Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 03/871 26 februari 2004
16001 Meststoffenwet
Bestuursdwang
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigden: mr. J. de Ruiter, mr. N.G. van Breukelen en mr. W.M.G. Visser, allen werkzaam bij Bureau Heffingen in Assen.
1. De procedure
Op 28 juli 2003 heeft het College van appellant een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van 20 juni 2003 van de divisiemanager van Bureau Heffingen, namens de directeur van Bureau Heffingen. Bij dit besluit is het bezwaar van appellant tegen het besluit van 18 september 2002 van het namens de Staatssecretaris door de divisiemanager van Bureau Heffingen genomen besluit, waarbij aan appellant de last is opgelegd om artikel 42a van de Meststoffenwet niet langer te overtreden, onder verbeurte van een dwangsom ter hoogte van € 1.200,- indien niet voor
2 oktober 2002 een geldig rapport van bevindingen aan Bureau Heffingen is opgestuurd of geen bewijs is overgelegd waaruit blijkt dat de overtreding niet is begaan, ongegrond verklaard.
Bij brief van 27 augustus 2003, door het College ontvangen op 29 augustus 2003, heeft appellant de gronden van zijn beroep ingediend.
Op 9 oktober 2003 heeft het College van verweerder een verweerschrift en op de zaak betrekking hebbende stukken ontvangen.
Het onderzoek ter zitting heeft op 4 december 2003 plaatsgevonden. Partijen hebben hierbij hun standpunten bij monde van hun gemachtigden nader toegelicht. Deze zaak is ter zitting gevoegd behandeld met drie vergelijkbare zaken met AWB-nos. 03/504, 03/518 en 03/558.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Artikel 5:32 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) luidt als volgt:
"1. Een bestuursorgaan dat bevoegd is bestuursdwang toe te passen, kan in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
2. Een last onder dwangsom strekt ertoe de overtreding ongedaan te maken of verdere overtreding dan wel een herhaling van de overtreding te voorkomen.
3. Voor het opleggen van een last onder dwangsom wordt niet gekozen, indien het belang dat het betrokken voorschrift beoogt te beschermen, zich daartegen verzet.
4. Het bestuursorgaan stelt de dwangsom vast hetzij op een bedrag ineens, hetzij op een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd, dan wel per overtreding van de last. Het bestuursorgaan stelt tevens een bedrag vast waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd. Het vastgestelde bedrag staat in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging.
5. In de beschikking tot oplegging van een last onder dwangsom die strekt tot het ongedaan maken van een overtreding of het voorkomen van verdere overtreding, wordt een termijn gesteld gedurende welke de overtreder de last kan uitvoeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd."
In hoofdstuk IV van de Meststoffenwet (hierna: de Wet) is onder meer het volgende bepaald:
"Artikel 42a
1. Bij de aangifte van de heffingen, bedoeld in de titels 1 en 2, wordt een verklaring van een registeraccountant of een accountant-administratieconsulent overgelegd indien de veebezetting op het bedrijf in het desbetreffende kalenderjaar gemiddeld meer is dan 2,5 grootvee-eenheden per hectare van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond.
2. De omrekening van dieren van de onderscheiden diercategorieën naar grootvee-eenheden geschiedt overeenkomstig de daarvoor in bijlage A bij deze wet opgenomen normen."
In hoofdstuk VIII van de Wet is onder meer de volgende bepaling opgenomen:
"Artikel 71a
Onze Minister is bevoegd tot toepassing van bestuursdwang ter handhaving van de bij of krachtens deze wet gestelde verplichtingen."
Artikel 2 van Pro de Regeling accountantswerkzaamheden Meststoffenwet 2000 (Stcrt 2001, 10) luidt als volgt:
"1. De verklaring, bedoeld in artikel 42a, eerste lid, van de wet is een rapport van bevindingen dat wordt opgesteld op basis van de uitkomsten van een onderzoek van de desbetreffende aangifte.
2. Het onderzoek, bedoeld in het eerste lid, vindt plaats overeenkomstig het Protocol voor de accountantswerkzaamheden in het kader van het mineralenaangiftesysteem 2000, dat is opgenomen in de bijlage bij deze regeling."
