Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 03/221 13 april 2004
11221 Gezondheids- en welzijnswet voor dieren
Regeling keuring en handel dierlijke producten
Uitspraak in de zaak van:
Apollo Melkproducten B.V., gevestigd te Ubbergen, appellante,
gemachtigden: mr. H.J. Bronkhorst en mr. E. Sieswerda, advocaten te Den Haag,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigden: mr. T.C. Topp, werkzaam bij verweerders ministerie, mr. N.D.R. Hijstik en
L.A.J. Kuijpers, beiden werkzaam bij de Voedsel en Warenautoriteit, onderdeel Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees.
1. De procedure
Op 12 februari 2003 heeft het College van appellante een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 7 januari 2003.
Bij dit besluit heeft verweerder ongegrond verklaard de bezwaren die appellante had gemaakt tegen drie besluiten van de keuringsdierenarts van de Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees op grond van de Regeling keuring en handel dierlijke producten, alsmede tegen een besluit van de plaatsvervangend directeur juridische zaken van het (destijds genaamde) Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij.
Bij brief van 17 maart 2003 heeft appellante de gronden van het beroep aan het College doen toekomen.
Op 16 april 2003 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 30 mei 2003 heeft appellante een repliek ingediend, waarop verweerder bij brief van 7 juli 2003 heeft gedupliceerd.
Op 26 september 2003 heeft appellante het College nadere stukken doen toekomen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 7 oktober 2003. Bij deze gelegenheid hebben partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten toegelicht. Namens appellante was tevens aanwezig A, directeur van appellante, en J.C. Hanekamp, onderzoeker, verbonden aan CEO Heidelberg Appeal Netherlands te Zoetermeer.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In de preambule, de artikelen 1 en 5, alsmede bijlage IV van Verordening (EEG) 2377/90 van de Raad van 26 juni 1990, houdende een communautaire procedure tot vaststelling van maximumwaarden voor residuen van geneesmiddelen voor diergeneeskundig gebruik in levensmiddelen van dierlijke oorsprong (Pb 1990, L 224, blz. 1; nadien gewijzigd (hierna: verordening (EEG) 2377/90)), is onder meer het volgende bepaald:
"Overwegende dat het aan voedselproducerende dieren toedienen van geneesmiddelen voor diergeneeskundig gebruik in van behandelde dieren afkomstige levensmiddelen residuen kan nalaten;
(…)
Overwegende dat het door wetenschappelijke en technische ontwikkelingen mogelijk is steeds kleinere hoeveelheden residuen van geneesmiddelen voor diergeneeskundig gebruik in levensmiddelen op te sporen; dat het derhalve noodzakelijk is om voor alle soorten levensmiddelen van dierlijke oorsprong, inclusief (…) melk (…) maximumwaarden voor residuen vast te stellen voor farmacologisch werkzame substanties die in geneesmiddelen voor diergeneeskundig gebruik worden gebruikt;
Overwegende dat er ter bescherming van de volksgezondheid maximumwaarden voor residuen moeten worden vastgesteld in overeenstemming met de algemeen erkende beginselen op het gebied van de beoordeling van de veiligheid, waarbij rekening wordt gehouden met eventuele andere wetenschappelijke beoordelingen van de veiligheid van de betrokken substanties die zijn uitgevoerd door internationale organisaties, met name de Codex Alimentarius, of, indien die substanties voor andere doeleinden worden gebruikt, door andere wetenschappelijke comités die in de Gemeenschap opgericht zijn;
(…)
Artikel 1
1. Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder:
a) "residuen van geneesmiddelen voor diergeneeskundig gebruik": alle farmacologisch werkzame substanties (werkzame bestanddelen, excipientia of afbraakstoffen) en de metabolieten daarvan, die overblijven in levensmiddelen die worden verkregen van dieren waaraan het bewuste geneesmiddel voor diergeneeskundig gebruik is toegediend;
b) "maximumwaarde voor residuen": het maximale residugehalte in of oplevensmiddelen dat het gevolg is van het gebruik van een geneesmiddel voor diergeneeskundig gebruik (uitgedrukt in milligram of microgram per kilogram vers produkt), dat de Gemeenschap als wettelijk toegestaan kan aanvaarden of dat als aanvaardbaar wordt erkend.
