Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 02/1877 13 april 2004
11221 Gezondheids- en welzijnswet voor dieren
Regeling keuring en handel dierlijke producten
Uitspraak in de zaak van:
Dairex Holland Trading B.V., gevestigd te Eindhoven, appellante,
gemachtigde: mr. J.H.A. van der Grinten, advocaat te Amsterdam,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigden: mr. T.C. Topp, werkzaam bij verweerders ministerie, mr. N.D.R. Hijstik en L.A.J. Kuijpers, beiden werkzaam bij de Voedsel en Warenautoriteit, onderdeel Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees.
1. De procedure
Op 25 november 2002 heeft het College van appellante een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 15 oktober 2002.
Bij dit besluit heeft verweerder ongegrond verklaard het bezwaar dat appellante had gemaakt tegen een op 6 juni 2002 op grond van de Regeling keuring en handel dierlijke producten genomen besluit van de keuringsdierenarts van de Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees.
Bij brief van 20 december 2002 heeft appellante een staat ingediend van de schade die zij als gevolg van het bestreden besluit heeft geleden.
Op 16 januari 2003 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 25 september 2003 heeft appellante de ingediende schadestaat geactualiseerd.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 7 oktober 2003. Bij deze gelegenheid hebben partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten toegelicht. Namens appellante was tevens aanwezig A, verbonden aan appellante.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In de preambule, de artikelen 1 en 5, alsmede bijlage IV van Verordening 2377/90 van de Raad van 26 juni 1990, houdende een communautaire procedure tot vaststelling van maximumwaarden voor residuen van geneesmiddelen voor diergeneeskundig gebruik in levensmiddelen van dierlijke oorsprong (Pb 1990, L 224, blz. 1; nadien gewijzigd (hierna: verordening (EEG) 2377/90)), is onder meer het volgende bepaald:
"Overwegende dat het aan voedselproducerende dieren toedienen van geneesmiddelen voor diergeneeskundig gebruik in van behandelde dieren afkomstige levensmiddelen residuen kan nalaten;
(…)
Overwegende dat het door wetenschappelijke en technische ontwikkelingen mogelijk is steeds kleinere hoeveelheden residuen van geneesmiddelen voor diergeneeskundig gebruik in levensmiddelen op te sporen; dat het derhalve noodzakelijk is om voor alle soorten levensmiddelen van dierlijke oorsprong, inclusief (…) melk (…) maximumwaarden voor residuen vast te stellen voor farmacologisch werkzame substanties die in geneesmiddelen voor diergeneeskundig gebruik worden gebruikt;
Overwegende dat er ter bescherming van de volksgezondheid maximumwaarden voor residuen moeten worden vastgesteld in overeenstemming met de algemeen erkende beginselen op het gebied van de beoordeling van de veiligheid, waarbij rekening wordt gehouden met eventuele andere wetenschappelijke beoordelingen van de veiligheid van de betrokken substanties die zijn uitgevoerd door internationale organisaties, met name de Codex Alimentarius, of, indien die substanties voor andere doeleinden worden gebruikt, door andere wetenschappelijke comités die in de Gemeenschap opgericht zijn;
(…)
Artikel 1
1. Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder:
a) "residuen van geneesmiddelen voor diergeneeskundig gebruik": alle farmacologisch werkzame substanties (werkzame bestanddelen, excipientia of afbraakstoffen) en de metabolieten daarvan, die overblijven in levensmiddelen die worden verkregen van dieren waaraan het bewuste geneesmiddel voor diergeneeskundig gebruik is toegediend;
b) "maximumwaarde voor residuen": het maximale residugehalte in of oplevensmiddelen dat het gevolg is van het gebruik van een geneesmiddel voor diergeneeskundig gebruik (uitgedrukt in milligram of microgram per kilogram vers produkt), dat de Gemeenschap als wettelijk toegestaan kan aanvaarden of dat als aanvaardbaar wordt erkend.
(…)
Artikel 5
Indien blijkt dat er voor een farmacologisch werkzame substantie die wordt gebruikt in geneesmiddelen voor diergeneeskundig gebruik, geen maximumwaarde voor residuen kan worden vastgesteld omdat residuen van de betrokken substanties in levensmiddelen van dierlijke oorsprong, ongeacht de maximumhoeveelheid ervan, gevaar opleveren voor de gezondheid van de verbruiker, wordt die substantie opgenomen in een lijst in bijlage IV bij deze verordening. Deze bijlage wordt goedgekeurd volgens de procedure van artikel 8. Voor zover niet anders wordt bepaald in artikel 9, worden eventuele wijzigingen van bijlage IV eveneens volgens die procedure goedgekeurd.
Het is in de hele Gemeenschap verboden de in bijlage IV vermelde substanties aan voedselproducerende dieren toe te dienen.
(…)
BIJLAGE IV
Lijst van farmacologisch werkzame substanties waarvoor geen maximumwaarde kan worden vastgesteld
(…)
Chlooramfenicol
(…)"
Richtlijn 97/78/EG van de Raad van 18 december 1997 tot vaststelling van de beginselen voor de organisatie van de veterinaire controles voor producten uit derde landen die in de Gemeenschap worden binnengebracht (Pb 1998, L 24, blz. 9 (hierna: richtlijn 97/78/EG)), luidt, voorzover hier van belang, als volgt:
" Artikel 2
1. Voor de toepassing van deze richtlijn gelden, voorzover nodig, de definities van artikel 2 van Pro Richtlijn 89/662/EEG (…), en van artikel 2 van Pro Richtlijn 90/425/EEG (…)
2. Voorts wordt verstaan onder:
(…)
f) "partij": een hoeveelheid producten van dezelfde aard, waarvoor dezelfde veterinaire certificaten of veterinaire documenten of dezelfde andere door de veterinaire wetgeving voorgeschreven documenten gelden, die met hetzelfde vervoermiddel wordt vervoerd en die afkomstig is uit hetzelfde derde land of gedeelte van een derde land;
(…)
k) "bevoegde autoriteit": de centrale autoriteit van een lidstaat die bevoegd is voor de verrichting van de veterinaire controles, of elke autoriteit waaraan de centrale autoriteit deze bevoegdheid heeft overgedragen.
Artikel 4
1. Elke partij wordt in de (…) grensinspectiepost veterinair gecontroleerd (…)
(…)
3. Elke partij wordt, ongeacht de douanebestemming, onderworpen aan een documentencontrole (…)
4. Met uitzondering van de in de artikelen 9 tot en met 15 bedoelde specifieke gevallen, verricht de officiële dierenarts:
a) een overeenstemmingscontrole van iedere partij (…)
b) een materiële controle van iedere partij (…)
Artikel 11
1. Een lidstaat verleent namens alle bij de doorvoer betrokken lidstaten slechts toestemming voor de doorvoer van een partij van een derde land naar een ander derde land indien
(…)
b) die doorvoer vooraf is toegestaan door de officiële dierenarts van de grensinspectiepost van de lidstaat waar de partij voor het eerst op een van de in bijlage I vermelde grondgebieden aankomt;
c) de belanghebbende bij de lading vooraf toezegt de partij weer in bezit te zullen nemen als die producten geweigerd worden, om deze overeenkomstig artikel 17 te Pro behandelen.
