Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
(vijfde enkelvoudige kamer)
No. AWB 03/242 18 december 2003
16080 Meststoffenwet
Uitvoeringsbesluit pluimveerechten Meststoffenwet
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
gemachtigde: H.C. van den Brink, te Kootwijkerbroek,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. S.C. Vissering-van der Reijt, werkzaam bij Bureau Heffingen.
1. De procedure
Op 19 februari 2003 heeft het College van appellant een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 9 januari 2003.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar vanappellant tegen een afwijzende beslissing naar aanleiding van een door appellant aan het Bureau Heffingen toegezonden formulier "melding pluimveerechten inclusief hardheidsgevallen".
Onder dagtekening 22 april 2003 heeft verweerder een verweerschrift en de op de zaak betrekking hebbende stukken ingezonden.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 13 november 2003. Bij die gelegenheid hebben partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunt nader toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Regelgeving.
Verweerder heeft de Tweede Kamer bij brief van 6 november 1998 (kamerstukken II, 1998-1999, 26 280, nr. 1) te kennen gegeven dat het kabinet, gezien de ontwikkelingen in de pluimveesector, het onvermijdelijk acht de groei van deze sector een halt toe te roepen, dat ter verwezenlijking van dit doel een stelsel van pluimveerechten in het leven zal worden geroepen en dat bevriezing van de omvang van de pluimveestapel een noodzakelijke randvoorwaarde is in het proces van herstructurering van de pluimveesector. In de bijlage bij deze brief is onder meer aangegeven dat bij de bepaling van de hoogte van het pluimveerecht rekening wordt gehouden met onomkeerbare investeringsverplichtingen die zijn aangegaan met het oog op uitbreiding of omschakeling binnen het mestproductierecht dat reeds op een bedrijf rust.
Eén en ander heeft geleid tot de Wet van 7 december 2000 tot wijziging van de Meststoffenwet in verband met de invoering van een stelsel van pluimveerechten (Stb. 2000, nr. 538), die op 1 januari 2001 in werking is getreden. Met de inwerkingtreding van deze wet, waarbij onder meer aan hoofdstuk V van de Meststoffenwet ("Regelen ter voorkoming van een onverantwoorde uitbreiding van de productie van dierlijke meststoffen") is toegevoegd titel 2 ("Stelsel van pluimveerechten", artikelen 58a tot en met 58y), is de hoeveelheid dierlijke meststoffen afkomstig van kippen en kalkoenen die in een kalenderjaar mag worden geproduceerd vastgelegd op het niveau van vóór 1998 en aldus aan een maximum gebonden, dat wordt uitgedrukt in het zogeheten pluimveerecht, zoals omschreven in artikel 1, eerste lid, onder aj, Meststoffenwet. Ingevolge artikel 58h, eerste lid, Meststoffenwet komt het pluimveerecht overeen met de in het referentiejaar op het bedrijf geproduceerde hoeveelheid dierlijke meststoffen afkomstig van kippen en kalkoenen. Krachtens artikel 58g, tweede lid, Meststoffenwet geldt als referentiejaar 1997, tenzij ten aanzien van een daartoe door de belanghebbende aangemeld bedrijf 1995 of 1996 als referentiejaar is gekozen. Ingevolge het derde lid van dit artikel kan ten aanzien van een zodanig bedrijf onder bepaalde voorwaarden 1994 als referentiejaar worden gekozen. In artikel 58k Meststoffenwet is de in de bijlage bij verweerders brief van 6 november 1998 bedoelde (hardheids)regeling neergelegd voor gevallen waarin onomkeerbare investeringsverplichtingen zijn aangegaan met het oog op uitbreiding of omschakeling binnen het mestproductierecht dat reeds op een bedrijf rust. Het eerste lid, aanhef en onder a, van dit artikel - "hardheidsgeval 1" - luidt als volgt:
"1. De omvang van het pluimveerecht van een daartoe aangemeld bedrijf wordt, in afwijking van de artikelen 58h, 58i en 58j, bepaald overeenkomstig bij algemene maatregel van bestuur te stellen regels indien:
