Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 02/1849 16 september 2003
11201 Gezondheids- en welzijnswet voor dieren
Bestuursdwang
Uitspraak in de zaak van:
Fourage- en mesthandel A, te X, appellant,
gemachtigde: mr. G.J.M. de Jager, advocaat te Tilburg,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, voor 1 juli 2003 genaamd de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, verweerder,
gemachtigden: mr. J.J.H.M. Hanssen en drs. H.A. van Langen, beiden ambtenaar ten departemente van verweerder.
1. De procedure
Op 18 november 2002 heeft het College van appellant een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 9 oktober 2002. Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellant tegen zijn besluit van 26 april 2001, strekkende tot opschriftstelling en bekendmaking van de op 22 maart 2001 mondeling genomen beslissing tot het met toepassing van bestuursdwang op grond van artikel 106 van Pro de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (hierna: Gwd) in bewaring stellen van de vrachtwagen (met oplegger) met kenteken *. Bij brief van 17 december 2002 heeft appellant de gronden van het beroep aan het College doen toekomen.
Op 27 januari 2003 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken aan het College doen toekomen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 24 juni 2003, waar partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten nader hebben toegelicht.
2. De grondslag van de geschil
2.1 In de Gwd, voor zover geldend ten tijde hier van belang, is onder andere het volgende bepaald:
" Artikel 30
1. Onze Minister kan het vervoeren van dieren van een door hem te bepalen soort, van deze diersoort afkomstige producten, diervoeder alsmede andere producten en voorwerpen welke dragers van smetstof kunnen zijn, uit, naar of binnen Nederland of bepaalde gedeelten van Nederland verbieden dan wel verbieden indien niet wordt voldaan aan door hem te stellen regelen.
(…)
Artikel 31
Indien in het belang van de bestrijding van besmettelijke dierziekten naar het oordeel van Onze Minister een onverwijlde voorziening noodzakelijk is, kan hij bepalen dat door hem krachtens dit hoofdstuk vastgestelde regelingen onmiddellijk na hun bekendmaking in werking treden. In dat geval kan hij zodanige regeling, in afwijking van het bepaalde in artikel 4, eerste lid, van de Bekendmakingswet (Stb. 1988, 18), op andere wijze dan de daar genoemde wijze bekendmaken.
(…)
Artikel 106
Onze Minister is bevoegd tot toepassing van bestuursdwang ter handhaving van de bij of krachtens deze wet gestelde verplichtingen, indien dit ter voorkoming van verspreiding van smetstof noodzakelijk is."
Op 21 maart 2001 heeft verweerder mede op grond van artikel 30, eerste lid, Gwd vastgesteld de Tijdelijke regeling standstill mond- en klauwzeer Nederland 2001 (Stcrt. 22 maart 2001, nr. 58), welke regeling is bekendgemaakt en in werking is getreden op 21 maart 2001 om 11.00 uur. Bij besluit van eveneens 21 maart 2001 (Stcrt. 26 maart 2001, nr. 60) is de regeling, hierna aangeduid als de standstill-regeling, gewijzigd, welke wijziging is bekendgemaakt en in werking getreden op 21 maart 2001 om 19.15 uur.
In de standstill-regeling, zoals zij gold na de evenbedoelde wijziging, is onder andere het volgende bepaald:
"Artikel 4
Het is verboden diervoeders, grondstoffen voor diervoeders of vervoermiddelen kennelijk bestemd voor het vervoer van diervoeders of grondstoffen voor diervoeders te vervoeren binnen en vanuit het in de bijlage bedoelde gebied."
Op 24 maart 2001 is de standstill-regeling ingetrokken en vervangen door de Tijdelijke regeling landelijke vervoersbeperkingen mond- en klauwzeer 2001 (Stcrt. 24 maart 2001, nr. 61).
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Op 21 maart 2001 is op een bedrijf te Olst een besmetting met mond- en klauwzeer (hierna: mkz) vastgesteld.
