Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 02/1404 18 november 2003
11201 Gezondheids- en welzijnswet voor dieren
Bestuursdwang
Uitspraak in de zaak van:
1. A, gevestigd te X, en
2. B, te Y, appellanten,
gemachtigde: mr. G.J.M. de Jager, advocaat te Tilburg,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigden: mr. J.J.H.M. Hanssen en drs. H.A. van Langen, beiden werkzaam bij verweerders ministerie.
1. De procedure
Op 12 juli 2002 heeft het College van appellanten een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 5 juni 2002.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellanten tegen een besluit van 16 maart 2001, strekkende tot opschriftstelling en bekendmaking van de op 13 maart 2001 mondeling genomen beslissing tot het met toepassing van bestuursdwang op grond van artikel 106 van Pro de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (hierna: Gwd) ter plekke doden van 129 biggen die vervoerd werden in een vrachtwagen met kenteken *.
Bij brief van 15 augustus 2002 hebben appellanten de gronden van het beroep aan het College doen toekomen.
Op 7 oktober 2002 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken aan het College doen toekomen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 24 juni 2003, waar partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten nader hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Artikel 10 van Pro Richtlijn 90/425/EEG van de Raad van 26 juni 1990 inzake veterinaire en zoötechnische controles in het intracommunautaire handelsverkeer in bepaalde levende dieren en producten in het vooruitzicht van de totstandbrenging van de interne markt (Pb 1990, L 224, blz. 29) luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
"1. Elke Lid-Staat stelt de andere Lid-Staten en de Commissie onmiddellijk in kennis, niet alleen van het uitbreken op zijn grondgebied van de in richtlijn 82/894/EEG bedoelde ziektes, maar ook van het uitbreken van zoönoses, ziektes of andere aandoeningen die voor de veestapel of voor de gezondheid van de mens een ernstig gevaar kunnen opleveren.
De Lid-Staat van verzending legt onmiddellijk de door de communautaire voorschriften voorgeschreven bestrijdings- of preventiemaatregelen ten uitvoer, met name de afbakening van de daarin bedoelde beschermingszones, of stelt elke andere maatregel vast die hij passend acht.
(…)"
Artikel 11 bis Pro van de mede op artikel 10 van Pro Richtlijn 90/425/EEG gebaseerde Beschikking 2001/190/EG van de Commissie van 8 maart 2001 houdende wijziging van Beschikking 2001/172/EG tot vaststelling van beschermende maatregelen in verband met mond- en klauwzeer in het Verenigd Koninkrijk (Pb. 2001, L 67, blz. 88) luidt, voorzover hier van belang, als volgt:
"(…)
3. Andere lidstaten dan het Verenigd Koninkrijk zien erop toe dat het vervoer van dieren van gevoelige soorten wordt verboden.
Dit verbod geldt niet als dieren van gevoelige soorten van het bedrijf van verzending worden vervoerd:
- hetzij rechtstreeks naar het slachthuis om daar onmiddellijk te worden geslacht, mits de bevoegde autoriteiten daarvoor toestemming hebben gegeven,
- hetzij naar een ander bedrijf, mits de bevoegde autoriteiten daarvoor toestemming hebben gegeven, op voorwaarde dat:
a) de dieren tijdens het vervoer niet in contact komen met dieren die niet afkomstig zijn van hetzelfde bedrijf van verzending,
b) de voertuigen die voor het vervoer van levende dieren worden gebruikt, na elk vervoer worden schoongemaakt en ontsmet, en dat een bewijs van deze ontsmetting wordt voorgelegd, en
c) het vervoer van die dieren naar andere lidstaten alleen wordt toegestaan als de plaatselijke veterinaire autoriteit 24 uur tevoren een melding terzake heeft verzonden aan de centrale en plaatselijke veterinaire autoriteiten in de lidstaat van bestemming.