a. in de periode van 1 januari 1994 tot en met 5 november 1998 ten behoeve van een vergroting van het aantal op het bedrijf te houden kippen of kalkoenen met ten minste 10% ten opzichte van het aantal dat zou kunnen worden gehouden indien het pluimveerecht zou worden bepaald overeenkomstig artikel 58h dan wel in voorkomend geval artikel 58i,
- door het bevoegd gezag een milieuvergunning is verleend,
- bij het bevoegd gezag een milieuvergunning en een bouwvergunning als bedoeld in artikel 40 van Pro de Woningwet zijn aangevraagd, dan wel
- bij het bevoegd gezag overeenkomstig artikel 4 van Pro het Besluit melkrundveehouderijen milieubeheer of artikel 3 van Pro het Besluit akkerbouwbedrijven milieubeheer een of meer meldingen zijn gedaan en bouwvergunningen zijn aangevraagd,
en uiterlijk op 1 januari 2004 extra huisvesting is gebouwd om alle kippen of kalkoenen die ingevolge het op het tijdstip van inwerkingtreding van artikel 58c geldende pluimveerecht kunnen worden gehouden, te kunnen huisvesten overeenkomstig de voor het bedrijf geldende milieuvergunning dan wel in voorkomend geval overeenkomstig het Besluit melkrundveehouderijen milieubeheer of het Besluit akkerbouwbedrijven milieubeheer;"
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellant heeft op 13 maart 1995 bij burgemeester en wethouders van Ede een verzoek ingediend om een vergunning ingevolge de Wet milieubeheer voor het wijzigen en uitbreiden van zijn veehouderijbedrijf van - onder meer - 5.000 in
8.980 legkippen.
- Deze vergunning is op 5 september 1995 verleend, maar nadien bij uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 23 september 1997 vernietigd.
- Appellant heeft vervolgens op 22 februari 2000 opnieuw een verzoek ingediend om een milieuvergunning, ditmaal gericht op - onder meer - het houden van 11.333 mestkippen, welke vergunning hem op 30 januari 2001 is verleend.
- Appellant heeft op 9 februari 2001 bij verweerder een formulier "melding pluimveerechten, inclusief hardheidsgevallen" ingediend, waarbij hij heeft aangegeven in aanmerking te willen komen voor hardheidsgeval 1.
- Bij besluit van 16 augustus 2001 heeft verweerder appellant meegedeeld dat hij niet in aanmerking komt voor hardheidsgeval 1, omdat de milieuvergunning niet is verleend tussen 1 januari 1994 en 6 november 1998.
- Appellant heeft tegen voormeld besluit bezwaar gemaakt, waarna verweerder het bestreden besluit heeft genomen.
3. Het bestreden besluit
Het bestreden besluit houdt - onder meer - het volgende in.
" De milieuvergunning van 30 januari 2001 is verleend op basis van de aanvraag voor een nieuwe milieuvergunning van 22 februari 2000 en niet op de aanvraag voor een nieuwe milieuvergunning van 13 maart 1995.
Op grond van artikel 4:5 juncto Pro 3:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), is het toegestaan een aanvraag te wijzigen c.q. aan te vullen. In relatie tot de Msw gaat het hierbij om technische, ondergeschikte wijzigingen. Een wijziging die een uitbreiding van het aantal pluimvee betreft, wordt niet geaccepteerd. Deze wijziging wordt beschouwd als een anticipatie op de Msw. De milieuvergunning van 30 januari 2001 stelt dat er 5000 legkippen vergund waren vóór de aanvraag voor een nieuwe milieuvergunning van 22 februari 2000. Het aantal legkippen in de nieuwe milieuvergunning is vergroot tot 11.333 legkippen. Het pluimvee op uw bedrijf is hierdoor vergroot. De aanvraag voor een nieuwe milieuvergunning van 22 februari 2000 vervangt dan ook niet de aanvraag voor een nieuwe milieuvergunning van 13 maart 1995. Hieruit volgt dat de aanvraag van 22 februari 2000 niet als een vervangende aanvraag gezien kan worden. Hierdoor voldoet u niet aan de voorwaarde dat u beschikt over een verleende milieuvergunning, die in de periode van 1 januari 1994 tot en met 5 november 1998 bij het bevoegd gezag is aangevraagd (artikel 58k, eerste lid onder a Msw).