- Op 22 maart 2001, omstreeks 14.30 uur, heeft een ambtenaar van de Algemene Inspectiedienst (hierna: AID) geconstateerd dat er een (ongeladen) vrachtwagen met oplegger, met kenteken *, stond bij de locatie van vuilverwerkingsbedrijf B te Y. In het ter zake opgemaakte proces-verbaal is vermeld dat uit de vervoersdocumenten met betrekking tot eerder uitgevoerde transporten, blijkt dat deze combinatie op 21 maart 2001 is gebruikt voor het vervoer van triticale (graan, bestemd voor verwerking tot veevoer) tussen twee locaties in Duitsland.
- De hiervoor bedoelde combinatie is in gebruik bij appellant en is door de bedoelde ambtenaar van de AID "namens de Rijksdienst voor de keuring van vee en vlees" met toepassing van bestuursdwang in bewaring gesteld.
- Op 24 maart 2001 is de bewaring van de combinatie opgeheven.
- Bij besluit van 26 april 2001 heeft de plaatsvervangend kringdirecteur van de Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees (hierna: RVV) namens verweerder de beslissing van de ambtenaar van de AID van 22 maart 2001 op schrift gesteld en aan appellant toegezonden.
- Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 1 juni 2001 bezwaar gemaakt.
- Op 9 november 2001 is appellant naar aanleiding van zijn bezwaar gehoord door de Commissie voor de bezwaarschriften van verweerders departement.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Het bestreden besluit houdt - voor zover hier van belang - het volgende in:
" Naar aanleiding van uw bezwaren overweeg ik het volgende.
Ad 1. Mededelingen Crisiscentrum
U stelt dat er door het Crisiscentrum is meegedeeld dat u met de wagens van uw bedrijf compost zou mogen vervoeren.
Naar aanleiding van uw stelling is navraag gedaan bij een ambtenaar die tijdens de periode dat de Standstill-regeling van kracht was, actief was bij het Crisiscentrum. Deze ambtenaar acht het zeer onwaarschijnlijk dat destijds aan u de mededeling is gedaan dat u, als Mest- en Fouragebedrijf, met uw wagens compost zou mogen vervoeren.
Mocht een mededeling van dergelijke strekking toch zijn gedaan, dan is dat waarschijnlijk omdat het voor de betreffende medewerker van het Crisiscentrum niet duidelijk was dat uw wagens, gezien de aard van uw bedrijf, kennelijk bestemd zijn voor het vervoer van mest en diervoeder.
Zelfs al zou deze mededeling zijn gedaan, dan nog kan dit er niet toe leiden dat u er op mocht vertrouwen dat een dergelijk vervoer zou zijn toegestaan. Deze mededeling zou in dat geval zijn gedaan door een terzake niet-beslissingsbevoegde ambtenaar. Derhalve had een dergelijke mededeling geen gerechtvaardigd vertrouwen kunnen opwekken. Bovendien zou u gezien de tekst van de Regeling niet hebben mogen vertrouwen op een dergelijke mededeling. De aanduiding "kennelijk bestemd" maakt vragen als de uwe overbodig; relevant is niet alleen wat er daadwerkelijk vervoerd wordt, maar tevens waar het vervoermiddel kennelijk voor is bestemd.
Ad 2. Overtreding Standstill-regeling
In de Standstill-regeling is het vervoer van wagens die bestemd zijn voor het vervoer van vee, mest of (grondstoffen voor) diervoeder verboden. Enerzijds kan er smetstof in deze producten zitten, anderzijds komen wagens die deze goederen vervoeren op veehouderijbedrijven waar besmette dieren aanwezig kunnen zijn. Het vervoer van deze wagens, leeg of geladen met de genoemde of andere goederen, brengt derhalve het risico mee dat de besmetting wordt verspreid. Dit risico is niet voldoende uit te sluiten door reinigen en ontsmetten van de wagens.
