen van met deze stof behandeld hout, zodanige criteria worden gehanteerd dat het gebruik van creosootolie niet of slechts bij hoge uitzondering mogelijk wordt gemaakt.
Het College is van oordeel dat hetgeen bij dit arrest is overwogen en beslist geen zekerheid verschaft aangaande de reikwijdte van de Stoffenrichtlijn. De interpretatie op dit punt is derhalve niet zonder twijfel. Hierbij moet in aanmerking worden genomen dat de aanleiding voor de prejudiciële vragen die in het arrest Nederhoff werden beantwoord, niet was gelegen in een nationale regeling met betrekking tot het gebruik van creosootolie, maar in de toepassing van nationale regelgeving met betrekking tot verontreiniging van oppervlaktewateren op met creosootolie behandelde producten, welke toepassing bovendien door de communautaire regelgeving (te weten richtlijn 76/464/EEG, Pb. 1976, L 129, blz. 23) was toegestaan. Het betrof derhalve niet de voorwaarden waaronder de stof die onder de werkingssfeer van de Stoffenrichtlijn valt, op de markt kan worden gebracht of kan worden gebruikt. Uit het arrest van het Hof van 1 oktober 1998 (Burstein, C-127/97, Jur. blz. I-6005, punt 24) blijkt dat de beperkingen die de Stoffenrichtlijn stelt aan het op de markt brengen en het gebruik in de lidstaten van de in haar bijlage genoemde gevaarlijke stoffen en preparaten, niet gelden voor met die stoffen of preparaten behandelde producten. In dit perspectief kan naar het oordeel van het College het arrest Nederhoff niet zo worden begrepen, dat daaruit voortvloeit dat aanvullende, niet door de richtlijn toegestane, nationale voorwaarden mogen worden gesteld met betrekking tot het op de markt brengen en gebruik van de stoffen en preparaten opgenomen op bijlage I van de Stoffenrichtlijn. Het arrest betreft daarentegen de betekenis van het effect op het op de markt brengen en gebruik van de betreffende stoffen en preparaten van voorwaarden die gelden ten aanzien van producten die zelf niet onder de werkingssfeer van de Stoffenrichtlijn vallen.
Dat de Stoffenrichtlijn in die zin moet worden uitgelegd, dat verdergaande nationale beperkingen ten aanzien van steenkoolteerdestillaten zijn toegestaan, heeft verweerder ook gebaseerd op artikel 1, eerste lid, van de Stoffenrichtlijn, op de grond dat daarin is bepaald dat de Stoffenrichtlijn betrekking heeft op het op de markt brengen en het gebruik van de in de bijlage genoemde stoffen en preparaten, onverminderd de toepassing van de desbetreffende communautaire voorschriften. Hoewel het College van oordeel is dat de bedoelde zinsnede als zodanig hier niet van belang is, omdat het bestreden besluit niet is gebaseerd op communautaire voorschriften maar daarentegen toepassing geeft aan nationale regelgeving, die op grond van artikel 16 van Pro de Biocidenrichtlijn gedurende de overgangsperiode nog steeds kan worden toegepast, kan de bedoelde zinsnede worden beschouwd als een argument voor de opvatting dat de Stoffenrichtlijn slechts betrekking heeft op het op de markt brengen en het gebruik van de stof of het preparaat, doch niet op het gebruik van de stof of het preparaat als biocide. Voorts mag niet uit het oog worden verloren dat het opnemen van creosoot en creosootolie onder punt 32 van bijlage I van de Stoffenrichtlijn is gericht op de toepassing van deze stoffen als biocide.
Zoals uit het vorenoverwogene kan worden afgeleid dient de noodzaak van het verkrijgen van zekerheid omtrent de reikwijdte van de Stoffenrichtlijn zich pas aan, wanneer is komen vast te staan dat de bestreden besluiten niet vallen onder de werkingssfeer van beschikking 1999/832/EG of beschikking 2002/59/EG, waarbij de Commissie ingevolge een verzoek van het Koninkrijk der Nederlanden op basis van respectievelijk artikel 95, lid 4, EG en artikel 95, lid 5, EG verdergaande maatregelen met betrekking tot het op de markt brengen en gebruik van creosoot en van gecreosoteerd hout heeft goedgekeurd.
Hierbij brengt het College in herinnering dat de bestreden besluiten tot gevolg hebben dat de onderhavige middelen niet zijn toegelaten. Dit betekent dat het ingevolge artikel 2 Bmw Pro verboden is de betreffende bestrijdingsmiddelen af te leveren, voorhanden of in voorraad te hebben en binnen Nederland te brengen of te gebruiken.