(…)
Artikel 17
(…)
2. Wanneer de veterinaire autoriteit aan de hand van de in deze richtlijn bedoelde controles vaststelt, dat het product niet aan de invoervoorwaarden voldoet of dat een onregelmatigheid is begaan, besluit de bevoegde autoriteit in overleg met de belanghebbende bij de lading of zijn vertegenwoordiger:
a) ofwel het product vanuit dezelfde grensinspectiepost binnen een termijn van ten hoogste 60 dagen met hetzelfde vervoermiddel terug te zenden naar een met de belanghebbende bij de lading overeengekomen plaats buiten de in bijlage I vermelde grondgebieden, voorzover hiertegen geen bezwaren bestaan in verband met de resultaten van de veterinaire keuring en de gezondheidsvoorschriften of de veterinairrechtelijke voorschriften.
(…)
b) ofwel het product te vernietigen in de daarvoor bestemde inrichting zoals bedoeld in Richtlijn 90/667/EEG van de Raad van 27 november 1990 tot vaststelling van gezondheidsvoorschriften voor de verwijdering en verwerking van dierlijke afvallen, voor het in de handel brengen van dierlijke afvallen en ter voorkoming van de aanwezigheid van ziekteverwekkers in diervoeders van dierlijke oorsprong (vissen daaronder begrepen) die het dichtst bij de grensinspectiepost gelegen is, indien terugzending onmogelijk is of de onder a) bedoelde termijn van 60 dagen verstreken is, of indien de belanghebbende bij de lading daar onmiddellijk mee instemt.
In afwachting van de terugzending van de in dit punt bedoelde producten of van de bevestiging van de motieven voor de afwijzing, worden de betrokken producten onder toezicht van de bevoegde autoriteit op kosten van de belanghebbende bij de lading opgeslagen door de bevoegde autoriteiten.
(…)
Hoofdstuk 2 Vrijwaringsmaatregelen
Artikel 22
(…)
2. Wanneer bij een van de bij deze richtlijn vastgestelde controles blijkt dat een partij producten een gevaar kan vormen voor de gezondheid van mens of dier, neemt de bevoegde veterinaire autoriteit onmiddellijk de volgende maatregelen:
- beslag op en vernietiging van de betrokken partij,
- onmiddellijke kennisgeving aan de andere grensinspectieposten en aan de Commissie van de gedane vaststellingen en van de oorsprong van de producten, overeenkomstig Beschikking 92/438/EEG.
(…)
BIJLAGE III
Materiële controle van de producten
(…)
f wanneer de resultaten van de laboratoriumtests niet onmiddellijk beschikbaar zijn, en er geen onmiddellijk gevaar voor de gezondheid van mens of dier bestaat, kunnen de partijen worden vrijgegeven.
Wanneer de laboratoriumtests echter verricht zijn omdat er een vermoeden van onregelmatigheden bestaat of wanneer de vorige tests een positief resultaat hebben opgeleverd, zullen de partijen pas worden vrijgegeven nadat de tests negatief zijn gebleken;
(…)"
Artikel 7 van Pro Richtlijn 89/662/EEG van de Raad van 11 december 1989 inzake veterinaire controles in het intracommunautaire handelsverkeer in het vooruitzicht van de totstandbrenging van de interne markt (Pb 1989, L 395, blz. 13 (hierna: richtlijn 89/662/EEG)) luidt, voorzover hier van belang, als volgt:
"1. Indien de bevoegde autoriteiten van een Lid-Staat bij een controle op de plaats van bestemming of tijdens het vervoer constateren dat:
a) er verwekkers van in Richtlijn 82/894/EEG, laatstelijk gewijzigd bij Beschikking 89/162/EEG van de Commissie, bedoelde ziekten, zoönoses, ziekten of andere aandoeningen die een ernstig gevaar voor mens of dier kunnen opleveren aanwezig zijn (…), gelasten zij dat de partij wordt vernietigd of voor andere, bij de communautaire wetgeving voorgeschreven doeleinden wordt gebruikt (…).
De aan de destructie van de partij verbonden kosten komen voor rekening van de verzender of diens gemachtigde.
(…)
b) de goederen niet voldoen aan de voorschriften van de communautaire richtlijnen of, bij ontstentenis van besluiten over communautaire normen waarin de richtlijnen voorzien, aan de nationale normen, kunnen zij - indien zulks op grond van hygiënische of veterinairrechtelijke voorschriften mogelijk is - verzender of diens gemachtigde de keuze laten tussen
- de destructie van de goederen, of
- het gebruik van de goederen voor andere doeleinden, met inbegrip van terugzending, met toestemming van de bevoegde autoriteit van de inrichting van oorsprong.
(…)"
Artikel 1, tweede lid van Richtlijn 95/53/EG van de Raad van 25 oktober 1995 tot vaststelling van de beginselen inzake de organisatie van de officiële controles op het gebied van diervoeding (Pb 1995, L 265, blz. 17 (hierna: richtlijn 95/53/EG)), luidt als volgt:
"Deze richtlijn geldt onverminderd meer specifieke communautaire voorschriften, met inbegrip van met name de communautaire douanevoorschriften en veterinaire bepalingen."
In de Regeling keuring en handel dierlijke producten (hierna: Regeling keuring) was ten tijde en voorzover hier van belang onder meer het volgende bepaald:
" Artikel 1.1
1. In deze regeling wordt verstaan onder:
(…)
partij: hoeveelheid producten van dezelfde aard waarvoor eenzelfde handelsdocument of certificaat zoals voorgeschreven in deze regeling geldt, die met hetzelfde vervoermiddel wordt vervoerd en die afkomstig is uit hetzelfde derde land of gedeelte van een derde land, dan wel, indien zij afkomstig is uit een lid-staat, uit dezelfde inrichting;
(…)
Hoofdstuk 2. Controlebepalingen
Afdeling 3 Het brengen in Nederland van producten uit lid-staten (artikelen 2.8 tot en met 2.15)
§ 3. Maatregelen in geval van niet-naleving van de voorschriften voor het brengen in Nederland van producten uit lid-staten (artikel 2.15)
Artikel 2.15
1. Indien wordt vermoed of geconstateerd dat in de partij verwekkers van ziekten, zoönosen of andere aandoeningen, bedoeld in artikel 7, eerste lid, onderdeel a, van richtlijn 89/662/EEG, aanwezig zijn of dat de producten afkomstig zijn uit een met een epidemische dierziekte besmet gebied kan de keuringsdierenarts, indien hij de aanwezigheid van verwekkers van ziekten, zoönosen of andere aandoeningen vermoedt, gelasten dat de producten voor rekening van de verzender of diens gemachtigde, dan wel de afnemer, in tijdelijke afzondering worden geplaatst, dan wel worden, zonder vergoeding van Staatswege:
a. en voor rekening van de verzender of diens gemachtigde, al naar gelang de keuringsdierenarts daaromtrent heeft besloten en met inachtneming van diens aanwijzingen, de producten vernietigd, of
b. voor rekening van de afnemer, al naar gelang de keuringsdierenarts daaromtrent heeft besloten en met inachtneming van diens aanwijzingen, de producten voor andere doeleinden gebruikt dan waarvoor ze zijn bestemd.
(…)
3. Onverminderd het eerste lid en tenzij in deze regeling anders is bepaald worden, indien wordt vermoed of geconstateerd dat niet wordt voldaan aan de onderhavige regeling, zonder vergoeding van Staatswege en voor rekening van de verzender of diens gemachtigde, al naar gelang de keuringsdierenarts daaromtrent heeft besloten en met inachtneming van diens aanwijzingen, de producten in tijdelijke afzondering geplaatst, indien de minister vermoedt dat niet wordt voldaan aan de onderhavige regeling, dan wel vernietigd of voor andere doeleinden gebruikt dan waarvoor ze zijn bestemd, bijvoorbeeld door terugzending met toestemming van de bevoegde veterinaire autoriteit van het land van oorsprong.