(…)
Artikel 5
Indien blijkt dat er voor een farmacologisch werkzame substantie die wordt gebruikt in geneesmiddelen voor diergeneeskundig gebruik, geen maximumwaarde voor residuen kan worden vastgesteld omdat residuen van de betrokken substanties in levensmiddelen van dierlijke oorsprong, ongeacht de maximumhoeveelheid ervan, gevaar opleveren voor de gezondheid van de verbruiker, wordt die substantie opgenomen in een lijst in bijlage IV bij deze verordening. Deze bijlage wordt goedgekeurd volgens de procedure van artikel 8. Voor zover niet anders wordt bepaald in artikel 9, worden eventuele wijzigingen van bijlage IV eveneens volgens die procedure goedgekeurd.
Het is in de hele Gemeenschap verboden de in bijlage IV vermelde substanties aan voedselproducerende dieren toe te dienen.
(…)
BIJLAGE IV
Lijst van farmacologisch werkzame substanties waarvoor geen maximumwaarde kan worden vastgesteld
(…)
Chlooramfenicol
(…)"
Richtlijn 97/78/EG van de Raad van 18 december 1997 tot vaststelling van de beginselen voor de organisatie van de veterinaire controles voor producten die uit derde landen in de Gemeenschap worden binnengebracht (Pb 1998, L 24, blz. 9 (hierna: richtlijn 97/78/EG)), luidt, voorzover hier van belang, als volgt:
"Artikel 2
1. Voor de toepassing van deze richtlijn gelden, voorzover nodig, de definities van artikel 2 van Pro Richtlijn 89/662/EEG (…), en van artikel 2 van Pro Richtlijn 90/425/EEG (…)
2. Voorts wordt verstaan onder:
a) "producten": producten van dierlijke oorsprong zoals bedoeld in de Richtlijnen 89/662/EEG en 90/425/EEG (…);
(…)
f) "partij": een hoeveelheid producten van dezelfde aard, waarvoor dezelfde veterinaire certificaten of veterinaire documenten of dezelfde andere door de veterinaire wetgeving voorgeschreven documenten gelden, die met hetzelfde vervoermiddel wordt vervoerd en die afkomstig is uit hetzelfde derde land of gedeelte van een derde land;
(…)
k) "bevoegde autoriteit": de centrale autoriteit van een lidstaat die bevoegd is voor de verrichting van de veterinaire controles, of elke autoriteit waaraan de centrale autoriteit deze bevoegdheid heeft overgedragen.
Artikel 4
1. Elke partij wordt in de (…) grensinspectiepost veterinair gecontroleerd (…)
(…)
3. Elke partij wordt, ongeacht de douanebestemming, onderworpen aan een documentencontrole (…)
4. Met uitzondering van de in de artikelen 9 tot en met 15 bedoelde specifieke gevallen, verricht de officiële dierenarts:
a) een overeenstemmingscontrole van iedere partij (…)
b) een materiële controle van iedere partij (…)
Artikel 11
1. Een lidstaat verleent namens alle bij de doorvoer betrokken lidstaten slechts toestemming voor de doorvoer van een partij van een derde land naar een ander derde land indien
(…)
b) die doorvoer vooraf is toegestaan door de officiële dierenarts van de grensinspectiepost van de lidstaat waar de partij voor het eerst op een van de in bijlage I vermelde grondgebieden aankomt;
c) de belanghebbende bij de lading vooraf toezegt de partij weer in bezit te zullen nemen als die producten geweigerd worden, om deze overeenkomstig artikel 17 te Pro behandelen.
(…)
Artikel 17
(…)
2. Wanneer de veterinaire autoriteit aan de hand van de in deze richtlijn bedoelde controles vaststelt, dat het product niet aan de invoervoorwaarden voldoet of dat een onregelmatigheid is begaan, besluit de bevoegde autoriteit in overleg met de belanghebbende bij de lading of zijn vertegenwoordiger:
a) ofwel het product vanuit dezelfde grensinspectiepost binnen een termijn van ten hoogste 60 dagen met hetzelfde vervoermiddel terug te zenden naar een met de belanghebbende bij de lading overeengekomen plaats buiten de in bijlage I vermelde grondgebieden, voorzover hiertegen geen bezwaren bestaan in verband met de resultaten van de veterinaire keuring en de gezondheidsvoorschriften of de veterinairrechtelijke voorschriften.
(…)
b) ofwel het product te vernietigen in de daarvoor bestemde inrichting zoals bedoeld in Richtlijn 90/667/EEG van de Raad van 27 november 1990 tot vaststelling van gezondheidsvoorschriften voor de verwijdering en verwerking van dierlijke afvallen, voor het in de handel brengen van dierlijke afvallen en ter voorkoming van de aanwezigheid van ziekteverwekkers in diervoeders van dierlijke oorsprong (vissen daaronder begrepen) die het dichtst bij de grensinspectiepost gelegen is, indien terugzending onmogelijk is of de onder a) bedoelde termijn van 60 dagen verstreken is, of indien de belanghebbende bij de lading daar onmiddellijk mee instemt.
