Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 02/1988 16 september 2003
11201 Gezondheids- en welzijnswet voor dieren
Bestuursdwang
Uitspraak in de zaak van:
Fourage- en mesthandel A, te X, appellant,
gemachtigde: mr. G.J.M. de Jager, advocaat te Tilburg,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigden: mr. J.J.H.M. Hanssen en drs. H.A. van Langen, beiden ambtenaar ten departemente van verweerder.
1. De procedure
Op 18 december 2002 heeft het College van appellant een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 6 november 2002. Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellant tegen zijn besluit van 19 maart 2002, strekkende tot opschriftstelling en bekendmaking van de op 22 maart 2001 mondeling genomen beslissing tot het met toepassing van bestuursdwang op grond van artikel 106 van Pro de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (hierna: Gwd) aanhouden en in bewaring stellen van de vrachtwagen (met aanhangwagen) met kenteken *.
Op 27 januari 2003 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken aan het College doen toekomen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 24 juni 2003, waar partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten nader hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In de Gwd, voor zover geldend ten tijde hier van belang, is onder andere het volgende bepaald:
" Artikel 30
1. Onze Minister kan het vervoeren van dieren van een door hem te bepalen soort, van deze diersoort afkomstige producten, diervoeder alsmede andere producten en voorwerpen welke dragers van smetstof kunnen zijn, uit, naar of binnen Nederland of bepaalde gedeelten van Nederland verbieden dan wel verbieden indien niet wordt voldaan aan door hem te stellen regelen.
(…)
Artikel 31
Indien in het belang van de bestrijding van besmettelijke dierziekten naar het oordeel van Onze Minister een onverwijlde voorziening noodzakelijk is, kan hij bepalen dat door hem krachtens dit hoofdstuk vastgestelde regelingen onmiddellijk na hun bekendmaking in werking treden. In dat geval kan hij zodanige regeling, in afwijking van het bepaalde in artikel 4, eerste lid, van de Bekendmakingswet (Stb. 1988, 18), op andere wijze dan de daar genoemde wijze bekendmaken.
(…)
Artikel 106
Onze Minister is bevoegd tot toepassing van bestuursdwang ter handhaving van de bij of krachtens deze wet gestelde verplichtingen, indien dit ter voorkoming van verspreiding van smetstof noodzakelijk is."
Op 21 maart 2001 heeft verweerder mede op grond van artikel 30, eerste lid, Gwd vastgesteld de Tijdelijke regeling standstill mond- en klauwzeer Nederland 2001 (Stcrt. 22 maart 2001, nr. 58), welke regeling is bekendgemaakt en in werking is getreden op 21 maart 2001 om 11.00 uur. Bij besluit van eveneens 21 maart 2001 (Stcrt. 26 maart 2001, nr. 60) is de regeling, hierna aangeduid als de standstill-regeling, gewijzigd, welke wijziging is bekendgemaakt en in werking getreden op 21 maart 2001 om 19.15 uur.
In de standstill-regeling, zoals zij gold na de evenbedoelde wijziging, is onder andere het volgende bepaald:
"Artikel 3
Het is verboden vervoermiddelen, bestemd of kennelijk bestemd voor het vervoer van vee of pluimvee, of mest van vee of pluimvee te vervoeren binnen en vanuit het gebied, bedoeld in de bijlage."
Op 24 maart 2001 is de standstill-regeling ingetrokken en vervangen door de Tijdelijke regeling landelijke vervoersbeperkingen mond- en klauwzeer 2001 (Stcrt. 24 maart 2001, nr. 61).
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Op 21 maart 2001 is op een bedrijf te Olst een besmetting met mond- en klauwzeer (hierna: mkz) vastgesteld.
- Op 22 maart 2001, omstreeks 14.30 uur, heeft een ambtenaar van de Algemene Inspectiedienst (hierna: AID) geconstateerd dat een vrachtwagen met aanhangwagen, met kenteken *, vanaf het terrein van het vuilverwerkingsbedrijf B te Y in de richting van de B-weg werd vervoerd. Deze combinatie vervoerde kort tevoren gehuurde containerbakken met daarin bij de B geladen compost.
- De hiervoor bedoelde combinatie was in gebruik bij appellant en is door de bedoelde ambtenaar van de AID "namens de Rijksdienst voor de keuring van vee en vlees" met toepassing van bestuursdwang aangehouden en in bewaring gesteld.
- Op 24 maart 2001 is de bewaring van de combinatie opgeheven.
- Bij besluit van 19 maart 2002 heeft de directeur van de RVV namens verweerder de beslissing van de ambtenaar van de AID van 22 maart 2001 op schrift gesteld en aan appellant toegezonden.
- Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 28 maart 2002 bezwaar gemaakt. Appellant heeft ervan afgezien om naar aanleiding van dit bezwaar te worden gehoord.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Het bestreden besluit houdt - voor zover hier van belang - het volgende in.
"Naar aanleiding van uw bezwaren overweeg ik het volgende.
Ad 1. U stelt dat u in nauw overleg met de AID en de RVV heeft besloten om compost bij de B te aan laden. Volgens u was het vervoer van compost met de vrachtwagens toegestaan. Om het compost te vervoeren heeft u nieuwe bakken gehuurd, omdat u de eigen mestbakken niet kon gebruiken.
Uit uw bezwaar komt naar voren dat u kennelijk van mening bent dat zowel de AID als de RVV u toestemming hebben gegeven om met de voertuigen van uw bedrijf, compost te gaan laden.
Naar aanleiding van uw stelling is navraag gedaan bij een ambtenaar die tijdens de periode dat de Standstill-regeling van kracht was, actief was bij het Crisiscentrum. Deze ambtenaar acht het zeer onwaarschijnlijk dat destijds aan u mededelingen zijn gedaan door de AID of de RVV dat u, als Mest- en Fouragebedrijf, met uw wagens compost zou mogen vervoeren. Ook in het geval men had vernomen dat een van deze wagens voorzien was van gehuurde bakken in plaats van de eigen mestbakken, zou dat het negatieve oordeel niet hebben veranderd.
Zelfs al zouden deze mededelingen zijn gedaan, dan nog kan dit er niet toe leiden dat u er op mocht vertrouwen dat een dergelijk vervoer zou zijn toegestaan. Deze mededelingen zouden in dat geval zijn gedaan door een terzake niet-beslissingsbevoegde ambtenaar. Derhalve hadden dergelijke mededelingen geen gerechtvaardigd vertrouwen kunnen opwekken. Bovendien zou u gezien de tekst van de Regeling niet hebben mogen vertrouwen op dergelijke mededelingen. De aanduiding "kennelijk bestemd" maakt vragen als de uwe overbodig; relevant is niet alleen wat er daadwerkelijk vervoerd wordt, maar tevens waar het vervoermiddel kennelijk voor is bestemd. Dat het voertuig in dit geval voorzien was van andere bakken, maakt dat niet anders.
Ad 2. Overtreding Standstill-regeling
In de Standstill-regeling is het vervoer van wagens die bestemd zijn voor het vervoer van vee, mest of (grondstoffen voor) diervoeder verboden. Enerzijds kan er smetstof in deze producten zitten, anderzijds komen wagens die deze goederen vervoeren op veehouderijbedrijven waar besmette dieren aanwezig kunnen zijn. Het vervoer van deze wagens, leeg of geladen met de genoemde of andere goederen, brengt derhalve het risico mee dat de besmetting wordt verspreid. Dit risico is niet voldoende uit te sluiten door reinigen en ontsmetten van de wagens.
Gezien de grote gevolgen van een eventuele uitbraak van mkz is de Standstill-regeling er op gericht om verspreiding van mkz, via welke weg dan ook, te voorkomen. Het is van cruciaal belang voor de effectiviteit van de regeling dat daarbij een duidelijk en hanteerbaar handhavingssysteem geldt. Om in het toepassingsgebied van de Standstill- regeling (heel Nederland) alle wagens te controleren waarin mogelijk goederen worden of zijn vervoerd die mkz kunnen verspreiden, is ondoenlijk. Een dergelijk systeem zou er toe leiden dat de Standstill-regeling massaal ontdoken kan worden. Om toch te kunnen waarborgen dat verspreiding van smetstof via vervoermiddelen zoveel mogelijk is beperkt, is daarom ook het vervoer van wagens die kennelijk bestemd zijn voor het vervoer van vee, mest of diervoeder niet toegestaan.
Ten aanzien van de toegepaste bestuursdwang
Bestuursdwang is gericht op het ongedaan maken van een overtreding van een wettelijk voorschrift of het voorkomen van voortzetting van die overtreding. De bevoegdheid tot het toepassen van bestuursdwang moet bij of krachtens de wet zijn toegekend. Artikel 106 van Pro de Gwwd kent aan de minister de bevoegdheid tot het toepassen van bestuursdwang toe ter handhaving van het gestelde bij of krachtens de Gwwd, in de gevallen dat bestuursdwang noodzakelijk is ter voorkoming van verspreiding van smetstof.
Hiervoor is uiteengezet dat wagens waarmee vee, mest of (grondstoffen voor) diervoeder wordt of is vervoerd, smetstof kunnen verspreiden. Stilzetten van deze wagens is noodzakelijk ter voorkoming van de eventuele verspreiding van het mkz-virus, nu controle van alle wagens een onmogelijke opgave is. Ten algemene is toepassing van bestuursdwang op grond van artikel 106 van Pro de Gwwd ter handhaving van de Standstill-regeling dan ook toegestaan.
