Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 03/504 26 februari 2004
16001 Meststoffenwet
Bestuursdwang
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellante,
gemachtigde: B. Stoffers,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigden: mr. J. de Ruiter, mr. N.G. van Breukelen en mr. W.M.G. Visser, allen werkzaam bij Bureau Heffingen in Assen.
1. De procedure
Op 29 april 2003 heeft het College van appellante een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van 9 april 2003 van de divisiemanager van Bureau Heffingen, namens de directeur van Bureau Heffingen. Bij dit besluit is het bezwaar van appellante tegen het besluit van 18 september 2002 van het namens de Staatssecretaris door de divisiemanager van Bureau Heffingen, genomen besluit, waarbij aan appellante de last is opgelegd om artikel 42a van de Meststoffenwet niet langer te overtreden, onder verbeurte van een dwangsom ter hoogte van € 1.200,- indien niet voor
2 oktober 2002 een geldig rapport van bevindingen aan Bureau Heffingen is opgestuurd of geen bewijs is overlegd waaruit blijkt dat de overtreding niet is begaan, ongegrond verklaard.
Op 13 augustus 2003 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en op de zaak betrekking hebbende stukken in het geding gebracht.
Bij brief van 10 oktober 2003, ingekomen op 13 oktober 2003, heeft verweerder gereageerd op de griffiersbrief van het College van 17 september 2003. Verweerder heeft hierbij als bijlage een brief gevoegd van 10 oktober 2003 aan appellante waarin wordt medegedeeld dat is gebleken dat de beslissing op bezwaar van 9 april 2003 en de brief van 2 juli 2003 zijn ondertekend door een onbevoegde functionaris en dat deze geacht moeten worden te zijn ondertekend namens de Minister door de directeur van het Bureau Heffingen.
Op 14 oktober 2003 heeft het College van appellante een reactie ontvangen op de griffiersbrief van 17 september 2003.
Het onderzoek ter zitting heeft op 4 december 2003 plaatsgevonden. Partijen hebben hierbij hun standpunten bij monde van hun gemachtigden nader toegelicht. Deze zaak is ter zitting gevoegd behandeld met drie vergelijkbare zaken met AWB-nos. 03/518, 03/558 en 03/871.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Artikel 5:32 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) luidt als volgt:
"1. Een bestuursorgaan dat bevoegd is bestuursdwang toe te passen, kan in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
2. Een last onder dwangsom strekt ertoe de overtreding ongedaan te maken of verdere overtreding dan wel een herhaling van de overtreding te voorkomen.
3. Voor het opleggen van een last onder dwangsom wordt niet gekozen, indien het belang dat het betrokken voorschrift beoogt te beschermen, zich daartegen verzet.
4. Het bestuursorgaan stelt de dwangsom vast hetzij op een bedrag ineens, hetzij op een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd, dan wel per overtreding van de last. Het bestuursorgaan stelt tevens een bedrag vast waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd. Het vastgestelde bedrag staat in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging.
5. In de beschikking tot oplegging van een last onder dwangsom die strekt tot het ongedaan maken van een overtreding of het voorkomen van verdere overtreding, wordt een termijn gesteld gedurende welke de overtreder de last kan uitvoeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd."
In hoofdstuk IV van de Meststoffenwet (hierna: de Wet) is onder meer het volgende bepaald:
"Artikel 42a
1. Bij de aangifte van de heffingen, bedoeld in de titels 1 en 2, wordt een verklaring van een registeraccountant of een accountant-administratieconsulent overgelegd indien de veebezetting op het bedrijf in het desbetreffende kalenderjaar gemiddeld meer is dan 2,5 grootvee-eenheden per hectare van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond.
2. De omrekening van dieren van de onderscheiden diercategorieën naar grootvee-eenheden geschiedt overeenkomstig de daarvoor in bijlage A bij deze wet opgenomen normen."
In hoofstuk VIII van de Wet is onder meer de volgende bepaling opgenomen:
"Artikel 71a
Onze Minister is bevoegd tot toepassing van bestuursdwang ter handhaving van de bij of krachtens deze wet gestelde verplichtingen."
Artikel 2 van Pro de Regeling accountantswerkzaamheden Meststoffenwet 2000 (Stcrt 2001, 10) luidt als volgt:
"1. De verklaring, bedoeld in artikel 42a, eerste lid, van de wet is een rapport van bevindingen dat wordt opgesteld op basis van de uitkomsten van een onderzoek van de desbetreffende aangifte.
