Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 02/1412 19 augustus 2003
27314 Kaderwet EZ-subsidies
Besluit subsidies energieprogramma's
Uitspraak in de zaak van:
Stichting Energieonderzoek Centrum Nederland, te Petten, appellante,
gemachtigden: ir. H.J.M. Beurskens en dr. ir. G.P. Corten,
tegen
de Minister van Economische Zaken, verweerder,
gemachtigden: mr. J.H.M. Martens en ing. J.L. 't Hooft, werkzaam bij Nederlandse Organisatie voor Energie en Milieu (NOVEM) te Sittard.
1. De procedure
Op 11 juli 2002 heeft het College van appellante een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 31 mei 2002.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaarschrift van appellante tegen het afwijzende besluit van 16 november 2001 op de aanvraag om verlening van subsidie voor het project "Verschilturbine" in het kader van het Besluit subsidies energieprogramma's (hierna: Besluit).
Bij brief d.d. 19 augustus 2002 heeft appellante de gronden van beroep aan het College daar toekomen.
Op 27 september 2002 heeft het College terzake van dit beroep een verweerschrift ontvangen.
Bij brief van 20 december 2002 heeft verweerder op verzoek van het College een drietal stukken overgelegd en een vraag beantwoord. Met betrekking tot de overgelegde analyse d.d. 27 september 2001 van de projectadviseur en een gedeelte van het verslag van de vergadering d.d. 5 november 2001 van de Adviescommissie duurzame energie heeft verweerder verzocht om toepassing van artikel 8:29 Awb Pro. Bij beslissing d.d. 17 maart 2003 heeft het College dit verzoek met betrekking tot eerstgenoemd stuk afgewezen en met betrekking tot het desbetreffende gedeelde van laatstgenoemd document gehonoreerd. Bij brief d.d. 22 april 2003 heeft appellante toestemming verleend mede op grondslag van het (volledige) verslag van de vergadering van 5 november 2001 uitspraak te doen.
Op 10 juni 2003 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden, waar partijen hun standpunten nader hebben uiteengezet.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In het Besluit is onder meer het volgende bepaald:
"Artikel 1
In dit besluit en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder: (…)
c. project: een haalbaarheidsproject, een onderzoeks- of ontwikkelingsproject, een praktijkexperiment, een kennisoverdrachtproject, een demonstratieproject of een marktintroductieproject;
(…)
e. onderzoeks- of ontwikkelingsproject: een samenhangend geheel van activiteiten, gericht op:
- het vermeerderen van technisch of wetenschappelijk inzicht ten aanzien van een apparaat, systeem of techniek, of
- het geschikt maken van een apparaat, systeem of techniek voor toepassing in de praktijk, niet zijnde een praktijkexperiment;
(…)
Artikel 2
1. Onze Minister verstrekt op aanvraag een subsidie aan degene die in Nederland een project uitvoert, dat past in een energieprogramma en naar het oordeel van Onze Minister het beste bijdraagt aan de realisering van de doelstellingen van het programma.
2. Onze Minister stelt bij ministeriële regeling de energieprogramma's vast. Een energieprogramma bevat een beschrijving van met elkaar samenhangende doelstellingen en soorten projecten, gericht op het bereiken van energiebesparing, de inzet van duurzame energie of de toepassing van energietechnieken die tot een geringere belasting van het milieu leiden.
(…)"
Op grond van artikel 2, tweede lid van het Besluit is vastgesteld de Uitvoeringsregeling BSE-duurzame energie (Stcrt. 2001, 125). Hierin is onder meer het volgende bepaald:
"Artikel 1
1. Als programma als bedoeld in arikel 2, tweede lid, van het Besluit subsidies energieprogramma's, wordt vastgesteld het programma opgenomen in de bij deze regeling behorend bijlage 1.
