Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 02/425 19 augustus 2003
11230 Gezondheids- en welzijnswet voor dieren
Besluit verdachte dieren
Uitspraak in de zaak van:
A, te X, appellant,
gemachtigde: mr. P.H.N. van Spanje, advocaat te Wageningen,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, onderscheidenlijk de Directeur van de Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees, verweerder,
gemachtigde: mr. J.C.M. Oudshoorn, werkzaam bij verweerders ministerie.
1. De procedure
Op 14 maart 2002 heeft het College van appellant een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 7 februari 2002. Bij dit besluit is het bezwaar van appellant tegen een besluit van verweerder van 4 april 2001 (kenmerk: MKZ-P-0808), genomen op grond van de Gezondheids- en Welzijnswet voor dieren (hierna: Gwd), ongegrond verklaard.
Bij brief van 12 april 2002 heeft appellant de gronden van zijn beroep aangevoerd.
Onder dagtekening 15 mei 2002 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Op 27 mei 2003 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden, waar partijen, zoals zij hadden aangekondigd, niet zijn verschenen.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In de preambule van Richtlijn 85/511/EEG van de Raad van 18 november 1985 tot vaststelling van gemeenschappelijke maatregelen ter bestrijding van mond- en klauwzeer (Pb 1985, L 315, blz. 11; hierna: richtlijn 85/511/EEG) is onder meer het volgende overwogen:
"Overwegende dat één van de taken der Gemeenschap op veterinair gebied erin bestaat de gezondheidstoestand van de veestapel te verbeteren om tot een hogere rentabiliteit van de veehouderij te komen;
Overwegende dat mond- en klauwzeer zich bij het uitbreken meteen kan ontwikkelen tot een epizoötie die een zodanige sterfte en zulke verwikkelingen veroorzaakt, dat de rentabiliteit van de veehouderij in herkauwers en varkens ernstig in het gedrang kan komen;
Overwegende dat, zodra de aanwezigheid van de ziekte wordt vermoed, maatregelen moeten worden getroffen om de ziekte onmiddellijk doeltreffend te kunnen bestrijden nadat bevestiging van het vermoeden is verkregen (…)
Overwegende dat verbreiding van de ziekte van meet af aan moet worden voorkomen door een scherp toezicht op de verplaatsingen van de dieren en op het gebruik van mogelijk besmette stoffen, en eventueel door inenting;
(…)
Overwegende dat de bij deze richtlijn ingestelde regeling een experimenteel karakter heeft en aan de hand van de ontwikkeling van de situatie opnieuw moet worden bekeken,"
In de preambule van Richtlijn 90/423/EEG van de Raad van 26 juni 1990 tot wijziging van onder meer Richtlijn 85/511/EEG (Pb 1990, L 224, blz. 13; hierna: richtlijn 90/423/EEG), is onder meer gesteld:
"Overwegende dat, met het oog op de voltooiing van de interne markt per 1 januari 1993, de communautaire maatregelen die reeds zijn vastgesteld om mond- en klauwzeer in de Gemeenschap te bestrijden, moeten worden gewijzigd; dat het absoluut noodzakelijk is dat in de gehele Gemeenschap een eenvormig beleid wordt ingevoerd;
Overwegende dat uit een door de Commissie uitgevoerde studie inzake de bestrijding van mond- en klauwzeer is gebleken dat een niet-vaccinatiebeleid voor de Gemeenschap als geheel de voorkeur verdient boven een vaccinatiebeleid; (…)
Overwegende dat uit de studie van de Commissie over het toekomstige communautaire beleid inzake vaccinatie duidelijk is gebleken dat vanaf een bepaalde datum de vaccinatie tegen deze ziekte officieel moet worden stopgezet en dat die stopzetting vergezeld moet gaan van een beleid waarbij besmette dieren systematisch worden afgemaakt en afgevoerd voor destructie ("stamping out");
(…)
Overwegende dat het in extreme situaties waarin de epizoötie zich op grote schaal dreigt te verspreiden, noodzakelijk kan zijn noodvaccinaties uit te voeren; (…)"
De artikelen 1, 2, 4, 5 en 13 van richtlijn 85/511/EEG, zoals deze zijn gewijzigd bij richtlijn 90/423/EEG, luiden, voorzover hier van belang, als volgt:
"Artikel 1
In deze richtlijn worden de communautaire bestrijdingsmaatregelen vastgesteld die bij het uitbreken van mond- en klauwzeer, ongeacht de betrokken virussoort, moeten worden toegepast.
Artikel 2
Voor deze richtlijn (…) wordt verstaan onder:
(…)
c)besmet dier: alle voor de ziekte vatbare dieren waarop;
- klinische symptomen of na het slachten letsels werden vastgesteld die op mond- en klauwzeer kunnen duiden, of
- de aanwezigheid van mond- en klauwzeer officieel werd vastgesteld na laboratoriumonderzoek;
d)van besmetting verdacht dier: alle voor de ziekte vatbare dieren die klinische symptomen of na het slachten letsels vertonen, zodat met recht de aanwezigheid van mond- en klauwzeer mag worden vermoed;
e)van besmetting verdacht dier: alle voor de ziekte vatbare dieren die
-volgens de ingewonnen epizoötiologische inlichtingen- rechtstreeks of onrechtstreeks in contact kunnen zijn geweest met het mond- en klauwzeervirus.