Gezien de grote gevolgen van een eventuele uitbraak van mkz is de Standstill-regeling er op gericht om verspreiding van mkz, via welke weg dan ook, te voorkomen. Het is van cruciaal belang voor de effectiviteit van de regeling dat daarbij een duidelijk en hanteerbaar handhavingssysteem geldt. Om in het toepassingsgebied van de Standstill- regeling (heel Nederland) alle wagens te controleren waarin mogelijk goederen worden of zijn vervoerd die mkz kunnen verspreiden, is ondoenlijk. Een dergelijk systeem zou er toe leiden dat de Standstill-regeling massaal ontdoken kan worden. Om toch te kunnen waarborgen dat verspreiding van smetstof via vervoermiddelen zoveel mogelijk is beperkt, is daarom ook het vervoer van wagens die kennelijk bestemd zijn voor het vervoer van vee, mest of diervoeder niet toegestaan.
Ten aanzien van de toegepaste bestuursdwang
Bestuursdwang is gericht op het ongedaan maken van een overtreding van een wettelijk voorschrift of het voorkomen van voortzetting van die overtreding. De bevoegdheid tot het toepassen van bestuursdwang moet bij of krachtens de wet zijn toegekend.
Artikel 106 van Pro de Gwwd kent aan de minister de bevoegdheid tot het toepassen van bestuursdwang toe ter handhaving van het gestelde bij of krachtens de Gwwd, in de gevallen dat bestuursdwang noodzakelijk is ter voorkoming van verspreiding van smetstof.
Hiervoor is uiteengezet dat wagens waarmee vee, mest of (grondstoffen voor) diervoeder wordt of is vervoerd, smetstof kunnen verspreiden. Stilzetten van deze wagens is noodzakelijk ter voorkoming van de eventuele verspreiding van het mkz-virus, nu controle van alle wagens een onmogelijke opgave is. Ten algemene is toepassing van bestuursdwang op grond van artikel 106 van Pro de Gwwd ter handhaving van de Standstill-regeling dan ook toegestaan.
In dit concrete geval draaide het om een wagen die geschikt was voor het vervoer van grondstoffen van diervoeders. Blijkens de vervoersdocumenten werd de wagen hier ook voor gebruikt. Op 21 maart 2001 was met de wagen immers triticale (een graansoort), in de vervoersdocumenten aangeduid als grondstof voor diervoeder, vervoerd tussen twee locaties in Duitsland, De wagen is derhalve kennelijk bestemd voor het vervoer van (grondstoffen voor) diervoeder. Nu de wagen op 21 maart 2001 is verplaatst naar het bedrijf B te Y, is er gehandeld in strijd met de Standstill-regeling. Voorkomen diende te worden dat er een verdere overtreding van de Standstill-regeling zou plaatsvinden. Derhalve is het vervoermiddel met toepassing van bestuursdwang in bewaring gesteld bij het bedrijf B.
Dat de wagen bij de B geladen zou gaan worden met compost maakt dit niet anders. Hiervoor is reeds toegelicht dat in het belang van de handhaafbaarheid en de effectiviteit van de Standstill-regeling ook het vervoer van vervoermiddelen die kennelijk bestemd zijn voor het vervoer van vee, mest of (grondstoffen voor) diervoeder verboden is. Kennelijk moet daarbij gelezen worden als "doorgaans".
De interpretatie van het begrip kennelijk die u voorstaat, namelijk afhankelijk van de concrete lading, zou betekenen dat in alle gevallen een AID-ambtenaar bij het laden aanwezig moet zijn om zeker te stellen dat er geen vee, mest of (grondstoffen voor) diervoeder worden vervoerd. In de praktijk is dat niet haalbaar. Bovendien zou vervolgens aan alle opsporingsambtenaren in Nederland doorgegeven moeten worden dat de betreffende wagen op die datum een bepaalde route af zal leggen. Uw interpretatie van "kennelijk" zou leiden tot een regeling die niet goed handhaafbaar is. Terwijl het begrip "kennelijk" juist in de Standstill-regeling is opgenomen ten behoeve van de handhaafbaarheid.