(…)"
In de Gwd was ten tijde hier van belang onder meer het volgende bepaald:
"Artikel 30
1. Onze Minister kan het vervoeren van dieren van een door hem te bepalen soort, van deze diersoort afkomstige produkten, diervoeder alsmede andere produkten en voorwerpen welke dragers van smetstof kunnen zijn, uit, naar of binnen Nederland of bepaalde gedeelten van Nederland verbieden dan wel verbieden indien niet wordt voldaan aan door hem te stellen regelen.
(…)
4. Onze Minister kan voor het krachtens het eerste lid aangewezen gebied het bij artikel 29 bepaalde Pro van overeenkomstige toepassing verklaren ten aanzien van gezonde dieren.
Artikel 31
Indien in het belang van de bestrijding van besmettelijke dierziekten naar het oordeel van Onze Minister een onverwijlde voorziening noodzakelijk is, kan hij bepalen dat door hem krachtens dit hoofdstuk vastgestelde regelingen onmiddellijk na hun bekendmaking in werking treden. In dat geval kan hij zodanige regeling, in afwijking van het bepaalde in artikel 4, eerste lid, van de Bekendmakingswet (Stb. 1988, 18), op andere dan de daar genoemde wijze bekend maken.
Artikel 106
Onze Minister is bevoegd tot toepassing van bestuursdwang ter handhaving van de bij of krachtens deze wet gestelde verplichtingen, indien dit ter voorkoming van verspreiding van smetstof noodzakelijk is.
Artikel 107
1. Onze Minister kan, voor zover het belang van de gezondheid of het welzijn van dieren zich daartegen niet verzet, van het bij of krachtens deze wet bepaalde vrijstelling of ontheffing verlenen.
(…)
3. Aan een vrijstelling of ontheffing kunnen voorschriften of voorwaarden worden verbonden. Zij kunnen onder beperkingen worden verleend. Zij kunnen te allen tijde worden ingetrokken."
Op 13 maart 2001 heeft verweerder mede op grond van de artikelen 17, 30, eerste en vierde lid, en 31 van de Gwd vastgesteld de Tijdelijke regeling vervoersverbod evenhoevigen mond- en klauwzeer 2001 (Stcrt. 2001, 52; hierna: Regeling), welke bekend is gemaakt en in werking is getreden op 13 maart 2001 om 13.00 uur. In de Regeling is onder meer het volgende bepaald:
"Artikel 1
In afwijking van het bepaalde in de Tijdelijke regeling vervoersverbod schapen mond- en klauwzeer 2001, is het verboden alle evenhoevigen te vervoeren, met inbegrip van verplaatsing over de openbare weg zonder een vervoermiddel, binnen en vanuit Nederland."
Op 20 maart 2001 is de Regeling ingetrokken en vervangen door de Tijdelijke regeling vervoersverbod mond- en klauwzeer 2001 (Stcrt. 2001, 58).
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- In februari 2001 is in het Verenigd Koninkrijk mond- en klauwzeer (hierna: mkz) uitgebroken.
- Op 13 maart 2001, omstreeks 15.45 uur, heeft een ambtenaar van het Korps Landelijke Politiedienst (KLPD) op de openbare weg, A16 richting Rotterdam, een vrachtwagen met aanhanger staande gehouden met kenteken *. Deze ambtenaar heeft daarop de Algemene Inspectiedienst (hierna: AID) ingeschakeld.
Een ambtenaar van de AID heeft vervolgens geconstateerd dat met deze vrachtwagen 129 biggen vervoerd werden van het bedrijf C te Z naar het bedrijf D te E. Beide bedrijven behoren toe aan appellant sub 2. De ambtenaar van de AID heeft de chauffeur van de vrachtwagen enkele vragen gesteld en heeft daarna contact opgenomen met de Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees (hierna: RVV). Vervolgens is besloten bij wege van bestuursdwang de 129 biggen ter plekke te doden, hetgeen mondeling aan de chauffeur van de vrachtwagen is medegedeeld. De biggen zijn kort daarna gedood.
- Bij besluit van 16 maart 2001 heeft de kringdirecteur van de RVV, namens verweerder, de beslissing van 13 maart 2001 op schrift gesteld en aan appellanten toegezonden.
- Tegen dit besluit hebben appellanten bij brief van 19 april 2001 bezwaar gemaakt.