In dit concrete geval draaide het om een wagen voorzien van containerbakken die geschikt was voor het vervoer van droge pluimveemest. Van de onderneming Fourage- en mesthandel A was bekend dat deze ook handelde in mest van vee. Doorgaans wordt een wagen voorzien van containerbakken in dit bedrijf (ook) gebruikt voor het vervoer van droge pluimveemest. De wagen was derhalve kennelijk bestemd voor het vervoer van mest van vee of pluimvee. Nu de wagen op 21 maart 2001 is verplaatst naar het bedrijf B te Y, is er gehandeld in strijd met de Standstill-regeling. Voorkomen diende te worden dat er een verdere overtreding van de Standstill- regeling zou plaatsvinden. Derhalve is het vervoermiddel met toepassing van bestuursdwang in bewaring gesteld bij het bedrijf B.
Dat de wagen bij de B geladen zou gaan worden met compost maakt dit niet anders. Hiervoor is reeds toegelicht dat in het belang van de handhaafbaarheid en de effectiviteit van de Standstill-regeling ook het vervoer van vervoermiddelen die kennelijk bestemd zijn voor het vervoer van vee, mest of (grondstoffen voor) diervoeder verboden is. Kennelijk moet daarbij gelezen worden als "doorgaans".
De interpretatie van het begrip kennelijk die u voorstaat, namelijk afhankelijk van de concrete lading, zou betekenen dat in alle gevallen een AID-ambtenaar bij het laden aanwezig moet zijn om zeker te stellen dat er geen vee, mest of (grondstoffen voor) diervoeder worden vervoerd. In de praktijk is dat niet haalbaar. Bovendien zou vervolgens aan alle opsporingsambtenaren in Nederland doorgegeven moeten worden dat de betreffende wagen op die datum een bepaalde route af zal leggen. Uw interpretatie van "kennelijk" zou leiden tot een regeling die niet goed handhaafbaar is. Terwijl het begrip "kennelijk" juist in de Standstill-regeling is opgenomen ten behoeve van de handhaafbaarheid.
Ad 3. Bevoegdheid AID
U bent van mening dat aan de AID niet de bevoegdheid tot bestuursdwang is toegekend. Tevens bent u van mening dat het niet strookt met de tekst van artikel 5:24 van Pro de Awb dat bestuursdwang door een ander orgaan wordt toegepast dan het bestuursorgaan dat de beslissing tot bestuursdwang neemt.
In artikel 2, onderdeel e, van het besluit van 18 april 2001, "Mandaat Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees", is onder andere aan de plaatsvervangend kringdirecteur van de Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees de bevoegdheid gemandateerd om namens de minister van LNV te beslissen betreffende het besluit tot toepassing van bestuursdwang van artikel 106 van Pro de Gwwd. In dat onderdeel van artikel 2 is Pro tevens de bevoegdheid toegekend om ambtenaren van het ministerie van LNV aan te wijzen die de beslissing tot bestuursdwang uitvoeren. Het besluit van 18 april 2001 heeft terugwerkende kracht tot en met 29 juni 2000.
In dit geval is de beslissing tot het toepassen van bestuursdwang dus bevoegdelijk genomen, namelijk door de plaatsvervangend kringdirecteur van de RVV. Blijkens de beslissing heeft de plaatsvervangend kringdirecteur de heer C, AID-controleur, aangewezen om de beslissing ten uitvoer te leggen. De beslissing is in dit geval ten uitvoer gelegd vóórdat de beslissing op schrift was gesteld. Dit betekent echter niet dat de beslissing onbevoegd genomen is of dat de heer C niet bevoegd was de bestuursdwang ten uitvoer te leggen. Aangezien de heer C ambtenaar van het ministerie van LNV is, kan hij immers aangewezen worden door de plaatsvervangend kringdirecteur. Daarnaast is het op grond van artikel 5:24, zesde lid, van de Awb mogelijk om de beslissing tot bestuursdwang ten uitvoer te leggen alvorens deze op schrift is gesteld. Van enig gebrek dat leidt tot de onrechtmatigheid van het besluit tot bestuursdwang is derhalve geen sprake.