Ik merk daarbij op dat in dit geval ten onrechte enkel de oplegger in bewaring is gesteld bij de B. Aangezien zowel de trekker als de oplegger op veehouderijbedrijven komen, brengt zowel het vervoer van de trekker als het vervoer van de oplegger het risico van verspreiding van smetstof met zich mee. De trekker had derhalve ook in bewaring moeten worden gesteld bij de B.
Ad 3. Bevoegdheid AID
U bent van mening dat aan de AID niet de bevoegdheid tot bestuursdwang is toegekend. Tevens bent u van mening dat het niet strookt met de tekst van artikel 5:24 van Pro de Awb dat bestuursdwang door een ander orgaan wordt toegepast dan het bestuursorgaan dat de beslissing tot bestuursdwang neemt.
In artikel 2, onderdeel e, van het besluit van 18 april 2001, "Mandaat Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees", is onder andere aan de plaatsvervangend kringdirecteur van de Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees de bevoegdheid gemandateerd om namens de minister van LNV te beslissen betreffende het besluit tot toepassing van bestuursdwang van artikel 106 van Pro de Gwwd. In dat onderdeel van artikel 2 is Pro tevens de bevoegdheid toegekend om ambtenaren van het ministerie van LNV aan te wijzen die de beslissing tot bestuursdwang uitvoeren. Het besluit van 18 april 2001 heeft terugwerkende kracht tot en met 29 juni 2000.
In dit geval is de beslissing tot het toepassen van bestuursdwang dus bevoegdelijk genomen, namelijk door de plaatsvervangend kringdirecteur van de RVV. Blijkens de beslissing heeft de plaatsvervangend kringdirecteur de heer C, AID-controleur, aangewezen om de beslissing ten uitvoer te leggen. De beslissing is in dit geval ten uitvoer gelegd vóórdat de beslissing op schrift was gesteld. Dit betekent echter niet dat de beslissing onbevoegd genomen is of dat de heer C niet bevoegd was de bestuursdwang ten uitvoer te leggen. Aangezien de heer C ambtenaar van het ministerie van LNV is, kan hij immers aangewezen worden door de plaatsvervangend kringdirecteur. Daarnaast is het op grond van artikel 5:24, zesde lid, van de Awb mogelijk om de beslissing tot bestuursdwang ten uitvoer te leggen alvorens deze op schrift is gesteld.
Van enig gebrek dat leidt tot de onrechtmatigheid van het besluit tot bestuursdwang is derhalve geen sprake.
Ten overvloede merk ik op dat, ook al zou het besluit van de plaatsvervangend kringdirecteur van de RVV niet door een AID-controleur ten uitvoer kunnen worden gelegd, dan nog zou er geen sprake zijn van een gebrek dat leidt tot de onrechtmatigheid van het besluit. Op grond van artikel 2, onderdeel e, van het besluit van 16 maart 2001, "Mandaat Algemene Inspectiedienst", zijn namelijk de directeur, de hoofdinspecteurs en de vrijgesteld teamleiders van de AID gemachtigd om namens de minister van LNV te beslissen betreffende het besluit tot het toepassen van bestuursdwang van artikel 106 van Pro de Gwwd en om ambtenaren van het ministerie aan te wijzen die de beslissing uitvoeren. De directeur, hoofdinspecteur en de vrijgesteld teamleiders kunnen zonder twijfel een AID-controleur aanwijzen die de beslissing tot bestuursdwang ten uitvoer legt. Het gebrek wat dan aan het besluit van 26 april 2001 zou kleven is dat niet de bevoegde ambtenaar het besluit namens de minister heeft genomen. Dat had dan niet de plaatsvervangend kringdirecteur van de RVV moeten zijn, maar de directeur, een hoofdinspecteur of vrijgesteld teamleider van de AID. In de beslissing op bezwaar is dit echter te corrigeren.