- Op 6 december 2001 zijn appellanten naar aanleiding van hun bezwaren door de Commissie voor de bezwaarschriften van verweerder gehoord.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit en het standpunt van verweerder
Het standpunt van verweerder, zoals dat in het bestreden besluit en het verweerschrift is neergelegd, houdt - voorzover hier van belang - het volgende in.
Van een onbevoegd genomen besluit is geen sprake. Verweerder is op grond van artikel 106 van Pro de Gwd bevoegd tot toepassing van bestuursdwang ter handhaving van de bij of krachtens de Gwd gestelde verplichtingen, indien dit ter voorkoming van verspreiding van smetstof noodzakelijk is. Bij besluit van 7 juni 1999 (Stcrt. 1999, 107) is de bevoegdheid om op grond van artikel 106 van Pro de Gwd bestuursdwang toe te passen gemandateerd aan de (plaatsvervangend) kringdirecteuren van de RVV. Om alle mandaten verleend aan ambtenaren van de RVV in één besluit op te nemen, is bij besluit van 18 april 2001 (Stcrt. 2001, 77) het besluit van 7 juni 1999 ingetrokken en is de bevoegdheid om op grond van artikel 106 van Pro de Gwd bestuursdwang toe te passen nogmaals gemandateerd aan de (plaatsvervangend) kringdirecteuren van de RVV. Dit besluit werkt terug tot en met 29 juni 2000.
Het besluit tot het toepassen van bestuursdwang is genomen door de kringdirecteur van de RVV. Gezien de genoemde mandaatsbesluiten was hij hiertoe bevoegd.
Op 13 maart 2001 is door de Franse autoriteiten een geval van mkz in Frankrijk (departement Mayenne) gemeld. Mkz is een zeer besmettelijke virusziekte die zich razendsnel over een veestapel kan verspreiden. De incubatietijd van het virus is lang, ongeveer 10 tot 14 dagen. In de periode voorafgaand aan 13 maart 2001 zijn voor mkz-gevoelige, evenhoevige, dieren vanuit Frankrijk Nederland binnengebracht. Om in kaart te kunnen brengen welke dieren waarvandaan kwamen en waarnaartoe zijn gebracht, is door de RVV een traceringsonderzoek ingesteld. In afwachting van de resultaten van dit traceringsonderzoek is voor geheel Nederland met ingang van 13 maart 2001een tijdelijk vervoersverbod voor evenhoevige dieren afgekondigd. Dit vervoersverbod is in de Regeling neergelegd. De gedachte achter dit vervoersverbod is dat, indien reeds met mkz besmette evenhoevige dieren vanuit Frankrijk naar Nederland waren vervoerd, deze dieren konden worden achterhaald en daarmee verspreiding van het mkz-virus kon worden voorkomen.
De Regeling is gebaseerd op artikel 10 van Pro Richtlijn 90/425/EEG en artikel 30 van Pro de Gwd. Artikel 30 voornoemd Pro geeft verweerder de bevoegdheid het vervoer van dieren binnen Nederland te verbieden. Van die bevoegdheid is in het onderhavige geval op een correcte wijze gebruik gemaakt. Er was immers een geval van mkz in Frankrijk vastgesteld en er hadden internationale transporten vanuit Frankrijk naar Nederland plaatsgevonden. Het afgekondigde vervoersverbod is evenmin in strijd met enigerlei bepaling van Gemeenschapsrecht.
Richtlijn 90/425/EEG heeft tot doel de veterinaire risico's van internationale handel en transport van dieren zoveel mogelijk te beperken, doch dit betekent niet dat op grond van deze richtlijn genomen maatregelen slechts van toepassing zijn op dieren die feitelijk tussen lidstaten worden vervoerd. Artikel 10 van Pro Richtlijn 90/425/EEG, de vrijwaringsbepaling, bepaalt dat lidstaten alle maatregelen treffen om hun verplichtingen op grond van communautaire regelgeving na te komen. Op grond van dit artikel moet Nederland zich zoveel mogelijk inspannen om verspreiding van mkz naar andere lidstaten te voorkomen. Deze verplichting, alsmede de vele vervoersbewegingen van vee binnen Europa, brengen de noodzaak mee dat ter beperking van de veterinaire risico's van internationale transporten ook voorwaarden moeten worden gesteld aan zuiver binnenlandse veetransporten. Indien Nederland zich niet inspant om verspreiding van mkz binnen de eigen landsgrenzen te voorkomen, is het risico voor andere lidstaten op insleep van de ziekte groter. Alsdan voldoet Nederland niet aan de verplichting andere lidstaten zo veel mogelijk te vrijwaren van het risico van verspreiding van besmettelijke dierziekten.
