Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 02/19 25 november 2003
27340 Kaderwet EZ-subsidies
Besluit tenders industriële energiebesparing
Uitspraak in de zaak van:
A, gevestigd te B, appellante,
gemachtigde: mr. G. Van Hekesen-Van Bruggen, advocaat te Utrecht,
tegen
de Minister van Economische Zaken, voorheen Nederlandse Onderneming voor Energie en Milieu B.V. (Novem), verweerder,
gemachtigde: drs. M.J. Brandenburg, werkzaam bij de Nederlandse Organisatie voor Energie en Milieu, te Sittard.
1. De procedure
Op 27 december 2001 heeft het College van appellante een beroepschrift ontvangen - na doorzending door de arrondissementsrechtbank te Utrecht met toepassing van artikel 6:15 Awb, waar het op 11 december 2001 is binnengekomen - waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 31 oktober 2001.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellante tegen het besluit van verweerder op appellantes aanvraag om subsidievaststelling in het kader van het Besluit tenders industriële energiebesparing (Stb. 1994, 176, nadien gewijzigd).
Bij brief van 7 januari 2002 heeft appellante de gronden van haar beroep ingediend.
Onder dagtekening 7 februari 2002 heeft verweerder terzake van dit beroep een verweerschrift ingediend.
Op 30 juli 2003 heeft appellante nadere stukken overgelegd.
Op 12 augustus 2003 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden, waar partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunt nader hebben uiteengezet. Aan de zijde van appellante is tevens verschenen C, directeur van appellante.
2. De grondslag van het geschil
2.1. Bij Besluit van 11 juni 1999 (Stb. 1999, 278) is het Besluit tenders industriële energiebesparing (hierna: TIEB) ingetrokken, met dien verstande dat het van toepassing blijft op aanvragen die voor de inwerkingtreding van dit besluit zijn ingediend. In het TIEB was ten tijde van belang, onder meer, het volgende bepaald:
"Artikel 2
1. Novem verstrekt op aanvraag een subsidie aan een ondernemer, die voor eigen rekening en risico een project uitvoert, dat past in een programma (…).
(…)
4. Geen subsidie wordt verstrekt:
(…)
c. indien voor het project reeds van rijkswege subsidie is verstrekt."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Op 31 oktober 1994 heeft appellante bij verweerder een aanvraag ingediend ter verkrijging van subsidie in het kader van het TIEB voor het project "Tunneloven met extreem open stapeling van bakstenen".
- Op 20 maart 1995 heeft appellante ook een aanvraag ingediend bij het Samenwerkingsverband Noord-Nederland (hierna: SNN), ter verkrijging van subsidie in het kader van de Investeringspremieregeling Noord-Nederland 1994 (hierna: IPR 1994), vastgesteld door Provinciale Staten van de provincies Drenthe, Friesland en Groningen in hun vergadering van 15 december 1993 en uitgevoerd door SNN, voor een omvangrijk project.
- Bij besluit van 18 april 1995 heeft verweerder de aanvraag om subsidie van 31 oktober 1994 ingewilligd, zulks tot een bedrag van maximaal f. 320.000,--.
- Bij besluit van 13 december 1995 heeft SNN voornoemde aanvraag om subsidie van 20 maart 1995 op grond van de IPR 1994 ingewilligd, zulks tot een bedrag van f. 1.308.638,--. In dat besluit staat, onder meer, het volgende vermeld:
"Het gepresenteerde investeringsprojekt omvat investeringen in met name een tunneloven, waardoor de totale capaciteit van uw bedrijf wordt vergroot.
Daarnaast wordt geïnvesteerd in bedrijfsgebouwen en voorzieningen voor de be- en ontlading. (…)"
- Op 24 februari 1997 heeft verweerder appellante op de bij besluit van 18 april 1995 verleende subsidie een voorschot van f. 256.000,-- verstrekt.
- Bij besluit van 8 december 1998 heeft SNN de subsidie conform de subsidie-verlening vastgesteld op een bedrag van f. 1.308.638,--.