Ten overvloede merk ik op dat, ook al zou het besluit van de plaatsvervangend kringdirecteur van de RVV niet door een AID-controleur ten uitvoer kunnen worden gelegd, dan nog zou er geen sprake zijn van een gebrek dat leidt tot de onrechtmatigheid van het besluit. Op grond van artikel 2, onderdeel e, van het besluit van 16 maart 2001, "Mandaat Algemene Inspectiedienst", zijn namelijk de directeur, de hoofdinspecteurs en de vrijgesteld teamleiders van de AID gemachtigd om namens de minister van LNV te beslissen betreffende het besluit tot het toepassen van bestuursdwang van artikel 106 van Pro de Gwwd en om ambtenaren van het ministerie aan te wijzen die de beslissing uitvoeren. De directeur, hoofdinspecteur en de vrijgesteld teamleiders kunnen zonder twijfel een AID-controleur aanwijzen die de beslissing tot bestuursdwang ten uitvoer legt. Het gebrek wat dan aan het besluit van 19 maart 2002 zou kleven is dat niet de bevoegde ambtenaar het besluit namens de minister heeft genomen. Dat had dan niet de plaatsvervangend kringdirecteur van de RVV moeten zijn, maar de directeur, een hoofdinspecteur of vrijgesteld teamleider van de AID. In de beslissing op bezwaar is dit echter te corrigeren. Nu zowel aan de RVV als aan de AID de bevoegdheid is toegekend om namens de minister van LNV te besluiten tot toepassen van bestuursdwang en de beslissing op bezwaar namens de minister wordt genomen, zou de beslissing op bezwaar door (of namens) de minister van LNV een eventueel bevoegdheidsgebrek helen.
Ad 4. U bent van mening dat er in strijd is gehandeld met artikel 5:24, zesde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) nu de beschikking pas één jaar na dato op schrift is gekregen. Tevens meent u dat de beschikking in strijd is met het verbod van willekeur, het vertrouwensbeginsel en het verbod van détournement de pouvoir.
U bent van mening dat er in strijd met artikel 5:24, zesde lid, van de Awb is gehandeld.
Ten aanzien van artikel 5:24, zesde lid, van de Awb
Met het voertuig met het kenteken * is een overtreding begaan. Ten aanzien van dit voertuig is bestuursdwang toegepast. De maatregel tot het toepassen van bestuursdwang is aan u en de chauffeur van uw voertuig mondeling medegedeeld. Helaas is per abuis nagelaten dit schriftelijk te bevestigen. Per brief van 19 maart 2002 is de bestuursdwangbeschikking alsnog opgestuurd. Door de MKZ-crisis was het een zeer hectische en drukke tijd, waarin ook een zware administratieve belasting werd gelegd op de organisatie. Gezien het belang van een effectieve bestrijding van mkz was daarbij de prioriteit gegeven aan de verdachte en besmette bedrijven en het voorkomen van verspreiden van het virus. Dat betekende dat de administratieve werkzaamheden zich ook concentreerden op deze gebieden. Die werkzaamheden namen feitelijk de gehele administratieve capaciteit in beslag. Toen de crisis voorbij was en men overging tot de normale werkzaamheden kwam men erachter dat er geen bestuursdwangbeschikking was opgestuurd ten aanzien van het tweede voertuig. Dit is toen bij brief van 19 maart 2002 alsnog rechtgezet.
Strijd met het verbod van willekeur, het vertrouwensbeginsel en het verbod van détournement de pouvoir
U voert aan dat er in strijd is gehandeld met het verbod van willekeur. Volgens u speelt in de onderhavige zaak enerzijds uw belang, waarbij u gedurende meer dan een jaar niets heeft vernomen van de RVV dan wel de AID omtrent de reden waarom uw wagen is stilgezet. Anderzijds rest volgens u aan de zijde van de RVV enkel nog een wens tot schadebeperking, nu zij aansprakelijk is gesteld voor de schade die het gevolg zou zijn van het stilzetten van de wagen. U bent van mening dat u erop mocht vertrouwen dat de wagen ten onrechte is stilgezet. Deze stelling acht ik onjuist.
Bij brief van 19 maart 2002 (kenmerk TRVV02/8028/NSM) werd u op de hoogte gesteld van het feit dat er enige onduidelijkheid was geweest omtrent de gegevens in uw zaak en dat daarom enige vertraging was opgetreden bij de beantwoording van uw brieven. Vervolgens kreeg u alsnog de bestuursdwangbeschikking ten aanzien van het voertuig met kenteken *. Hierdoor kreeg u de mogelijkheid om in bezwaar te gaan tegen de genomen beschikking. Gelet hierop bent u niet in uw rechten geschaad en is er wel degelijk rekening gehouden met uw belangen.
Ten aanzien van uw opmerking dat u niet wist waarom uw wagen was stilgezet, merk ik het volgende op. De maatregel tot het toepassen van bestuursdwang op uw twee voertuigen is, op 22 maart 2001 aan u en de chauffeur van uw voertuig, mondeling medegedeeld. Daarbij werd ook uitgelegd waarom deze maatregel werd toegepast. Verder ontving u per brief van 26 april 2001 de bestuursdwangbeschikking ten aanzien van het voertuig met kenteken **. Daarin werd nogmaals uiteengezet waarom de genomen maatregel van toepassing was. Derhalve gaat uw opmerking dat u niet wist waarom de wagen was stilgezet niet op.