De Bijlage Protocol voor de accountantswerkzaamheden in het kader van het mineralenaangiftesysteem 2000 bij de Regeling vaststelling accountantswerkzaamheden mineralenaangiftesysteem Meststoffenwet 2000 luidt, voor zover thans van belang, als volgt:
"1. Kader
De controle van de in de Meststoffenwet bedoelde mineralenaangifte heeft ten doel vast te stellen of de aangegeven belastbare hoeveelheden juist zijn.
(…)
De uitvoering van de controle op de aangifte en het invulling geven aan de controledoelen komt te liggen bij een drietal instanties namenlijk Bureau Heffingen (BH), de Algemene Inspectiedienst (AID) en de openbare accountant.
De accountantscontrole, bedoeld in artikel 53 van Pro de Meststoffenwet geeft mede invulling aan het bereiken van de totale controledoelen zoals door de overheid gesteld. De taken van de accountant zijn in dit protocol vastgelegd.
Het protocol beschrijft per onderdeel van de aangifte de door de accountant specifiek uit te voeren werkzaamheden. De accountant geeft per overeengekomen werkzaamheid de resultaten weer in een rapport van bevindingen.
Dit rapport heeft als doel het voor belanghebbende instanties mogelijk maken zich een oordeel te vormen over de juistheid van de mineralenaangifte, in aanmerking genomen de door wet- en regelgeving gestelde eisen en de reikwijdte van het protocol van werkzaamheden.
De accountant doet geen uitspraak over de juistheid en volledigheid van de aangifte als geheel.
(…)
5.1. Wijze van rapporteren van bevindingen
(…)
Afhankelijk van de wijze waarop aangifte wordt gedaan - forfaitair of verfijnd - maakt de accountant voor het opmaken van het rapport van bevindingen gebruik van het daarvoor bestemde formulier dat bij het Bureau heffingen verkrijgbaar is.
(…)"
Artikel 1 van Pro de Vrijstellingsregeling artikel 42a Meststoffenwet (Stcrt 2002, 239, rectificatie in Stcrt 2002, 244) luidt als volgt:
"Van de verplichting, bedoeld in artikel 42a van de Meststoffenwet, wordt vrijstelling verleend voor de aangifte van de heffingen die betrekking hebben op de jaren 2002 en volgende."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Op 26 september 2001 heeft Bureau Heffingen van appellant een formulier "Verfijnde aangifte 2000", ondertekend op 30 augustus 2001, ontvangen. Hierbij is geen rapport van bevindingen verstrekt.
- Bij herinneringsbrief van 14 juni 2002 heeft Bureau Heffingen aan appellant verzocht om alsnog een rapport van bevindingen op te sturen aan Bureau Heffingen. In de brief is tevens aangegeven dat indien Bureau Heffingen geen rapport ontvangt, een last onder dwangsom zal worden opgelegd ter hoogte van € 1.200,-.
- Bij brief van 1 augustus 2002 heeft Bureau Heffingen aan appellant het voornemen tot oplegging van een last onder dwangsom kenbaar gemaakt en appellant in de gelegenheid gesteld om hierop voor 16 augustus 2002 schriftelijk te reageren.
- Bij besluit van 18 september 2002 is appellant de last opgelegd om artikel 42a van de Meststoffenwet niet langer te overtreden, onder verbeurte van een dwangsom ter hoogte van € 1.200,- indien niet voor 2 oktober 2002 een geldig rapport van bevindingen aan Bureau Heffingen is opgestuurd of geen bewijs is overgelegd waaruit blijkt dat de overtreding niet is begaan.
- Bij brief van 26 september 2002, door Bureau heffingen ontvangen op 30 september 2002, heeft appellant bezwaar gemaakt tegen de beschikking van 18 september 2002.
- Bij brief van 26 februari 2003 heeft verweerder, na te hebben geconstateerd dat de - inmiddels verbeurde - dwangsom niet was voldaan, appellant in de gelegenheid gesteld om alsnog zonder extra kosten de dwangsom te voldoen.
- Op 20 juni 2003 is namens de directeur van Bureau Heffingen, door de divisiemanager van Bureau Heffingen, beslist op het bezwaar van appellant.
- Bij brief van 3 oktober 2003 heeft verweerder aan appellant medegedeeld dat het besluit van 20 juni 2003 ten onrechte namens de directeur door de divisiemanager van Bureau Heffingen is ondertekend en deze beslissing op bezwaar geacht moet worden te zijn ondertekend namens verweerder door de directeur van Bureau heffingen.