Nu zowel aan de RVV als aan de AID de bevoegdheid is toegekend om namens de minister van LNV te besluiten tot toepassen van bestuursdwang en de beslissing op bezwaar namens de minister wordt genomen, zou de beslissing op bezwaar door (of namens) de minister van LNV een eventueel bevoegdheidsgebrek helen.
Ad 4. Motivering en termijn verzenden beslissing
Naar uw mening is het besluit in strijd met artikel 3:46 van Pro de Awb omdat er niet is vermeld dat artikel 5:24, zesde lid, van de Awb is toegepast. Tevens bent u van mening dat er in strijd met artikel 5:24, zesde lid, van de Awb is gehandeld.
Ten aanzien van artikel 3:46 van Pro de Awb
Naar mijn mening is het besluit deugdelijk gemotiveerd. In het besluit is aangegeven welke voorschriften zijn overtreden, wat de grondslag voor de bevoegdheid tot toepassen van bestuursdwang is, wat het spoedeisende karakter van de zaak is en wat de mogelijke alternatieven waren.
Dat in het besluit niet wordt verwezen naar artikel 5:24, zesde lid, van de Awb maakt dit niet anders. Dat artikel legt enkel een verplichting op aan het bestuursorgaan tot feitelijk handelen, namelijk het zo spoedig mogelijk op schrift stellen en bekendmaken van de beslissing tot bestuursdwang nà de feitelijke tenuitvoerlegging. Dat dit feitelijk handelen is gebeurd, blijkt uit het feit dat u het besluit tot toepassen van bestuursdwang op 26 april 2001 heeft ontvangen, terwijl de maatregel ter uitvoering van bestuursdwang op 22 maart 2001 ten uitvoer is gelegd. Van een motiveringsgebrek is naar mijn mening geen sprake.
Ten aanzien van artikel 5:24, zesde lid, van de Awb
Naar mijn mening is het schriftelijke besluit tot toepassen van bestuursdwang u zo spoedig mogelijk bekendgemaakt als mogelijk was in de toenmalige omstandigheden. Het was een zeer hectische en drukke tijd, waarin ook een zware administratieve belasting werd gelegd op de organisatie. Gezien het belang van een effectieve bestrijding van mkz is daarbij de prioriteit gegeven aan de verdachte en besmette bedrijven en het voorkomen van verspreiden van het virus. Dat betekende dat de administratieve werkzaamheden zich ook concentreerden op deze gebieden. Die werkzaamheden namen feitelijk de gehele administratieve capaciteit in beslag. Eerder dan 26 april 2001 is men eenvoudigweg niet toegekomen aan het op schrift stellen van de beslissing tot bestuursdwang.
Bovendien wist u reeds op 24 maart 2001 dat de bestuursdwang was geëindigd, aangezien toen uw oplegger is vrijgegeven. U kon vanaf dat moment weer rijden met de oplegger. Door het moment waarop de schriftelijke beslissing is bekendgemaakt (26 april 2001) bent u dan ook niet benadeeld. Mocht er derhalve sprake zijn van strijd met artikel 5:24, zesde lid, van de Awb, dan kan het besluit naar mijn mening op grond van artikel 6:22 van Pro de Awb toch in stand worden gelaten.
Ad 5. Andere mogelijkheden dan bestuursdwang
U vraagt zich af of het stallen van de wagen de enige mogelijkheid was om een einde te maken aan de overtreding.
Er is geconstateerd dat de wagen kennelijk bestemd was voor het vervoer van mest en/of veevoeder. Daarmee staat vast dat iedere handeling waarbij de wagen niet op het terrein van de B zou blijven staan, een overtreding van de Standstill-regeling mee zou brengen. Het enkele vervoer van een dergelijk vervoermiddel is immers al niet toegestaan. Er bestond derhalve geen andere mogelijkheid dan de wagen te stallen bij de B.