Bovendien wist u reeds op 24 maart 2001 dat de bestuursdwang was geëindigd, aangezien toen uw voertuigen werden vrijgegeven. U kon vanaf dat moment weer rijden met het voertuig in onderhavige zaak. Door het moment waarop de schriftelijke beslissing is bekendgemaakt (19 maart 2002) bent u dan ook niet benadeeld. Mocht er derhalve sprake zijn van strijd met artikel 5:24, zesde lid, van de Awb, dan kan het besluit naar mijn mening op grond van artikel 6:22 van Pro de Awb toch in stand worden gelaten.
Verder rest volgens u aan de zijde van de RVV enkel nog een wens tot schadebeperking, nu zij aansprakelijk is gesteld voor de schade die het gevolg zou zijn van het stilzetten van de wagen. Deze mening deel ik niet. De schade die u heeft geleden, is een direct gevolg van de toepassing van bestuursdwang. De bevoegdheid tot toepassing van deze maatregel vloeit rechtstreeks voort uit de wet. Gelet op het feit dat voorkomen diende te worden dat er een verdere overtreding van de Standstill-regeling zou plaatsvinden, werd besloten om de wagen in bewaring te stellen bij het bedrijf B. Derhalve is de maatregel terecht toegepast en rust er op het bestuursorgaan geen enkele verplichting om de door u geclaimde schade te vergoeden.
U bent verder van mening dat er in strijd is gehandeld met het vertrouwensbeginsel. Kennelijk bent u van mening dat door het achterwege blijven van de bestuursdwangbeschikking u ervan uit mocht gaan dat de wagen ten onrechte was stilgezet en dat de staat daarom aansprakelijk kon worden gesteld voor de door u gestelde schade. Deze stelling acht ik onjuist. Gelet op alle informatie die u heeft ontvangen is uw vertrouwen niet gerechtvaardigd. Ten aanzien van het gestelde met betrekking tot de schade verwijs ik u naar het voorgaande.
Ten aanzien van het vertrouwensbeginsel merkt u nog het volgende op. Het Openbaar Ministerie heeft de zaak van de chauffeur van uw wagen geseponeerd. Gelet op deze opmerking bent u kennelijk van mening dat u vanwege dat feit erop mocht vertrouwen dat de toegepaste bestuursdwang onrechtmatig was geworden. Ten aanzien hiervan merk ik het volgende op. De strafrechtelijke procedure en de bestuursrechtelijke procedure staan los van elkaar. Dat het Openbaar Ministerie de zaak heeft geseponeerd wil niet zeggen dat daarmee is aangetoond dat er geen strafbaar feit is gepleegd.
Tot slot voert u aan dat er in strijd is gehandeld met het verbod van détournement de pouvoir. Volgens u heeft de RVV klaarblijkelijk een fout gemaakt en probeert deze nu te herstellen door terug te grijpen op een mogelijkheid die de wet slechts voor een korte periode biedt. Door op deze manier te pogen aansprakelijkheid af te wentelen wordt volgens u in strijd gehandeld met het eerder genoemde beginsel. Deze stelling acht ik onjuist. Naar mijn mening is de RVV niet aansprakelijk voor de door u geclaimde schade en is er derhalve geen sprake van het afwentelen van aansprakelijkheid. Door de bestuursdwangbeschikking op te sturen bent u niet benadeeld. U kreeg juist de mogelijkheid om alsnog uw bezwaren aan de orde te stellen. Gelet op het voorgaande treft uw grief geen doel.
Ad 5. Vergoeding kosten bezwaarfase
U heeft verzocht om vergoeding van de kosten van de behandeling van het bezwaar. Met ingang van 12 maart 2002 is een wijziging van onder meer artikel 7:15 van Pro de Algemene wet bestuursrecht in werking getreden, waarmee een specifieke regeling voor de kosten van de bezwaarfase in het leven is geroepen. Ingevolge artikel 7:15, tweede lid, worden de kosten die de belanghebbende in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken, door het bestuursorgaan uitsluitend vergoed voorzover het bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid.
Nu er in het onderhavige geval geen sprake is van een herroeping van het bestreden besluit wijs ik uw verzoek om vergoeding van de kosten van de bezwaarfase af.
Conclusie
Gelet op het voorgaande verklaar ik uw bezwaarschrift ongegrond."