Artikel 4
1.De Lid-Staten zien erop toe dat, wanneer er zich op een bedrijf een of meer van besmetting verdachte dieren bevinden, onverwijld een officieel onderzoek wordt ingesteld om na te gaan of deze ziekte al dan niet aanwezig is, en in het bijzonder dat de officiële dierenarts de passende monsters neemt of laat nemen voor laboratoriumonderzoek.
Zodra de bevoegde autoriteit van de verdenking in kennis gesteld is, laat zij het bedrijf onder officieel toezicht plaatsen en geeft zij met name opdracht:
- alle dieren van alle categorieën voor de ziekte vatbare dieren op het bedrijf te tellen en voor iedere categorie het aantal dieren aan te geven dat reeds
gestorven is dan wel mogelijk besmet is; bij de telling moeten ook de dieren in aanmerking worden genomen die in de periode van verdenking geboren en gestorven zijn; de gegevens van deze telling moeten op verzoek worden overgelegd en kunnen bij elke inspectie worden gecontroleerd,
- alle voor de ziekte vatbare dieren op het bedrijf op stal te houden of onder te brengen op andere plaatsen waar zij geïsoleerd kunnen worden,
- te verbieden dat voor de ziekte vatbare dieren in of buiten het bedrijf worden gebracht,
- te verbieden dat andere soorten dieren in of buiten het bedrijf worden gebracht, tenzij de bevoegde autoriteit daartoe vergunning heeft verleend,
- te verbieden dat vlees of kadavers van voor de ziekte vatbare dieren alsmede diervoeders, gereedschap, voorwerpen of andere stoffen, zoals wol of afval, welke mond- en klauwzeer kunnen overbrengen, buiten het bedrijf worden gebracht, behoudens toestemming van de bevoegde autoriteit,
- te verbieden dat melk buiten het bedrijf wordt gebracht (…),
- het verkeer van personen komende van of gaande naar het bedrijf afhankelijk te stellen van een vergunning van de bevoegde autoriteit,
- de toegang tot of het verlaten van het bedrijf van voertuigen afhankelijk te stellen van een vergunning van de bevoegde autoriteit, die de voorwaarden vaststelt om verspreiding van het mond- en klauwzeervirus te voorkomen,
- geëigende ontsmettingsmiddelen te gebruiken bij de in- en uitgangen van de stallen van de voor ziekte vatbare dieren en van het bedrijf,
- een epizoötiologisch onderzoek uit te voeren overeenkomstig de artikelen 7 en 8.
(…)
Artikel 5
Zodra is bevestigd dat zich in een bedrijf een of meer dieren als omschreven in artikel 2, onder c), bevinden, zien de Lid-Staten erop toe dat de bevoegde autoriteit de volgende maatregelen neemt:
1. de officiële dierenarts neemt de passende monsters of laat deze nemen met het oog op de onderzoeken door het in de bijlage vermelde laboratorium, wanneer deze monsternemingen en onderzoeken niet zijn verricht tijdens de periode van verdenking overeenkomstig artikel 4, lid 1, eerste alinea;
2. naast de in artikel 4, lid 1, genoemde maatregelen, worden onverwijld de volgende maatregelen getroffen:
- worden alle voor de ziekte vatbare dieren op het bedrijf onder officieel toezicht ter plaatse afgemaakt, op zodanige wijze dat alle gevaar voor verspreiding van het mond- en klauwzeervirus kan worden voorkomen,
- worden voornoemde dieren, na het afmaken, onder officieel toezicht vernietigd, op zodanige wijze dat alle gevaar voor verspreiding van het mond- en klauwzeervirus kan worden voorkomen,
(…)
3. de onder 1 bedoelde bepalingen kunnen buiten werking worden gesteld wanneer een secundaire besmettingshaard optreedt die epidemiologisch is verbonden met een primaire besmettingshaard waarvoor reeds monsters zijn genomen;
4. de bevoegde autoriteit kan de onder 1 bedoelde maatregelen uitbreiden tot de onmiddellijk aangrenzende bedrijven, wanneer in verband met de ligging hiervan, de plaatselijke situatie of de contacten met de dieren van het bedrijf waar de ziekte werd geconstateerd, voor een besmetting moet worden gevreesd.
Artikel 13
1. De Lid-Staten zien erop toe dat:
- het gebruik van mond- en klauwzeervaccins verboden wordt,
(…)
3. Onverminderd het bepaalde in lid 1 met betrekking tot het gebruik van mond- en klauwzeervaccins, kan worden besloten een noodvaccinatie uit te voeren op een wijze die een volledige immuniteit van de dieren garandeert, wanneer de aanwezigheid van mond- en klauwzeer is bevestigd en de ziekte zich op grote schaal dreigt te verspreiden. De in dat geval te nemen maatregelen hebben met name betrekking op:
- de omvang van het geografisch gebied waar de noodvaccinatie moet worden uitgevoerd,
- soort en leeftijd van de te vaccineren dieren,
- de duur van de vaccinatiecampagne,
- een specifiek verbod op verplaatsing voor gevaccineerde dieren en de produkten daarvan,
- het specifieke merken en registreren van de gevaccineerde dieren,
- andere in verband met de noodsituatie vereiste maatregelen.