Wat betreft uw opmerking over het aangezegde verhaal van de kosten van het toepassen van bestuursdwang, merk ik op dat u tegen die beschikking apart bezwaar kunt aantekenen.
Conclusie
Conform het advies van de Commissie voor de bezwaarschriften, verklaar ik uw bezwaarschrift ongegrond."
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft ter ondersteuning van het beroep - samengevat - onder meer het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
In de eerste plaats is aangevoerd dat de beslissing tot toepassing van bestuursdwang onbevoegdelijk is genomen. Hiertoe heeft appellant gesteld dat de door verweerder genoemde mandaatregeling van 18 april 2001 eerst op 22 april 2001 in werking is getreden en derhalve ten tijde van de toepassing van bestuursdwang nog niet van kracht was. De omstandigheid dat aan deze regeling terugwerkende kracht is verleend doet hier niet aan af. Blijkens de toelichting op de regeling moet deze terugwerkende kracht zodanig beperkt worden uitgelegd dat zij niet geldt voor besluiten als het onderhavige. Voorts moet het verlenen van terugwerkende kracht aan een regeling in algemene zin, gezien het bepaalde in artikel 4 van Pro de Wet algemene bepalingen, ontoelaatbaar worden geacht. De vóór de inwerkingtreding van deze regeling ter zake geldende mandaatbesluiten bieden geen van alle basis aan de (plaatsvervangend) kringdirecteur van de RVV om beslissingen als hier aan de orde te nemen of ambtenaren aan te wijzen die zulks konden doen.
In de tweede plaats heeft appellant aangevoerd dat artikel 5:24, zesde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) alleen in zeer uitzonderlijke omstandigheden kan worden toegepast. Indien een zodanige situatie aan de orde is, dient het bestuursorgaan extra zorg te besteden aan het motiveren en kenbaar maken van het toepassen van de bestuursdwang. Het na meer dan een maand verzenden van het primaire besluit is onzorgvuldig, hetgeen niet met toepassing van artikel 6:22 Awb Pro kan worden hersteld.
De inbewaringstelling heeft bovendien volgens appellant in strijd met de standstill-regeling plaatsgevonden. Naar de mening van appellant is de combinatie niet "kennelijk bestemd" voor het vervoer van vee, mest of (grondstoffen voor) diervoeder. De combinatie was pas twee weken in gebruik bij zijn bedrijf en was tot de inbewaringstelling niet bestemd geweest voor dergelijk vervoer. De door verweerder gegeven uitleg van het begrip "kennelijk bestemd" in de zin van "doorgaans bestemd" is onjuist en maakt een veel te ruime toepassing van dit begrip mogelijk. De omstandigheid dat de combinatie het bedrijfslogo van appellant droeg is onvoldoende om van een kennelijke bestemming in de zin van de standstill-regeling te kunnen spreken.
Appellant heeft het College voorts verzocht verweerder ten gunste van hem te veroordelen in de proceskosten en tot vergoeding van de schade die hij heeft geleden als gevolg van verweerders besluiten.
Ter zitting heeft appellant te kennen gegeven de beroepsgronden ter zake van het (niet) toepassen van artikel 4, tweede lid, van de standstill-regeling (zoals die gold voor de inwerkingtreding van de wijziging van 21 maart 2001 om 19.15 uur) en de (on)bevoegdheid tot tenuitvoerlegging van de bestuursdwang niet langer te handhaven.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College stelt vast dat de beslissing tot toepassing van bestuursdwang blijkens het proces-verbaal d.d. 3 mei 2001 is genomen door de betrokken ambtenaar van de AID "namens de Rijksdienst voor de keuring van vee en vlees". Het primaire besluit, strekkende tot bekendmaking en opschriftstelling van deze beslissing, is namens verweerder ondertekend door de plaatsvervangend kringdirecteur van de RVV.