Met betrekking tot beschikking 2002/59/EG volstaat de vaststelling dat deze betreft een wijziging van het Besluit PAK-houdende coatings Wet milieugevaarlijke stoffen (gecreosoteerd hout). Deze regeling is bij het bestreden besluit niet aan de orde, zodat ook beschikking 2002/59/EG niet van toepassing is.
Beschikking 1999/832/EG betreft de Beschikking samenstelling, indeling verpakking en etikettering bestrijdingsmiddelen. Laatstgenoemde beschikking is, kort samengevat, in de volgende opzichten stringenter dan de Stoffenrichtlijn in de versie die op het moment van het nemen van de beschikking van toepassing was:
- het gebruik van creosoot met een B[a]P gehalte tussen 50 en 500 ppm in industriële installaties wordt niet toegestaan;
- de behandeling van hout moet met behulp van een specifieke techniek (de vacuüm- en drukmethode) in speciale installaties worden uitgevoerd;
- in bepaalde gevallen wordt het gebruik van creosoot voor de behandeling van hout uitgesloten, ook al is het B[a]P gehalte lager dan 50 ppm.
Ook zonder een uitvoerige analyse van de strekking van beschikking 1999/832/EG, kan worden vastgesteld dat deze beschikking geen goedkeuring bevat van nationale regelgeving die ieder gebruik van creosoot uitsluit terwijl dit wel het feitelijk gevolg is van de bestreden beslissingen. Overigens zijn nadien de bepalingen van de Stoffenrichtlijn met betrekking tot creosoot en gecreosoteerd hout gewijzigd bij richtlijn 2001/90/EG, welke richtlijn uiterlijk 30 juni 2003 door de lidstaten moet worden toegepast zodat na die datum beschikking 1999/832/EG hoe dan ook niet langer van toepassing is maar een nieuwe kennisgeving op basis van artikel 95, lid 4, EG is vereist om afwijkingen van het alsdan geldende communautaire regime te kunnen handhaven. Het College komt derhalve tot de slotsom dat de bestreden besluiten niet betreffen de toepassing van nationale regelgeving die door de Commissie ingevolge artikel 96, lid 6, EG is goedgekeurd zodat beantwoording van de hiervoor opgeworpen vraag met betrekking tot de interpretatie van de Stoffenrichtlijn noodzakelijk is voor de beslechting van het geschil. Indien de Stoffenrichtlijn niet toestaat dat een lidstaat aanvullende voorwaarden stelt aan het op de markt brengen en het gebruik van een biocide waarvan de werkzame stof is opgenomen op bijlage I van de Stoffenrichtlijn, en aan deze richtlijn een recht op toelating van de betreffende stof voor gebruik als biocide kan worden ontleend, zullen de beroepen van appellanten tegen de bestreden besluiten, gegrond moeten worden verklaard. Het College dient derhalve te besluiten deze vraag op voet van artikel 234 EG Pro aan het Hof van Justitie voor te leggen met het verzoek om een prejudiciële beslissing. Daartoe dient het onderzoek te worden heropend. Ingevolge artikel 23 van Pro het Protocol betreffende het Statuut van het Hof van Justitie wordt de procedure met deze beslissing geschorst.
6.3 Gelet op al het vorenstaande zal het College iedere verdere beslissing aanhouden.
6.4 Nu het College in deze (tussen)uitspraak, behoudens voorzover het bestreden besluit van 6 juli 2000 de ontvankelijkheid van appellanten sub 8 en sub 9 betreft, niet tot een gegrondverklaring dan wel een vernietiging komt, kan het College geen gevolg geven aan het verzoek van appellanten om toepassing te geven aan artikel 8:72, lid 5, Awb.
7. De beslissing
Het College:
- vernietigt het bestreden besluit van 6 juli 2000, voorzover daarbij appellanten sub 8 en sub 9 in hun bezwaren zijn
ontvangen;
- verklaart appellanten sub 8 en sub 9 alsnog niet-ontvankelijk in hun bezwaren;
- bepaalt dat deze beslissing van het College in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit van 6
juli 2000;
- heropent het onderzoek;
- verzoekt het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen bij wege van prejudiciële beslissing uitspraak te doen
over de navolgende vraag:
Staat de Stoffenrichtlijn toe dat een lidstaat aanvullende voorwaarden stelt aan het op de markt brengen en gebruik van een biocide waarvan de werkzame stof is opgenomen op bijlage I van de Stoffenrichtlijn?;
- wijst het verzoek om voorlopige voorziening af;
- houdt iedere verdere beslissing aan.
Aldus gewezen door mr. H.C. Cusell, mr. J.A. Hagen en mr. M.A. Fierstra, in tegenwoordigheid van mr. M.J. van den Broek-Prins, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 26 juni 2003.
w.g. H.C. Cusell w.g. M.J. van den Broek-Prins