Beschikking 2001/190/EG van de Commissie is gebaseerd is op artikel 10 van Pro Richtlijn 90/425/EEG. Artikel 11 bis Pro, derde lid, van deze beschikking bepaalt dat ten gevolge van de uitbraak van mkz in het Verenigd Koninkrijk de andere lidstaten erop toezien dat het vervoer van dieren van gevoelige soorten wordt verboden. Uit deze beschikking blijkt derhalve dat ook de Commissie van mening is dat Richtlijn 90/425/EEG van toepassing kan zijn op vervoer van dieren binnen een lidstaat.
Verweerder heeft er niet voor gekozen de in Beschikking 2001/190/EG geboden uitzonderingsmogelijkheden in de Regeling neer te leggen.
De bevoegdheid van verweerder om over te gaan tot het nemen van preventieve maatregelen, zoals het instellen van een vervoersverbod, is niet beperkt tot de situatie waarin daadwerkelijk een besmetting met een besmettelijke dierziekte als mkz in Nederland is vastgesteld. Een andere opvatting is onverenigbaar met de inspanningsverplichting die Richtlijn 90/425/EEG en artikel 10 EG Pro de lidstaten oplegt. De lidstaten moeten doen wat nodig is om verspreiding van een besmettelijke dierziekte te voorkomen en daarbij past de bevoegdheid als omschreven in artikel 10, eerste lid, van Richtlijn 90/425/EEG om alles te doen wat een lidstaat nodig acht. Dit standpunt vindt steun in het bepaalde in genoemd artikel 11 bis Pro van Beschikking 2001/190/EG. Dit artikel legt immers alle lidstaten een verplichting op tot het nemen van preventieve maatregelen.
De tekst van artikel 30 van Pro de Gwd biedt evenmin aanknopingspunten voor de stelling dat het instellen van een vervoersverbod enkel mogelijk is als een dierziekte binnen de Nederlandse landsgrenzen is vastgesteld. Het doel van afdeling 3 van hoofdstuk 2 van de Gwd is een effectieve bestrijding van besmettelijke dierziekten en daaronder valt ook het treffen van preventieve maatregelen ter voorkoming van verdere verspreiding van een mogelijk aanwezig virus.
Verweerder heeft met het bij wege van bestuursdwang doden van de biggen van appellanten niet in strijd met het proportionaliteitsbeginsel gehandeld. Gezien het zeer agressieve karakter van het mkz-virus, de lange incubatietijd en de grote gevolgen van een mkz-uitbraak, was het noodzakelijk dat verregaande maatregelen ter bestrijding van mkz werden getroffen.
Ongedaanmaking van de overtreding door appellanten van het vervoersverbod was feitelijk niet mogelijk. Indien de biggen van appellanten het mkz-virus bij zich zouden dragen, zou voortzetting van het vervoer naar de bestemming ertoe leiden dat op twee locaties mkz-virus aanwezig zou zijn. Voorts was het terugsturen van de biggen evenmin een optie, omdat alsdan de mogelijkheid zou bestaan dat de biggen door een mkz-besmet gebied zouden worden vervoerd en op die wijze met het mkz-virus zouden worden besmet. Ter voorkoming van voortzetting van de overtreding en het daarmee samenhangende risico op eventuele verdere verspreiding van het mkz-virus, was doding van de biggen de enig reële optie.