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft ter ondersteuning van het beroep - samengevat - onder meer het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
In de eerste plaats is aangevoerd dat de beslissing tot toepassing van bestuursdwang onbevoegdelijk is genomen. Hiertoe heeft appellant gesteld dat de door verweerder genoemde mandaatregeling van 18 april 2001 eerst op 22 april 2001 in werking is getreden en derhalve ten tijde van de toepassing van bestuursdwang nog niet van kracht was. De omstandigheid dat aan deze regeling terugwerkende kracht is verleend doet hier niet aan af. Blijkens de toelichting op de regeling moet deze terugwerkende kracht zodanig beperkt worden uitgelegd dat zij niet geldt voor besluiten als het onderhavige. Voorts moet het verlenen van terugwerkende kracht aan een regeling in algemene zin, gezien het bepaalde in artikel 4 van Pro de Wet algemene bepalingen, ontoelaatbaar worden geacht. De vóór de inwerkingtreding van deze regeling ter zake geldende mandaatbesluiten bieden geen van alle basis aan de (plaatsvervangend) directeur van de RVV om beslissingen als hier aan de orde te nemen of ambtenaren aan te wijzen die zulks konden doen.
In de tweede plaats heeft appellant aangevoerd dat artikel 5:24, zesde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) alleen in zeer uitzonderlijke omstandigheden kan worden toegepast. Indien een zodanige situatie aan de orde is, dient het bestuursorgaan extra zorg te besteden aan het motiveren en kenbaar maken van het toepassen van de bestuursdwang. Het na meer dan een jaar verzenden van het primaire besluit is onzorgvuldig, hetgeen niet met toepassing van artikel 6:22 Awb Pro kan worden hersteld. Appellant heeft er in dit verband op gewezen dat het na zo lange tijd nog toezenden van de opschriftstelling van de bestuursdwangbeslissing zijns inziens het gevolg is van de omstandigheid dat hij de AID en RVV aansprakelijk heeft gesteld voor de als gevolg van de toepassing van bestuursdwang geleden schade. Volgens appellant heeft verweerder hier enkel toepassing gegeven aan artikel 5:24, zesde lid, Awb om aan aansprakelijkheid te kunnen ontkomen, hetgeen strijd oplevert met het verbod van détournement de pouvoir en zelfs met het verbod van willekeur.
De inbewaringstelling heeft bovendien volgens appellant in strijd met de standstill-regeling plaatsgevonden. Naar de mening van appellant is de combinatie niet "kennelijk bestemd" voor het vervoer van vee, mest of (grondstoffen voor) diervoeder. De containers waren gehuurd en niet eerder ingezet voor het vervoer van vee, mest en/of (grondstoffen voor) diervoeders. De door verweerder gegeven uitleg van het begrip "kennelijk bestemd" in de zin van "doorgaans bestemd" is onjuist en zou een veel te ruime toepassing van dit begrip mogelijk maken. De omstandigheid dat de combinatie het bedrijfslogo van appellant droeg is onvoldoende om van een kennelijke bestemming in de zin van de standstill-regeling te kunnen spreken.
Daarnaast heeft appellant erop gewezen dat de Officier van Justitie de zaak tegen hem heeft geseponeerd, omdat in zijn handelwijze geen overtreding van de standstill-regeling kon worden gezien. Daardoor is van overheidswege het vertrouwen gewekt dat hij geen inbreuk heeft gemaakt op de standstill-regeling, hetgeen ook voor de onderhavige zaak gevolgen zou moeten hebben.
Volgens appellant is verweerder, gelet op het door hem in beroep gestelde, ten onrechte niet toegekomen aan een beslissing op zijn verzoek tot vergoeding van de kosten die hij in de bezwaarfase heeft gemaakt.
Appellant heeft het College voorts verzocht verweerder ten gunste van hem te veroordelen in de proceskosten en tot vergoeding van de schade die hij heeft geleden als gevolg van verweerders besluiten.
Ter zitting heeft appellant te kennen gegeven de beroepsgronden ter zake van het (niet) toepassen van artikel 4, tweede lid, van de standstill-regeling en de (on)bevoegdheid tot tenuitvoerlegging van de bestuursdwang niet langer te handhaven.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College stelt vast er op dat de beslissing tot toepassing van bestuursdwang blijkens het proces-verbaal d.d. 3 mei 2001 is genomen door de betrokken ambtenaar van de AID "namens de Rijksdienst voor de keuring van vee en vlees". Het primaire besluit, strekkende tot bekendmaking en opschriftstelling van deze beslissing, is namens verweerder ondertekend door de directeur van de RVV.
Het College heeft in de door verweerder overgelegde mandaatbesluiten geen basis kunnen vinden voor een ambtenaar van de AID om namens de (directeur van de) RVV te beslissen tot toepassing van bestuursdwang op grond van artikel 106 Gwd Pro. Verweerder heeft ter zitting weliswaar het standpunt betrokken dat de beslissing op 22 maart 2001 door de - ter zake wel gemandateerde - (plaatsvervangend) kringdirecteur is genomen en telefonisch aan de AID-ambtenaar is doorgegeven, maar hiervoor bieden het meergenoemde procesverbaal noch de overige in het dossier aanwezige stukken enige aanwijzing.