(…)
Afdeling 4 Het brengen in Nederland, alsmede het inslaan, opslaan of uitslaan van producten uit derde landen (artikelen 2.16 tot en met 2.24a)
§1. Uitzondering van het verbod op het brengen in Nederland van producten uit derde landen (artikel 2.16)
Artikel 2.16
1. Het verbod, bedoeld in artikel 2.1, tweede lid, geldt niet terzake van het brengen in Nederland van niet in artikel 11.8 of 11.9 genoemde overige dierlijke producten die via Nederland voor het eerst op het grondgebied van de Europese Gemeenschap worden gebracht en die zijn verzonden vanuit een derde land en zijn bestemd voor Nederland, een lid-staat of Noorwegen.
(…)
§3. Maatregelen in geval van niet-naleving van de voorschriften voor het brengen in Nederland van producten uit derde landen (artikel 2.24)
Artikel 2.24
1. Indien wordt vermoed of geconstateerd dat in de partij verwekkers van ziekten, zoönosen of andere aandoeningen aanwezig zijn of dat de producten afkomstig zijn uit een met een epidemische dierziekte besmet gebied, kan de keuringsdierenarts, indien hij de aanwezigheid van verwekkers van ziekten, zoönosen of andere aandoeningen vermoedt, gelasten dat de producten voor rekening van de verzender of diens gemachtigde, dan wel de afnemer, in tijdelijke afzondering worden geplaatst, dan wel worden, zonder vergoeding van Staatswege en:
a. voor rekening van de verzender of diens gemachtigde, al naar gelang de keuringsdierenarts daaromtrent heeft besloten en met inachtneming van diens aanwijzingen, de producten vernietigd, of
b. voor rekening van de afnemer, al naar gelang de keuringsdierenarts daaromtrent heeft besloten en met inachtneming van diens aanwijzingen, voor andere doeleinden gebruikt dan waarvoor ze zijn bestemd.
2. Indien aan de hand van de op grond van deze regeling uitgevoerde controles wordt vastgesteld dat een voor Nederland of een lidstaat bestemd product niet voldoet aan de op grond van deze regeling voor dat product gestelde voorschriften of dat een onregelmatigheid is begaan, besluit de keuringsdierenarts in overleg met de belanghebbende bij de lading:
a. dat het product in ieder geval binnen 60 dagen nadat is geconstateerd dat niet aan de onderhavige regeling wordt voldaan vanuit de inspectiepost met hetzelfde vervoermiddel wordt teruggezonden naar een derde land indien veterinairrechtelijke of gezondheidsredenen zich daar niet tegen verzetten;
b. indien terugzending als bedoeld in onderdeel a onmogelijk is of de in dat onderdeel bedoelde termijn is verstreken, dat de partij wordt vernietigd overeenkomstig het bepaalde in artikel 17, tweede lid, onderdeel b, van richtlijn 97/78/EG;
c. dat de partij voor andere doeleinden dan de menselijke consumptie wordt gebruikt.
(…)"
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Bij brief van 5 april 2002 heeft het Productschap Diervoeder de Vereniging van Groothandelaren in Melkproducten (hierna: Vereniging) bericht dat in overleg met verweerders ministerie is besloten dat partijen zuivelgrondstoffen die besmet blijken te zijn met residuen van chlooramfenicol mogen worden teruggezonden naar de oorspronkelijke leveranciers buiten de Europese Unie. Op 9 april 2002 heeft de Vereniging deze brief van het Productschap doorgezonden aan haar leden.
- Op 11 april 2002 is een door appellante in Litouwen gekochte - oorspronkelijk uit de Russische Federatie afkomstige - partij melkpoeder (GPC-nr. 3475/02) bij de buitengrensinspectiepost te Frankfurt a/d Oder (Duitsland) ter keuring aangeboden om op het grondgebied van de Europese Unie te worden gebracht. Deze partij bestond uit 800 zakken magere melkpoeder met een totaal nettogewicht van 20.000 kilogram. De partij is in Frankfurt a/d Oder diezelfde dag onderzocht onderworpen aan een documentencontrole, een overeenstemmingscontrole en een materiële controle, waarna de Duitse autoriteiten de partij hebben toegelaten voor het brengen in het vrije verkeer van de Europese Unie. Vervolgens is de partij naar Nederland vervoerd en aldaar opgeslagen in een loods van Jonker & Schut B.V. te Barneveld (inslagregistratienummer 86876).
- Op 16 april 2002 hebben de Duitse autoriteiten de melding doen uitgaan dat in de op 11 april 2002 ter keuring aangeboden partij melkpoeder van appellante bij laboratoriumonderzoek residuen van het antibioticum chlooramfenicol (0,7 microgram per kilogram) zijn aangetroffen. Via het Rapid Alert System zijn de Nederlandse autoriteiten hiervan in kennis gesteld.
- Bij brief van 18 april 2002 heeft het Productschap Diervoeder Jonker & Schut B.V. gelast de betreffende partij melkpoeder van appellante met inslagregistratienummer 86876 ter beschikking te houden wegens de aanwezigheid daarin van residuen van chlooramfenicol. Bij brief van gelijke datum heeft het Productschap Diervoeder appellante bericht dat de partij hetzij moet worden vernietigd, hetzij dient te worden uitgevoerd naar het land van herkomst.
- Op 23 april 2002 zijn twee door appellante in de Russische Federatie gekochte partijen melkpoeder (GPC-nrs. 3936/02 en 3937/02) bij de buitengrensinspectiepost te Frankfurt a/d Oder ter keuring aangeboden om op het grondgebied van de Europese Unie te worden gebracht. Deze partijen bestonden uit 880 respectievelijk 800 zakken magere melkpoeder met een totaal nettogewicht van 20.000 kilogram per partij. Ook deze partijen zijn in Frankfurt a/d Oder diezelfde dag onderworpen aan een documentencontrole, een overeenstemmingscontrole en een materiële controle, waarna de Duitse autoriteiten de partijen hebben toegelaten voor het brengen in het vrije verkeer van de Europese Unie. Vervolgens zijn de partijen naar Nederland vervoerd en aldaar opgeslagen in een loods van Jonker & Schut B.V. te Barneveld (inslagregistratienrs. 87126 en 87127).
- Bij faxbericht van 27 april 2002 heeft appellante aan het Productschap Diervoeder bevestigd dat zij de op 18 april 2002 ter beschikking gehouden partij melkpoeder retour wenst te zenden naar de afzender.
- Op 2 mei 2002 hebben de Duitse autoriteiten de melding doen uitgaan dat in de op 23 april 2002 ter keuring aangeboden twee partijen melkpoeder van appellante bij laboratoriumonderzoek residuen van chlooramfenicol (0,6 respectievelijk 0,7 microgram per kilogram) zijn aangetroffen. Via het Rapid Alert System zijn de Nederlandse autoriteiten ook hiervan in kennis gesteld.
- Bij brief van 3 mei 2002 heeft het Productschap Diervoeder Jonker & Schut B.V. gelast de betreffende partijen melkpoeder van appellante met inslagregistratienummers 87126 en 87127 ter beschikking te houden wegens de aanwezigheid daarin van residuen van chlooramfenicol.
- Bij faxbericht van 7 mei 2002 heeft het Productschap Diervoeder appellante medegedeeld dat de voor 10 mei 2002 geplande retourzending van de op 18 april 2002 ter beschikking gehouden partij melkpoeder geen doorgang kan vinden, omdat verweerder heeft gemeld dat op grond van de Destructiewet alleen vernietiging van de partij mogelijk is.