Met het transport van de biggen hebben appellanten enerzijds het risico van verdere verspreiding van het mkz-virus vergroot en anderzijds het traceringsonderzoek van de RVV bemoeilijkt, aangezien het aantal dierbewegingen is toegenomen. De mogelijkheid de biggen in een quarantainestal onder te brengen en aan een klinisch onderzoek te onderwerpen, danwel te vaccineren, was voor verweerder geen optie. In de door appellanten genoemde quarantainestal waren reeds andere dieren aanwezig, waardoor het risico bestond dat eventueel een nieuwe mkz-haard zou worden gecreëerd. Bovendien zou in verband met de incubatietijd een bloedtest geen absolute zekerheid verschaffen over de afwezigheid van het mkz-virus bij de biggen van appellanten. Vaccinatie was tenslotte op grond van het communautaire recht uitgesloten.
Verweerder ziet geen aanleiding over te gaan tot vergoeding van de door appellanten door de toepassing van bestuursdwang geleden schade. De biggen van appellanten zijn gedood ter uitvoering van bestuursdwang op grond van artikel 106 van Pro de Gwd en in de Gwd is ten aanzien daarvan niet voorzien in vergoeding van de schade. Bij het vergoeden van schade ten gevolge van de bestrijding van een besmettelijke dierziekte hanteert verweerder het uitgangspunt dat schade die niet op grond van de Gwd voor vergoeding in aanmerking komt, zoals dat in casu het geval is, tot het bedrijfsrisico van de veehouder behoort.
Vergoeding van de schade zou bovendien ingaan tegen het reparatoire karakter van bestuursdwang en zou ertoe kunnen leiden dat een justitiabele beter wordt van het overtreden van voorschriften.
Ook overigens bestaat geen aanleiding tot het vergoeden van de schade van appellanten. Er is geen sprake van een besluit dat is genomen in strijd met het legaliteitsbeginsel of in strijd met de in acht te nemen proportionaliteit. Evenmin is de schade het gevolg van een blijvende maatregel. Wel was de schade voor appellanten voorzienbaar en toerekenbaar, omdat zij het vervoersverbod hebben overtreden en de overtreding niet op een andere wijze ongedaan had kunnen worden gemaakt.
Van een handelen in strijd met artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) is ook geen sprake. Schade ten gevolge van maatregelen ter bestrijding van een besmettelijke dierziekte komt ten algemene voor rekening van de individuele ondernemers en leidt niet tot schadeplichtigheid wegens ontneming van eigendom. Voorts wordt schade die voortvloeit uit het handhaven van een wettelijk voorschrift niet aangemerkt als ontneming van eigendom.
4. Het standpunt van appellanten
Appellanten hebben ter ondersteuning van het beroep het volgende aangevoerd.
Het besluit tot toepassing van bestuursdwang is onbevoegd genomen. De door verweerder genoemde mandaatregeling van 18 april 2001 was ten tijde van de feitelijke toepassing van de bestuursdwang op 13 maart 2001 en op het moment van de opschriftstelling daarvan op 16 maart 2001 nog niet van kracht. De omstandigheid dat aan deze mandaatregeling terugwerkende kracht tot 29 juni 2000 is verleend, doet hieraan niet af. Blijkens de toelichting op de mandaatregeling moet deze terugwerkende kracht zodanig beperkt worden uitgelegd dat zij niet geldt voor een besluit als het onderhavige. Voorts moet het verlenen van terugwerkende kracht aan een regeling in algemene zin, gezien het bepaalde in artikel 4 van Pro de Wet algemene bepalingen, ontoelaatbaar worden geacht. Er dient te worden gekeken naar het juridisch kader op het moment van het plegen van de overtreding. Al hetgeen naderhand plaatsvindt is juridisch niet interessant. De vóór de inwerkingtreding van deze mandaatregeling terzake geldende mandaatbesluiten bieden geen van alle basis aan de kringdirecteur van de RVV om beslissingen als hier aan de orde namens verweerder te nemen of ambtenaren aan te wijzen die zulks konden doen. De mandaatregeling van 7 juni 1999 in het bijzonder noemt niet verweerder, maar de Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij als bestuursorgaan namens wie de kringdirecteur van de RVV mag besluiten bestuursdwang op grond van artikel 106 van Pro de Gwd toe te passen.