- Bij een daartoe bestemd formulier, ondertekend op 12 juli 2000, heeft appellante in het kader van het TIEB een aanvraag ingediend om vaststelling van de subsidie. In dit formulier heeft appellante op de daartoe bestemde plaats het volgende vermeld:
"3.2. Zijn er andere subsidies van Rijkswege verstrekt? ja/neen
(…)"
Dit formulier is vergezeld van een brief van appellante van 16 juli 2000. In deze brief heeft appellante het volgende vermeld:
" Bij het vaststellingsformulier zijn twee opmerkingen te maken:
(…)
(2) Er is wel sprake van een IPR-subsidie. Ik heb met NEE geantwoord omdat het hier om een regionale subsidie gaat.
(…)"
- Appellante heeft vervolgens ten aanzien van die aanvraag informatie verstrekt door overlegging van een brief van SNN d.d. 29 januari 2001. In die brief heeft SNN aangegeven dat het Rijk het budget ter beschikking heeft gesteld voor de uitvoering van de IPR 1994, doch dat de IPR 1994 op basis van de autonome wetgevende bevoegdheid van de -hierboven genoemde- drie provinciale besturen tot stand is gekomen en onder hun verantwoordelijkheid door SNN wordt uitgevoerd.
- Bij besluit van 16 maart 2001 heeft verweerder appellantes aanvraag om vaststelling van subsidie afgewezen en het door hem bij wijze van voorschot verstrekte bedrag van f. 256.000,-- van appellante teruggevorderd.
- Bij brief van 25 april 2001 heeft appellante tegen dit besluit bezwaar gemaakt. Bij het bezwaarschrift zijn twee bijlagen gevoegd waarin appellante berekeningen heeft gemaakt van de haar door SNN verstrekte IPR-subsidie en het aandeel daarin van de haar door verweerder verstrekte subsidie op grond van het TIEB. In de brief en de berekeningen geeft appellante aan dat bij de definitieve vaststelling van de IPR-subsidie al rekening is gehouden met het voorschot ad f. 256.000,-- van de TIEB-subsidie.
- Op 11 september 2001 is appellante op haar bezwaar gehoord.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Het bestreden besluit houdt onder meer het volgende in:
"In weerwil tot hetgeen u daartegen heeft aangevoerd, blijft Novem van oordeel dat een premie in het kader van de IPR moet worden aangemerkt als rijkssubsidie als bedoeld in artikel 2, vierde lid, aanhef en onder c, van de TIEB. De omstandigheid dat de investeringspremie is verstrekt door het Samenwerkingsverband Noord-Nederland op basis van een door dat verband
vastgestelde verordening - in casu de Investeringspremieregeling Noord-Nederland 1994 -, maakt dat niet anders. Daartoe voeren wij aan dat:
- de verordening is vastgesteld binnen een door de Minister van Economische Zaken van tevoren aangegeven kader;
- de verordening goedkeuring van voornoemde Minister behoefde;
- de op basis van de verordening te verstrekken gelden volledig door voornoemde Minister beschikbaar zijn gesteld en zijn geoormerkt: de gelden derhalve niet ter vrije beschikking van de deelnemende provincies stonden, zoals de gelden uit het Provinciefonds, doch enkel mochten worden uitgegeven voor het doel waarvoor ze beschikbaar zijn gesteld.
Voorts is Novem van oordeel dat artikel 2, vierde lid, aanhef en onder c, geen ruimte laat voor een interpretatie zoals door u is aangegeven. De subsidiewet- en regelgeving kent meerdere varianten van de zogenaamde anti-cumulatiebepaling.
Is een variant als de onderhavige in een subsidiebesluit of -regeling opgenomen, dan is het niet mogelijk subsidie op basis van dat besluit of die regeling te verstrekken, indien voor het project reeds een rijkssubsidie is verstrekt, dit ongeacht de hoogte van die reeds verstrekte subsidie.