2. Het onderzoek, bedoeld in het eerste lid, vindt plaats overeenkomstig het Protocol voor de accountantswerkzaamheden in het kader van het mineralenaangiftesysteem 2000, dat is opgenomen in de bijlage bij deze regeling."
De Bijlage Protocol voor de accountantswerkzaamheden in het kader van het mineralenaangiftesysteem 2000 bij de Regeling vaststelling accountantswerkzaamheden mineralenaangiftesysteem Meststoffenwet 2000 luidt, voor zover thans van belang, als volgt:
"1. Kader
De controle van de in de Meststoffenwet bedoelde mineralenaangifte heeft ten doel vast te stellen of de aangegeven belastbare hoeveelheden juist zijn.
(…)
De uitvoering van de controle op de aangifte en het invulling geven aan de controledoelen komt te liggen bij een drietal instanties namenlijk Bureau Heffingen (BH), de Algemene Inspectiedienst (AID) en de openbare accountant.
De accountantscontrole, bedoeld in artikel 53 van Pro de Meststoffenwet geeft mede invulling aan het bereiken van de totale controledoelen zoals door de overheid gesteld. De taken van de accountant zijn in dit protocol vastgelegd. Het protocol beschrijft per onderdeel van de aangifte de door de accountant specifiek uit te voeren werkzaamheden. De accountant geeft per overeengekomen werkzaamheid de resultaten weer in een rapport van bevindingen.
Dit rapport heeft als doel het voor belanghebbende instanties mogelijk maken zich een oordeel te vormen over de juistheid van de mineralenaangifte, in aanmerking genomen de door wet- en regelgeving gestelde eisen en de reikwijdte van het protocol van werkzaamheden.
De accountant doet geen uitspraak over de juistheid en volledigheid van de aangifte als geheel.
(…)
5.1. Wijze van rapporteren van bevindingen
(…)
Afhankelijk van de wijze waarop aangifte wordt gedaan - forfaitair of verfijnd - maakt de accountant voor het opmaken van het rapport van bevindingen gebruik van het daarvoor bestemde formulier dat bij het Bureau heffingen verkrijgbaar is.
(…)"
Artikel 1 van Pro de Vrijstellingsregeling artikel 42a Meststoffenwet (Stcrt 2002, 239, rectificatie in Stcrt 2002, 244) luidt als volgt:
"Van de verplichting, bedoeld in artikel 42a van de Meststoffenwet, wordt vrijstelling verleend voor de aangifte van de heffingen die betrekking hebben op de jaren 2002 en volgende."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Op 3 september 2001 heeft Bureau Heffingen van appellante een formulier "Forfaitaire aangifte 2000" ontvangen. Bij deze aangifte is geen verklaring als bedoeld in artikel 42a van de Wet, opgemaakt door een AA of RA-accountant op het daartoe bestemde formulier, (hierna: rapport van bevindingen) gevoegd.
- Bij herinneringsbrief van 14 juni 2002 heeft verweerder appellante verzocht om alsnog een rapport van bevindingen op te sturen aan Bureau Heffingen. In de brief is tevens aangegeven dat indien Bureau Heffingen geen rapport ontvangt, een last onder dwangsom zal worden opgelegd ter hoogte van € 1.200,-.
- Bij brief van 1 augustus 2002 heeft verweerder aan appellante het voornemen tot oplegging van een last onder dwangsom kenbaar gemaakt en appellante in de gelegenheid gesteld om hierop voor 16 augustus 2002 schriftelijk te reageren.
- Op 11 september 2002 is wederom een formulier "Forfaitaire aangifte 2000" door Bureau heffingen ontvangen, waarbij opnieuw geen rapport van bevindingen is gevoegd.
- Bij beschikking van 18 september 2002 heeft verweerder aan appellante een last opgelegd om artikel 42a van de Wet niet langer te overtreden en daarin overwogen dat indien appellante voor 2 oktober 2002 geen geldig rapport van bevindingen heeft opgestuurd of geen bewijsstukken heeft overlegd waaruit blijkt dat de overtreding niet is begaan, een dwangsom van € 1.200,- is verschuldigd.