Voorts is artikel 106 van Pro de Gwd ten onrechte aan het besluit in primo en aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd. Blijkens dit artikel is verweerder enkel bevoegd tot toepassing van bestuursdwang ter handhaving van de bij of krachtens de Gwd gestelde verplichtingen, indien dit ter voorkoming van verspreiding van smetstof noodzakelijk is. Op 13 maart 2001 was in Nederland echter nog geen besmetting geconstateerd en voorts ontbrak, vanwege de nabije aanwezigheid van een quarantaineplaats, de noodzaak geheel om tot doding van de biggen over te gaan.
De gedode biggen zijn op 13 maart 2001 ten onrechte aangemerkt als besmette dieren. Op die dag was in Nederland immers nog geen uitbraak van mkz vastgesteld. Verweerder is pas gerechtigd preventieve maatregelen te nemen, indien een besmetting met mkz zou zijn geconstateerd. Nu van zulk een besmetting geen sprake was, is de onderhavige maatregel van doding van de biggen prematuur genomen.
De doding van de biggen dient als disproportioneel te worden beschouwd. Artikel 15 van Pro de Gwd geeft verweerder de bevoegdheid ten aanzien van vee bestrijdingsmaatregelen te nemen bij het plotseling optreden van een besmettelijke dierziekte in Nederland. Op het moment dat de biggen van appellanten werden aangehouden, was evenwel nog geen sprake van een geconstateerde besmettelijke dierziekte in Nederland. Bovendien bestond de alternatieve en minder bezwarende mogelijkheid de biggen te isoleren in een op een afstand van drie kilometer van de plaats van aanhouding gelegen quarantainestal van appellanten en de biggen aldaar op aanwezigheid van het mkz-virus te onderzoeken.
Verweerder heeft zijn zorgvuldigheidsplicht verzaakt en verzuimd zich inspanningen te getroosten om onnodige schade voor appellanten te voorkomen of te beperken. Temeer nu het mogelijk was de biggen af te voeren naar een quarantainestal.
De besluiten van verweerder zijn genomen in strijd met het communautaire recht en met name met de Richtlijnen 85/511/EEG en 90/425/EEG. Verweerder heeft miskend dat deze richtlijnen een limitatief-imperatief karakter dragen. De richtlijnen bevatten een limitatieve opsomming van de maatregelen die een lidstaat mag nemen ingeval sprake is van een uitbraak van mkz. De door verweerder in de onderhavige zaak gekozen oplossing, het doden van de biggen op basis van een algeheel vervoersverbod, is niet terug te voeren op Richtlijn 90/425/EEG, noch op artikel 30 van Pro de Gwd. Preventieve maatregelen zijn enkel mogelijk binnen het door genoemde richtlijnen geschetste kader.
Verweerder heeft onrechtmatig gehandeld door appellanten geen integrale schadevergoeding in verband met de doding van de biggen toe te kennen, althans deze schadevergoeding niet duidelijk en concreet in het vooruitzicht te stellen. Daarmee handelt verweerder in strijd met het Eerste Protocol bij het EVRM. Voorzover doding van de biggen in het onderhavige geval een algemeen belang heeft gediend, zoals het voorkomen van besmetting en verspreiding van het mkz-virus, dient in ieder geval een redelijk evenwicht te bestaan tussen dit belang en de inbreuk op het individuele belang van appellanten om hun biggen te behouden. Door na te laten zulk een belangafweging voorafgaand aan zijn besluitvorming te maken, heeft verweerder eveneens gehandeld in strijd met artikel 3:4 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
Ter zitting hebben appellanten te kennen gegeven de beroepsgrond terzake van de (on)bevoegdheid tot tenuitvoerlegging van de bestuursdwang niet langer te handhaven.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College stelt in de eerste plaats op basis van het vermelde in het proces-verbaal van bevindingen van de betrokken AID-ambtenaar vast dat de beslissing van 13 maart 2001 tot toepassing van bestuursdwang is genomen door de kringdirecteur van de RVV. De beslissing is vervolgens door de betrokken AID-ambtenaar medegedeeld aan de chauffeur van het staande gehouden voertuig en aan de toenmalige raadsman van appellante sub 2. Het besluit in primo van 16 maart 2001, strekkende tot bekendmaking en opschriftstelling van deze beslissing, is namens verweerder ondertekend door vorenbedoelde kringdirecteur van de RVV.