In afwachting van de terugzending van de in dit punt bedoelde producten of van de bevestiging van de motieven voor de afwijzing, worden de betrokken producten onder toezicht van de bevoegde autoriteit op kosten van de belanghebbende bij de lading opgeslagen door de bevoegde autoriteiten.
(…)
Hoofdstuk II Vrijwaringmaatregelen
Artikel 22
(…)
2. Wanneer bij een van de bij deze richtlijn vastgestelde controles blijkt dat een partij producten een gevaar kan vormen voor de gezondheid van mens of dier, neemt de bevoegde veterinaire autoriteit onmiddellijk de volgende maatregelen:
- beslag op en vernietiging van de betrokken partij,
- onmiddellijke kennisgeving aan de andere grensinspectieposten en aan de Commissie van de gedane vaststellingen en van de oorsprong van de producten, overeenkomstig Beschikking 92/438/EEG.
(…)
BIJLAGE III
Materiële controle van de producten
(…)
f wanneer de resultaten van de laboratoriumtests niet onmiddellijk beschikbaar zijn, en er geen onmiddellijk gevaar voor de gezondheid van mens of dier bestaat, kunnen de partijen worden vrijgegeven.
Wanneer de laboratoriumtests echter verricht zijn omdat er een vermoeden van onregelmatigheden bestaat of wanneer de vorige tests een positief resultaat hebben opgeleverd, zullen de partijen pas worden vrijgegeven nadat de tests negatief zijn gebleken;
(…)"
Artikel 7 van Pro Richtlijn 89/662/EEG van de Raad van 11 december 1989 inzake veterinaire controles in het intracommunautaire handelsverkeer in het vooruitzicht van de totstandbrenging van de interne markt (Pb 1989, L 395, blz. 13 (hierna: richtlijn 89/662/EEG)) luidt, voorzover hier van belang, als volgt:
"1. Indien de bevoegde autoriteiten van een Lid-Staat bij een controle op de plaats van bestemming of tijdens het vervoer constateren dat:
a) er verwekkers van in Richtlijn 82/894/EEG, laatstelijk gewijzigd bij Beschikking 89/162/EEG van de Commissie, bedoelde ziekten, zoönoses, ziekten of andere aandoeningen die een ernstig gevaar voor mens of dier kunnen opleveren aanwezig zijn (…), gelasten zij dat de partij wordt vernietigd of voor andere, bij de communautaire wetgeving voorgeschreven doeleinden wordt gebruikt (…).
De aan de destructie van de partij verbonden kosten komen voor rekening van de verzender of diens gemachtigde.
(…)
b) de goederen niet voldoen aan de voorschriften van de communautaire richtlijnen of, bij ontstentenis van besluiten over communautaire normen waarin de richtlijnen voorzien, aan de nationale normen, kunnen zij - indien zulks op grond van hygiënische of veterinairrechtelijke voorschriften mogelijk is - verzender of diens gemachtigde de keuze laten tussen
- de destructie van de goederen, of
- het gebruik van de goederen voor andere doeleinden, met inbegrip van terugzending, met toestemming van de bevoegde autoriteit van de inrichting van oorsprong.
(…)"
In Richtlijn 95/53/EG van de Raad van 25 oktober 1995 tot vaststelling van de beginselen inzake de organisatie van de officiële controles op het gebied van diervoeding (Pb 1995, L 265, blz. 17 (hierna: richtlijn 95/53/EG)), zoals deze luidde ten tijde hier van belang, is onder meer het volgende bepaald:
"Artikel 1
1. In deze richtlijn worden de beginselen inzake de organisatie van de officiële controles op het gebied van diervoeding vastgesteld.
2. Deze richtlijn geldt onverminderd meer specifieke communautaire voorschriften, met inbegrip van met name de communautaire douanevoorschriften en veterinaire bepalingen.