(…)
Bijlage 1
Programma duurzame energie
A. Doel, afbakening
(…)
B. Beoordeling
(…)
C. Voorwaarden
Geen subsidie wordt verstrekt:
(…)
1. indien onvoldoende vertrouwen bestaat in de haalbaarheid van het project;
(…)."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Bij brief d.d. 24 augustus 2001 heeft appellante een aanvraag ingediend ter verkrijging van subsidie op grond van het Besluit voor het project "Verschilturbine". Het project is door appellante op het aanvraagformulier aangeduid als een onderzoeks- en ontwikkelingsproject. Het project heeft, beknopt geformuleerd, als doelstelling het nauwkeurig en snel vaststellen van de effecten van maatregelen, die gericht zijn op verlaging van belastingen op windturbines en verhoging van opbrengst door middel van een speciaal te bouwen opstelling, de verschilturbine. Dit is een veldopstelling met twee identieke turbines op één mast waarbij steeds één verschil wordt aangebracht tussen de twee turbines. Vervolgens wordt, aldus het projectvoorstel, het effect van dit verschil (op het vermogen of de belasting) gemeten ten opzichte van de andere turbine. De windsnelheid heeft hierbij een ondergeschikte rol: alleen wordt aangenomen dat de windsnelheid van de twee dicht bij elkaar opgestelde turbines gemiddeld gelijk is.
- Verweerder heeft appellante bij brief d.d. 13 september 2001 onder meer als volgt bericht:
"Om de haalbaarheid van uw project te kunnen beoordelen hebben wij de volgende aanvullende informatie nodig:
hEen haalbaarheidsstudie waaruit blijkt dat de toegepaste methodiek van het gebruik van de verschilturbine met 2 kleine turbines van 5 meter diameter na het uitvoeren van verschilmetingen (…) zodanige resultaten oplevert dat zij geldig zijn voor turbines met diameters van 30 t/m 100 meter? Bij voorkeur zou zo'n haalbaarheidsstudie geverifieerd moeten zijn door een tweetal onafhankelijke experts. (…)
Om de kosten van dit project te kunnen beoordelen hebben wij de volgende aanvullende informatie nodig:
hBij de begroting punten 4.3, 4.5, 4.6 en 4.7 en nadere onderbouwing van de opgevoerde kosten door middel van offertes en/of calculaties op basis van catalogusprijzen met beschrijving van het uitgevoerde werk.
De gevraagde informatie dient uiterlijk 21 september door NOVEM te zijn ontvangen. (…)"
- Appellante heeft hierop bij brief d.d. 21 september 2001 gereageerd.
- Bij op 15 november 2001 verzonden besluit heeft verweerder afwijzend beslist op de aanvraag om subsidie.
- Bij brief van 28 december 2001 heeft appellante bezwaar gemaakt. Op 11 maart 2002 is zij hierop gehoord.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Het bestreden besluit houdt, voor zover van belang, het volgende in.
"Ten aanzien van uw eerste bezwaar merk ik het volgende op.
Voor dit onderdeel van het bezwaarschrift blijf ik van mening dat er onvoldoende vertrouwen is in de bruikbaarheid van de toegepaste methodiek op een grotere schaal. Bij het verzoek om aanvulling op de subsidieaanvraag heeft Novem gevraagd een haalbaarheidsstudie, geverifieerd door twee onafhankelijke experts toe te zenden. Aan dit verzoek heeft u niet voldaan. U heeft volstaan met overlegging van een steunbetuiging van twee deskundigen. Tijdens de hoorzitting is daar nog een derde (afkomstig van NLR) aan toegevoegd. Naar uw mening staat het op grond van wetenschappelijk verkregen inzicht vast, dat de toegepaste methodiek opschaalbaar is. De haalbaarheidsstudie is nu juist gevraagd om Novem hierin dit inzicht te bieden. U heeft dan ook verzuimd adequate informatie te verstrekken ervan uitgaande dat het door u aangehaalde wetenschappelijk inzicht als algemeen bekend werd verondersteld. Omdat uitdrukkelijk gevraagd is naar een haalbaarheidstudie mocht u hiervan echter niet uitgaan. Dit staat los van de vraag of het door u bedoelde inzicht ook daadwerkelijk van toepassing is op de methode die gebruikt wordt in uw project.