Het overleg van de NOP met het ministerie van LNV heeft niet geresulteerd dat u in aanmerking bent gekomen voor een hardheidsgeval. Uit het bovenstaande volgt dat u niet in aanmerking kunt komen voor hardheidsgeval 1."
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft ter ondersteuning van het beroep - samengevat - het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
Appellant is van mening dat in zijn geval sprake is van een bijzonder knelgeval. Er is immers sprake van voor 6 november 1998 aangegane investeringsverplichtingen met het oog op de uitbreiding van zijn pluimveehouderij. Op basis van de in 1995 verleende vergunning, die achteraf niet rechtsgeldig is gebleken, is er in dat jaar gebouwd en zijn er batterijen gekocht en in gebruik genomen voor 9.840 legkippen.
In de eerdere aanvraag is een Groen Label-systeem aangevraagd met mestdroging en in de tweede aanvraag is hetzelfde gebeurd. De tweede aanvraag is slechts in zoverre nieuw dat deze ziet op een volledige benutting van het ammoniakplafond voor het bedrijf op het moment van de aanvraag. De aanvraag kan onmogelijk gezien worden als een anticiperen op de toekenning van extra pluimveerechten. Het was immers op dat moment niet bekend of er daadwerkelijk hardheidsgevallen in de Wet zouden worden opgenomen.
Appellant is van mening dat hij, zo niet aan de letter, dan toch in ieder geval toch aan de geest van de wet heeft voldaan. In verband daarmee verzoekt hij het College het beroep gegrond te verklaren en te bepalen dat appellant in aanmerking komt voor extra pluimveerechten.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College stelt vast dat appellant in het tijdvak van 1 januari 1994 tot en met 5 november 1998 een milieuvergunning heeft aangevraagd, die hem aanvankelijk ook is verleend. De vergunning is echter nog binnen genoemd tijdvak bij rechterlijke uitspraak vernietigd.
Op 22 februari 2000 heeft appellant een nieuwe milieuvergunning aangevraagd. Op het moment dat appellant de melding deed om in aanmerking te komen voor hardheidsgeval 1, beschikte hij derhalve niet over een milieuvergunning op basis van een door hem in de relevante periode ingediende aanvraag.
5.2 Nog daargelaten dat appellant in bedoeld tijdvak evenmin een bouwvergunning heeft aangevraagd, kan voorts de eerste aanvraag van de milieuvergunning in de gegeven omstandigheden niet worden aangemerkt als een voor toepassing van artikel 58k, eerste lid en sub a, relevante aanvraag. Dat zou alleen anders zijn als de tweede aanvraag van appellant zou kunnen worden aangemerkt als een, de eerste aanvraag volledig vervangende, aanvraag. De tweede - eerst geruime tijd na de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 23 september 1997 ingediende - aanvraag ziet echter op een aanzienlijk grotere uitbreiding van het pluimveebestand van appellant dan de eerste aanvraag. Verweerder heeft zich, gelet hierop, terecht op het standpunt gesteld dat van een vervangende aanvraag niet kan worden gesproken.