Artikel 2
1. In deze richtlijn wordt verstaan onder:
a) "officiële controle op het gebied van diervoeding", hierna "controle" te noemen: de controle door de bevoegde instanties waarbij de overeenstemming wordt nagegaan met de communautaire voorschriften (…)
(…)
d) "fysieke controle": de controle van het produkt zelf, die eventueel een monsterneming en een onderzoek van de monsters in een laboratorium omvat;
e) "voor diervoeding bestemd product" of "product": diervoeder of een in de diervoeding gebruikte stof;
(…)
Artikel 8
1. Wanneer de controle aan het licht brengt dat de produkten niet aan de voorschriften voldoen, verbiedt de Lid-Staat het binnenbrengen of het in het vrije verkeer brengen van deze produkten en eist hij de terugzending van de produkten buiten het grondgebied van de Gemeenschap; (…).
2. In afwijking van lid 1 kan de Lid-Staat vergunning geven om onder de door de bevoegde instantie bepaalde voorwaarden een van de volgende maatregelen te nemen:
- de produkten worden binnen een nader te bepalen termijn in overeenstemming met de voorschriften gebracht,
- de produkten worden eventueel ontsmet,
- de produkten worden op een andere passende manier behandeld,
- de produkten worden voor andere doeleinden gebruikt,
- de produkten worden vernietigd.
De Lid-Staten zien erop toe dat de in de eerste alinea bedoelde handelingen geen ongunstige gevolgen hebben voor de gezondheid van mens en dier of voor het milieu.
3. De kosten van de overeenkomstig de leden 1 en 2 genomen maatregelen zijn voor rekening van de houder van de vergunning of zijn vertegenwoordiger."
In de Regeling keuring en handel dierlijke producten (hierna: Regeling keuring) is, voorzover hier van belang, onder meer het volgende bepaald:
"Artikel 1.1
1. In deze regeling wordt verstaan onder:
(…)
partij: hoeveelheid producten van dezelfde aard waarvoor eenzelfde handelsdocument of certificaat zoals voorgeschreven in deze regeling geldt, die met hetzelfde vervoermiddel wordt vervoerd en die afkomstig is uit hetzelfde derde land of gedeelte van een derde land, dan wel, indien zij afkomstig is uit een lid-staat, uit dezelfde inrichting;
(…)
Hoofdstuk 2. Controlebepalingen
Afdeling 3 Het brengen in Nederland van producten uit lid-staten (artikelen 2.8 tot en met 2.15)
§ 3. Maatregelen in geval van niet-naleving van de voorschriften voor het brengen in Nederland van producten uit lid-staten (artikel 2.15)
Artikel 2.15
1. Indien wordt vermoed of geconstateerd dat in de partij verwekkers van ziekten, zoönosen of andere aandoeningen, bedoeld in artikel 7, eerste lid, onderdeel a, van richtlijn 89/662/EEG, aanwezig zijn of dat de producten afkomstig zijn uit een met een epidemische dierziekte besmet gebied kan de minister [tot 1 januari 2003: de keuringsdierenarts], indien hij de aanwezigheid van verwekkers van ziekten, zoönosen of andere aandoeningen vermoedt, gelasten dat de producten voor rekening van de verzender of diens gemachtigde, dan wel de afnemer, in tijdelijke afzondering worden geplaatst, dan wel worden, zonder vergoeding van Staatswege:
a. en voor rekening van de verzender of diens gemachtigde, al naar gelang de minister [tot 1 januari 2003: de keuringsdierenarts] daaromtrent heeft besloten en met inachtneming van diens aanwijzingen, de producten vernietigd, of
b. voor rekening van de afnemer, al naar gelang de minister [tot 1 januari 2003: de keuringsdierenarts] daaromtrent heeft besloten en met inachtneming van diens aanwijzingen, de producten voor andere doeleinden gebruikt dan waarvoor ze zijn bestemd.
2. Het eerste lid geldt, behalve voor zover het betreft verwekkers van ziekten, zoönosen of andere aandoeningen, die een ernstig gevaar voor de mens kunnen opleveren, niet, indien de producten één van de behandelingen hebben ondergaan als bedoeld in artikel 4, eerste lid, van richtlijn 80/215/EEG.
3. Onverminderd het eerste lid en tenzij in deze regeling anders is bepaald worden, indien wordt vermoed of geconstateerd dat niet wordt voldaan aan de onderhavige regeling, zonder vergoeding van Staatswege en voor rekening van de verzender of diens gemachtigde, al naar gelang de minister [tot 1 januari 2003: de keuringsdierenarts] daaromtrent heeft besloten en met inachtneming van diens aanwijzingen, de producten in tijdelijke afzondering geplaatst, indien de minister vermoedt dat niet wordt voldaan aan de onderhavige regeling, dan wel vernietigd of voor andere doeleinden gebruikt dan waarvoor ze zijn bestemd, bijvoorbeeld door terugzending met toestemming van de bevoegde veterinaire autoriteit van het land van oorsprong.