Het besluit om tot noodinenting over te gaan wordt genomen door de Commissie, in samenwerking met de betrokken Lid-Staat (…). Bij dit besluit wordt in het bijzonder rekening gehouden met de dichtheid van de veebezetting in sommige gebieden en de noodzaak speciale rassen te beschermen.
In afwijking van de eerste alinea mag het besluit om tot noodinenting rond de ziektehaard over te gaan evenwel worden genomen door de betrokken Lid-Staat na kennisgeving aan de Commissie, mits de wezenlijke belangen van de Gemeenschap niet in gevaar worden gebracht. (…)."
De preambule, alsmede de artikelen 1, 2 en 3 van Beschikking 2001/246/EG van de Commissie van 27 maart 2001 houdende vaststelling van voorschriften voor de bestrijding en de uitroeiing van mond- en klauwzeer in Nederland op grond van artikel 13 van Pro Richtlijn 85/511/EEG (Pb 2001, L 88, blz. 21), luiden, voorzover hier van belang, als volgt:
"(…)
(1) In artikel 13, lid 3, van Richtlijn 85/511/EEG zijn voorschriften vastgesteld met betrekking tot noodvaccinatie.
(…)
(11) Deze beschikking heeft ten doel vast te stellen onder welke voorwaarden Nederland noodvaccinatie mag toepassen.
(…).
Artikel 1
Voor de toepassing van deze beschikking gelden de onderstaande definities:
1. Preventieve doding: het doden van gevoelige dieren op bedrijven in een gebied met een bepaalde straal rond een bedrijf waarvoor de in artikel 4 of Pro artikel 5 van Pro Richtlijn 85/511/EEG vastgestelde beperkende maatregelen van toepassing zijn.
Deze doding heeft ten doel het aantal dieren van gevoelige soorten in een besmet gebied snel te doen dalen.
2. Suppressievaccinatie: noodvaccinatie van dieren van gevoelige soorten op geïdentificeerde bedrijven in een bepaald gebied, het vaccinatiegebied, die uitsluitend wordt uitgevoerd in combinatie met preventieve doding als omschreven in punt 1.
Deze vaccinatie heeft ten doel de hoeveelheid circulerend virus en het risico van virusverspreiding buiten het omschreven gebied dringend te verminderen, zonder evenwel vertraging bij het preventief doden te veroorzaken.
Deze vaccinatie mag uitsluitend worden uitgevoerd wanneer het preventief doden van dieren van gevoelige soorten om een van de onderstaande redenen moet worden uitgesteld voor een periode die waarschijnlijk langer is dan de periode die nodig is om virusverspreiding effectief tegen te gaan door immunisatie:
- beperkingen inzake de capaciteit om dieren van gevoelige soorten te doden (…),
- beperkingen inzake de beschikbare capaciteit om de gedode dieren te vernietigen (…).
Artikel 2
1. Onverminderd Richtlijn 85/511/EEG, en met name de artikelen 4, 5 en 9, mag Nederland besluiten gebruik te maken van suppressievaccinatie onder de in de bijlage vastgestelde voorwaarden.
(…)
Artikel 3
Deze beschikking is gericht tot de lidstaten.
Bijlage
Voorwaarden voor de toepassing van suppressievaccinatie bij de bestrijding en uitroeiing van mond- en klauwzeer op grond van artikel 13, lid 3, van Richtlijn 85/511/EEG
De preambule, alsmede de artikelen 1, 2 en 3 van Beschikking 2001/279/EG van de Commissie van 5 april 2001, tot wijziging van Beschikking 2001/246/EG houdende vaststelling van voorschriften voor de bestrijding en de uitroeiing van mond- en klauwzeer in Nederland op grond van artikel 13 van Pro Richtlijn 85/511/EEG (Pb 2001, L 96, blz. 19), luiden, voorzover hier van belang, als volgt:
"(…)
(4) Krachtens de in artikel 13 van Pro Richtlijn 85/511/EEG vastgelegde beginselen moet het besluit om tot vaccinatie over te gaan, worden afgewogen tegen de wezenlijke belangen van de Gemeenschap, die niet in gevaar mogen worden gebracht.
(5) Toepassing van vaccinatie zal onvermijdelijk de status ten aanzien van mond- en klauwzeer in het internationale handelsverkeer in het gedrang brengen, niet alleen voor de lidstaat of het deel van het grondgebied van de lidstaat waar vaccinatie wordt uitgevoerd.