Uw bezwaar vind ik dan ook ongegrond.
Ten aanzien van uw tweede bezwaar merk ik het volgende op.
Het feit blijft dat de offertes ten behoeve van de begroting ontbreken. De reden die u hiervoor gegeven heeft is dat leveranciers huiverig zijn als nog geen ontwerp aanwezig is. Ook heeft u tijdens de hoorzitting opgemerkt dat de planning nu wel duidelijker kan worden aangegeven, omdat er nu meer kennis aanwezig is dan ten tijde van het indienen van de aanvraag. Hiermee geeft u te kennen dat aan de aanvraag geen offertes ten grondslag lagen en de gegevens ten aanzien van begroting, werkplan en resultaat te summier waren voor een adequate beoordeling. Uw tweede bezwaar acht ik tegen deze achtergrond eveneens ongegrond."
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft ter ondersteuning van het beroep, voor zover hier van belang, het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
Appellante heeft zich ruim voordat de subsidieaanvraag werd ingediend afgevraagd wat de optimale formaatkeuze van de verschilturbine zou zijn. Informatie waaruit blijkt dat dit goed is bestudeerd is aan Novem overgelegd. Voor elk punt op een lijst met onderzoeksvragen is gecontroleerd bij welk formaat van de verschilturbine de beste haalbaarheid wordt verkregen. Hieruit blijkt dat veel meer resultaten haalbaar zijn op een turbine van kleine diameter dan op een van grote diameter. Appellante heeft van drie experts bevestigingen hiervan gezonden. Sinds jaar en dag worden in windtunnels modellen van vliegtuigen en dergelijke doorgemeten. Het gaat om op het gebied van aerodynamica gangbare kennis en praktijk. In reguliere studieboeken kan dit worden nagekeken. Appellante vraagt zich af hoe de haalbaarheid van iets dat al meer dan honderd jaar tot de stand van de techniek behoort moet worden aangetoond. Novem heeft ook diverse projecten in opdracht gegeven waarbij de aerodynamica werd bestudeerd door middel van experimenten met schaalmodellen. Hieruit blijkt dat verweerder de meest elementaire kennis op het gebied van aerodynamica ontbeert.
Het is onmogelijk vooraf een begroting in hoge mate van detail te geven, indien - zoals in het onderhavige geval - sprake is van een "first of a kind project" waarbij per definitie niet op eerdere ervaringen kan worden teruggevallen. Bij eerdere door Novem gespecificeerde projecten heeft dit kennelijk geen rol gespeeld. Niet juist is dat offertes ten behoeve van de begroting ontbreken aangezien vijf offertes bij de aanvraag waren gevoegd. Dat tijdens de hoorzitting de planning duidelijker kon worden aangegeven komt doordat de tijd niet heeft stilgestaan en extra kennis beschikbaar is gekomen die in aanmerking is genomen. Appellante heeft daarom bezwaar tegen de redenering dat hieruit blijkt dat zij te kennen heeft gegeven dat aan de aanvraag geen offertes ten grondslag lagen en de gegevens ten aanzien van begroting, werkplan en resultaat te summier waren voor een adequate beoordeling.
5. De beoordeling van het geschil
Het College staat voor de vraag of verweerder op juiste gronden heeft beslist dat onvoldoende vertrouwen bestond in de haalbaarheid van het project "Verschilturbine".
Voorop gesteld moet worden dat ingevolge artikel 4:2, tweede lid, Awb de aanvrager de gegevens en bescheiden dient te verschaffen die voor de beslissing nodig zijn. Het lag derhalve op de weg van appellante te onderbouwen dat het project haalbaar zou zijn doordat de toegepaste methodiek resultaten zou opleveren die ook geldig zouden zijn voor turbines met diameters van 30 tot 100 meter.