- Bij brief van 28 mei 2002 heeft het Productschap Diervoeder de verplichting tot het ter beschikking houden van de partijen melkpoeder opgeheven, omdat de blokkade van de zuivelgrondstoffen is overgenomen door verweerder.
- Bij besluit van 6 juni 2002 heeft de keuringsdierenarts van de Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees (hierna: RVV), onder verwijzing naar artikel 2.15, eerste lid, van de Regeling keuring gelast dat de drie partijen melkpoeder van appellante ter vernietiging worden bestemd vanwege de aanwezigheid van andere aandoeningen in de zin van artikel 7, eerste lid, aanhef en onder a, van Richtlijn 89/662/EEG, namelijk residuen van chlooramfenicol.
- Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 12 juli 2002, aangevuld bij brief van 29 juli 2002 bezwaar gemaakt.
- Bij brief van 29 juli 2002 heeft appellante zich tot de voorzieningenrechter van het College gewend met het verzoek het besluit van 6 juni 2002 bij wege van voorlopige voorziening te schorsen en voorts een zodanige voorziening te treffen dat appellante wordt toegestaan de partijen melkpoeder terug te zenden naar de leveranciers. Dit verzoek is bij het College geregistreerd onder nummer AWB 02/1452.
- Bij uitspraak van 2 augustus 2002 heeft de voorzieningenrechter van het College het verzoek om voorlopige voorziening afgewezen wegens het ontbreken van een spoedeisend belang.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit en het standpunt van verweerder
In het bestreden besluit heeft verweerder onder meer het volgende overwogen:
"Europese regelgeving
(…)
Nu aan de hand van de in Richtlijn 97/78/EG bedoelde materiële controle is vastgesteld dat de partijen melkpoeder niet aan de invoervoorwaarden voldoen, heeft de keuringsdierenarts van de Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees (hierna RVV) op grond van artikel 17, tweede lid, van Richtlijn 97/78/EG in principe de keuze tussen:
a. het product terug te zenden, voor zover hiertegen geen bezwaren bestaan in verband met de resultaten van de veterinaire keuring en de gezondheidsvoorschriften of de veterinaire voorschriften.
b. Het product te vernietigen, indien terugzending onmogelijk is, de termijn van 60 dagen is verstreken of de belanghebbende daar onmiddellijk mee instemt.
In de rapportage van de European Agency for the Evaluation of Medicinal Products wordt vastgesteld dat Chlooramfenicol een mutagene werking heeft (in staat om erfelijk materiaal te veranderen). Andere schadelijke effecten van deze stof kunnen niet worden uitgesloten. Deze mutagene effecten bleken dosisonafhankelijk. Een en ander wordt bevestigd door een uitspraak van het FAO/WHO Joint Expert Committee on Food Additives (JECFA) dat eveneens heeft vastgesteld dat chlooremfenicol kan leiden tot genetische schade en mogelijk leidt tot kanker. Op basis hiervan heeft de Codex Alimentarius Commission gesteld dat vanwege de toxiciteit er geen residulimiet voor chlooramfenicol kan worden vastgesteld en dat de stof daarom niet gebruikt moet worden in de voedselproductie.
De rapportage van de European Agency for the Evaluation of Medicinal Products heeft ertoe geleid dat chlooramfenicol is opgenomen in bijlage IV van Verordening 2377/90/EG. Voor stoffen in deze bijlage geldt een 0-tolerantie. Elke hoeveelheid boven 0, hoe gering ook, kan een gevaar opleveren voor de gezondheid van mens en dier. Het is dan ook op grond van artikel 5 van Pro Verordening 2377/90/EG verboden om deze stoffen aan voedselproducerende dieren toe te dienen.
Uit het bovenstaande kan afgeleid worden dat de aanwezigheid van chlooramfenicol gezien moet worden als een bezwaar bedoeld in artikel 17, tweede lid, onderdeel a, van Richtlijn 97/78/EG, dat zich verzet tegen de terugzending van de partijen melkpoeder. De partijen dienen derhalve vernietigd te worden.
(…)
Nu de partijen melkpoeder chlooramfenicol bevatten, zijn het partijen producten die een gevaar kunnen vormen voor de gezondheid van de mens in de zin van artikel 22, tweede lid, van Richtlijn 97/78/EG. De partijen dienen dus ook op grond van artikel 22 vernietigd Pro te worden.
De betreffende partijen kunnen derhalve op grond van de Europese regelgeving niet teruggezonden worden en dienen vernietigd te worden.
Nationale regelgeving
Richtlijn 89/662/EEG met betrekking tot de controle bij invoer vanuit een lidstaat en Richtlijn 90/675/EEG met betrekking tot de controle bij invoer vanuit een derde land, vervangen door Richtlijn 97/78/EG, zijn beide geïmplementeerd in de Regeling keuring en handel dierlijke producten (hierna: de Regeling). Nu de partijen melkpoeder vanuit Duitsland fysiek reeds naar Nederland gebracht zijn, betekent dit dat nationaalrechtelijk de regels met betrekking tot het brengen van producten in Nederland uit een lidstaat van toepassing zijn.
Dat de nationale regels met betrekking tot het brengen van producten in Nederland uit een lidstaat van toepassing zijn blijkt ook uit het kopje waaronder de uitzondering op het importverbod van artikel 2.1, tweede lid, van de Regeling, voor het verzenden van de producten naar Nederland uit een derde land via een andere lidstaat, wordt vermeld. Deze uitzondering wordt namelijk vermeld in artikel 2.8, eerste lid, onder b, van de Regeling, in afdeling 3.: "Het brengen in Nederland van producten uit lidstaten." In artikel 2.8a van de Regeling worden vervolgens verdere eisen gesteld waaraan producten die zijn verzonden vanuit een derde land en via het grondgebied van een lidstaat in Nederland zijn gebracht, moeten voldoen.
Indien wordt vermoed of geconstateerd dat in een partij verwekkers van ziekten, zoönosen of andere aandoeningen, bedoeld in artikel 7, eerste lid, onderdeel a, van richtlijn 89/662/EEG, aanwezig zijn, kan de keuringsdierenarts namens de Minister op grond van artikel 2.15 van de Regeling gelasten dat de producten worden vernietigd of dat zij voor andere doeleinden worden gebruikt dan waarvoor ze zijn bestemd (terugzending naar herkomstadres). Uit het reeds hiervoor besprokene met betrekking tot de aard van de stof chlooramfenicol, volgt dat aanwezigheid van deze stof in het product moet worden aangemerkt als "een andere aandoening die ernstig gevaar voor mens of dier kan opleveren" in de zin van artikel 7, eerste lid, van Richtlijn 89/662/EEG. Nu terugzending van de partijen, gezien artikel 17 en Pro 22 van Richtlijn 97/78/EG onmogelijk was, is terecht besloten dat de partijen vernietigd dienen te worden.
Doordat de partijen chlooramfenicol bevatten, wat gevaar kan opleveren voor de gezondheid van mens of dier, vallen zij onder de definitie van hoog-risico-materiaal in de zin van artikel 2, eerste lid, onderdeel h, van de Destructiewet. Dergelijk hoog-risico-materiaal is aangewezen als gespecificeerd hoog-risico-materiaal (SRM) op grond van artikel 2, eerste lid, onderdeel b, van de Regeling aanwijzing gespecificeerd hoog-risico-materiaal 2000.