(…)
Artikel 1
Beschikking 2001/246/EG van de Commissie wordt als volgt gewijzigd:
1. Aan artikel 1 wordt Pro het volgende punt 3 toegevoegd:
"3. Beschermende vaccinatie: noodvaccinatie van runderen op geïdentificeerde bedrijven in het vaccinatiegebied, die uitsluitend wordt uitgevoerd in combinatie met de preventieve doding van bepaalde categorieën andere dieren van gevoelige soorten, als omschreven in punt 1, en al dan niet in combinatie met suppressievaccinatie als omschreven in punt 2.
Deze vaccinatie heeft ten doel de hoeveelheid circulerend virus en het risico van virusverspreiding buiten het omschreven gebied snel te verminderen, en mag slechts plaatsvinden op voorwaarde dat de in het kader van de beschermende vaccinatie gevaccineerde dieren van gevoelige soorten niet preventief worden gedood."
(…)
Artikel 2
Deze beschikking is gericht tot de lidstaten.
(…)
Bijlage II
Voorwaarden voor de toepassing van beschermende vaccinatie bij de bestrijding en uitroeiing van mond- en klauwzeer op grond van artikel 13, lid 3, van Richtlijn 85/511/EEG
1.Omvang van het geografische gebied waar beschermende vaccinatie wordt toegepast Het vaccinatiegebied moet gelegen zijn in het in bijlage III, deel B, omschreven gebied.
In het vaccinatiegebied gelden de in bijlage IV bij deze beschikking vastgestelde beperkende maatregelen, onverminderd het bepaalde in artikel 9 van Pro Richtlijn 85/511/EEG.
(…)
Bijlage III
(…)
B. Gebied voor beschermende vaccinatie:
Een gebied van ongeveer 25 km rond Oene, als omschreven en gemeld overeenkomstig artikel 2, lid 2."
De Gwd luidde ten tijde hier van belang onder meer als volgt:
"Artikel 15
1. Deze afdeling is van toepassing op door Onze Minister aangewezen besmettelijke dierziekten bij:
a. vee;
(…)
4. Bij algemene maatregel van bestuur wordt bepaald wanneer dieren als verdachte dieren moeten worden aangemerkt.
Artikel 17
1. Onze Minister kan hetzij voor geheel Nederland, hetzij voor bepaalde gedeelten daarvan, bevelen dat dieren die door een besmettelijke dierziekte kunnen worden aangetast, daartegen op een door hem te bepalen wijze voorbehoedend worden behandeld, worden gemerkt, worden opgesloten of aangelijnd, dan wel voor die dieren andere maatregelen bevelen ter
voorkoming van overbrenging van besmetting.
(…)
Artikel 21
1. Een door Onze Minister aangewezen ambtenaar deelt de burgemeester (…) zo spoedig mogelijk mede welke maatregelen tot bestrijding van de ziekte door hem nodig worden geacht.
(…)
3. In spoedeisende gevallen neemt de in het eerste lid bedoelde ambtenaar deze maatregelen zelf en stelt hij de burgemeester daarvan onmiddellijk in kennis.
Artikel 22
1. De in artikel 21 bedoelde Pro maatregelen kunnen zijn:
(…)
f. het doden van zieke en verdachte dieren;
(…)
j. het behandelen van dieren op een door Onze Minister aangegeven wijze.
(…)
Artikel 24
1. Een door Onze Minister aangewezen ambtenaar stelt het tijdstip vast waarop de verdenking is ontstaan dat een dier lijdt aan een besmettelijke dierziekte alsmede het tijdstip waarop deze verdenking eindigt.
2. De in het eerste lid bedoelde tijdstippen worden schriftelijk ter kennis van de houder van het bedreffende dier gebracht. (…)
Artikel 31
Indien in het belang van de bestrijding van besmettelijke dierziekten naar het oordeel van Onze Minister een onverwijlde voorziening noodzakelijk is, kan hij bepalen dat door hem krachtens dit hoofdstuk vastgestelde regelingen onmiddellijk na hun bekendmaking in werking treden. In dat geval kan hij zodanige regeling, in afwijking van het bepaalde in artikel 4, eerste lid, van de Bekendmakingswet (Stb. 1988, 18), op andere dan de daar genoemde wijze bekend maken.
Artikel 36
1. Het is verboden om zonder redelijk doel of met overschrijding van hetgeen ter bereiking van zodanig doel toelaatbaar is, bij een dier pijn of letsel te veroorzaken dan wel de gezondheid of het welzijn van een dier te benadelen.
(…)
Artikel 111
Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen ter uitvoering van krachtens het Verdrag tot oprichting van de Europese Economische Gemeenschap vastgestelde verplichtingen inzake onderwerpen waarop deze wet van toepassing is, regelen worden gesteld waarbij kan worden afgeweken van bepalingen van deze wet."
In artikel 2, aanhef en onder b, van de Regeling aanwijzing besmettelijke dierziekten (Staatscourant 1996, 61; ten tijde hier van belang laatstelijk gewijzigd als gepubliceerd in Staatscourant 1999, 187) is mond- en klauwzeer aangewezen als besmettelijke dierziekte bij vee als bedoeld in artikel 15, eerste lid, aanhef en onder a, van de Gwd.