4. Tenzij hygiënische of veterinairrechtelijke voorschriften zich hiertegen verzetten, laat de minister de keuze tussen de in het derde lid bedoelde maatregelen aan de verzender of diens gemachtigde.
(…)
Afdeling 4 Het brengen in Nederland, alsmede het inslaan, opslaan of uitslaan van producten uit derde landen (artikelen 2.16 tot en met 2.24a)
§1. Uitzondering van het verbod op het brengen in Nederland van producten uit derde landen (artikel 2.16)
Artikel 2.16
1. Het verbod, bedoeld in artikel 2.1, tweede lid, geldt niet terzake van het brengen in Nederland van niet in artikel 11.8 of 11.9 genoemde overige dierlijke producten die via Nederland voor het eerst op het grondgebied van de Europese Gemeenschap worden gebracht en die zijn verzonden vanuit een derde land en zijn bestemd voor Nederland, een lid-staat of Noorwegen.
(…)
§3. Maatregelen in geval van niet-naleving van de voorschriften voor het brengen in Nederland van producten uit derde landen (artikel 2.24)
Artikel 2.24
1. Indien wordt vermoed of geconstateerd dat in de partij verwekkers van ziekten, zoönosen of andere aandoeningen aanwezig zijn of dat de producten afkomstig zijn uit een met een epidemische dierziekte besmet gebied, kan de minister [tot 1 januari 2003: de keuringsdierenarts], indien hij de aanwezigheid van verwekkers van ziekten, zoönosen of andere aandoeningen vermoedt, gelasten dat de producten voor rekening van de verzender of diens gemachtigde, dan wel de afnemer, in tijdelijke afzondering worden geplaatst, dan wel worden, zonder vergoeding van Staatswege en:
a. voor rekening van de verzender of diens gemachtigde, al naar gelang de minister [tot 1 januari 2003: de keuringsdierenarts] daaromtrent heeft besloten en met inachtneming van diens aanwijzingen, de producten vernietigd, of
b. voor rekening van de afnemer, al naar gelang de minister [tot 1 januari 2003: de keuringsdierenarts] daaromtrent heeft besloten en met inachtneming van diens aanwijzingen, voor andere doeleinden gebruikt dan waarvoor ze zijn bestemd.
2. Indien aan de hand van de op grond van deze regeling uitgevoerde controles wordt vastgesteld dat een voor Nederland of een lidstaat bestemd product niet voldoet aan de op grond van deze regeling voor dat product gestelde voorschriften of dat een onregelmatigheid is begaan, besluit de minister [tot 1 januari 2003: de keuringsdierenarts] in overleg met de belanghebbende bij de lading:
a. dat het product in ieder geval binnen 60 dagen nadat is geconstateerd dat niet aan de onderhavige regeling wordt voldaan vanuit de inspectiepost met hetzelfde vervoermiddel wordt teruggezonden naar een derde land indien veterinairrechtelijke of gezondheidsredenen zich daar niet tegen verzetten;
b. indien terugzending als bedoeld in onderdeel a onmogelijk is of de in dat onderdeel bedoelde termijn is verstreken, dat de partij wordt vernietigd overeenkomstig het bepaalde in artikel 17, tweede lid, onderdeel b, van richtlijn 97/78/EG;
c. dat de partij voor andere doeleinden dan de menselijke consumptie wordt gebruikt.
(…)"
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Op 21 juni 2002 zijn twee door appellante in Oekraïne gekochte partijen melkpoeder, bestemd voor dierlijke consumptie, (GPC-nrs. 6486/02 en 6481/02) bij de buitengrensinspectiepost te Frankfurt a/d Oder (Duitsland) ter keuring aangeboden om op het grondgebied van de Europese Unie te worden gebracht. Elk van deze partijen bestond uit 960 zakken magere melkpoeder met een totaal nettogewicht van 24.000 kilogram per partij. De partijen melkpoeder zijn in Frankfurt a/d Oder diezelfde dag onderworpen aan een documentencontrole, een overeenstemmingscontrole en een materiële controle, waarna de Duitse autoriteiten de goederen hebben toegelaten voor het brengen in het vrije verkeer van de Europese Unie. Vervolgens zijn de partijen naar Nederland vervoerd en aldaar opgeslagen in een loods van Jonker & Schut B.V. te Barneveld (registratienrs. 88468 en 88469). Inklaring van de partijen heeft op 29 juni 2002 plaatsgevonden.