De EU-rechtelijke onmogelijkheid om de partijen te retourneren en de feitelijke niet-retournering leiden ertoe dat er tevens sprake is van hoog-risico-materiaal in de zin van artikel 2, eerste lid, onderdeel f, van de Destructiewet. De in dat onderdeel opgenomen zinsnede "tenzij zij worden teruggevoerd naar het land van herkomst" is immers niet van toepassing. Aan dit onderdeel kan in geen geval rechtens een aanspraak op retournering worden ontleend. Daarover gaat de Destructiewet niet. Het artikelonderdeel sluit slechts aan bij de feitelijke situatie: indien de partij wordt teruggevoerd naar het land van herkomst, is er geen sprake van hoog-risico-materiaal, en indien de partij niet wordt teruggevoerd, wél.
Op grond van artikel 4, tweede lid, van de Destructiewet is het verboden om SRM voor welk doel dan ook te gebruiken. Onder "welk doel dan ook" valt tevens terugzending naar het land van herkomst.
Uit het bovenstaande dient derhalve geconcludeerd te worden dat terugzending van de partijen melkpoeder geen optie is en de partijen vernietigd dienen te worden.
Andere Europese regelgeving
(…)
Richtlijn 95/53/EG is in dit geval niet van toepassing. Artikel 1, tweede lid, van deze Richtlijn bepaalt immers dat deze richtlijn geldt onverminderd meer specifieke communautaire voorschriften, met inbegrip van met name de communautaire douanevoorschriften en veterinaire bepalingen. Nu Richtlijn 97/78/EG meer specifieke voorschriften geeft omtrent het in de Gemeenschap brengen van goederen, gaat Richtlijn 97/78/EG voor. Bovendien is Richtlijn 97/78/EG van een latere datum en stelt strengere eisen. Het kan niet de bedoeling zijn dat de bepalingen van Richtlijn 97/78/EG niet gelden, enkel omdat een dierlijk product de aanduiding "diervoeder" is gegeven.
Ook Richtlijn 1999/29/EG is hier niet van toepassing. Ook daar wordt in artikel 1, tweede lid, bepaald dat deze richtlijn geldt onverminderd de voorschriften betreffende o.a. toevoegingsmiddelen in diervoeding, de handel in diervoeders en bepaalde in diervoeding gebruikte producten. Nu Richtlijn 97/78/EG ook hier meer specifieke voorschriften geeft omtrent het in de Gemeenschap brengen van goederen, waaronder ook deze diervoeders vallen, gaat Richtlijn 97/78/EG voor.
(…)
Een beroep op het vertrouwensbeginsel kan er niet toe leiden dat een contra-legem beslissing wordt genomen. Zeker niet in het geval het gaat om Europese voorschriften. Nu volgens Europese regelgeving de partijen melkpoeder vernietigd dienen te worden, kan ondanks een eventuele schending van het vertrouwensbeginsel derhalve geen sprake zijn van toestemming tot terugzending.
(…)
Overigens merk ik op dat de brief van het Productschap Diervoeder geen vertrouwen kan hebben opgewekt ten aanzien van mijn handelwijze, daar deze brief afkomstig is van een ander bestuursorgaan. Alleen onder zeer bijzondere omstandigheden kan vertrouwen opgewekt worden door een ander bestuursorgaan dan het orgaan dat het besluit heeft genomen. Daarvan is hier geen sprake.
(…)
In uw bezwaarschrift merkt u op dat door het Productschap Diervoeder (PDV) ten opzichte van anderen eerdere toezeggingen wel zijn nagekomen en dat voor overige EU landen geldt dat met chlooramfenicol besmette producten mogen worden teruggezonden.
Als eerste merk ik op dat de eventuele toezeggingen waar u naar verwijst, gedaan zouden zijn door het PDV. Het PDV is zoals reeds hierboven vermeld een ander bestuursorgaan dan de Minister van LNV. Alleen al om die reden kan uw beroep op het gelijkheidsbeginsel geen doel treffen.
Daarnaast geeft u niet aan om welke gevallen dit dan precies gaat. Zou er al sprake zijn van een schending van het gelijkheidsbeginsel, onder deze omstandigheden is het voor mij onmogelijk om vast te stellen dat deze gevallen rechtens gelijk te stellen zijn met de situatie in casu.
Echter zelfs al zou door het PDV in eerdere gevallen anders zijn opgetreden, waardoor terugzending mogelijk werd, dan kan daarlorit niet de aanspraak voortvloeien dat in casu hetzelfde gehandeld zou moeten worden. Aan het gelijkheidsbeginsel kan immers niet een zo verregaande strekking worden toegekend dat ik op grond van dat beginsel verplicht kan worden (door het Productschap) gemaakte fouten te herhalen.
Een beroep op het gelijkheidsbeginsel kan in casu derhalve niet leiden tot gegrondverklaring van het bezwaar.
(…)
Nu de Europese regelgeving dwingend voorschrijft dat de met chlooramfenicol besmette partijen vernietigd dienen te worden, is er geen plaats meer voor een aparte belangenafweging die zou kunnen leiden tot de mogelijkheid van terugzending van de partijen.
Niettemin merk ik op dat zelfs als deze mogelijkheid wel bestond, er nog steeds geen sprake kan zijn van terugzending van de besmette partijen. Chlooramfenicol is (…) een voor de volksgezondheid zeer gevaarlijke stof. Gebruik kan leiden tot genetische schade en mogelijk tot kanker. Elke hoeveelheid boven 0, hoe gering ook, kan een gevaar opleveren voor de gezondheid van mens en dier.
Uw financiële belang weegt niet op tegen het belang van de bescherming van de volksgezondheid.
(…)"
Voorts heeft verweerder het navolgende aangevoerd.
De partijen melkpoeder van appellante zijn terecht niet behandeld als partijen die voor doorvoer zijn bestemd. Doorvoerpartijen moeten voldoen aan de voorwaarden die zijn neergelegd in de artikelen 11 en 12 van richtlijn 97/78/EG en daaraan wordt niet voldaan. Daarnaast blijkt uit het formulier 'Anhang B' op geen enkele wijze dat de partijen melkpoeder zijn bestemd voor doorvoer in plaats van invoer, aangezien Nederland als eindbestemming wordt genoemd.
Verweerder betwist de door appellante gestelde schadeposten niet inhoudelijk, doch is van mening dat het bestreden besluit rechtmatig is en dat om die reden geen grond voor vergoeding van de door appellante gestelde schade aanwezig is.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft ter ondersteuning van het beroep - voorzover hier van belang - het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
4.1 De keuringsdierenarts van de RVV was niet bevoegd tot het nemen van het primaire besluit van 6 juni 2002, welk besluit bij appellante tot zeer nadelige praktische en financiële consequenties heeft geleid.
Artikel 2.15 van de Regeling keuring, waarop de keuringsdierenarts zijn bevoegdheid heeft gegrond, heeft geen betrekking op partijen melkpoeder waarin residuen van chlooramfenicol voorkomen en ziet dus niet op de onderhavige feitelijke casus. Residuen van chlooramfenicol kunnen niet worden gerekend tot de categorie "andere aandoeningen die een ernstig gevaar voor mens of dier kunnen opleveren" als omschreven in genoemd artikel 2.15 juncto artikel 7, eerste lid, aanhef en onder a, van richtlijn 89/662/EEG. Een farmaceutische stof als chlooramfenicol kan niet worden aangemerkt als een "andere aandoening". Dat chooramfenicol een toxische stof is die niet gebruikt moet worden in de voedselproductie, vormt geen weerlegging van de stelling dat geen sprake is van een "andere aandoening". Het bestreden besluit is op dit punt dan ook onvoldoende deugdelijk gemotiveerd. Bij een "andere aandoening" moet worden gedacht aan een gebrek van het dier van biologische oorsprong. Een residu van een geneesmiddel kan niet als zodanig worden beschouwd. Dit blijkt ook uit artikel 9 van Pro richtlijn 89/662/EEG, waarin wordt gesproken over "het uitbreken van zoönosen, ziektes of andere aandoeningen die (…) een ernstig gevaar kunnen opleveren". Niet staande kan worden gehouden dat chlooramfenicol kan "uitbreken". Voorts wordt in academische kring onder "aandoeningen" in keuringsrechtelijke zin verstaan: "pathologische en anatomische afwijkingen, zoals abcessen of ontstekingshaarden".