Ingevolge artikel 2, aanhef en onder c, van het Besluit (Staatsblad 1994, 731; ten tijde hier van belang laatstelijk gewijzigd als gepubliceerd in Staatsblad 1998, 667) worden dieren als verdachte dieren aangemerkt, indien de aangewezen ambtenaar redenen heeft om aan te nemen dat de dieren in de gelegenheid zijn geweest om te worden besmet, en de diersoort voor de desbetreffende besmettelijke dierziekte vatbaar is.
Ingevolge artikel 5, eerste lid, aanhef en onder b, van het Besluit blijven dieren die op grond van artikel 2, aanhef en onder b of c, van het Besluit als verdacht worden aangemerkt, verdacht gedurende een periode van 21 dagen bij mond- en klauwzeer. Blijkens artikel 5, tweede lid, van het Besluit vangt de in het eerste lid genoemde periode aan op de dag waarop de dieren naar het oordeel van de aangewezen ambtenaar voor het laatst in de gelegenheid zijn geweest om te worden besmet. In het derde lid van voormeld artikel 5 is Pro bepaald dat de aangewezen ambtenaar in afwijking van het eerste lid kan bepalen dat de dieren die op grond van artikel 2, aanhef en onder b of c als verdacht worden aangemerkt, verdacht blijven gedurende een andere dan de aldaar genoemde periode.
De aanhef van de van de Regeling noodvaccinatie mond- en klauwzeer 2001 (Staatscourant 2001, 60; hierna: Regeling) luidde als volgt:
"De Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij,
Gelet op artikel 13, derde lid, van Richtlijn 85/511/EEG (…)
Gelet op de artikelen 17, eerste lid, en 31 van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren;
Besluit: (…)"
Artikel 1 van Pro de Regeling luidde, na de op 3 april 2001 om 20.00 uur in werking getreden wijziging (Staatscourant 2001, 67), als volgt:
"Voor mond- en klauwzeer gevoelige dieren binnen een van de op grond van de artikelen 17 en 30 van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren aangewezen toezichtsgebieden inzake mond- en klauwzeer, worden in een door de directeur van de Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees te bepalen zone rond de ziektehaard, dan wel in het in de bijlage omschreven gebied, overeenkomstig de door hem gegeven aanwijzingen gevaccineerd tegen mond- en klauwzeer."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Ten tijde van de mkz-epidemie oefende appellant een rundveehouderijbedrijf uit. Het bedrijf en de dieren van appellant bevonden zich in het gebied, omschreven in de bijlage van Beschikking 2001/246/EG, welke bijlage nadien is gewijzigd bij Beschikking 2001/279/EG, en tevens in het gebied, omschreven in de Regeling, zoals deze regeling luidde na wijziging op 3 april 2001.
- Bij besluit van 4 april 2001 heeft verweerder appellant medegedeeld dat alle evenhoevige dieren op zijn bedrijf op grond van artikel 2, aanhef en onder c, van het Besluit verdachte dieren (hierna: Besluit) als verdacht van mond- en klauwzeer (hierna: mkz) worden aangemerkt, omdat in het gebied waarin zijn bedrijf en zijn dieren zich bevinden verschillende gevallen van mkz zijn vastgesteld.
Bij dit besluit heeft verweerder voorts, onder verwijzing naar het bepaalde in artikel 21, derde lid, juncto artikel 17, eerste lid, van de Gwd melding gemaakt van een aantal maatregelen, waaronder vaccinatie van de evenhoevige dieren, en heeft verweerder, onder verwijzing naar artikel 22, eerste lid, aanhef en onder f, van de Gwd, te kennen gegeven dat het noodzakelijk is dat de gevaccineerde dieren, met uitzondering van de runderen, worden gedood. Of ook de runderen zullen worden gedood, is - zo vervolgt verweerder - afhankelijk van overleg met het bedrijfsleven.
- Op 5 april 2001 zijn ingevolge voornoemd besluit van verweerder bij de evenhoevige dieren van appellant bloedmonsters afgenomen en zijn deze dieren gevaccineerd tegen mkz.
- Op 12 april 2001 is in de Ministerraad gekozen voor suppressieve vaccinatie in het gebied Noord-Veluwe, in welk gebied het bedrijf en de dieren van appellant zich bevinden. Verweerder heeft vervolgens beslist dat ook de runderen van appellant moeten worden gedood.
- Bij brief van 9 mei 2001 heeft appellant tegen het besluit in primo d.d. 4 april 2001 bezwaar gemaakt.
- Op 21 mei 2001 heeft verweerder de dieren van appellant en het voer voor die dieren doen taxeren.
- Op 22 mei 2001 zijn de runderen van appellant gedood.
- Bij brief van 28 mei 2001 heeft verweerder appellant meegedeeld dat de op 5 april 2001 genomen bloedmonsters hebben uitgewezen dat bij de dieren op het bedrijf van appellant geen besmetting met mkz is geconstateerd.
- Bij besluit van 14 juni 2001 is appellant een tegemoetkoming in de schade conform voornoemde taxatie verleend, welke tegemoetkoming op 13 juli 2001 aan appellant is uitbetaald.
