Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 02/402 19 augustus 2003
40000 Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie
Uitspraak in de zaak van:
Denkavit Nederland B.V., te Voorthuizen, appellante,
gemachtigde: A, directeur van appellante,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. L.P. de Wit, werkzaam op verweerders ministerie.
1. De procedure
Op 8 maart 2002 heeft het College van appellante een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van 30 januari 2002. Bij dit besluit heeft verweerder bezwaren van appellante tegen facturen van de Stichting Gezondheidsdienst voor Dieren te Deventer (hierna: GD) niet-ontvankelijk verklaard.
Bij brief van 28 mei 2002 heeft appellante het beroep gemotiveerd.
Bij brief van 1 juli 2002 heeft verweerder een verweerschrift en de op de zaak betrekking hebbende stukken ingestuurd.
Appellante heeft vervolgens onder dagtekening van 8 augustus 2002 een conclusie van repliek ingediend. Verweerder heeft hierop niet gedupliceerd.
Bij brief van 10 maart 2003 heeft verweerder enkele vragen van het College beantwoord. Bij nadere memorie d.d. 22 april 2003 heeft appellante hierop een reactie gegeven.
Het College heeft het beroep behandeld ter zitting van 27 mei 2003, alwaar de partijen hun standpunt bij monde van hun gemachtigden nader hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Artikel 94 van Pro de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (hierna: Wet) luidde ten tijde van belang als volgt:
"1. Onze Minister kan een vergoeding van kosten heffen overeenkomstig een door hem vastgesteld tarief ter zake van:
a. een krachtens artikel 10 voorgeschreven Pro onderzoek;
b. een krachtens artikel 11 voorgeschreven Pro nader onderzoek, voorbehoedende behandeling of tijdelijke afzondering dan wel het toezicht op het slachten of de behandeling;
c. de controle, bedoeld in artikel 18, tweede lid;
d. een krachtens de artikelen 77 en 78 voorgeschreven onderzoek;
e. een onderzoek als bedoeld in artikel 79;
f. (…)
g. een krachtens artikel 60, tweede lid, onderdeel a, voorgeschreven onderzoek naar vervoermiddelen;
h. de in artikel 96 bedoelde Pro identificatie en registratie;
i. andere onderzoekingen of verrichtingen, die op verzoek van betrokkenen plaatsvinden.
2. Onze Minister kan regelen stellen met betrekking tot betaling van de vergoeding."
Op 8 juli 2001 is de Tijdelijke monitoringsregeling mond- en klauwzeer (hierna: Regeling) in werking getreden. De Regeling is gebaseerd op de artikelen 17, 18 en 30, eerste en vierde lid, van de Wet. Ten tijde van belang was in de Regeling onder meer het volgende bepaald:
"§ 1 Begripsomschrijvingen
Artikel 1
a. Minister: Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij;
e. MKZ-onderzoeksverklaring I: een door een praktiserend dierenarts afgegeven volledig ingevulde en door de dierenarts ondertekende verklaring, overeenkomstig het in bijlage I van deze regeling bedoelde model, dan wel een gewaarmerkt afschrift daarvan, waaruit ten genoegen van de Minister blijkt dat het in artikel 3 bedoelde Pro onderzoek met betrekking tot vleeskalveren is ingesteld;
§ 2 Het houden en afvoeren van vleeskalveren
Artikel 2
1. Het is de houder van vleeskalveren met ingang van 28 dagen na de inwerkingtreding van deze regeling verboden op een bedrijf vleeskalveren te houden, tenzij op het bedrijf een MKZ-onderzoeksverklaring I aanwezig is.
2. Het is de houder van vleeskalveren met ingang van 30 juli 2001 verboden van een bedrijf vleeskalveren af te voeren tenzij de zending vergezeld gaat van een MKZ-onderzoeksverklaring I.
Artikel 3
Het voor de afgifte van de MKZ-onderzoeksverklaring I benodigde, ten genoegen van de Minister verrichte onderzoek op een bedrijf waar vleeskalveren worden gehouden houdt in dat de dierenarts:
a. de op het bedrijf aanwezige vleeskalveren ten minste een keer in de vier weken klinisch heeft onderzocht en daarbij geen verschijnselen heeft vastgesteld van mond- en klauwzeer;
b. van vleeskalveren die van buiten Nederland op het bedrijf zijn aangevoerd, na aanvoer twintig procent ten genoegen van de Minister en bij een door de Minister aangewezen laboratorium serologisch heeft laten onderzoeken op de aanwezigheid van antistoffen tegen mond- en klauwzeer, met dien verstande dat dit serologisch onderzoek niet eerder dan twee weken en niet later dan vier weken na aanvoer, plaatsvindt."