- Bij brief van 24 september 2002 heeft Bureau Heffingen aan appellante onder meer een tussen medewerkers van Bureau Heffingen en de gemachtigde van appellante op 10 september 2002 gemaakte afspraak met de volgende inhoud bevestigd:
"Wij spraken voor dit ene incidentele, unieke geval af, dat wanneer u de kwestie voorlegt aan het CBB, en het CBB uitspreekt dat u gehouden bent het rapport van bevindingen zonder vergoeding aan de inspecteur te overhandigen, u tegen overlegging van de schriftelijke uitspraak van het CBB aan de inspecteur de dwangsom van € 1.200,- krijgt gerestitueerd."
- Op 1 oktober 2002 heeft Bureau Heffingen van appellante twee exemplaren van het formulier "Rapport van Bevindingen opgemaakt door accountant bij de forfaitaire aangifte 2000" ontvangen. De gegevens van de accountant ontbreken op deze formulieren. Bij elk van deze formulieren is een bijlage gevoegd. Eén van deze bijlagen bevat de handgeschreven mededeling vanwege appellante dat indien Bureau Heffingen het volledige rapport in haar bezit wil krijgen, daar eerst een vergoeding van € 275,- voor moet worden betaald, omdat appellante niet de kosten van verweerder voor haar rekening wil nemen.
- Bij brief van 30 september 2002, door Bureau Heffingen ontvangen op 1 oktober 2002, heeft appellante bezwaar gemaakt tegen de beschikking van 18 september 2002.
- Bij brief van 8 april 2003 heeft verweerder appellante, na te hebben geconstateerd dat de - inmiddels verbeurde - dwangsom niet was voldaan, alsnog in de gelegenheid gesteld om, zonder extra kosten, de dwangsom te voldoen.
- Op 9 april 2003 is namens de directeur van Bureau Heffingen, door de divisiemanager van Bureau Heffingen beslist op het bezwaar van appellante.
- Op 15 april 2003 heeft Bureau heffingen van appellante een kopie van het rapport van bevindingen ontvangen dat is opgemaakt en ondertekend door een accountant- administratieconsulent. Op 18 april 2003 heeft Bureau heffingen alsnog van appellante de bijlage bij dit rapport ontvangen.
- Bij brief van 2 juli 2003 heeft de divisiemanager namens de directeur van Bureau Heffingen aan appellante medegedeeld dat hij zijn beslissing op bezwaar van 9 april 2003 herziet omdat appellante alsnog heeft voldaan aan de last om het rapport van bevindingen in te sturen, zodat geen gebruik zal worden gemaakt van de bevoegdheid tot invordering van het verbeurde bedrag van € 1.200,-.
- Bij brief van 10 oktober 2003 heeft verweerder aan appellante bericht dat de beslissing op bezwaar van 9 april 2003 en de brief van 2 juli 2003 door een onbevoegde functionaris zijn ondertekend en geacht moeten worden te zijn ondertekend namens verweerder door de directeur van Bureau Heffingen.
3. Het standpunt van verweerder
Bij besluit van 9 april 2003 is het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. Daartoe is - zakelijk weergegeven - het volgende overwogen:
Op grond van artikel 42a van de Wet dient een verklaring van een registeraccountant of een accountant-administratieconsulent te worden overgelegd, indien de veebezetting op het bedrijf in het desbetreffende kalenderjaar gemiddeld meer is dan 2,5 grootvee-eenheden per hectare van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond.
Achterliggende gedachte van deze verplichting om een rapport van bevindingen in te sturen is dat de beoordeling van een aangifte van de mineralenheffingen kan bijdragen aan een belangrijke besparing van de controle-inspanning door de Algemene Inspectiedienst die naast Bureau heffingen is belast met de uitvoering van de Wet. De accountant legt immers een koppeling tussen de financiële boekhouding en de op de aangifte vermelde gegevens, waardoor onregelmatigheden eerder kunnen worden gesignaleerd.
Het door appellante zelf, althans: door een van haar vennoten, geschreven rapport kan niet worden beschouwd als een geldig rapport van bevindingen, zodat appellante daarmee niet heeft voldaan aan de op haar uit artikel 42a van de Wet voortvloeiende verplichting tot het bij de aangifte verstrekken van een rapport van bevindingen dat is opgemaakt door een accountant.
Aangezien appellante op 15 april 2003 alsnog een rapport van bevindingen als bedoeld in artikel 42a van de Wet dat voldoet aan de daaraan gestelde voorwaarden, heeft toegezonden aan Bureau Heffingen is op 2 juli 2003 aan appellante medegedeeld dat geen gebruik zal worden gemaakt van de bevoegdheid tot invordering van het verbeurde bedrag van € 1.200,-.