- Bij brief van 25 juni 2001 heeft verweerder appellant meegedeeld dat de verdenking dat de dieren van appellant lijden aan mkz per dezelfde datum is geëindigd.
- Bij brief van 15 oktober 2001 heeft appellant de gronden van zijn bezwaar aangevuld. Tevens heeft appellant verzocht om volledige vergoeding voor de door hem gestelde geleden schade als gevolg van de doding van zijn dieren door verweerder.
- Op 5 november 2001 is appellant op zijn bezwaar door de Commissie voor de Bezwaarschriften gehoord.
- Op 14 december 2001 heeft de Commissie voor de Bezwaarschriften terzake een advies uitgebracht.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het standpunt van verweerder
Het bestreden besluit houdt, voor zover van belang, het volgende in.
"Ad 1. Het non-vaccinatiebeleid zoals dit volgt uit Richtlijn 85/511/EEG is strijdig met het proportionaliteitsbeginsel.
(…)
Er is derhalve geen sprake van strijd met het proportionaliteitsbeginsel.
Ad 2. De Europese Commissie heeft onrechtmatige uitvoering gegeven aan richtlijn 85/511/EEG.
Er is derhalve geen sprake van een onrechtmatige uitvoering van de Richtlijn 85/511/EEG
Ad 3. Indien de schade niet wordt weggenomen, is het besluit in strijd met het evenredigheidsbeginsel.
In deze bezwaarprocedure tegen de verdachtverklaringen en de opgelegde maatregelen is de aan u ingevolge de wet toekomende tegemoetkoming in de schade niet aan de orde. De wetgever heeft met de artikelen 85 en verder van de GWWD voorzien in een afzonderlijke besluitvorming ten aanzien van de schade ten gevolge van maatregelen als bedoeld in art. 22 van Pro de wet. Deze regeling is uitputtend bedoeld, getuige ook de voorziening voor bijzondere gevallen die in art. 91 van Pro de wet is neergelegd. De wetgever heeft er voor gekozen het toekennen van tegemoetkomingen in de schade ten gevolge van als rechtmatig te kwalificeren besluiten bedoeld in de art. 22 e.v. van de wet, los te maken van het voorbereiden en nemen van die besluiten. Art. 3:4 Awb Pro laat hiertoe de ruimte, gelet op het voorbehoud in de laatste zinsnede van het eerste lid van dit artikel.
(…)
Gelet op het voorgaande kan het al dan niet vergoeden van de schade niet in de weg staan aan de rechtmatigheid van het besluit tot verdachtverklaring.
Ad 4. Door buiten een cirkel van één kilometer rondom een besmet bedrijf te ruimen is in strijd met het vertrouwens- of rechtszekerheidsbeginsel gehandeld.
(…)
Er is derhalve reeds hierom geen sprake van strijd met het vertrouwensbeginsel.
Ad 5. De verdachtverklaring is onterecht.
(…)
Uw dieren werden gehouden binnen het gebied Noord-Veluwe. Gezien de ernst, de verspreidingssnelheid en de gevolgen van MKZ was er daarom goede reden om uw bedrijf verdacht te verklaren. Het feit dat uw dieren niet ziek waren op het moment van de verdachtverklaring doet hier niets aan af. Het MKZ-virus heeft immers een incubatietijd van 10 tot 14 dagen (…) Gelet op het voorgaande zijn de dieren op uw bedrijf terecht verdachtverklaard en geruimd.
Ad 6. Er is sprake van onzorgvuldige belangenafweging. De RVV heeft door het opleggen van deze maatregel misbruik gemaakt van de haar toekomende bevoegdheid.
(…)
Uit het voorgaande blijkt dat niet alleen de veterinaire, doch ook de economische belangen bij de aan het besluit ten grondslag liggende afweging dienen te worden betrokken. Er is derhalve een zorgvuldige belangenafweging gemaakt. Van detournement de pouvoir is geen sprake.
Ad 7. Ruimen na vaccinatie is niet noodzakelijk. Het gevaar van carrierdieren is zo gering, dat van 1 op 1 miljoen, dat kun je niet meewegen.
(…)
De Beschikking 2001/279/EG van 5 april 2001 heeft de keuzemogelijkheid gegeven om gevaccineerde runderen in leven te laten (de zogenaamde beschermende vaccinatie), onder voorwaarde dat dieren van andere gevoelige soorten in het gebied werden gedood, al dan niet na vaccinatie. Deze Beschikking voorziet dus niet in een mogelijkheid om andere dieren dan runderen in leven te laten.
De Minister heeft na overleg met de Tweede Kamer en het bedrijfsleven en zorgvuldige afweging van alle belangen besloten, geen gebruik te maken van de mogelijkheid tot beschermende vaccinatie.
(…)
Het feit dat de dieren gevaccineerd zijn, doet gelet op al het voorgaande daarom niet af aan de veterinaire noodzaak (ook) deze dieren te doden.
Ad 8. Verzoek om volledige schadevergoeding.