5.3 Blijkens de memorie van toelichting bij de Wijzigingswet (Tk 1998-1999, 26 473, nr. 3) is het in artikel 58k, eerste lid, onder a, Mw geregelde hardheidsgeval bedoeld voor pluimveehouders die al vóór 6 november 1998 serieuze uitbreidingsplannen hadden en hiertoe onomkeerbare stappen hebben gezet of anderszins onomkeerbare investeringsverplichtingen zijn aangegaan. Voor de beoordeling of sprake is van zodanige stappen of verplichtingen is, aldus de nota naar aanleiding van het verslag (Tk 1998-1999, 26 473, nr. 6), gezocht naar generieke criteria, omdat daarmee voor elke pluimveehouder duidelijke, eenduidige maatstaven aanwezig zijn om te beoordelen of hij al dan niet in aanmerking komt voor toepassing van artikel 58k, eerste lid, aanhef en onder a, Mw. In de memorie van antwoord (Ek 2000-2001, 26 473, nr. 54) is in dit verband het volgende opgemerkt:
"Een verwijzing naar enkel «onomkeerbare investeringsverplichtingen» in de wet is niet gewenst omdat dit geen duidelijk omlijnd, voor één uitleg vatbaar begrip is. Het beginsel van rechtszekerheid vereist duidelijke, harde toetsingscriteria om te beoordelen of een veehouder daadwerkelijke serieuze onomkeerbare stappen heeft ondernomen. Juist daarom is ervoor gekozen aan te sluiten bij verleende milieuvergunningen, aangevraagde milieuvergunningen in combinatie met een aangevraagde bouwvergunning, en meldingen in het kader van het Besluit melkrundveehouderijen milieubeheer en het Besluit akkerbouwbedrijven milieubeheer, eveneens in combinatie met een aanvraag van bouwvergunning. In die situatie is er een betrouwbare indicatie dat de pluimveehouder verdergaande stappen heeft ondernomen met het oog op een feitelijke uitbreiding van zijn bedrijfscapaciteit."
Met betrekking tot de in deze passage genoemde toetsingscriteria is in de bijlage bij een brief van verweerder aan de Tweede Kamer van 20 april 2000 (Tk 1999-2000, 26 473, nr. 9) voorts nog opgemerkt:
"Deze criteria zijn de enig mogelijke generieke en betrouwbare aanknopingspunten. Als per bedrijf zou moeten worden nagegaan of er sprake is van onomkeerbare investeringsverplichtingen, zou er een lange beoordelingsprocedure volgen, waarna ook nog een bezwaar- en een beroepsprocedure bij de administratieve rechter kan plaatsvinden. Dat betekent langdurige onzekerheid voor de pluimveehouder. Dat is niet gewenst. (…)"
Uit de parlementaire geschiedenis van artikel 58k, eerste lid, aanhef en onder a, Mw blijkt derhalve dat het de uitdrukkelijke bedoeling van de wetgever is geweest dat uitsluitend aan de hand van de in deze bepaling opgenomen toetsingscriteria wordt beoordeeld of de betrokken pluimveehouder al in het van belang zijnde tijdvak serieuze plannen had om het aantal kippen of kalkoenen op zijn bedrijf te vergroten en hiertoe onomkeerbare stappen heeft gezet.
5.4 Nu de wetgever blijkens de wetsgeschiedenis alléén de in artikel 58k, eerste lid en onder a, Mw neergelegde criteria aanvaardt als bewijs dat door de betrokkene onomkeerbare investeringsverplichtingen met het oog op de uitbreiding van zijn bedrijf zijn aangegaan, was verweerder gehouden te weigeren appellant in aanmerking te brengen voor de toepassing van hardheidsgeval 1. Het hier aan de orde zijnde geval is niet zodanig dat het kennelijk niet door de wetgever is voorzien en dat het - wanneer dat wel het geval was geweest - onmiskenbaar in artikel 58k van de Mw zou zijn opgenomen. Het stond verweerder, gelet hierop, niet vrij om in afwijking van de tekst van de wet een beslissing te nemen in de door appellant gewenste zin.
5.5 Gelet op het vorenstaande moet de conclusie zijn dat verweerder in bezwaar op goede gronden zijn besluit heeft gehandhaafd dat appellant niet in aanmerking komt voor hardheidsgeval 1. Het beroep van appellant dient derhalve ongegrond te worden verklaard.
5.6 Het College acht ten slotte geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. M.A. van der Ham, in tegenwoordigheid van mr. A. Bruining, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 18 december 2003.
w.g. M.A. van der Ham w.g. A. Bruining