In Bijlage I, bedoeld in artikel 1, onderdeel e, van de Regeling is het model van de MKZ-onderzoeksverklaring I, voor vleeskalveren opgenomen. Hierin is onder meer bepaald:
"Volgens opgave van de veehouder en controle van het bedrijfsregister zijn er:
1. de afgelopen 28 dagen geen kalveren vanuit het buitenland aangevoerd;
2. de afgelopen 28 dagen wel kalveren vanuit het buitenland aangevoerd, die overeenkomstig de Tijdelijke monitoringsregeling mond- en klauwzeer binnen 2 tot 4 weken na aankomst op bovengenoemd bedrijf voor serologisch onderzoek zijn bemonsterd (…). Deze monsters zijn ingezonden naar de Gezondheidsdienst voor Dieren."
Bij beschikking van 11 december 2001 heeft verweerder de GD aangewezen als laboratorium dat bevoegd is om het onderzoek van bloed op anti-stoffen tegen mond- en klauwzeer, zoals bedoeld in de Regeling, uit te voeren. Van deze aanwijzing heeft verweerder mededeling gedaan in de Staatscourant van 12 december 2001, nr. 241.
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Bij brief van 31 juli 2001 heeft de GD aan belanghebbenden een brief met de volgende inhoud gestuurd:
"In het kader van de MKZ-bewaking op vleeskalverbedrijven heeft het ministerie van LNV onlangs nieuwe regelgeving vastgesteld. In het kader daarvan dienen van kalveren bloedmonsters te worden onderzocht op het voorkomen van antistoffen tegen MKZ. De regeling schrijft voor dat het bloed naar de GD wordt verzonden.
De GD zal de ontvangen monsters vervolgens voorbereiden, waarna het feitelijke onderzoek in Lelystad wordt uitgevoerd.
Wanneer u door cliënten wordt verzocht dit bloed af te nemen en naar de GD te verzenden, dan verzoeken wij u gebruik te maken van het standaard GD-inzendformulier. Wij stellen het op prijs wanneer u op dit formulier handmatig het woord MKZ-monitoring schrijft, en bovendien zowel op de bloedbuizen als op dit formulier de individuele levensnummers duidelijk weergeeft.
De nota van het laboratoriumonderzoek zal door de GD naar de kalverhouder worden gezonden. Het tarief bedraagt f 26,50 per monster, vermeerderd met f 15,00 basiskosten per inzending (excl. btw)."
- Op 21 september 2001 heeft de GD appellante een tweetal facturen gestuurd voor verrichte handelingen en/of geleverde diensten, in het bijzonder bestaande uit kosten van onderzoek van monsters in het kader van de Regeling.
- Bij brief van 1 november 2001 heeft appellante hiertegen bezwaar gemaakt bij zowel verweerder als de GD.
- Bij brief van 8 november 2001 heeft appellante eveneens bezwaar gemaakt bij verweerder en bij de GD tegen facturen van de GD van 22 oktober 2001, 29 oktober 2001 en 2 november 2001.
- Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaarschriften niet-ontvankelijk verklaard.
3. Het bestreden besluit
In het bestreden besluit is onder meer het volgende overwogen:
" De door u bestreden facturen betreffen geen besluiten door of namens mij genomen. Reeds hierom kunt u niet in uw bezwaarschriften worden ontvangen.
De Tijdelijke monitoringsregeling mond- en klauwzeer schrijft de aanwezigheid van een MKZ-verklaring op het bedrijf voor. Deze verklaring dient te voldoen aan in deze regeling gestelde eisen, waaronder het verrichten van klinisch onderzoek door een dierenarts, alsmede serologisch laboratoriumonderzoek.
Deze regeling voorziet niet in enige bevoegdheid van de Minister van LNV of de GD ten aanzien van het in rekening brengen van kosten van dit onderzoek. De door u bestreden facturen vinden hun grondslag dan ook niet in onderhavige regeling. Ook zijn deze facturen niet gebaseerd op enige andere bepaling in de Gwwd. Van een heffing als door u gesteld is dan ook geen sprake.
Bij het ontbreken van enige publiekrechtelijke grondslag kunnen de door u bestreden facturen niet als een besluit in de zin van artikel 1:3 van Pro de Awb worden aangemerkt. Tegen deze facturen staat dan ook niet de mogelijkheid van bezwaar en beroep open."
4. Het standpunt van appellante
In beroep heeft appellante, zoals door haar zelf samengevat, het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
"1. In het kader van de uitvoering van de op de GWD gebaseerde Tijdelijke monitoringsregeling mond- en klauwzeer hebben verweerder cq. de Gezondheidsdienst vergoedingen voor de kosten van serologisch onderzoek van uitsluitend geïmporteerde vleeskalveren willen heffen, waarvoor de gepretendeerde formeelrechtelijke grondslag, gezien de bevoegdheidsregelingen van de GWD, geen andere kan zijn geweest dan die van art. 94 lid 1 GWD Pro.