(…)
De Gwwd kent een gesloten systeem van tegemoetkomingen in de schade. De wetgever heeft beoogd slechts een beperkt aantal vormen van schade voor een tegemoetkoming in aanmerking te doen komen. Deze zijn concreet omschreven in de bepalingen omtrent tegemoetkomingen in de schade in de Wet, zijnde de artikelen 85 tot en met 90. Ten aanzien van andere vormen van voorzienbare schade heeft de wetgever de bedoeling gehad dat deze in principe niet worden vergoed. Die vormen van schade moeten tot het normale bedrijfsrisico worden gerekend. Zeker na de uitbraak van Klassieke Varkenspest in 1997 kon iedere veehouder van dit bedrijfsrisico op de hoogte zijn en daarmee bij de bedrijfsvoering rekening houden. Slechts in bijzondere gevallen zou aanleiding kunnen bestaan tot het vergoeden van schade die niet reeds uit hoofde van de artikelen 85 tot en met 90 van de Wet voor vergoeding in aanmerking is gekomen. Op die bijzondere situaties ziet artikel 91 van Pro de Wet.
De vraag of zich een dergelijk bijzonder geval voordoet, is blijkens de tekst van artikel 91 van Pro de GWWD ter beoordeling van de minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij. De minister hanteert hierbij het uitgangspunt dat de volgende gevallen in ieder geval niet als een zodanig bijzonder geval zijn te beschouwen:
. indien de schade gering is (zgn. bagatelschade);
. indien sprake is van schade die niet onevenredig groot is gezien de omstandigheden van het geval;
. indien de schade tot het normaal te aanvaarden maatschappelijk risico behoort
te worden gerekend;
. indien de schade behoort tot het normale (bedrijfs-)risico.
Schade als gevolg van preventief of besmet ruimen moet, met uitzondering van de schade welke is voorzien in de artikelen 86 of 90 van de Wet, in beginsel worden gerekend tot normaal bedrijfsrisico. Het houden van vee sluit het risico in dat vanwege een besmetting met een veeziekte moet worden overgegaan tot het treffen van maatregelen op grond van de Wet. Bij geruimde bedrijven wordt daarom in beginsel geen aanvullende tegemoetkoming verstrekt op basis van artikel 91 van Pro de Wet.
Mocht u van mening zijn dat in uw geval wel sprake is van bijzondere omstandigheden die uw bedrijf in een wezenlijk andere positie plaatsen dan de andere geruimde bedrijven, dan kunt u te zijner tijd een verzoek om schadevergoeding indienen bij de Directie Juridische Zaken van het ministerie. Om een zorgvuldige beoordeling van een zodanig verzoek mogelijk te maken, verzoek ik u in dat geval in ieder geval concreet en zo mogelijk met bewijsstukken onderbouwd, aan te geven welke bijzondere omstandigheden ten aanzien van uw bedrijf gelden, en een volledig en gespecificeerd overzicht van de door u geleden schade. Overigens kan ik u thans reeds melden dat, gelet op de mij bekende gegevens over uw geval en de vaste beleidslijnen ter zake een eventueel verzoek uwerzijds naar verwachting zal worden afgewezen.
(…)"
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft ter ondersteuning van zijn beroep, samengevat weergegeven, het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
De Europese Commissie heeft op onrechtmatige wijze uitvoering gegeven aan richtlijn 85/511/EEG.
Het non-vaccinatiebeleid zoals dit volgt uit richtlijn 85/511/EEG is strijdig met het proportionaliteitsbeginsel. De gevolgen van het doden van de dieren van appellant zijn disproportioneel ten opzichte van het nagestreefde doel.
Ten onrechte heeft verweerder de dieren op het bedrijf van appellant verdacht van mkz verklaard en vervolgens doen doden. Geen sprake is van situaties als genoemd in artikel 1, eerste lid, Gwd en in artikel 2 van Pro het Besluit. Bovendien zijn de dieren van appellant niet in de gelegenheid geweest om te worden besmet. Gelet hierop is de verdachtverklaring onterecht geschied en is het besluit onrechtmatig.
Ten onrechte heeft verweerder de dieren alsnog doen doden na vaccinatie. Ten onrechte heeft verweerder overwogen dat er een kans bestaat dat dieren die zijn gevaccineerd alsnog een besmetting kunnen veroorzaken van een gezonde veestapel. Op grond van in eerdere procedures bij de voorzieningenrechter van het College afgegeven verklaringen van getuigen-deskundigen omtrent carrier-dieren moet worden geconcludeerd dat het niet onmogelijk is, maar het risico uitermate klein is dat gevaccineerde dieren alsnog een besmetting kunnen veroorzaken.
Verweerder heeft strijdig gehandeld met zijn draaiboek mkz. Dit draaiboek bevat voorschriften dat ingeval van een besmetting, dieren zouden worden gedood in een straal van 1 km rond dat besmette bedrijf. Het bedrijf van appellante is echter gelegen op een afstand van 7,5 km van het dichtstbijzijnde bedrijf waar mkz is vastgesteld, zodat verweerder door buiten een cirkel van één km rondom een besmet bedrijf te ruimen, heeft gehandeld in strijd met het vertrouwens- en rechtszekerheidsbeginsel.