Met een verwijzing naar de teksten van artikel 7, eerste lid, aanhef en onder a, van richtlijn 89/662/EEG in de Engelse en Franse taal kan verweerder niet volstaan ter onderbouwing van zijn oordeel dat sprake is van een "andere aandoening". Voorzover deze richtlijnbepaling geacht zou moeten worden een breder bereik te hebben dan de term "aandoening" in het Nederlands, verzet de rechtszekerheid zich tegen het oprekken van de betekenis van dit begrip tot die verruimde betekenis. Voorts geldt bovendien dat, nu de officiële Nederlandse vertaling mogelijk een beperkter toepassingsbereik suggereert dan de officiële Engelse en Franse teksten, met meer overtuiging kan worden gesteld dat laatstgenoemde officiële teksten beperkt dienen te worden uitgelegd, dan dat aan de officiële Nederlandse tekst een bredere betekenis moet worden toegekend.
Nu aan het besluit in primo geen andere bevoegdheid ten grondslag is gelegd, moet de bevoegdheid tot het nemen van de getroffen maatregel geacht worden te hebben ontbroken.
4.2 Artikel 22, tweede lid, van richtlijn 97/78/EG kan niet als bevoegdheidsgrondslag van het bij het bestreden besluit gehandhaafde besluit van de keuringsdierenarts dienen, omdat uit vaste jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen volgt dat een richtlijnbepaling naar haar aard slechts verplichtingen aan lidstaten kan opleggen en niet rechtstreeks tegen een particulier kan worden ingeroepen. Voorts kunnen verwijzingen naar richtlijnbepalingen slechts relevantie hebben voor eventuele interpretatievragen betreffende nationale regelingen en wordt richtlijnconforme uitleg van dergelijke nationale regelgeving begrensd door de rechtszekerheid.
Bovendien hebben de vrijwaringsmaatregelen waarin genoemd artikel 22 voorziet Pro betrekking op een geheel andere situatie dan die hier aan de orde is, namelijk op een acute gevaarsituatie, waarin de producten zonder menselijke tussenkomst een gevaar vormen voor de volksgezondheid. Te denken valt aan uitbraken van mond- en klauwzeer, varkens- of vogelpest. Bovendien zouden de artikelen 2.15 en 2.24 van de Regeling keuring vrijwel zinledig zijn, indien op elk product dat een gevaar voor de gezondheid van mens of dier zou kunnen opleveren ook de in artikel 22 van Pro richtlijn 97/78/EG genoemde vrijwaringsmaatregelen van toepassing zouden zijn.
4.3 In het geval dat moet worden aangenomen dat sprake zou zijn van enige bevoegdheidsgrondslag op grond waarvan de keuringsdierenarts maatregelen ten aanzien van de partijen melkpoeder van appellante heeft kunnen nemen, is appellante van mening dat verweerder appellante in de gelegenheid had moeten stellen de partijen melkpoeder terug te zenden naar de afzenders in de landen van herkomst. Het Productschap Diervoeder had immers kort voor het besluit in primo in samenspraak met verweerder besloten dat terugzending van de in casu aan de orde zijnde partijen melkpoeder zou worden toegestaan. In deze publiekelijk bekendgemaakte beleidslijn ligt het rechtsoordeel van het bevoegde gezag besloten dat terugzending van dit soort producten rechtens niet onmogelijk is. Verweerder onderbouwt op geen enkele wijze waarom appellante niet in de gelegenheid zou moeten worden gesteld de gebrekkige partijen melkpoeder terug te zenden en op grond waarvan verweerder terug is gekomen van zijn in overleg met het Productschap Diervoeder gegeven rechtsoordeel. Verweerder gaat er kennelijk vanuit dat zich in casu de uitzonderingssituatie voordoet dat terugzending uit veterinaire overwegingen onmogelijk is en deze opvatting adstrueert verweerder met een verwijzing naar richtlijnbepalingen die naar hun aard niet rechtstreeks tegen appellante kunnen worden ingeroepen. Evenmin bevat de Regeling keuring veterinaire voorschriften op grond waarvan zou moeten worden aangenomen dat terugzending in het onderhavige geval, ondanks de toezegging van verweerder, onmogelijk is. De enige communautaire rechtstreeks werkende regeling die ten aanzien van melkpoeder met residuen van chlooramfenicol geldt, is verordening (EEG) 2377/90.
4.4 Bij de totstandkoming van het bestreden besluit heeft verweerder ten onrechte geen aandacht besteed aan het feit dat slechts zeer geringe hoeveelheden residuen van chlooramfenicol in de partijen melkpoeder zijn aangetroffen. Voorts had verweerder bij zijn besluitvorming de omstandigheid moeten betrekken dat chlooramfenicol het voornaamste bestanddeel vormt van tal van geneesmiddelen die in de Gemeenschap legaal op de markt zijn.
4.5 Er is sprake van schending van het vertrouwensbeginsel. Appellante heeft de partijen melkpoeder, die afkomstig zijn van leveranciers die appellante jarenlang dergelijke partijen van uitstekende handelskwaliteit hebben geleverd, eerst naar Nederland laten verzenden nadat het bevoegd gezag bij haar het gerechtvaardigde vertrouwen had gewekt dat deze partijen zouden mogen worden teruggezonden, indien zich daarin residuen van chlooramfenicol zouden bevinden. Appellante heeft daarmee als een redelijk en zorgvuldig ondernemer gehandeld.
4.6 Voorts is het bestreden besluit genomen in strijd met het gelijkheidsbeginsel. In andere gelijksoortige gevallen heeft verweerder juist gehandeld door terugzending van partijen toe te staan. Appellante dient die toestemming eveneens te krijgen.
4.7 Het bestreden besluit dient te worden vernietigd en verweerder dient te worden veroordeeld in vergoeding van de door appellante ten gevolge van het besluit van de keuringsdierenarts geleden schade.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College stelt vast dat bij het besluit in primo van 6 juni 2002 toepassing is gegeven aan artikel 2.15 van de Regeling keuring. Ingevolge het eerste lid, aanhef en onder a, van dit artikel is de keuringsdierenarts bevoegd te besluiten tot vernietiging van producten. Het betreft hier een door verweerder geattribueerde bevoegdheid die door de keuringsdierenarts qualitate qua wordt uitgeoefend.