De kringdirecteuren van de RVV waren op grond van artikel 1, tweede lid, van het besluit 'Mandaat kringdirecteuren RVV' van 7 juni 1999, nr. TRCJZ/1999/5768 (Stcrt. 1999, 107) gemachtigd namens de Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij te beslissen en stukken te ondertekenen betreffende besluiten tot toepassing van artikel 106 van Pro de Gwd. De omstandigheid dat de hier in geding zijnde opschriftstelling van de toepassing van bestuursdwang door de kringdirecteur van de RVV namens verweerder, in plaats van namens voornoemde Staatssecretaris, is ondertekend, leidt er niet toe dat sprake is van een onbevoegdelijk genomen besluit.
Gelet op artikel 46, tweede lid, van de Grondwet treedt een staatssecretaris als minister op in de gevallen waarin de minister het nodig acht en met inachtneming van diens aanwijzingen. In dit licht bezien staat naar het oordeel van het College een tussen minister en staatssecretaris overeengekomen taakverdeling, die er aldus door wordt gekenmerkt dat de staatssecretaris optreedt met inachtneming van de aanwijzingen van de minister, er niet aan in de weg dat bij een besluitvorming als hier aan de orde de kringdirecteur van de RVV namens de minister en dus namens verweerder, optreedt.
5.2 Bij de hiernavolgende beoordeling van de materiële beroepsgronden van appellanten zal het College, gelet op de aard van de door verweerder toegepaste bestuursdwang, in beginsel de ten tijde van de primaire besluitvorming geldende regelgeving en de feiten en omstandigheden die toentertijd bekend waren, danwel bekend hadden behoren te zijn, in aanmerking nemen.
5.3 Het College ziet zich voor de door appellanten opgeworpen vraag gesteld of verweerder bevoegd was tot het vaststellen van de Regeling, op het moment dat nog geen mkz-besmetting binnen de Nederlandse landsgrenzen was geconstateerd. Het College beantwoordt deze vraag bevestigend en overweegt daartoe het volgende.
Artikel 30, eerste lid, van de Gwd biedt verweerder de bevoegdheid om onder meer het vervoer van dieren die dragers van smetstof kunnen zijn, uit, naar of binnen Nederland te verbieden.
Naar het oordeel van het College boden de in Frankrijk aanwezige mkz-besmetting, de besmettelijkheid en de wijze van verspreiding van het mkz-virus, alsmede de in de betreffende periode tussen Frankrijk en Nederland plaatsgevonden veetransporten verweerder voldoende reden van deze bevoegdheid gebruik kunnen maken. Dat in Nederland nog geen besmetting was aangetoond stond daaraan niet in de weg, omdat in het licht van genoemde omstandigheden niet kon worden uitgesloten dat zich in Nederland reeds met het mkz-virus besmette dieren bevonden en deze dieren aldus drager van smetstof konden zijn.
5.4 In aanmerking genomen dat verweerder krachtens de Gwd bevoegd is tot het vaststellen van de Regeling, is aan de orde of de uitoefening van deze bevoegdheid verenigbaar is met het Gemeenschapsrecht. Naar het oordeel van het College is dat het geval. Op grond van artikel 11 bis Pro, derde lid, van de mede tot Nederland gerichte Beschikking 2001/190/EG was verweerder gehouden een vervoersverbod voor evenhoevige dieren in te stellen.
