Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 03/1345 21 januari 2004
29010 Wet op de kansspelen
Aanwezigheidsvergunning
Uitspraak in de zaak van:
A, te X, appellant,
gemachtigde: mr. M.H. Fleers, advocaat te Den Haag,
tegen
de burgemeester van Den Haag, verweerder,
gemachtigden: F.M.J. Schumans en C.E.J.M. Vaars, beiden werkzaam bij de
gemeente Den Haag.
1. De procedure
Op 29 oktober 2003 heeft het College van appellant een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 17 september 2003.
Bij dit besluit heeft verweerder de bezwaren van appellant tegen de afwijzing van diens verzoek om vergunning voor het aanwezig hebben van een kansspelautomaat in zijn restaurant ongegrond verklaard.
Op 19 november 2003 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Op 10 december 2003 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden, waarbij partijen hun standpunten hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De Wet op de kansspelen (hierna: de Wet) luidt, sinds 1 november 2000, voorzover hier van belang:
''Artikel 30
In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
(…)
d. hoogdrempelige inrichting: een inrichting als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Drank- en Horecawet, waarin rechtmatig het horecabedrijf als bedoeld in dat artikellid wordt uitgeoefend:
1°. waarin het café en het restaurantbezoek op zichzelf staat en waar geen andere activiteiten plaatsvinden, waaraan een zelfstandige betekenis kan worden toegekend en
2°. waarvan de activiteiten in belangrijke mate gericht zijn op personen van 18 jaar en ouder.
e. laagdrempelige inrichting: een inrichting als bedoeld is in artikel 1, eerste lid, van de Drank- en Horecawet, waarin rechtmatig het horecabedrijf als bedoeld in dat artikellid wordt uitgeoefend, die geen hoogdrempelige inrichting is, of een inrichting waarin horeca-activiteiten worden verricht en waarvan de ondernemer inschrijfplichtig is en ingeschreven is bij het Bedrijfschap Horeca.
(…)
Artikel 30b
1. Het is verboden, behoudens het in deze Titel bepaalde zonder vergunning van de burgemeester een of meer speelautomaten aanwezig te hebben
(…)
b. op voor het publiek toegankelijke plaatsen;
(…).
Artikel 30c
1. De vergunning kan slechts worden verleend, indien zij betreft het aanwezig hebben van een of meer speelautomaten:
a. in een laagdrempelige inrichting;
b. in een hoogdrempelige inrichting;
c. (…)
2. Bij gemeentelijke verordening wordt het aantal speelautomaten vastgesteld waarvoor per inrichting, als bedoeld in het eerste lid, vergunning wordt verleend, met dien verstande dat:
a. voor een vergunning als bedoeld in het eerste lid, onder a, geen vergunning kan worden verleend voor kansspelautomaten;
(…)
Artikel 30e
1. De vergunning wordt geweigerd indien:
a. door het verlenen der vergunning zou worden afgeweken van het bij of krachtens artikel 30c bepaalde;
b. niet wordt voldaan aan de krachtens artikel 30d, vierde lid, geldende eisen.
(…).''
Artikel 1 van Pro de Drank- en Horecawet luidt, sinds 1 november 2000, voorzover hier van belang:
''1. Voor de toepassing van het bij of krachtens deze wet bepaalde wordt verstaan onder:
(…)
- lokaliteit: een besloten ruimte, onderdeel uitmakend van een inrichting;
- horecalokaliteit: een van een afsluitbare toegang voorziene lokaliteit, onderdeel uitmakend van een inrichting waarin het horecabedrijf wordt uitgeoefend, in ieder geval bestemd voor het verstrekken van alcoholhoudende drank voor gebruik ter plaatse;
(…)
- inrichting: de lokaliteiten waarin het slijtersbedrijf of het horecabedrijf wordt uitgeoefend, met de daarbij behorende terrassen voor zover die terrassen in ieder geval bestemd zijn voor het verstrekken van alcoholhoudende drank voor gebruik ter plaatse, welke lokaliteiten al dan niet onderdeel uitmaken van een andere besloten ruimte.''
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellant exploiteert in het perceel aan de Y-straat te C een restaurant onder de naam 'B'
- Op 17 januari 2002 heeft appellant een aanvraag ingediend voor een vergunning voor het in 2002 aanwezig mogen hebben van twee kansspelautomaten.
- Op 18 maart 2002 en 15 april 2002 is de inrichting van appellant bezocht door de inspecteur openbare ruimte, Dienst Stadsbeheer Stadsdeel Escamp (hierna: de inspecteur). Van de bezoeken is een verslag opgemaakt.