Wat hiervan ook zij, in het besluit van 19 maart 2002, waarbij de beslissing van 22 maart 2001 op schrift is gesteld, is vermeld dat dit namens verweerder is genomen door de directeur van de RVV. Op grond van het besluit "Mandaat Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees" van 18 april 2001, nr. TRCJZ/2001/4318 (Stcrt. 2001, nr. 77), in werking getreden op 22 april 2001 en terugwerkend tot en met 29 juni 2000, is de directeur van de RVV gemachtigd namens verweerder te beslissen en stukken te ondertekenen betreffende besluiten tot toepassing van artikel 106 Gwd Pro. Ten tijde van de opschriftstelling van de bestuursdwangbeslissing was de directeur van de RVV in aangelegenheden als de onderhavige derhalve bevoegd namens verweerder te beslissen en besluiten te ondertekenen. Daargelaten of de aan dit mandaatbesluit gegeven terugwerkende kracht toelaatbaar is, moet hiermee worden geoordeeld dat verweerder (althans, namens hem de directeur van de RVV) de beslissing van 22 maart 2001 alsnog voor zijn rekening heeft genomen. Het College ziet in de omstandigheid dat het hier gaat om toepassing van bestuursdwang met toepassing van artikel 5:24, zesde lid, Awb (voor zeer spoedeisende gevallen) geen belemmering aan te nemen dat het in eerste instantie aan de beslissing tot toepassen van bestuursdwang klevende bevoegdheidsgebrek aldus is gerepareerd.
5.2 Ten aanzien van de vraag of de in geding zijnde combinatie behoorde tot de in artikel 3 van Pro de standstill-regeling bedoelde voertuigen, waarvan het vervoer binnen het in de (bijlage bij die) regeling bedoelde gebied was verboden, overweegt het College het volgende.
Niet in geschil is dat het vuilverwerkingsbedrijf B te Y, waar de combinatie werd aangehouden en in bewaring is gesteld, is gelegen binnen het bedoelde gebied.
Voorts is duidelijk dat de combinatie containers vervoerde die geschikt zijn om droge pluimveemest te bevatten. Weliswaar waren deze containers - volgens appellant juist om besmetting door het gebruik van de eigen containers te voorkomen - gehuurd van een ander bedrijf, doch appellant heeft ter zitting gesteld dat dergelijke containers van dit bedrijf ook werden gebruikt voor het vervoer van mest van vee en niet kon worden uitgesloten dat de desbetreffende containers daarvoor ook daadwerkelijk waren gebruikt. Niet van belang is dat de containers bij de B waren geladen met organische compost (dat wil zeggen: niet het product van dierlijke meststoffen). Wel acht het College voorts van betekenis dat het bedrijf van appellant het vervoer van pluimveemest ook blijkens het op de combinatie aangebrachte logo tot zijn normale bedrijfsuitoefening rekent. Onder die omstandigheden kon de combinatie ten tijde van de aanhouding en inbewaringstelling worden aangemerkt als een voertuig dat kennelijk bestemd was voor het vervoer van (droge) pluimveemest, waardoor het binnen het bereik viel van artikel 3 van Pro de standstill-regeling. Hierbij heeft het College mede in aanmerking genomen dat, gezien de doelstelling van de standstill-regeling - het voorkomen van de verdere verspreiding van de uiterst besmettelijke dierziekte mkz - ervan moet worden uitgegaan dat met het gebruik van de woorden "kennelijk bestemd" is beoogd een criterium te formuleren waarmee op eenvoudige wijze aan de hand van uiterlijke kenmerken en een zeer kort nader onderzoek kan worden vastgesteld of overtreding van het in artikel 3 van Pro de standstill-regeling neergelegde verbod aan de orde is of dreigt. Dit criterium leent zich derhalve voor een ruime uitleg, waarbij in het midden kan blijven of de door verweerder gegeven uitleg, inhoudende dat met "kennelijk bestemd" is bedoeld "doorgaans bestemd" juist is.
Gelet op het vorenstaande, waarmee niet alleen is komen vast te staan dat het (beoogde) vervoer in strijd was met artikel 3 van Pro de standstill-regeling, maar ook dat ingrijpen ter voorkoming van de verspreiding van smetstof noodzakelijk was, stelt het College vast dat verweerder bevoegd was om met toepassing van bestuursdwang op grond van artikel 106 van Pro de Gwd op te treden en de in geding zijnde combinatie in bewaring te stellen.
Niet is gebleken van omstandigheden op grond waarvan bij afweging van de betrokken belangen niettemin van dit optreden had moeten worden afgezien.