Ter zitting heeft verweerder voorts nog - zakelijk weergegeven - het volgende verklaard:
Ingevolge artikel 62 van Pro de Wet kan een belanghebbende tegen een op grond van deze Wet genomen besluit beroep instellen bij het College, met dien verstande dat op besluiten betreffende heffingen ingevolge hoofdstuk IV van de Wet op grond van artikel 41 van Pro de Wet de Algemene wet inzake rijksbelastingen van toepassing is, zodat deze heffingsbesluiten beroepbaar zijn bij de belastingrechter.
Het onderhavige besluit betreft evenwel niet een heffing als zodanig, maar een handhavingsmaatregel die berust op het in hoofdstuk VIII van de Wet opgenomen artikel 71a van de Wet juncto artikel 5:32 Awb Pro. Het College is mitsdien bevoegd om te oordelen over de thans voorliggende beslissing op bezwaar. De bevoegdheid van de belastingrechter in de onderhavige zaak ligt te minder in de rede in het licht van het gesloten stelsel van het belastingrecht. In het belastingrecht zijn bestuursdwangbeslissingen onbekend.
Appellante heeft voldaan aan haar verplichting tot overlegging van het rapport van bevindingen. Het rapport van bevindingen biedt de ruimte voor de accountant om een door hem ondertekende verklaring af te geven waarin hij aangeeft dat de financiële administratie niet is beoordeeld. Een dergelijke opmerking van een accountant kan voor Bureau Heffingen wel aanleiding vormen tot nader onderzoek op het desbetreffende bedrijf.
Ingevolge artikel 5:35, eerste lid, Awb is de bevoegdheid van verweerder tot invordering van de verbeurde dwangsom inmiddels verjaard.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft ter ondersteuning van het beroep - zakelijk samengevat - het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
Het rapport van bevindingen is louter een doorrekening van de mineralenboekhouding en werkt alleen kostenverhogend. Verweerder dient de kosten van het opmaken van dit rapport aan appellante te vergoeden.
Appellante wenst haar financiële boekhouding niet aan derden beschikbaar te stellen vanwege het verloren gaan van concurrentievoordelen. Accountants of verweerder mogen de boekhouding wel inzien, maar appellante staat niet toe dat daaruit kopiëen worden gemaakt.
De eis van het indienen van een rapport van bevindingen door een accountant is een achterhaald hulpmiddel voor verweerder dat zijn belang reeds lang heeft verloren. Met ingang van het boekjaar 2002 is deze accountantsverklaring niet langer verplicht. Argumenten, inhoudende dat de accountantsverklaring nodig is voor een effectieve controle of in het belang van het milieu, zijn dus niet aan de orde.
Daarbij komt dat de controlerend accountant de mogelijkheid heeft om op het rapport van bevindingen aan te geven dat de financiële administratie niet is gecontroleerd. Dit is in het geval van appellante ook aldus geschied. Het rapport van bevindingen zoals ingediend door appellante, voldoet aan de door verweerder daaraan gestelde eisen, maar houdt niets meer in dan de informatie die appellante aanvankelijk zelf aan Bureau Heffingen heeft overgelegd en die als onvoldoende werd beoordeeld.
Er wordt ten onrechte een verschil gemaakt tussen belastingbetalers die wel, en belastingbetalers die niet met de Wet te maken hebben. Een bedrijf in een andere bedrijfstak, niet zijnde een agrarisch bedrijf, behoeft bij het betalen van belasting geen accountantsverklaring op te laten stellen.
Het bestreden besluit is genomen in strijd met het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College onderschrijft het standpunt van verweerder ter zake van de bevoegdheid van het College tot beoordeling van beroepen tegen handhavingsbesluiten als hier aan de orde.
5.2 Zoals ook volgt uit verweerders brief van 10 oktober 2003 aan appellante is het besluit van 9 april 2003 onbevoegd genomen. Genoemde brief strekt er naar het oordeel van het College toe het besluit van 9 april 2003 in die zin te wijzigen dat het door de ter zake bevoegde functionaris, namens verweerder wordt genomen.
Gelet hierop wordt appellantes beroep tegen het besluit van 9 april 2003 ingevolge het bepaalde in artikel 6:19, eerste lid, juncto artikel 6:18 van Pro de Awb geacht mede te zijn gericht tegen het wijzigingsbesluit van 10 oktober 2003.
Het College zal beide bestreden besluiten hieronder in onderlinge samenhang beoordelen.