Het bestreden besluit van 15 oktober 2002 is evenwel niet door de keuringsdierenarts van de RVV, aan wie de bevoegdheid daartoe ten tijde hier van belang was geattribueerd, doch door verweerder genomen. Niet verweerder was derhalve ten tijde van het nemen van het bestreden besluit bevoegd op het bezwaar te beslissen, maar de keuringsdierenarts, zodat het bestreden besluit reeds op die grond niet in stand kan blijven. Vastgesteld moet echter tevens worden dat de Regeling keuring met ingang van 1 januari 2003 in zoverre is gewijzigd, dat vanaf dat moment niet langer de keuringsdierenarts van de RVV, maar verweerder als het beslissingsbevoegde bestuursorgaan is aangemerkt. Verweerder is derhalve thans het bevoegde orgaan is om opnieuw op het bezwaar te beslissen. Nu het bestreden besluit, zoals uit het navolgende zal blijken, ook op andere gronden niet in stand kan blijven kan het College de vraag of deze gewijzigde bevoegdheidstoedeling ertoe kan leiden dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand kunnen worden gelaten, laten rusten.
5.2 Niet in geschil is dat in de partijen melkpoeder van appellante de aanwezigheid van residuen van chlooramfenicol is aangetoond. De vraag is echter welke consequenties aan deze vaststelling moeten worden verbonden en met name of de keuringsdierenarts appellante in de gelegenheid zou hebben moeten stellen de betreffende partijen terug te zenden naar het land van herkomst in plaats van te gelasten dat deze partijen melkpoeder vernietigd worden. In dat verband dient allereerst onderzocht te worden of verweerder terecht meergenoemd artikel 2.15 van de Regeling keuring als grondslag voor de te nemen maatregelen heeft gekozen. Dienaangaande overweegt het College het volgende.
5.3 Met betrekking tot appellantes in paragraaf 4.1 van deze uitspraak weergegeven beroepsgrond, dat de aanwezigheid van een residu chlooramfenicol geen "andere aandoening" kan zijn als bedoeld in artikel 7, eerste lid, aanhef en onder a, van richtlijn 89/662/EEG, overweegt het College het volgende.
Blijkens de rechtspraak van het Hof van Justitie vereist de uitlegging van een bepaling van Gemeenschapsrecht een vergelijking van de verschillende taalversies (arrest van het Hof van 6 oktober 1982, Cilfit, 283/81, Jur. blz. 3415, punt 18; arrest van het Hof van 24 oktober 1996, Kraaijeveld, C-72/95, Jur. blz. I-5403, punt 28). Omdat de verschillende taalversies van een richtlijn gelijkelijk authentiek zijn, kan voor de door het Gemeenschapsrecht voorgeschreven uniforme interpretatie, nimmer één taalversie doorslaggevend zijn. In casu blijkt bij onderzoek van verschillende andere taalversies dan de Nederlandse dat het begrip "andere aandoening" anders moet worden uitgelegd dan appellante beoogt. De door het College daartoe geraadpleegde Duitse ("oder eine andere Ursache"), Franse ("ou de toute cause"), Spaanse ("o de cualquier causa") en Engelse ("or any cause") teksten bevestigen dat deze bepaling van toepassing is op iedere andere oorzaak die een ernstig gevaar voor mens of dier kan opleveren.
Het is vaste rechtspraak van het Hof dat wanneer er verschillen zijn tussen de taalversies van een gemeenschapstekst, bij de uitlegging van de betrokken bepaling moet worden gelet op de algemene opzet en doelstelling van de regeling waarvan zij onderdeel vormt. Eveneens is vaste rechtspraak van het Hof dat wanneer een gemeenschapsrechtelijke bepaling voor verschillende uitleg vatbaar is, de voorkeur moet worden gegeven aan de interpretatie die de nuttige werking van die bepaling kan verzekeren (zie arrest van het Hof van Justitie van 9 maart 2000, Evangelischer Krankenhausverein Wien, C-437/97, Jur. blz. I-1157, punten 41 en 42 en de aldaar aangehaalde rechtspraak). Het meergenoemde doel van richtlijn 89/662/EEG brengt mee dat artikel 7, eerste lid, aanhef en onder a, niet slechts betrekking kan hebben op gebreken van biologische oorsprong, zoals door appellante is betoogd, maar ziet op iedere reden voor een ernstig gevaar voor mens of dier, zodat de gevaarzetting beslissend is. De aanwezigheid van chlooramfenicol in dierlijke producten valt dus in beginsel onder de toepassing van artikel 2.15 van de Regeling keuring, nu deze stof kan worden aangemerkt als een verwekker van een ziekte of van een "andere aandoening" als bedoeld in artikel 7, eerste lid, aanhef en onder a, van richtlijn 89/662/EEG.
5.4 Met betrekking tot de in de paragrafen 4.2 en 4.3 van deze uitspraak weergegeven beroepsgronden van appellante overweegt het College het volgende.
Verweerder heeft zich ter ondersteuning van zijn standpunt beroepen op het bepaalde bij verordening (EEG) 2377/90, op grond waarvan een 0-tolerantie geldt voor deze stof in levensmiddelen. Tevens stelt hij zich op het standpunt dat het verbod, neergelegd in verordening (EEG) 2377/90, om chlooramfenicol bevattende substanties toe te dienen aan voedselproducerende dieren, ook omvat het verbod diervoeder in de Gemeenschap in de handel te brengen, waarin de aanwezigheid is geconstateerd van kleine hoeveelheden chlooramfenicol, zoals in de onderhavige partijen melkpoeder.
Het College stelt met betrekking tot de betekenis die aan genoemde verordening toekomt voor de toepassing van artikel 2.15 van de Regeling keuring allereerst vast, dat de communautaire wetgever ter bescherming van de volksgezondheid maximumwaarden voor residuen heeft vastgesteld en met het oog hierop heeft besloten dat het in de Gemeenschap verboden is onder meer chlooramfenicol aan voedselproducerende dieren toe te dienen. Aldus is de communautaire wetgever van oordeel dat toediening in de Gemeenschap van chlooramfenicol bevattende substanties aan voedselproducerende dieren een gevaar vormt voor de volksgezondheid. Aangezien dit oordeel, neergelegd in verordening (EEG) 2377/90 bindend is voor verweerder, kan hij niet zijn eigen beoordeling van het risico van blootstelling aan chlooramfenicol hiervoor in de plaats stellen. De omstandigheid dat andere landen die geen lid zijn van de EU wellicht een andere beoordeling maken van de risico's verbonden aan de aanwezigheid van residuen van chlooramfenicol doet aan de beoordeling van dit risico in verordening (EEG) 2377/90 niet af noch aan het bindende karakter daarvan en vormt, gelet op de ruime discretionaire bevoegdheid van de Raad (onder meer arrest van het Hof van 13 november 1990, Fedesa e.a., C-331/88, Jur. blz. I-4023, punten 8 en 14), op zichzelf evenmin reden te twijfelen aan de geldigheid van verordening (EEG) 2377/90.
5.5 Uit het vorenoverwogene volgt evenwel niet zonder meer dat verweerder terecht heeft besloten tot vernietiging van de partijen melkpoeder in plaats van in te gaan op het verzoek van appellante met haar in overleg te treden teneinde voor de partijen melkpoeder een andere bestemming dan vernietiging te kunnen vinden. Het College stelt voorop dat naar zijn oordeel zowel artikel 2.15 van de Regeling keuring als artikel 7 van Pro richtlijn 89/662/EEG zo dienen te worden uitgelegd dat zij niet alleen voorzien in destructie van de goederen, maar ook in de mogelijkheid dat de partijen melkpoeder voor andere doeleinden worden gebruikt, met inbegrip van terugzending. Verweerder heeft in het bestreden besluit zijn keuze voor vernietiging nader gemotiveerd met een enkele verwijzing naar het ernstige gevaar dat de partijen melkpoeder voor de gezondheid van mens of dier inhouden. Dit acht het College onvoldoende, reeds omdat voorwaarde voor de toepasselijkheid van artikel 7 van Pro richtlijn 89/662/EEG is dat de producten een ernstig gevaar voor mens of dier kunnen opleveren. Immers, indien is vastgesteld dat de producten een ernstig gevaar voor mens of dier kunnen opleveren, laat dat onverlet dat vervolgens nog besloten moet worden of de partijen melkpoeder worden vernietigd dan wel voor andere doeleinden wordt gebruikt. De door verweerder gebezigde motivering berust op een onjuiste rechtsopvatting, nu daarin, in strijd met de toepasselijke regelgeving, a priori ervan wordt uitgegaan dat terugzending uitgesloten is. Verweerders beroep op het bepaalde bij artikel 22 van Pro richtlijn 97/78/EG komt in dezen geen betekenis toe, nu deze bepaling ziet op de situatie dat vrijwaringsmaatregelen zijn of moeten worden getroffen, hetgeen in casu niet aan de orde is.
