Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Vijfde enkelvoudige kamer
AWB 03/1377 24 augustus 2004
16080 Meststoffenwet
Uitvoeringsbesluit pluimveerechten Meststoffenwet
Uitspraak in de zaak van:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid A Pluimveebedrijf B.V., te B, appellante,
gemachtigde: mr. J. van Groningen, advocaat te Middelharnis,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. F. Nijnuis, werkzaam bij Bureau Heffingen te Assen.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 10 november 2003, bij het College binnengekomen op dezelfde datum, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 2 oktober 2003.
Bij dit besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen een afwijzende beslissing naar aanleiding van een door appellant aan het Bureau Heffingen toegezonden formulier "Melding pluimveerechten inclusief hardheidsgevallen", ongegrond verklaard.
Bij brief van 10 december 2003 heeft appellante de gronden van het beroep ingediend.
Bij brief van 4 februari 2004 heeft verweerder een verweerschrift en de op de zaak betrekking hebbende stukken ingezonden.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 13 juli 2004. Bij die gelegenheid hebben partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten nader toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Regelgeving
Verweerder heeft de Tweede Kamer bij brief van 6 november 1998 (TK 1998-1999, 26 280, nr. 1) te kennen gegeven dat het kabinet, gezien de ontwikkelingen in de pluimveesector, het onvermijdelijk acht de groei van deze sector een halt toe te roepen, dat ter verwezenlijking van dit doel een stelsel van pluimveerechten in het leven zal worden geroepen en dat bevriezing van de omvang van de pluimveestapel een noodzakelijke randvoorwaarde is in het proces van herstructurering van de pluimveesector. In de bijlage bij deze brief is onder meer aangegeven dat bij de bepaling van de hoogte van het pluimveerecht rekening wordt gehouden met onomkeerbare investeringsverplichtingen die zijn aangegaan met het oog op uitbreiding of omschakeling binnen het mestproductierecht dat reeds op een bedrijf rust.
Eén en ander heeft geleid tot de Wet van 7 december 2000 tot wijziging van de Meststoffenwet in verband met de invoering van een stelsel van pluimveerechten (Stb. 2000, nr. 538), die op 1 januari 2001 in werking is getreden. Met de inwerkingtreding van deze wet, waarbij onder meer aan hoofdstuk V van de Meststoffenwet ("Regelen ter voorkoming van een onverantwoorde uitbreiding van de productie van dierlijke meststoffen") is toegevoegd titel 2 ("Stelsel van pluimveerechten", artikelen 58a tot en met 58y), is de hoeveelheid dierlijke meststoffen afkomstig van kippen en kalkoenen die in een kalenderjaar mag worden geproduceerd vastgelegd op het niveau van vóór 1998 en aldus aan een maximum gebonden, dat wordt uitgedrukt in het zogeheten pluimveerecht, zoals omschreven in artikel 1, eerste lid, onder aj, Meststoffenwet. Ingevolge artikel 58h, eerste lid, Meststoffenwet komt het pluimveerecht overeen met de in het referentiejaar op het bedrijf geproduceerde hoeveelheid dierlijke meststoffen afkomstig van kippen en kalkoenen. Krachtens artikel 58g, tweede lid, Meststoffenwet geldt als referentiejaar 1997, tenzij ten aanzien van een daartoe door de belanghebbende aangemeld bedrijf 1995 of 1996 als referentiejaar is gekozen. Ingevolge het derde lid van dit artikel kan ten aanzien van een zodanig bedrijf onder bepaalde voorwaarden 1994 als referentiejaar worden gekozen. In artikel 58k Meststoffenwet is de in de bijlage bij verweerders brief van 6 november 1998 bedoelde (hardheids)regeling neergelegd voor gevallen waarin onomkeerbare investeringsverplichtingen zijn aangegaan met het oog op uitbreiding of omschakeling binnen het mestproductierecht dat reeds op een bedrijf rust. Het eerste lid, aanhef en onder a, van dit artikel - "hardheidsgeval 1" - luidt als volgt:
"1. De omvang van het pluimveerecht van een daartoe aangemeld bedrijf wordt, in afwijking van de artikelen 58h, 58i en 58j, bepaald overeenkomstig bij algemene maatregel van bestuur te stellen regels indien:
a. in de periode van 1 januari 1994 tot en met 5 november 1998 ten behoeve van een vergroting van het aantal op het bedrijf te houden kippen of kalkoenen met ten minste 10% ten opzichte van het aantal dat zou kunnen worden gehouden indien het pluimveerecht zou worden bepaald overeenkomstig artikel 58h dan wel in voorkomend geval artikel 58i,
- door het bevoegd gezag een milieuvergunning is verleend,
- bij het bevoegd gezag een milieuvergunning en een bouwvergunning als bedoeld in artikel 40 van Pro de Woningwet zijn aangevraagd, dan wel
- bij het bevoegd gezag overeenkomstig artikel 4 van Pro het Besluit melkrundveehouderijen milieubeheer of artikel 3 van Pro het Besluit akkerbouwbedrijven milieubeheer een of meer meldingen zijn gedaan en bouwvergunningen zijn aangevraagd,
en uiterlijk op 1 januari 2004 extra huisvesting is gebouwd om alle kippen of kalkoenen die ingevolge het op het tijdstip van inwerkingtreding van artikel 58c geldende pluimveerecht kunnen worden gehouden, te kunnen huisvesten overeenkomstig de voor het bedrijf geldende milieuvergunning dan wel in voorkomend geval overeenkomstig het Besluit melkrundveehouderijen milieubeheer of het Besluit akkerbouwbedrijven milieubeheer;"
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellante heeft op 23 mei 1991 bij burgemeester en wethouders van B een verzoek ingediend om een vergunning ingevolge de Wet milieubeheer, verder ook Wm, voor - onder meer - het houden van 91.000 legkippen.