2. Gezien de motivering van verweerders aangevochten beslissing op verzoeksters bezwaarschriften wordt zijdens verweerder inmiddels niet meer betwist, dat een materieelrechtelijke grondslag voor de litigieuze kostenheffing niet in de GWD aanwezig is. Evenmin kan serieus worden betwist, dat de litigieuze, alleen op geïmporteerde vleeskalveren betrekking hebbende kostenheffing zelfs in geval van een toereikende nationale rechtsgrondslag met het EG-rechtelijke verbod van heffingen van gelijke werking als douanerechten onverenigbaar zou zijn. De onrechtmatigheid van de litigieuze kostenheffing is daarmee onder een tweeledig gezichtspunt gegeven.
3. De rechtsverhouding tussen verweerder en de Gezondheidsdienst kan in het kader van de uitvoering van de Tijdelijke monitoringsregeling, voor zover voor de beoordeling van het onderhavige geschil van belang, niet anders worden gekwalificeerd dan als een mandaatsverhouding in de zin van Afd. 10.1.1 Awb. Mitsdien zijn de aangevochten heffingsbesluiten, ook al zijn zij gegoten in de vorm van facturen van de Gezondheidsdienst, conform art. 10:2 Awb Pro als besluiten van verweerder te kwalificeren, en loopt de betwisting van die facturen cq. besluiten overeenkomstig art. 109 GWD Pro jo. art. 18 Wbbo Pro langs de weg van administratiefrechtelijk bezwaar bij verweerder, gevolgd door administratiefrechtelijk beroep bij het College.
4. De opvatting van verweerder en de Gezondheidsdienst, dat de litigieuze facturering zou berusten op privaatrechtelijke overeenkomsten tussen de Gezondheidsdienst en de justitiabelen, moet worden verworpen, reeds omdat zulke overeenkomsten niet bestonden en gezien de "doorkruisingsformule" zelfs niet rechtsgeldig zouden kunnen bestaan.
5. De bevoegdheid van het College is mitsdien gegeven, terwijl de door verweerder en de Gezondheidsdienst kennelijk beoogde alternatieve weg via de burgerlijke rechter tevens op de beginselen van effectieve rechtsbescherming, eenheid van rechtspraak en proceseconomie zou moeten stranden.
6. Om proceseconomische redenen acht verzoekster het niet zinvol, dat de aangevochten besluiten alleen op grond van formeelrechtelijke gebreken worden vernietigd, indien en voor zover die gebreken niet aan herfacturering van de litigieuze vergoedingen middels rechtens gerepareerde heffingsbesluiten in de weg zouden staan. Het is dus in verzoeksters processuele resp. proceseconomische belang, dat (a) eventuele gebreken van de aldus omschreven aard worden gepasseerd, en dat (b) de aangevochten besluiten op zodanige gronden worden vernietigd, dat het geschil omtrent de wettigheid van de litigieuze kostenheffing daarmee definitief wordt beëindigd."
5. De beoordeling van het beroep
In dit geding staat uitsluitend ter beoordeling of verweerder de bezwaarschriften tegen de facturen van de GD terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard.
Het College overweegt in de eerste plaats dat hier geen sprake is van een door of namens verweerder opgelegde heffing in de betekenis van artikel 94, eerste lid, van de Wet.
Immers, de litigieuze facturen zijn niet door verweerder opgesteld. Evenmin berust deze facturering op enig door verweerder vastgesteld tarief.
Voor het oordeel dat de GD namens verweerder is opgetreden bestaat geen grond. Van een schriftelijke machtiging is geen sprake. Voorts hebben de GD noch verweerder ooit gepretendeerd of enigerlei indruk gewekt dat sprake is van een mandaatverhouding. Uit de gedingstukken valt, anders dan appellante meent, niet op te maken dat verweerder de schijn heeft gewekt een appellabel besluit in de zin van artikel 1:3 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) te hebben genomen. Ook de GD heeft deze schijn niet gewekt. In dit verband kan nog worden opgemerkt dat de facturen niet van een bezwaarclausule zijn voorzien.
Het College overweegt vervolgens dat de Regeling geen bevoegdheid aan verweerder toedeelt om zelf onderzoeken te verrichten en evenmin een grondslag biedt om kosten in rekening te brengen.
De conclusie is dat verweerder de bezwaarschriften terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. Het beroep is derhalve ongegrond.
Gelet op artikel 8:71 van Pro de Awb merkt het College op dat uitsluitend de burgerlijke rechter bevoegd is ter zake van vorderingen met betrekking tot de onderwerpelijke facturen en ter zake van vorderingen betreffende de rechtsgeldigheid van de Regeling. De door appellante genoemde beginselen van effectieve rechtsbescherming, eenheid van rechtspraak en proceseconomie kunnen niet leiden tot het bevoegd achten van het College inzake een aangelegenheid ten aanzien waarvan de burgerlijke rechter competent is.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Awb.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. H.C. Cusell, mr. J.A. Hagen en mr. M.A. Fierstra, in tegenwoordigheid van mr. I.K. Rapmund, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 19 augustus 2003.
w.g. H.C. Cusell w.g. I.K. Rapmund