- Op 1 juli 2002 hebben de Duitse autoriteiten melding doen uitgaan dat onder andere in partijen melkpoeder van appellante bij laboratoriumonderzoek d.d. 21 juni 2002 residuen van het antibioticum chlooramfenicol zijn aangetroffen. Via het Rapid Alert System zijn de Nederlandse autoriteiten hiervan in kennis gesteld.
- Op 9 juli 2002 heeft de Keuringsdienst Diervoedersector van het Productschap Diervoeder de twee partijen melkpoeder bij wijze van contra-expertise opnieuw bemonsterd en onderzocht op de aanwezigheid van chlooramfenicol.
- Bij brief van 24 juli 2002 heeft het Productschap Diervoeder aan appellante de resultaten van de contra-expertise bekendgemaakt. De uitslag daarvan luidt dat in de partijen melkpoeder van appellante residuen van chlooramfenicol zijn aangetroffen.
- Bij twee afzonderlijke besluiten van 2 augustus 2002 heeft de keuringsdierenarts van de Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees (hierna: RVV) de twee partijen melkpoeder, bekend onder GPC-nrs. 6486/02 en 6481/02, onder terbeschikkingshoudingsplicht gesteld, vanwege de aanwezigheid van chlooramfenicol.
- Bij besluit van 6 augustus 2002, aangevuld bij brief van 8 augustus 2002, heeft de keuringsdierenarts van de RVV op grond van artikel 2.15, eerste lid, onderdeel a, van de Regeling keuring gelast dat de twee partijen vanwege de aanwezigheid van chlooramfenicol in tijdelijke afzondering worden geplaatst en ter vernietiging worden bestemd.
- Bij faxbericht van 8 augustus 2002 heeft appellante de plaatsvervangend directeur Landbouw van verweerders ministerie onder meer verzocht met haar in overleg te treden, teneinde een andere bestemming dan vernietiging voor de partijen melkpoeder te kunnen vinden. Appellante heeft in deze fax tevens verzocht of de partijen melkpoeder gescheiden konden worden naar productiepartij.
- Bij brief van 12 augustus 2002, kenmerk TRCJZ/2002/9046, heeft de plaatsvervangend directeur juridische zaken van verweerders ministerie appellantes verzoek om van vernietiging af te zien en het verzoek om de partijen te onderscheiden naar productiepartij afgewezen.
- Bij brief van 26 augustus 2002 heeft appellante bij verweerder bezwaar gemaakt tegen de besluiten van 2 augustus 2002 en het besluit van 6 augustus 2002.
- Bij brief van gelijke datum heeft appellante voorts bij verweerder bezwaar gemaakt tegen het besluit van de plaatsvervangend directeur juridische zaken van verweerders ministerie van 12 augustus 2002.
- Op 8 oktober 2002 is appellante naar aanleiding van haar bezwaren door een ambtelijke commissie van verweerder gehoord.
- Bij brief van 5 november 2002 heeft appellante de gronden van het bezwaar aangevuld.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit en het standpunt van verweerder
In het bestreden besluit heeft verweerder onder meer het volgende overwogen:
"Europese regelgeving
(…)
Nu aan de hand van de in Richtlijn 97/78/EG bedoelde materiële controle is vastgesteld dat de partijen melkpoeder niet aan de invoervoorwaarden voldoen, heeft de keuringsdierenarts van de Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees (hierna RVV) op grond van artikel 17, tweede lid, van Richtlijn 97/78/EG in principe de keuze tussen:
a. het product terug te zenden, voor zover hiertegen geen bezwaren bestaan in verband met de resultaten van de veterinaire keuring en de gezondheidsvoorschriften of de veterinaire voorschriften.
b. Het product te vernietigen, indien terugzending onmogelijk is, de termijn van 60 dagen is verstreken of de belanghebbende daar onmiddellijk mee instemt.
In de rapportage van de European Agency for the Evaluation of Medicinal Products wordt vastgesteld dat Chlooramfenicol een mutagene werking heeft (in staat om erfelijk materiaal te veranderen). Andere schadelijke effecten van deze stof kunnen niet worden uitgesloten. Deze mutagene effecten bleken dosisonafhankelijk. Een en ander wordt bevestigd door een uitspraak van het FAO/WHO Joint Expert Committee on Food Additives (JECFA) dat eveneens heeft vastgesteld dat chlooramfenicol kan leiden tot genetische schade en mogelijk leidt tot kanker. Op basis hiervan heeft de Codex Alimentarius Commission gesteld dat vanwege de toxiciteit er geen residulimiet voor chlooramfenicol kan worden vastgesteld en dat de stof daarom niet gebruikt moet worden in de voedselproductie.