5.3 Het College is voorts van oordeel dat - hetgeen overigens tussen partijen niet in geschil is - de situatie ten tijde van de inbewaringstelling dermate spoedeisend was dat toepassing kon worden gegeven aan artikel 5:24, zesde lid, Awb, zodat de beslissing tot toepassing van bestuursdwang niet tevoren op schrift behoefde te worden gesteld.
Ingevolge dit artikellid zorgt het bestuursorgaan vervolgens zo spoedig mogelijk voor de opschriftstelling en bekendmaking van deze beslissing.
Tussen het nemen van de beslissing tot toepassing van bestuursdwang op 22 maart 2001 en het nemen van het primaire besluit tot opschriftstelling van die beslissing op 19 maart 2002 is bijna één jaar gelegen.
Hoewel het gelet op de bijzondere omstandigheden van het voorliggende geval, waarin verweerder in een korte periode werd geconfronteerd met zeer veel situaties waarin met grote spoed beslissingen moesten worden genomen met het oog op voorkoming van (verdere) verspreiding van het mkz-virus, waardoor het ambtelijk apparaat zwaar werd belast, in de rede ligt dat met de zo spoedig mogelijke opschriftstelling van de beslissing tot toepassing van bestuursdwang een langere periode is gemoeid dan onder meer gebruikelijke omstandigheden nodig zou zijn, brengt het tijdsverloop tussen die beslissing en de opschriftstelling in de onderhavige zaak met zich dat niet van een zo spoedig mogelijke opschriftstelling kan worden gesproken.
Naar het oordeel van het College brengt het vorenstaande evenwel niet met zich dat het bestreden besluit moet worden vernietigd. Hiertoe is in aanmerking genomen dat de inbewaringstelling van de in geding zijnde combinatie reeds na drie dagen is beëindigd, zodat appellant door het langer uitblijven van het primaire besluit niet is geschaad in zijn belang de combinatie zo snel mogelijk weer in gebruik te kunnen nemen. Bovendien had appellant, indien hij prijs stelde op een eerdere opschriftstelling van de bestuursdwangbeslissing, op basis van artikel 6:2, aanhef en onder b, Awb bezwaar kunnen maken tegen het niet tijdig nemen van dat besluit en eventueel hangende dat bezwaar een verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening bij het College kunnen indienen. Een mogelijk gevolg van het te lang uitblijven van de opschriftstelling van een bestuursdwangbeslissing als de onderhavige zou kunnen zijn dat verweerder is gehouden af te zien van het kostenverhaal. Verweerder heeft dit ingezien en heeft bij het primaire besluit van dit kostenverhaal afgezien.
Het College heeft geen aanknopingspunt gevonden voor de juistheid van het standpunt van appellant dat verweerder enkel toepassing heeft gegeven aan artikel 5:24, zesde lid, Awb om aan aansprakelijkstelling te ontkomen. Van détournement de pouvoir of handelen in strijd met het verbod van willekeur kan dan ook niet worden gesproken.
5.4 De stelling van appellant dat door het sepot van de zaak tegen hem van overheidswege het vertrouwen is gewekt dat hij geen inbreuk heeft gemaakt op de standstill-regeling en dat zulks ook gevolgen moet hebben voor de onderhavige zaak, onderschrijft het College niet, nu een zodanig sepot, ook al heeft dit plaatsgevonden op de door appellant gestelde gronden, geen (bindend) oordeel kan inhouden over het in geding zijnde besluit van verweerder. Bovendien zou het door appellant gestelde vertrouwen eerst zijn gewekt na aanvang en ook beëindiging van de bewaring van de combinatie, zodat niet valt in te zien dat appellant op basis van dit vertrouwen handelingen heeft verricht of nagelaten die voor de beoordeling van verweerders besluiten relevant kan zijn.
5.5 Gelet op het vorenstaande behoefde verweerder - anders dan door appellant gesteld - geen aanleiding te zien voor vergoeding van de door appellant in de bezwaarfase gemaakte proceskosten.
5.6 Op grond van het vorenstaande en in aanmerking genomen dat ook overigens niet is gebleken dat het bestreden besluit in aanmerking komt voor vernietiging, zal het beroep ongegrond worden verklaard.
Gelet hierop bestaat geen grond om de Staat met toepassing van artikel 8:73 Awb Pro te veroordelen in de door appellant beweerdelijk geleden schade als gevolg van de inbewaringstelling van de in geding zijnde combinatie.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep ongegrond;
- wijst het verzoek om schadevergoeding af.
Aldus gewezen door mr. M.A. Fierstra, mr. J.L.W. Aerts en mr. R.J.G.M. Widdershoven, in tegenwoordigheid van mr. M.S. Hoppener, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 16 september 2003.
w.g. M.A. Fierstra w.g. M.S. Hoppener