Daar komt bij dat verweerder niet genoegzaam heeft gemotiveerd waarom terugzending van de partijen melkpoeder afbreuk zou doen aan de gezondheid van mens of dier, zoals die door het communautaire recht wordt beschermd. Het enkele beroep van verweerder in dezen op (artikel 5 van Pro) verordening (EEG) 2377/90 acht het College onvoldoende. Meergenoemde verordening strekt, ook blijkens haar preambule, ertoe de communautaire procedure vast te stellen van maximumwaarden voor residuen van geneesmiddelen voor diergeneeskundig gebruik in levensmiddelen van dierlijke oorsprong. Het gaat hier evenwel niet om levensmiddelen - producten derhalve bestemd voor menselijke consumptie - maar om een product dat de bestemming diervoeding heeft.
Niet valt derhalve zonder meer in te zien dat de 0-tolerantie voor chlooramfenicol in levensmiddelen wel een zover gaande betekenis heeft, dat de door verweerder daaruit getrokken conclusies voor de (on)toelaatbaarheid van met name terugzending van de onderhavige partijen diervoeders (niet-levensmiddelen dus) gevolgd moeten worden. De omstandigheid dat in artikel 5 van Pro deze verordening is bepaald dat het in de hele Gemeenschap is verboden de in bijlage IV vermelde substanties (waaronder chlooramfenicol) aan voedselproducerende dieren toe te dienen, maakt dat niet anders. Daartoe overweegt het College allereerst dat deze bepaling alleen betrekking heeft op de toediening van (onder meer) chlooramfenicol aan voedselproducerende dieren, voorzover die in de Gemeenschap plaatsvindt. Het College wijst er in dit verband voorts op dat genoemde bijlage ziet op farmacologisch werkzame substanties, terwijl voorts uit de in artikel 1, eerste lid, onder a en b, van deze verordening gegeven definitiebepalingen van residuen en maximumwaarden voor residuen volgt dat het hier primair gaat om residuen in levensmiddelen van een geneesmiddel na toediening ervan voor diergeneeskundig gebruik. Ook het feit derhalve, dat uit het binnen de Gemeenschap gekozen stelsel lijkt te volgen dat - ondanks het gebruikte begrip "toediening", hetwelk naar normaal taalgebruik gehanteerd wordt in verband met het toedienen van geneesmiddelen en niet met het geven van voer aan dieren - binnen de Gemeenschap in beginsel de vervoedering is verboden van diervoeders waarin chlooramfenicol-residuen aanwezig zijn, dwingt niet tot de conclusie dat volksgezondheidsbelangen zich verzetten tegen terugzending van de onderhavige partijen melkpoeder. Daar komt bij dat het belang van de staat van oorsprong in beginsel wordt verzekerd doordat, alvorens het product wordt teruggezonden, toestemming van de aldaar bevoegde autoriteiten vereist is. Verweerder heeft niet aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat een dergelijke toestemming niet verleend zou zijn of zou kunnen zijn. Het College acht het evenwel, mede gelet op de geconstateerde hoeveelheden chlooramfenicol, zeker niet op voorhand ondenkbaar dat in het land waarheen teruggezonden zou worden, op grond van het aldaar gekozen stelsel van normen ten behoeve van de bescherming van de volksgezondheid, vervoedering van de onderhavige partijen melkpoeder toelaatbaar zou zijn geacht. Het College neemt bij het vorenoverwogene in aanmerking hetgeen in een eveneens op 7 oktober 2003 ter zitting van het College behandeld beroep van Apollo Melkproducten B.V. (procedurenummer AWB 03/221), aan de orde is gesteld - en in de paragrafen 4.13 en 4.14 van de uitspraak van heden in die zaak samengevat is weergegeven - omtrent de aanwezigheid van chlooramfenicol in onder meer dierlijke producten, omtrent de mogelijke effecten daarvan beneden bepaalde concentraties en omtrent de verbeterde meetmethoden.
De verwijzing van verweerder naar de uitspraak van de Rechtbank te Rotterdam van 8 september 2003 (BC 02/1838-NIFT) en de uitspraak van de voorzieningenrechter van het College van 29 april 2002 leiden niet tot een ander oordeel, reeds omdat deze uitspraken producten betroffen, welke bestemd waren voor menselijke consumptie, terwijl in het onderhavige geval - wanneer de partijen, al dan niet na vermenging, de bestemming diervoeder in het land waarheen wordt teruggezonden behouden - eerst vervoedering moet plaatsvinden voordat menselijke consumptie aan de orde kan zijn.
5.6 Uit het hiervoor overwogene volgt dat appellantes in de paragrafen 4.2, 4.3 en 4.4 van deze uitspraak weergegeven beroepsgronden slagen. Het beroep van appellante is dan ook gegrond en het bestreden besluit moet worden vernietigd wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), met bepaling dat verweerder met inachtneming van deze uitspraak, opnieuw beslist op de bezwaarschriften. Hieruit volgt voorts dat de in de paragrafen 4.5 en 4.6 beschreven beroepsgronden van appellante onbesproken kunnen blijven.
Het College overweegt tenslotte dat het door appellante betaalde griffierecht door verweerder dient te worden vergoed, alsmede dat termen aanwezig zijn verweerder onder toepassing van artikel 8:75 van Pro de Awb te veroordelen in de proceskosten aan de zijde van appellante, zijnde de kosten van de door haar gemachtigde beroepsmatig verleende rechtsbijstand in de bezwaar- en beroepsprocedure. Met inachtneming van de onderdelen A1, A4, B1, B2 en C1 van de bijlage bij het Besluit proceskosten bestuursrecht worden de kosten als volgt vastgesteld: 1 (bezwaarschrift) + 1 (beroepschrift) + 1 (verschijnen ter zitting bij College) x 1,5 (gewicht) x € 322,-- = € 1.449,--.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op met inachtneming van deze uitspraak opnieuw op de bezwaren van appellante te beslissen;
- veroordeelt verweerder in de kosten van de bezwaar- en beroepsprocedure aan de zijde van appellante ten bedrage van €
1.449,-- (zegge: eenduizend vierhonderd negenenveertig euro);
- bepaalt dat verweerder aan appellante het door haar betaalde griffierecht ad € 218,-- (zegge: tweehonderd achttien euro)
vergoedt.
- wijst de Staat der Nederlanden aan als de rechtspersoon die boven vermelde bedragen dient te voldoen.
Aldus gewezen door mr. B. Verwayen, mr. M.A. Fierstra en mr. J.L.W. Aerts, in tegenwoordigheid van mr. M.S. Hoppener, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 13 april 2004.
w.g. B. Verwayen w.g. M.S.Hoppener