5.3 Gelet op het bepaalde bij artikel 71a van de Wet, in samenhang gelezen met artikel 5:32 van Pro de Awb, komt aan verweerder de bevoegdheid toe om bestuursdwang toe te passen danwel in de plaats hiervan, een last onder dwangsom op te leggen.
Tussen partijen is in confesso dat appellante ten tijde van het nemen van de beslissing van 9 april 2003 niet had voldaan aan de ingevolge artikel 42a van de Wet op haar rustende verplichting tot overlegging van een verklaring van een accountant. Gelet hierop was verweerder bevoegd bestuursdwang toe te passen en derhalve ook bevoegd om in plaats daarvan een last onder dwangsom op te leggen.
5.4 Naar het oordeel van het College heeft verweerder evenwel bij afweging van de betrokken belangen niet in redelijkheid kunnen besluiten tot het opleggen van de onderhavige last onder dwangsom. Hierbij neemt het College het volgende in aanmerking.
Verweerder overweegt in de bestreden beslissing - kort gezegd - dat de beoordeling van de aangifte van de mineralenheffingen door een accountant kan bijdragen aan een belangrijke besparing van de controle-inspanning door de Algemene Inspectiedienst die naast Bureau Heffingen is belast met de uitvoering van de Wet. De accountant legt namelijk een koppeling tussen de financiële boekhouding en de op de aangifte vermelde gegevens, waardoor onregelmatigheden eerder kunnen worden gesignaleerd.
Desgevraagd hebben de gemachtigden van verweerder ter zitting echter bevestigd dat verweerder - ter voldoening aan de uit artikel 42a van de Wet voortspruitende verplichting tot overlegging van een verklaring van een accountant - genoegen neemt met overlegging van een door een accountant ondertekend rapport van bevindingen, waarbij door deze accountant wordt verklaard dat de financiële administratie van het betrokken bedrijf niet is gecontroleerd en aldus de evenbedoelde koppeling niet wordt gelegd. Zulks is ook geschied in de onderhavige zaak, waarin de betreffende accountant in een bij het rapport van bevindingen gevoegde bijlage een opmerking met deze strekking heeft geplaatst.
Gelet hierop ziet het College niet in welk in rechte te respecteren belang nog kan zijn gediend met het door middel van het opleggen van een last onder dwangsom afdwingen van het overleggen van het rapport van bevindingen bij de aangifte.
In het licht van het aldus ontbreken van zwaarwegend belang bij verweerder de overlegging van een rapport van bevindingen door middel van een last onder dwangsom af te dwingen, dient het belang van appellante om niet aldus voor onnodige kosten voor het opmaken van een accountantsrapport te worden geplaatst, te prevaleren en komt het College tot het oordeel dat verweerder niet in redelijkheid tot oplegging van de onderhavige last onder dwangsom heeft kunnen besluiten. De bestreden besluiten dienen wegens strijd met artikel 3:4, tweede lid, Awb te worden vernietigd.
5.5 Het College acht termen aanwezig om, met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, Awb, de primaire beslissing te herroepen en voorts te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van de bestreden besluiten.
5.6 Het College acht termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 Awb Pro. De door de gemachtigde van appellante gemaakte reiskosten worden vastgesteld op € 24,96. Van de door hem opgegeven verletkosten ad € 232,- komen in verband met reistijd en zittingsduur € 100,- voor toewijzing in aanmerking.
6. De beslissing
Het College
- verklaart het beroep tegen de besluiten van 9 april 2003 en 10 oktober 2003 gegrond en vernietigt deze besluiten;
- herroept verweerders besluit van 18 september 2002 en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de bestreden
besluiten;
- veroordeelt verweerder in de door appellante gemaakt proceskosten, welke met toepassing van het Besluit proceskosten
bestuursrecht worden vastgesteld op € 124,96 (zegge: éénhonderdvierentwintig euro en zesennegentig eurocent), onder
aanwijzing van de Staat der Nederlanden die deze kosten moet vergoeden;
- bepaalt dat de Staat der Nederlanden aan appellante het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 232,- (zegge:
tweehonderdtweeëndertig euro) vergoedt.
Aldus gewezen door mr. B. Verwayen, mr. M.A. Fierstra en mr. J.L.W. Aerts, in tegenwoordigheid van mr. Th.J. van Gessel, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 26 februari 2004.
w.g. B. Verwayen w.g. Th.J. van Gessel