- Deze vergunning is op 28 april 1992 verleend, maar op 27 september 1994 door de Afdeling geschillen van bestuur van de Raad van State vernietigd.
- Op 29 november 1994 hebben Burgemeester en Wethouders van B aan appellante een nieuwe vergunning afgegeven op basis van het in 1991 ingediende verzoek.
- In 1995 en 1996 heeft appellante haar (twee) stallen verbouwd en daarin nieuwe legbatterijen geplaatst. De uitbreidingen naar aanleiding van deze verbouwing van 45.000 naar 66.240 dieren (per stal) zijn door appellante in 1995 en 1996 gemeld met een melding ingevolge artikel 8.19 van de Wm.
- De in 1994 aan appellante verleende milieuvergunning is op 23 januari 1998 door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vernietigd.
- Vervolgens hebben burgemeester en wethouders van B appellante op 9 november 1999 een milieuvergunning verleend, die overeenkomstig de daartoe op 26 februari 1999 aangebrachte wijzigingen in het verzoek van 1991 gericht was op - onder meer - het houden van 126.000 legkippen en 29.890 scharrelkippen.
- Deze vergunning heeft ingevolge uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 16 januari 2001 formele rechtskracht gekregen.
- Appellante heeft bij formulier, gedagtekend op 26 januari 2001 op 12 februari 2001 door verweerder ontvangen, een formulier "melding pluimveerechten, inclusief hardheidsgevallen" ingediend, waarbij zij heeft aangegeven in aanmerking te willen komen voor hardheidsgeval 1.
- Bij besluit van 8 augustus 2001 heeft verweerder appellante meegedeeld dat zij niet in aanmerking komt voor hardheidsgeval 1, omdat de milieuvergunning niet is verleend in de periode van 1 januari 1994 tot 6 november 1998.
- Appellante heeft tegen voormeld besluit bezwaar gemaakt. Zij is op 10 februari 2003 naar aanleiding van haar bezwaren door verweerder gehoord.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Het bestreden besluit houdt - onder meer - het volgende in:
"(Appellante) heeft in 1991 de gemeente B verzocht om voor (haar) bedrijf een nieuwe vergunning te verlenen. De gemeente B heeft onder andere in 1994 op deze aanvraag beslist. De vergunning is echter in de beroepsfase door de Raad van State in februari 1998 vernietigd. De gemeente B moest opnieuw op de aanvraag beslissen. Na 5 november 1998 heeft (appellante) de bestaande aanvraag van 1991 op 26 februari 1999 aangevuld, welke mede een uitbreiding van het aantal kippen van de oorspronkelijke aanvraag omvat.
Op grond van artikel 4:5 in Pro samenhang met artikel 3:18 van Pro de Algemene wet bestuursrecht kan een ingediende aanvraag worden gewijzigd of aangevuld. Bij de toepassing van artikel 58k, eerste lid, onderdeel a van de Meststoffenwet zijn ondergeschikte en/of technische wijzigingen of aanvullingen van aanvragen om een milieuvergunning geen probleem. Er kan echter geen rekening worden gehouden met wijzigingen of aanvullingen van aanvragen waardoor het aantal stuks pluimvee toeneemt ten aanzien van de aanvraag van voor 6 november 1998. Een dergelijke wijziging of aanvulling verdraagt zich niet met de strekking van het stelsel van pluimveerechten en wordt gezien als anticipatie op toekomstige regelgeving. Anticipatie wordt generiek uitgesloten.