(…)
Gezien de inhoud en de eenduidige formulering van artikel 2, vierde lid, aanhef en c, van de TIEB leidt een reeds van rijkswege verstrekte subsidie tot weigering van subsidieverstrekking op basis van de TIEB en heeft Novem geen bevoegdheid daarvan af te wijken, ook niet op grond van redelijkheidsoverwegingen. Door het gebonden karakter van de bepaling heeft Novem geen ruimte voor een belangenafweging.
(…)"
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft ter ondersteuning van het beroep, samengevat weergegeven, het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
Ten onrechte heeft verweerder de subsidie op nihil gesteld omdat voor het project "Tunneloven met extreem open stapeling van bakstenen" van rijkswege reeds subsidie is verstrekt.
Weliswaar heeft SNN aan appellante op grond van de IPR 1994 subsidie verstrekt voor een omvangrijk project waarvan het onderhavige project deel uitmaakt, doch die subsidie is niet aan te merken als een 'van rijkswege verstrekte subsidie' maar als een op regionaal niveau verstrekte subsidie. Die subsidie is immers verleend in het kader van een door provinciale staten van Drenthe, Friesland en Groningen vastgestelde regeling, op grond van de autonome verordeningsbevoegdheid van die bestuursorganen.
Verweerder geeft een te ruime uitleg aan het begrip 'van rijkswege verstrekte subsidie' door hieronder ook de, op regionaal niveau, door SNN aan appellante verstrekte subsidie te verstaan. Het TIEB geeft geen houvast voor de uitleg van verweerder. Nu in het Besluit criteria ontbreken die aangeven wat onder een 'van rijkswege verstrekte subsidie' moet worden verstaan, dient aansluiting te worden gezocht bij het subsidiebegrip van artikel 4:21, derde lid Awb. Hieruit volgt dat de door de Minister van Economische Zaken aan de drie provincies verstrekte gelden niet worden aangemerkt als een subsidie.
Slechts de door SNN aan appellante verstrekte gelden betreffen een subsidie. De omstandigheid dat de gelden door de minister aan SNN ter beschikking zijn gesteld, is niet relevant. Evenmin dat de IPR 1994 door die minister diende te worden goedgekeurd. De door de minister gestelde regels gelden immers slechts voor de verlening van de rijksbijdrage aan SNN en niet voor de subsidieverlening door SNN aan appellante.
Gelet hierop is het bestreden besluit in strijd met artikel 2, eerste lid en vierde lid, aanhef en onder c, TIEB alsmede met het motiveringsbeginsel.
Verweerder heeft bovendien miskend dat appellante bij haar aanvraag om subsidie bij SNN reeds rekening heeft gehouden met het voorschot op de onderhavige subsidie. Als gevolg hiervan heeft SNN de subsidie op grond van de IPR 1994 op een lager bedrag vastgesteld dan waarop appellante zonder het voorschot op de TIEB-subsidie recht zou hebben gehad.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Bij het bestreden besluit is geen juiste toepassing aan artikel 6:23 van de Awb gegeven, aangezien voor de mogelijkheid daartegen beroep in te stellen is verwezen naar de arrondissementsrechtbank Utrecht in plaats van naar het College. Op grond van artikel 6:15, derde lid, van de Awb, zoals dit artikellid voor 1 april 2002 gold, is het tijdstip van indiening bij de arrondissementrechtbank Utrecht bepalend voor de vraag of het beroepschrift tijdig is ingediend. Dit is het geval.
5.2 In geschil is of verweerder in bezwaar zijn besluit tot vaststelling van de TIEB-subsidie op nihil en - daarmee samenhangend - zijn besluit het reeds verleende voorschot van die subsidie terug te vorderen, terecht heeft gehandhaafd.