Voorts is sprake van strijd met artikel 1, eerste protocol EVRM en het evenredigheidsbeginsel, nu verweerder appellant slechts een tegemoetkoming in en geen volledige vergoeding van de schade heeft toegekend. Ten onrechte heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat in de onderhavige procedure de tegemoetkoming in de schade niet aan de orde kan zijn. Het besluit verdachtverklaring, de vaccinatie en de doding van de dieren hebben geleid tot de schade van appellant, zodat terzake toetsing aan het evenredigheidsbeginsel mogelijk is. Appellant is onevenredig zwaar getroffen door het besluit verdachtverklaring en de daarmee gepaard gaande maatregelen.
Terzake heeft appellant aangevoerd dat het besluit verdachtverklaring en de daarmee gepaard gaande maatregelen buiten de normale maatschappelijke- en bedrijfrisico's vallen, aangezien het mogelijk is om runderen tegen mkz te vaccineren. Slechts wegens handelsbelangen is hiervoor door de EU niet gekozen. Deze keuze valt buiten het normale maatschappelijke risico. Bovendien zijn de gevolgen van de ziekte beperkt indien een dier daadwerkelijk mkz krijgt. Gelet hierop is verweerder ten onrechte niet overgegaan tot het verlenen van een volledige schadevergoeding. Evenmin heeft een zorgvuldige belangenafweging plaatsgevonden.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College stelt voorop dat het in zijn uitspraak van 7 januari 2003 in de zaak AWB 02/242 (te raadplegen op www.rechtspraak.nl, LJN-nummer AF2740) heeft geoordeeld dat verweerder de betreffende evenhoevigen, die zich, evenals de dieren van appellant, ten tijde van de mkz-epidemie in de regio Oene bevonden, terecht als verdacht van mkz heeft aangemerkt. Onder verwijzing naar de motivering in die uitspraak verwerpt het College de grieven van appellant die zijn gericht tegen de verdachtverklaring van zijn runderen.
Het College voegt daar aan toe dat het in zijn hiervoor genoemde uitspraak voorts heeft geoordeeld dat verweerder, nu hij de betreffende evenhoevigen, terecht als verdacht van mkz heeft aangemerkt, bevoegd was tot doding van die - verdachte - dieren, alsmede dat hij, ingevolge het gemeenschapsrecht (hiervoor in rubriek 2.1 weergegeven), gehouden was toepassing te geven aan die bevoegdheid tot doding van de betreffende dieren, die, evenals de dieren van appellant, suppressief waren gevaccineerd. Appellant heeft in dit verband geen nieuwe argumenten naar voren gebracht. Gelet hierop worden ook de grieven gericht tegen de doding van de runderen verworpen.
Het College overweegt verder dat, in verband met de gehoudenheid van verweerder over te gaan tot doding van de dieren van appellant, de grieven van appellant betreffende het afwegen van belangen, het proportionaliteits-, het vertrouwens- en het rechtszekerheidsbeginsel, geen doel kunnen treffen.
5.2 Naar aanleiding van het betoog van appellant, dat het bestreden besluit onrechtmatig moet worden geacht, aangezien verweerder hem daarbij geen volledige schadevergoeding heeft toegekend voor de door hem geleden, onevenredige, schade, oordeelt het College als volgt.
Dienaangaande heeft het College eveneens in zijn hiervoor genoemde uitspraak van 7 januari 2003 overwogen, dat de artikelen 85 tot en met 91 van de Gwd voorzien in afzonderlijke besluiten inzake het verstrekken van tegemoetkomingen in schade die wordt geleden door maatregelen als bedoeld in artikel 22 van Pro de Gwd. De wetgever heeft ervoor gekozen deze tegemoetkomingsregeling toe te passen naast het nemen van besluiten over maatregelen als voorzien in artikel 22 van Pro de Gwd. Deze splitsing impliceert, mede gelet op artikel 3:4, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), dat bij de beoordeling van het thans bestreden besluit, waarbij het verstrekken van een tegemoetkoming niet aan de orde is, voormelde grieven van appellant evenmin aan de orde kunnen komen. In aanvulling op vorenstaande overweegt het College dat, voor zover appellant meent dat zijn situatie als een bijzonder geval in de zin van artikel 91 van Pro de Gwd dient te worden aangemerkt, appellant de kwestie inzake volledige schadevergoeding in het kader van een verzoek op grond van dat artikel bij verweerder aan de orde kan stellen.
5.3 Het College komt gezien het vorenstaande tot de slotsom dat het bestreden besluit de rechterlijke toetsing kan doorstaan. Het beroep van appellant dient derhalve ongegrond te worden verklaard.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 Awb Pro.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. H.C. Cusell, mr. J.A. Hagen en mr. M.A. Fierstra, in tegenwoordigheid van mr. I.K. Rapmund, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 19 augustus 2003.
w.g. H.C. Cusell w.g. I.K. Rapmund