Het College heeft in de door verweerder overgelegde mandaatbesluiten geen basis kunnen vinden voor een ambtenaar van de AID om namens de (plaatsvervangend kringdirecteur van de) RVV te beslissen tot toepassing van bestuursdwang op grond van artikel 106 Gwd Pro. Verweerder heeft ter zitting weliswaar het standpunt betrokken dat de beslissing op 22 maart 2001 door de - ter zake wel gemandateerde - plaatsvervangend kringdirecteur zelf is genomen en telefonisch aan de AID-ambtenaar is doorgegeven, maar hiervoor bieden het meergenoemde procesverbaal noch de overige in het dossier aanwezige stukken enige aanwijzing.
Wat hiervan ook zij, het besluit van 26 april 2001, waarbij de beslissing van 22 maart 2001 op schrift is gesteld, vermeld dat dit namens verweerder is genomen door de plaatsvervangend kringdirecteur. Op grond van het besluit "Mandaat Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees" van 18 april 2001, nr. TRCJZ/2001/4318 (Stcrt. 2001, nr. 77), in werking getreden op 22 april 2001 en terugwerkend tot en met 29 juni 2000, zijn de plaatsvervangend kringdirecteuren van de RVV gemachtigd namens verweerder te beslissen en stukken te ondertekenen betreffende besluiten tot toepassing van artikel 106 Gwd Pro. Ten tijde van de opschriftstelling van de bestuursdwangbeslissing was de kringdirecteur in aangelegenheden als de onderhavige derhalve bevoegd om namens verweerder te beslissen en besluiten te ondertekenen. Daargelaten of de aan dit mandaatbesluit gegeven terugwerkende kracht toelaatbaar is, moet hiermee worden geoordeeld dat verweerder (althans, namens hem de plaatsvervangend kringdirecteur) de beslissing van 22 maart 2001 alsnog voor zijn rekening heeft genomen. Het College ziet in de omstandigheid dat het hier gaat om toepassing van bestuursdwang met toepassing van artikel 5:24, zesde lid, Awb (voor zeer spoedeisende gevallen) geen beletsel aan te nemen dat het in eerste instantie aan de beslissing tot toepassen van bestuursdwang klevende bevoegdheidsgebrek aldus is gerepareerd.
5.2 Ten aanzien van de vraag of de in geding zijnde combinatie behoorde tot de in artikel 4 van Pro de standstill-regeling bedoelde voertuigen, waarvan het vervoer binnen het in de (bijlage bij die) regeling bedoelde gebied was verboden, overweegt het College het volgende.
Niet in geschil is dat het vuilverwerkingsbedrijf B te Y, waar de combinatie werd aangetroffen en in bewaring is gesteld, is gelegen binnen het bedoelde gebied.