Het College stelt voorop dat de aan appellante door SNN verleende subsidie blijkens hetgeen hiervoor in paragraaf 2.2 is weergegeven onder meer betrekking heeft op de voor TIEB-subsidie in aanmerking gebrachte tunneloven. De omstandigheid dat, naar appellante onweersproken heeft gesteld, door SNN bij de definitieve vaststelling van de subsidie ingevolge de IPR 1994 rekening is gehouden met het voorschot dat aan appellante in verband met de TIEB-subsidie is betaald, doet daar niet aan af.
Het geschil spitst zich derhalve toe op de vraag of gelet op het vorenstaande sprake is van een situatie bedoeld in artikel 2, vierde lid, aanhef en onder c, TIEB. Voor de beantwoording van die vraag is doorslaggevend of de door SNN aan appellante verstrekte subsidie moet worden aangemerkt als een "reeds van rijkswege" verstrekte subsidie. Dienaangaande overweegt het College het volgende.
In het TIEB is het begrip "van rijkswege" niet gedefinieerd. Dit betekent dat bij het vaststellen of de aan appellante door SNN verleende subsidie voor de onderhavige tunneloven als van rijkswege verstrekt in de zin van artikel 2, vierde lid, aanhef en onder c, TIEB moet worden aangemerkt, de betekenis die dit begrip in het algemeen taalgebruik heeft, als uitgangspunt moet dienen. Bij gebreke aan concrete en significante in een andere richting wijzende informatie aan de zijde van verweerder, kan het College tot geen andere uitleg komen dan dat onder een "van rijkswege verstrekte subsidie" in de zin van voormelde bepaling moet worden verstaan, subsidie die door een orgaan van de rijksoverheid is verstrekt.
Nu vaststaat dat de aan appellante mede voor de onderhavige tunneloven verstrekte subsidie niet door enig orgaan van de rijksoverheid, maar door een provinciaal samenwerkingsverband (SNN) is verstrekt, kan de conclusie geen andere zijn dan dat verweerder ten onrechte heeft beslist dat de subsidie van rijkswege was verstrekt, zodat het besluit in strijd is met artikel 2, vierde lid, aanhef en onder c, TIEB.
5.3 Gelet op het hiervoor overwogene is duidelijk dat het besluit tot vaststelling van de TIEB-subsidie op nihil op de grond dat met de door SNN aan appellante verstrekte subsidie voor de onderhavige tunneloven sprake is van een "reeds van rijkswege" verstrekte subsidie, geen deugdelijke grondslag biedt aan het aan dat besluit gekoppelde besluit het reeds verleende voorschot van die subsidie terug te vorderen. Dit betekent dat ook het besluit tot terugvordering van het reeds verleende voorschot van die subsidie niet in stand kan blijven.
5.4 Het hiervoor overwogene leidt tot de conclusie dat het beroep gegrond moet worden verklaard en het bestreden besluit moet worden vernietigd. Verweerder zal in het nieuw te nemen besluit opnieuw op de bezwaren van appellante dienen te beslissen, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
Het College overweegt tenslotte dat het door appellante betaalde griffierecht door de Staat dient te worden vergoed, alsmede dat termen aanwezig zijn verweerder onder toepassing van artikel 8:75 Awb te veroordelen in de proceskosten aan de zijde van appellante, zijnde de kosten van de door haar gemachtigde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Met inachtneming van het Besluit bestuurskosten procesrecht worden deze kosten vastgesteld op € 644,--.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op met inachtneming van deze uitspraak opnieuw op het bezwaarschrift te beslissen;
- bepaalt dat het door appellante betaalde griffierecht ad € 218,-- (zegge: tweehonderd achttien euro) aan haar wordt vergoed;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten aan de zijde van appellante, welke worden vastgesteld op € 644,-- (zegge:
zeshonderd vierenveertig euro);
- wijst de Staat aan als de rechtspersoon die genoemde bedragen moet vergoeden.
Aldus gewezen door mr. M.A. van der Ham, mr. J.A. Hagen en mr. M.A. Fierstra, in tegenwoordigheid van mr. I.K. Rapmund, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 25 november 2003.
w.g. M.A. van der Ham w.g. I.K. Rapmund