Bij brief d.d. 13 september 2001 heeft verweerder appellante verzocht bij wijze van aanvullende informatie een haalbaarheidsstudie bij voorkeur geverifieerd door twee onafhankelijk experts te verstrekken. Bij brief van 21 september 2001 heeft appellante ter beantwoording van deze vraag verwezen naar de uitkomsten van een interne overlegronde met betrekking tot de vraag welke diameter de verschilturbine het beste zou kunnen hebben om een bepaalde onderzoeksvraag op te lossen. Het College stelt vast dat hiermee de vraag in hoeverre de resultaten gemeten met een turbine van 5 meter diameter ook geldig zijn voor turbines met diameters van 30 tot 100 meter niet wordt beantwoord. De drie verklaringen van onafhankelijke experts die door appellante bij dit antwoord zijn gevoegd volstaan met in essentie een niet gemotiveerde bevestiging van de stelling dat de resultaten ook geldig zijn voor turbines met diameters van 30 tot 100 meter en lenen zich daardoor niet voor verificatie door verweerder. Deze brieven kunnen derhalve niet worden beschouwd als de door verweerder gevraagde verificatie van de door appellante over te leggen haalbaarheidsstudie noch kunnen zij zelf worden aangemerkt als een haalbaarheidstudie. Eén deskundige tekent bovendien uitdrukkelijk aan dat bij de toepassing van de resultaten verkregen met een turbine van 5 meter op turbines met een diameter van 30 tot 100 meter wel voldoende gelet moet worden op "relevante schaal (model) regels", zodat hieruit juist lijkt te moeten worden opgemaakt dat schaalverschillen, zoals door verweerder verondersteld, relevant (kunnen) zijn. Een verklaring van het Nationaal Lucht- en Ruimtevaartlaboratorium d.d. 14 februari 2002, door appellante overgelegd toen zij op haar bezwaar werd gehoord, bevestigt dat het bij het meten van kleinere windturbines waarschijnlijk noodzakelijk is de nodige aandacht te schenken aan indirecte Reynolds effecten en kan daarom evenmin dienen als antwoord op de door verweerder noodzakelijk geachte nadere informatie. Deze verklaring bevestigt veeleer de relevantie van verweerders vraag.
Appellante heeft voorts aangevoerd dat verweerder kennelijk onbekend is met de gangbare kennis en praktijk in het vakgebied van de aerodynamica en dat hij anders zou hebben beseft dat een haalbaarheidsstudie zinloos was. Wat er ook zij van deze stelling, het College is van oordeel dat indien de vraag van verweerder om een haalbaarheidsstudie naar de opvatting van appellante daadwerkelijk betrekking zouden hebben op gangbare kennis op het gebied van aerodynamica, het, gelet op artikel 4:2, tweede lid, Awb, op haar weg zou hebben gelegen zich met verweerder te verstaan om meer duidelijkheid te verkrijgen over de strekking van de door verweerder gevraagde studie om te voorkomen dat verweerder zou menen dat de reactie geen adequate beantwoording van de gestelde vraag zou zijn en daardoor zou oordelen dat onvoldoende vertrouwen bestond in de haalbaarheid van het project.
Op grond van het voorgaande is het College van oordeel dat niet is gebleken dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat onvoldoende vertrouwen bestaat in de haalbaarheid van het project. Aangezien het verzoek om subsidie reeds op deze grond moet worden afgewezen dient het beroep ongegrond te worden verklaard zonder dat het nodig is de grief met betrekking tot het ontbreken van offertes te onderzoeken.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. M.A. van der Ham, mr. M.A. Fierstra en mr. J.L.W. Aerts in tegenwoordigheid van mr. B. van Velzen, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 19 augustus 2003.
w.g. M.A. van der Ham w.g. B. van Velze