De datum van 6 november 1998 hangt samen met de aankondiging van de heroriëntatie van de pluimveehouderij. Op deze dag stuurde minister Van Aartsen een brief aan de Tweede Kamer waarin de hoofdlijnen van de maatregelen reeds waren aangegeven. Om anticipatie op toekomstige regelgeving te voorkomen wordt er in de Meststoffenwet en het daarop gebaseerde Uitvoeringsbesluit pluimveerechten Meststoffenwet geen rekening gehouden met gebeurtenissen die na 5 november 1998 hebben plaatsgevonden."
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft ter ondersteuning van het beroep - samengevat - het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
Verweerder houdt ten onrechte geen rekening met de moeizame manier waarop de milieuvergunning is verworven. Bovendien is voordat de in november 1994 verleende vergunning begin 1998 door de Afdeling bestuursrechtspraak werd vernietigd, een vergroting van het aantal leghennen geaccepteerd op basis van 8.19 Wm meldingen in 1995 en 1996. Indien de vergunning in stand was gebleven, dan had deze betrekking op 132.480 leghennen en zou de uitbreiding dus ruimschoots meer dan 10% hebben bedragen. De door appellante aangegane financiële verplichtingen waren op 8 november 1998 niet alleen aangegaan maar hadden op die datum ook al tot uitbreiding geleid. Aan de uitgangspunten van de hardheidsregeling wordt dus voldaan.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College stelt vast dat aan appellante op 29 november 1994, en derhalve in het tijdvak van 1 januari 1994 tot en met 5 november 1998 een milieuvergunning is verleend, maar dat deze vergunning op 23 januari 1998 bij rechterlijke uitspraak weer is vernietigd. De vernietigde vergunning was gebaseerd op een in 1991 door appellante ingediende en in 1994 herhaalde aanvraag tot het houden van 91.000 legkippen.
5.2 Op 26 februari 1999, en derhalve nadat het voor toepassing van artikel 58k, eerste lid, Meststoffenwet relevante tijdvak was verstreken, heeft appellante wederom onder aanpassing van haar in 1991 ingediende vergunningaanvraag om een milieuvergunning verzocht. Deze vergunningaanvraag heeft eerst geleid tot verlening van een milieuvergunning op 29 november 1999. Op het moment dat appellante de melding deed om in aanmerking te komen voor hardheidsgeval 1, beschikte zij derhalve niet over een milieuvergunning op basis van een door haar in de relevante periode ingediende aanvraag.
5.3 De door appellant ingediende aanvraag om een milieuvergunning van 26 februari 1999 kan niet worden aangemerkt als een, de aanvragen van 1991 en 1994 vervangende aanvraag. De na het verstrijken van de periode van artikel 58k, eerste lid, Meststoffenwet, ingediende gewijzigde aanvraag van appellante, die geleid heeft tot de verlening van zijn huidige milieuvergunning ziet immers op een aanzienlijk grotere uitbreiding van haar pluimveebestand dan de beide hiervoor bedoelde aanvragen. Om deze reden heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat van een vervangende aanvraag niet kan worden gesproken.
5.4 Gelet op het vorenstaande en in aanmerking genomen dat appellante in het relevante tijdvak evenmin een bouwvergunning heeft aangevraagd, is verweerder terecht tot de slotsom gekomen dat niet aan de vereisten voor toepassing van artikel 58k, eerste lid, en sub k Meststoffenwet werd voldaan. Dat appellante heeft aangevoerd voor de gewenste verbouwingen geen bouwvergunning nodig te hebben gehad, leidt niet tot een ander oordeel. Het College verwijst in dit verband naar zijn uitspraak van 18 december 2003, no. AWB 03/242 (te vinden op www.rechtspraak.nl; LJN: AO4291).