3. Het standpunt van verweerder
Bij besluit van 20 juni 2003 is het bezwaar van appellant ongegrond verklaard. Daartoe is - zakelijk weergegeven - het volgende overwogen:
Op grond van artikel 42a van de Meststoffenwet dient een verklaring van een registeraccountant of een accountant-administratieconsulent te worden overlegd, indien een veebezetting op het bedrijf in het desbetreffende kalenderjaar gemiddeld meer is dan 2,5 grootvee-eenheden per hectare van het tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond. Deze regel heeft betrekking op het heffingsjaar 2000.
Aangezien de veebezetting op het bedrijf van appellant in het heffingsjaar 2000, meer is dan 2,5 grootvee-eenheden per hectare is appellant wettelijk verplicht om een Rapport van bevindingen mee te sturen met het aangifteformulier.
De achterliggende gedachte van de verplichting om een rapport van bevindingen in te sturen is de volgende. De beoordeling van de aangifte van de mineralenheffingen door een accountant kan bijdragen aan een belangrijke besparing van de controle-inspanning door de Algemene Inspectiedienst die naast Bureau Heffingen is belast met de uitvoering van deze wet. De accountant legt immer een koppeling tussen de financiële boekhouding en de op de aangifte vermelde gegevens, waardoor onregelmatigheden eerder kunnen worden gesignaleerd.
Het verzoek om uitstel van het insturen van de accountantsverklaring is geweigerd.
Aangezien appellant niet heeft voldaan aan de verplichting van artikel 42a van de Meststoffenwet, is hierdoor van rechtswege de dwangsom van € 1.200,- verbeurd.
Ter zitting is namens verweerder - zakelijk weergegeven - nog het volgende verklaard:
Ingevolge artikel 62 van Pro de Wet kan een belanghebbende tegen een op grond van deze Wet genomen besluit beroep instellen bij het College, met dien verstande dat op besluiten betreffende heffingen ingevolge hoofdstuk 4 van de Wet op grond van artikel 41 van Pro de Wet de Algemene wet inzake rijksbelastingen van toepassing is, zodat deze heffingsbesluiten beroepbaar zijn bij de belastingrechter.
Het onderhavige besluit betreft evenwel niet een heffing als zodanig, maar een handhavingsmaatregel die berust op het in hoofdstuk VIII van de Wet opgenomen artikel 71a van de Wet juncto artikel 5:32 Awb Pro. Het College is mitsdien bevoegd om te oordelen over de thans voorliggende beslissing op bezwaar. De bevoegdheid van de belastingrechter in de onderhavige zaak ligt te minder in de rede in het licht van het gesloten stelsel van het belastingrecht. In het belastingrecht zijn bestuursdwangbeslissingen onbekend.
Ingevolge artikel 5:35, eerste lid, Awb is de bevoegdheid van verweerder tot invordering van de verbeurde dwangsom inmiddels verjaard. Appellant heeft door betaling van de verbeurde dwangsom nadat de bevoegdheid tot invordering van de dwangsom was verjaard, voldaan aan een op hem rustende natuurlijke verbintenis.
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft ter ondersteuning van het beroep - samengevat - het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
Appellant acht het onredelijk dat hij bij zijn aangifte voor het jaar 2000 een door een accountant opgesteld rapport van bevindingen moet verstrekken. Dit terwijl deze eis voor het jaar 2002 niet meer wordt gesteld, omdat deze uit artikel 42a van de Wet voortvloeiende verplichting niet haalbaar bleek en voorts omdat deze eis in strijd is met artikel 3:4 Awb Pro.
De meerwaarde van de accountantsverklaring is voor het bedrijf van appellant niet aan te tonen, omdat appellant zelf de boekhouding doet en zelf de Minas-aangifte verzorgt.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College onderschrijft het standpunt van verweerder ter zake van de bevoegdheid van het College tot beoordeling van beroepen tegen handhavingsbesluiten als hier aan de orde.
5.2 Zoals ook volgt uit verweerders brief van 3 oktober 2003 aan appellant is het besluit van 20 juni 2003 onbevoegd genomen. Genoemde brief strekt er naar het oordeel van het College toe het besluit van 20 juni 2003 in die zin te wijzigen dat het door de ter zake bevoegde functionaris, namens verweerder wordt genomen.