Voorts is niet bestreden dat de combinatie daags voor de inbewaringstelling was gebruikt voor het vervoer van triticale ((grondstof voor) diervoeder). De omstandigheid dat dit vervoer plaatsvond in Duitsland en derhalve buiten het gebied waarop de standstill-regeling van toepassing was, brengt niet met zich dat dit vervoer voor de toepassing van de standstill-regeling zonder betekenis was. Evenmin is van belang dat de combinatie bij de B zou worden geladen met organische compost (dat wil zeggen: niet het product van dierlijke meststoffen). Doorslaggevend is hier dat de combinatie op zichzelf geschikt was voor het vervoer van (grondstoffen voor) diervoeder en hiervoor daags tevoren ook daadwerkelijk was gebruikt, alsmede dat het bedrijf van appellant het vervoer van (grondstoffen voor) diervoeder ook blijkens het op de combinatie aangebrachte bedrijfslogo tot zijn normale bedrijfsuitoefening rekent. Onder die omstandigheden kon de combinatie ten tijde van de inbewaringstelling worden aangemerkt als een voertuig dat kennelijk bestemd was voor het vervoer van (grondstoffen voor) diervoeder, waardoor het binnen het bereik viel van artikel 4 van Pro de standstill-regeling. Hierbij heeft het College mede in aanmerking genomen dat, gezien de doelstelling van de standstill-regeling - het voorkomen van de verdere verspreiding van de uiterst besmettelijke dierziekte mkz - ervan moet worden uitgegaan dat met het gebruik van de woorden "kennelijk bestemd" is beoogd een criterium te formuleren waarmee op eenvoudige wijze aan de hand van uiterlijke kenmerken en een zeer kort nader onderzoek kan worden vastgesteld of overtreding van het in artikel 4 van Pro de standstill-regeling neergelegde verbod aan de orde is of dreigt. Dit criterium leent zich derhalve voor een ruime uitleg, waarbij in het midden kan blijven of de door verweerder gegeven uitleg, inhoudende dat met "kennelijk bestemd" is bedoeld "doorgaans bestemd" juist is.
Gelet op het vorenstaande, waarmee niet alleen is komen vast te staan dat het (beoogde) vervoer in strijd was met artikel 4 van Pro de standstill-regeling, maar ook dat ingrijpen ter voorkoming van de verspreiding van smetstof noodzakelijk was, stelt het College vast dat verweerder bevoegd was om met toepassing van bestuursdwang op grond van artikel 106 van Pro de Gwd op te treden en de in geding zijnde combinatie in bewaring te stellen.
Niet is gebleken van omstandigheden op grond waarvan bij afweging van de betrokken belangen niettemin van dit optreden had moeten worden afgezien.
5.3 Het College is voorts van oordeel dat - hetgeen overigens tussen partijen niet in geschil is - de situatie ten tijde van de inbewaringstelling dermate spoedeisend was dat toepassing kon worden gegeven aan artikel 5:24, zesde lid, Awb, zodat de beslissing tot toepassing van bestuursdwang niet tevoren op schrift behoefde te worden gesteld.
Ingevolge dit artikellid zorgt het bestuursorgaan vervolgens zo spoedig mogelijk voor de opschriftstelling en bekendmaking van deze beslissing.
Tussen het nemen van de beslissing tot toepassing van bestuursdwang op 22 maart 2001 en het nemen van het primaire besluit tot opschriftstelling van die beslissing op 26 april 2001 is een periode van 5 weken gelegen. Gelet op de bijzondere omstandigheden van het voorliggende geval, waarin verweerder in een korte periode werd geconfronteerd met zeer veel situaties waarin met grote spoed beslissingen moesten worden genomen met het oog op voorkoming van (verdere) verspreiding van het mkz-virus, waardoor het ambtelijk apparaat zwaar werd belast, alsmede in aanmerking genomen dat inbewaringstelling van de in geding zijnde combinatie reeds na drie dagen werd beëindigd, zodat appellant door het langer uitblijven van het primaire besluit niet in zijn belangen werd geschaad, is het College van oordeel dat niet kan worden staande gehouden dat verweerder onvoldoende spoed heeft betracht met opschriftstelling en bekendmaking van de beslissing tot toepassing van bestuursdwang.
5.4 Op grond van het vorenstaande zal het beroep ongegrond worden verklaard.
Gelet hierop bestaat geen grond om de Staat met toepassing van artikel 8:73 Awb Pro te veroordelen in de door appellant beweerdelijk geleden schade als gevolg van de inbewaringstelling van de in geding zijnde combinatie.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep ongegrond;
- wijst het verzoek om schadevergoeding af.
Aldus gewezen door mr. M.A. Fierstra, mr. J.L.W. Aerts en mr. R.J.G.M. Widdershoven, in tegenwoordigheid van mr. M.S. Hoppener, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 16 september 2003.
w.g. M.A. Fierstra w.g. M.S. Hoppener