De rapportage van de European Agency for the Evaluation of Medicinal Products heeft ertoe geleid dat chlooramfenicol is opgenomen in bijlage IV van Verordening 2377/90/EG. Voor stoffen in deze bijlage geldt een 0-tolerantie. Elke hoeveelheid boven 0, hoe gering ook, kan een gevaar opleveren voor de gezondheid van mens en dier. Het is dan ook op grond van artikel 5 van Pro Verordening 2377/90/EG verboden om deze stoffen aan voedselproducerende dieren toe te dienen.
Uit het bovenstaande kan afgeleid worden dat de aanwezigheid van chlooramfenicol gezien moet worden als een bezwaar bedoeld in artikel 17, tweede lid, onderdeel a, van Richtlijn 97/78/EG, dat zich verzet tegen de terugzending van de partijen melkpoeder. De partijen dienen derhalve vernietigd te worden.
(…)
Nu de partijen melkpoeder chlooramfenicol bevatten, zijn het partijen producten die een gevaar kunnen vormen voor de gezondheid van de mens in de zin van artikel 22, tweede lid, van Richtlijn 97/78/EG. De partijen dienen dus ook op grond van artikel 22 vernietigd Pro te worden.
De betreffende partijen kunnen derhalve op grond van de Europese regelgeving niet teruggezonden worden en dienen vernietigd te worden.
Ik wil in dit verband tevens wijzen op de Beschikking van de Commissie van 15 oktober 2002, nr. 2002/805/EG. Hoewel deze beschikking dateert van na de invoer van de betreffende partijen melkpoeder, kan uit de overwegingen bij deze richtlijn [lees: beschikking] zeer wel opgemaakt worden dat een partij melkpoeder, besmet met chlooramfenicol, gezien dient te worden als een ernstig gevaar voor de gezondheid van mens of dier.
Nationale regelgeving
Richtlijn 89/622/EEG met betrekking tot de controle bij invoer vanuit een lidstaat en Richtlijn 90/675/EEG met betrekking tot de controle bij invoer vanuit een derde land, vervangen door Richtlijn 97/78/EG, zijn beide geïmplementeerd in de Regeling keuring en handel dierlijke producten (hierna: de Regeling). Nu de partijen melkpoeder vanuit Duitsland fysiek reeds naar Nederland gebracht zijn, betekent dit dat nationaalrechtelijk de regels met betrekking tot het brengen van producten in Nederland uit een lidstaat van toepassing zijn.
Dat de nationale regels met betrekking tot het brengen van producten in Nederland uit een lidstaat van toepassing zijn blijkt ook uit het kopje waaronder de uitzondering op het importverbod van artikel 2.1, tweede lid, van de Regeling, voor het verzenden van de producten naar Nederland uit een derde land via een andere lidstaat, wordt vermeld. Deze uitzondering wordt namelijk vermeld in artikel 2.8, eerste lid, onder b, van de Regeling, in afdeling 3.: "Het brengen in Nederland van producten uit lidstaten." In artikel 2.8a van de Regeling worden vervolgens verdere eisen gesteld waaraan producten die zijn verzonden vanuit een derde land en via het grondgebied van een lidstaat in Nederland zijn gebracht, moeten voldoen.
Indien wordt vermoed of geconstateerd dat in een partij verwekkers van ziekten, zoönosen, ziekten of andere aandoeningen, bedoeld in artikel 7, eerste lid, onderdeel a, van richtlijn 89/662/EEG, aanwezig zijn, kan de keuringsdierenarts namens de Minister op grond van artikel 2.15 van de Regeling gelasten dat de producten worden vernietigd of dat zij voor andere doeleinden worden gebruikt dan waarvoor ze zijn bestemd (terugzending naar herkomstadres). Uit het reeds hiervoor besprokene met betrekking tot de aard van de stof chlooramfenicol, volgt dat de aanwezigheid van deze stof in het product moet worden aangemerkt als "een andere aandoening die ernstig gevaar voor mens of dier kan opleveren" in de zin van artikel 7, eerste lid, van Richtlijn 89/662/EEG. Nu terugzending van de partijen, gezien artikel 17 en Pro 22 van Richtlijn 97/78/EG onmogelijk was, is terecht besloten dat de partijen vernietigd dienen te worden.