Dat verweerder niet uitdrukkelijk de in artikel 11 bis Pro, derde lid, van Beschikking 2001/190/EG opgenomen ontheffingsmogelijkheden van het op grond van deze Beschikking in te stellen vervoersverbod in de Regeling heeft overgenomen, brengt niet mee dat de Regeling strijd oplevert met het Gemeenschapsrecht. Nog daargelaten of artikel 11 bis Pro, derde lid,van Beschikking 2001/190/EG verplicht tot het opnemen van een algemene uitzonderingsmogelijkheid in regelgeving strekkende tot tenuitvoerlegging van deze beschikking, voorziet de Gwd immers in artikel 107 in Pro een algemene bevoegdheid voor verweerder om van het bij of krachtens de Gwd bepaalde, zoals de Regeling, vrijstelling of ontheffing te verlenen, voorzover het belang van de volksgezondheid of het welzijn van de dieren zich hiertegen niet verzet.
5.5 Naar aanleiding van het betoog van appellanten, dat, voorzover al zou kunnen worden geoordeeld dat verweerder bevoegd was ten aanzien van de biggen van appellanten bestuursdwang toe te passen, de doding van de biggen disproportioneel was, stelt het College voorop dat het beoordelen van veterinaire risico's, zoals dat in het onderhavige geval bij besluitvorming omtrent de toepassing van de bestuursdwang aan de orde was, behoort tot de taken en bevoegdheden van verweerder. Het College dient bij de beantwoording van de vraag of verweerder deze risico's, gezien de van belang zijnde feiten en omstandigheden en gelet op de in acht te nemen beoordelingscriteria, juist heeft gewaardeerd en afgewogen, de in dit verband aan verweerder toekomende beoordelingsruimte in acht te nemen.
Het College ziet, in verband met het geheel van terzake dienende feiten en omstandigheden, geen grond voor het oordeel dat verweerder met betrekking tot het onderhavige geval een onjuiste waardering en afweging heeft toegepast. Naar het oordeel van het College kan niet worden staande gehouden dat de voor appellanten uit de bij wege van bestuursdwang uitgevoerde doding van hun biggen voortvloeiende nadelige gevolgen onevenredig zijn in verhouding tot de met deze maatregel te dienen doelen, waaronder het voorkomen van verspreiding van een besmettelijke dierziekte. Doding van de biggen vormde de enige mogelijkheid ter handhaving van de bepalingen van de Regeling. Appellanten hebben niet aannemelijk gemaakt dat in hun geval sprake was van bijzondere omstandigheden op grond waarvan verweerder had dienen te oordelen dat de biggen van appellanten bij in leven laten geen relevant veterinair risico (meer) vormden. Verweerder heeft eveneens in redelijkheid kunnen oordelen geen gevolg te geven aan de door appellanten voorgestelde alternatieven voor de ter plekke uit te voeren doding van de biggen, zoals het ten behoeve van het uitvoeren van nader (bloed)onderzoek vervoeren van de biggen naar een nabijgelegen quarantainestal.
5.6 Het College volgt appellanten voorts niet in hun betoog dat verweerder onrechtmatig en in strijd met artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM heeft gehandeld door appellanten naar aanleiding van de doding van hun biggen geen schadevergoeding toe te kennen, danwel zulk een vergoeding in het vooruitzicht te stellen. De doding van de biggen is geen op zichzelf staande maatregel, doch is noodzakelijk en proportioneel met het oog op de realisering van de doelstellingen van de Regeling, ingeval deze wordt overtreden. Aldus zijn de maatregelen gerechtvaardigd op grond van het algemeen belang en niet in strijd met artikel 1 van Pro het Eerste Protocol van het EVRM.
5.7 Op grond van het vorenstaande dient het beroep ongegrond te worden verklaard. Gelet hierop bestaat geen grond de Staat der Nederlanden met toepassing van artikel 8:73 van Pro de Awb te veroordelen in de door appellanten beweerdelijk geleden schade als gevolg van de toepassing van bestuursdwang.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Awb.
6. De beslissing
Het College
- verklaart het beroep ongegrond;
- wijst het verzoek om schadevergoeding af.
Aldus gewezen door mr. M.A. Fierstra, mr. J.L.W. Aerts en mr. R.J.G.M. Widdershoven, in tegenwoordigheid van mr. M.S. Hoppener, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 18 november 2003.
w.g. M.A. Fierstra w.g. M.S. Hoppener