- Verweerder heeft deze aanvraag bij besluit van 9 augustus 2002 afgewezen.
- Appellant heeft op 16 januari 2003een aanvraag ingediend voor een aanwezigheidsvergunning voor twee kansspelautomaten voor 2003.
- Op 31 januari 2003 heeft appellant tijdens een bezoek van (onder meer) de inspecteur aan zijn inrichting verklaard dat er sinds de aanvraag van 17 januari 2002 geen veranderingen hebben plaatsgevonden.
- Bij besluit van 6 februari 2003 heeft verweerder deze aanvraag afgewezen.
- Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 19 maart 2003 bezwaar gemaakt.
- Op 25 augustus 2003 heeft een hoorzitting plaatsgevonden, alwaar appellant niet is verschenen.
- Op 12 september 2003 heeft de Adviescommissie bezwaarschriften verweerder geadviseerd het bezwaar ongegrond te verklaren
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard. In het advies van de commissie, waarnaar verweerder ter motivering van het bestreden besluit verwijst, is onder meer het volgende overwogen:
''(…) In het geval van reclamant bent u van mening dat het een laagdrempelige inrichting betreft omdat het café- en/of restaurant bezoek niet op zichzelf staat en in de inrichting andere activiteiten plaatsvinden waaraan een zelfstandige betekenis kan worden toegekend. Van een restaurant is immers sprake indien in de inrichting in overwegende mate zogenaamde drie-componentenmaaltijden worden geserveerd. Met een drie-componentenmaaltijd wordt bedoeld dat er tenminste vlees/vis/gevogelte/wild, groente en aardappelen/rijst/meelspijzen geserveerd moeten worden. Deze onderdelen moeten bovendien warm opgediend worden.
Het oordeel of er sprake is van een laagdrempelige inrichting, waar ingevolge de Wet op de kansspelen geen kansspelautomaten zijn toegestaan, dient volgens vaste jurisprudentie te worden gebaseerd op de feitelijke situatie. Hieronder volgt een niet-limitatieve opsomming van feitelijkheden op grond waarvan de commissie het aannemelijk acht dat het hier om activiteiten gaat die een zelfstandige stroom bezoekers trekt en dientengevolge de inrichting van reclamant als laagdrempelig moet worden aangemerkt.
Uit het rapport van 18 maart 2002 over een bezoek aan de recreatie-inrichting van reclamant door een inspecteur openbare ruimte Dienst Stadsbeheer Stadsdeel Escamp kan het volgende worden opgemaakt. Tijdens de schouw is er door de inspecteur geconstateerd dat er op dat moment zeven bezoekers aanwezig waren die aan het kaarten waren en hoofdzakelijk koffie, frisdrank en etenswaren aan het nuttigen waren. Tevens heeft de inspecteur in de koelkast aardappeltjes, aardappelschijfjes en een verse kool aangetroffen. In een andere koelkast lag al dan niet gemarineerd vlees. Bij een volgende inspectie op 15 april 2002 om 20.00 uur trof de inspecteur drie bezoekers aan die frisdrank dan wel koffie nuttigden. Er waren geen mensen aanwezig die een maaltijd nuttigden. In de koelkasten werd dezelfde inhoud aangetroffen als bij het vorige bezoek op 18 maart. Tijdens het laatste bezoek van de inspecteur aan de recreatie-inrichting op 31 januari 2003, heeft reclamant de inspecteur medegedeeld dat er sinds de vorige aanvraag van 17 januari 2002 geen veranderingen hebben plaatsgevonden.
Gelet op bovenstaande vaststellingen en overweging heeft u de inrichting terecht als een (samengesteld) laagdrempelige inrichting aangemerkt en heeft u de gevraagde aanwezigheidsvergunning terecht geweigerd. De commissie acht door de opsomming van bovenstaande feitelijkheden voldoende gemotiveerd en aannemelijk gemaakt dat de recreatie-inrichting van reclamant een laagdrempelige inrichting betreft en mitsdien niet voor de gevraagde vergunning in aanmerking komt.''
Ter zitting heeft verweerder aangevoerd dat appellants inrichting primair is ingericht als ontmoetingsruimte waar men onder andere thee en koffie kan drinken. Gelet op de inhoud van de koelkast in appellants inrichting kan niet gesproken worden van een restaurant in vol bedrijf. Het gaat hier primair om een ontmoetingsruimte waar men ook kan eten.