5.5 Blijkens de memorie van toelichting bij de Wijzigingswet (TK 1998-1999, 26 473, nr. 3) is het in artikel 58k, eerste lid, onder a, Mw geregelde hardheidsgeval bedoeld voor pluimveehouders die al vóór 6 november 1998 serieuze uitbreidingsplannen hadden en hiertoe onomkeerbare stappen hebben gezet of anderszins onomkeerbare investeringsverplichtingen zijn aangegaan. Voor de beoordeling of sprake is van zodanige stappen of verplichtingen is, aldus de nota naar aanleiding van het verslag (Tk 1998-1999, 26 473, nr. 6), gezocht naar generieke criteria, omdat daarmee voor elke pluimveehouder duidelijke, eenduidige maatstaven aanwezig zijn om te beoordelen of hij al dan niet in aanmerking komt voor toepassing van artikel 58k, eerste lid, aanhef en onder a, Mw. In de memorie van antwoord (EK 2000-2001,
26 473, nr. 54) is in dit verband het volgende opgemerkt:
"Een verwijzing naar enkel «onomkeerbare investeringsverplichtingen» in de wet is niet gewenst omdat dit geen duidelijk omlijnd, voor één uitleg vatbaar begrip is. Het beginsel van rechtszekerheid vereist duidelijke, harde toetsingscriteria om te beoordelen of een veehouder daadwerkelijke serieuze onomkeerbare stappen heeft ondernomen. Juist daarom is ervoor gekozen aan te sluiten bij verleende milieuvergunningen, aangevraagde milieuvergunningen in combinatie met een aangevraagde bouwvergunning, en meldingen in het kader van het Besluit melkrundveehouderijen milieubeheer en het Besluit akkerbouwbedrijven milieubeheer, eveneens in combinatie met een aanvraag van bouwvergunning. In die situatie is er een betrouwbare indicatie dat de pluimveehouder verdergaande stappen heeft ondernomen met het oog op een feitelijke uitbreiding van zijn bedrijfscapaciteit."
Met betrekking tot de in deze passage genoemde toetsingscriteria is in de bijlage bij een brief van verweerder aan de Tweede Kamer van 20 april 2000 (TK 1999-2000, 26 473, nr. 9) voorts nog opgemerkt:
"Deze criteria zijn de enig mogelijke generieke en betrouwbare aanknopingspunten. Als per bedrijf zou moeten worden nagegaan of er sprake is van onomkeerbare investeringsverplichtingen, zou er een lange beoordelingsprocedure volgen, waarna ook nog een bezwaar- en een beroepsprocedure bij de administratieve rechter kan plaatsvinden. Dat betekent langdurige onzekerheid voor de pluimveehouder. Dat is niet gewenst. (…)"
Uit de parlementaire geschiedenis van artikel 58k, eerste lid, aanhef en onder a, Mw blijkt derhalve dat het de uitdrukkelijke bedoeling van de wetgever is geweest dat uitsluitend aan de hand van de in deze bepaling opgenomen toetsingscriteria wordt beoordeeld of de betrokken pluimveehouder al in het van belang zijnde tijdvak serieuze plannen had om het aantal kippen of kalkoenen op zijn bedrijf te vergroten en hiertoe onomkeerbare stappen heeft gezet.
5.6 Nu de wetgever blijkens de wetsgeschiedenis alléén de in artikel 58k, eerste lid en onder a, Mw neergelegde criteria aanvaardt als bewijs dat door de betrokkene onomkeerbare investeringsverplichtingen met het oog op de uitbreiding van zijn bedrijf zijn aangegaan, was verweerder gehouden te weigeren appellant in aanmerking te brengen voor de toepassing van hardheidsgeval 1. Onder verwijzing naar zijn uitspraak van 21 november 2001, AWB 02/92 (www.rechtspraak.nl; LJN: AF2311) en naar zijn uitspraak van 18 december 2003, AWB 03/294 (www.rechtspraak.nl; LJN: AO4293), oordeelt het College dat een melding 8.19 Wm naar de kennelijke bedoeling van de wetgever niet gelijk kan worden gesteld met een aanvraag om een milieuvergunning als bedoeld in artikel 58k Mw en daarmee ook niet op één lijn kan worden gesteld. Het hier aan de orde zijnde geval, waarin een in 1995 en 1996 gerealiseerde uitbreiding in de stallen van appellante door middel van een melding op grond van artikel 8.19 Wm aan de gemeente is gemeld, is niet zodanig dat het kennelijk niet door de wetgever is voorzien en dat het - wanneer dat wel het geval was geweest - onmiskenbaar in artikel 58k van de Mw zou zijn opgenomen. Het stond verweerder, gelet hierop, niet vrij om in afwijking van de tekst van de wet een beslissing te nemen in de door appellant gewenste zin.
5.7 Gelet op het vorenstaande moet de conclusie zijn dat verweerder in bezwaar op goede gronden zijn besluit heeft gehandhaafd dat appellant niet in aanmerking komt voor hardheidsgeval 1. Het beroep van appellant dient derhalve ongegrond te worden verklaard.
5.8 Het College acht ten slotte geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. M.A. Fierstra, in tegenwoordigheid van mr. A. Bruining, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 24 augustus 2004.
w.g. M.A. Fierstra w.g. A. Bruining