Gelet hierop wordt het beroep van appellant tegen het besluit van 20 juni 2003 ingevolge het bepaalde in artikel 6:19, eerste lid, juncto artikel 6:18 Awb Pro geacht mede te zijn gericht tegen het wijzigingsbesluit van 3 oktober 2003.
Het College zal beide bestreden besluiten hieronder in onderlinge samenhang beoordelen.
5.3 Gelet op het bepaalde bij artikel 71a van de Wet, in samenhang gelezen met artikel 5:32 Awb Pro, komt aan verweerder de bevoegdheid toe om bestuursdwang toe te passen danwel in de plaats hiervan een last onder dwangsom op te leggen.
Tussen partijen is in confesso dat appellant ten tijde van het nemen van de beslissing van 20 juni 2003 niet had voldaan aan de ingevolge artikel 42a van de Wet op hem rustende verplichting tot overlegging van een verklaring van een accountant. Gelet hierop was verweerder bevoegd bestuursdwang toe te passen en derhalve ook bevoegd om in plaats daarvan een last onder dwangsom op te leggen.
5.4 Naar het oordeel van het College heeft verweerder evenwel bij afweging van de betrokken belangen niet in redelijkheid kunnen besluiten tot het opleggen van de onderhavige last onder dwangsom. Hierbij neemt het College het volgende in aanmerking.
Verweerder overweegt in de bestreden beslissing - kort gezegd - dat de beoordeling van de aangifte van de mineralenheffingen door een accountant kan bijdragen aan een belangrijke besparing van de controle-inspanning door de Algemene Inspectiedienst die naast Bureau Heffingen is belast met de uitvoering van de Wet. De accountant legt namelijk een koppeling tussen de financiële boekhouding en de op de aangifte vermelde gegevens, waardoor onregelmatigheden eerder kunnen worden gesignaleerd.
Desgevraagd hebben de gemachtigden van verweerder ter zitting echter bevestigd dat verweerder - ter voldoening aan de uit artikel 42a van de Wet voortspruitende verplichting tot overlegging van een verklaring van een accountant - genoegen neemt met overlegging van een door een accountant ondertekend rapport van bevindingen, waarbij door deze accountant wordt verklaard dat de financiële administratie van het betrokken bedrijf niet is gecontroleerd en aldus de evenbedoelde koppeling niet wordt gelegd. Zulks is ook geschied in de ter zitting gevoegd behandelde zaak met AWB-nummer 03/504, waarin de betreffende accountant in een bij het rapport van bevindingen gevoegde bijlage een opmerking met deze strekking heeft geplaatst.
Gelet hierop ziet het College niet in welk in rechte te respecteren belang nog kan zijn gediend met het door middel van het opleggen van een last onder dwangsom afdwingen van het overleggen van het rapport van bevindingen bij de aangifte.
In het licht van het aldus ontbreken van zwaarwegend belang bij verweerder de overlegging van een rapport van bevindingen door middel van een last onder dwangsom af te dwingen, dient het belang van appellant om niet aldus voor onnodige kosten voor het opmaken van een accountantsrapport te worden geplaatst, te prevaleren en komt het College tot het oordeel dat verweerder niet in redelijkheid tot oplegging van de onderhavige last onder dwangsom heeft kunnen besluiten. De besluiten dienen wegens strijd met artikel 3:4, tweede lid, Awb te worden vernietigd.
5.5 Het College acht termen aanwezig om, met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, Awb, de primaire beslissing te herroepen en voorts te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van de bestreden besluiten.
5.6 Het College is niet gebleken dat appellant in verband met de behandeling van het beroep kosten heeft gemaakt die op voet van artikel 8:75 Awb Pro voor vergoeding door verweerder in aanmerking zouden kunnen komen.
6. De beslissing
Het College
- verklaart het beroep tegen de besluiten van 20 juni 2003 en 3 oktober 2003 gegrond en vernietigt deze besluiten;
- herroept verweerders besluit van 18 september 2002 en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de bestreden
besluiten;
- bepaalt dat de Staat der Nederlanden aan appellant het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 116,- (zegge:
eenhonderdzestien euro) vergoedt.
Aldus gewezen door Mr. B. Verwayen, mr. M.A. Fierstra en mr. J.L.W. Aerts, in tegenwoordigheid van mr. Th.J. van Gessel, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 26 februari 2004.
w.g. B. Verwayen w.g. Th.J. van Gessel