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft ter ondersteuning van het beroep, samengevat, het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
De hoofdactiviteit in het restaurant is het serveren van driecomponentenmaaltijden. Dit blijkt ook uit de menukaart en wordt bevestigd in de rapportages van de inspecteur. Het restaurantbezoek staat op zichzelf en er vinden geen andere activiteiten plaats waaraan een zelfstandige betekenis kan worden toegekend. Appellant betwist dat het restaurant geen hoogdrempelige inrichting is.
Verweerder is thans van mening dat het restaurant een ''(samengesteld) laagdrempelige inrichting'' is. Deze wijziging van grondslag in het bestreden besluit vergt een nieuw onderzoek en een nieuwe belangenafweging. Nu de bewijzen ontbreken voor verweerders standpunt dat van een samengesteld laagdrempelige inrichting sprake is, is het besluit onzorgvuldig tot stand gekomen.
Ten slotte zijn de rapportages die aan het bestreden besluit ten grondslag liggen onduidelijk opgesteld en is het enkel en alleen baseren van dit besluit op deze rapportages in strijd met de artikelen 3:2 en 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht.
5. De beoordeling van het geschil
In dit geding gaat het primair om de vraag of verweerder het restaurant van appellant terecht als een laagdrempelige inrichting heeft aangemerkt.
Een restaurant dient ingevolge artikel 30, aanhef en onder e juncto d, van de Wet als laagdrempelige inrichting te worden aangemerkt, indien het restaurantbezoek niet op zichzelf staat en in het restaurant andere activiteiten plaatsvinden, waaraan een zelfstandige betekenis kan worden toegekend.
Het College is met verweerder van oordeel dat in het restaurant van appellant activiteiten plaatsvinden die een zelfstandige stroom van bezoekers trekken. Het restaurant vervult, gelet op de bezoeken die door de inspecteur aan het restaurant zijn afgelegd, immers op zijn minst voor een belangrijk deel de functie van een inrichting waar mensen elkaar, zonder een maaltijd te nuttigen, ontmoeten onder het genot van koffie, thee of frisdrank en al dan niet een kaartspel spelen. Dat, zoals appellant stelt, de hoofdactiviteit in het restaurant het verstrekken van driecomponentenmaaltijden is, kan er niet aan afdoen dat aan eerder genoemde activiteiten een zelfstandige betekenis kan worden toegekend. Verweerder heeft het restaurant van appellant dan ook terecht als laagdrempelige inrichting aangemerkt.
De stelling van appellant dat verweerder in het bestreden besluit de grondslag heeft gewijzigd, is onjuist. Verweerder heeft zowel in het primaire als in het bestreden besluit beoordeeld of het restaurant als een hoogdrempelige dan wel een laagdrempelige inrichting als bedoeld in artikel 30, aanhef en onder d en e, van de Wet moet worden aangemerkt. In beide besluiten luidde het oordeel dat het restaurant laagdrempelig is. Het enkele feit dat het restaurant in het bestreden besluit als een "(samengesteld) laagdrempelige inrichting" is aangemerkt, brengt niet mee dat de grondslag is gewijzigd. Appellant kent kennelijk aan het tussen haakjes geplaatste woord een verder strekkende betekenis toe dan hieraan, gelet op hetgeen overigens in het bestreden besluit is overwogen, kan worden toegekend.
Het College deelt voorts appellants opvatting niet dat de aan het bestreden besluit ten grondslag gelegde rapportages onduidelijk opgesteld zouden zijn. De rapportages bevatten niet meer of minder dan een weergave van hetgeen de inspecteur tijdens de bezoeken aan het restaurant heeft waargenomen. Dat verweerder het bestreden besluit niet enkel had mogen baseren op de rapportages van 18 maart 2002 en 15 april 2002, vermag het College evenmin in te zien. Appellant heeft immers tijdens het bezoek van de inspecteur op 31 januari 2003 verklaard dat er sinds de vorige aanvraag van 17 januari 2002 geen veranderingen hebben plaatsgevonden, terwijl er geen redenen waren om aan de juistheid van de eerdere rapportages te twijfelen. Voorts heeft appellant, ook in beroep, niet aannemelijk gemaakt dat het beeld dat uit bedoelde rapportages naar voren komt, een onjuiste voorstelling van zaken geeft. Van strijd met de artikelen 3:2 en 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht is dan ook geen sprake.
Gelet op het vorenstaande dient het beroep ongegrond te worden verklaard.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. C.M. Wolters, mr. J.A. Hagen en mr. E.J.M. Heijs, in tegenwoordigheid van mr. M.H. Vazquez Muñoz, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 21 januari 2004.
w.g. C.M. Wolters w.g. M.H. Vazquez Muñoz