Doordat de partijen chlooramfenicol bevatten, wat gevaar kan opleveren voor de gezondheid van mens of dier, vallen zij onder de definitie van hoog-risico-materiaal in de zin van artikel 2, eerste lid, onderdeel h, van de, Destructiewet. Dergelijk hoog-risico-materiaal is aangewezen als gespecificeerd hoog-risico-materiaal (SRM) op grond van artikel 2, eerste lid, onderdeel b, van de Regeling aanwijzing gespecificeerd hoog-risico-materiaal 2000.
De EU-rechtelijke onmogelijkheid om de partijen te retourneren en de feitelijke niet-retournering leiden ertoe dat er tevens sprake is van hoog-risico-materiaal in de zin van artikel 2, eerste lid, onderdeel f, van de Destructiewet. De in dat onderdeel opgenomen zinsnede "tenzij zij worden teruggevoerd naar het land van herkomst" is immers niet van toepassing. Aan dit onderdeel kan in geen geval rechtens een aanspraak op retournering worden ontleend. Daarover gaat de Destructiewet niet. Het artikelonderdeel sluit slechts aan bij de feitelijke situatie: indien de partij wordt teruggevoerd naar het land van herkomst, is er geen sprake van hoog-risico-materiaal, en indien de partij niet wordt teruggevoerd, wél.
Op grond van artikel 4, tweede lid, van de Destructiewet is het verboden om SRM voor welk doel dan ook te gebruiken. Onder "welk doel dan ook" valt tevens terugzending naar het land van herkomst.
Uit het bovenstaande dient derhalve geconcludeerd te worden dat terugzending van de partijen melkpoeder geen optie is en de partijen vernietigd dienen te worden."
Voorts heeft verweerder het navolgende aangevoerd.
Toepassing van artikel 6, eerste lid, van de Regeling diervoeders is in het onderhavige geval niet aan de orde. De meer specifieke voorschriften op veterinair gebied, te weten artikelen 17 en 22 van richtlijn 97/78/EG, artikel 7, eerste lid, van richtlijn 89/662/EEG en artikel 2.15, eerste lid, van de Regeling keuring, hebben voorrang.
De partijen melkpoeder van appellante zijn partijen van dierlijke oorsprong en bestemd om als diervoeder te worden gebruikt. De invoer van dergelijke diervoeders wordt enerzijds beheerst door de voorschriften die gelden voor diervoeders (richtlijn 95/53/EG en de Regeling diervoeders) en anderzijds door de veterinaire voorschriften voor de invoer van producten van dierlijke oorsprong (richtlijn 89/662/EEG, richtlijn 97/78/EG en de Regeling keuring). De verhouding tussen deze rechtsgebieden wordt bepaald door artikel 1, tweede lid, van richtlijn 95/53/EG, waarin is weergegeven dat die richtlijn geldt onverminderd meer specifieke communautaire voorschriften, zoals met name douanevoorschriften en veterinaire bepalingen. Richtlijn 97/78/EG is van recentere datum dan richtlijn 95/53/EG, geeft meer specifieke voorschriften omtrent het in de Gemeenschap brengen van goederen en stelt strengere eisen. Het kan niet de bedoeling zijn dat de bepalingen van richtlijn 97/78/EG niet toepasselijk zouden zijn om de enkele reden dat een dierlijk product als melkpoeder de aanduiding 'diervoeder' heeft meegekregen.
De partijen melkpoeder zijn derhalve terecht op grond van artikel 2.15 van de Regeling keuring onder terbeschikkingshoudingsplicht gesteld.
Verweerder heeft terecht geen toepassing gegeven aan het bepaalde bij artikel 7, eerste lid, onderdeel b, van richtlijn 89/662/EEG en appellante daarmee eveneens terecht niet de keuze gelaten tussen terugzending en vernietiging van de partijen melkpoeder. De artikelen 17, tweede lid, onderdeel a, en 22 van richtlijn 97/78/EG staan aan terugzending van de partijen melkpoeder in de weg, omdat deze partijen een ernstig gevaar voor de gezondheid van mens en dier inhouden.
Op grond van artikel 5 juncto Pro bijlage IV van verordening (EEG) 2377/90 is het in de gehele Gemeenschap verboden op enigerlei wijze farmacologische substanties, zoals chlooramfenicol, aan voedselproducerende dieren toe te dienen. Toediening kan onder meer plaatsvinden via diervoeder dat residuen van chlooramfenicol bevat.
Voorts gaat appellante uit van een onjuiste lezing van artikel 7, eerste lid, aanhef en onder a, van richtlijn 89/662/EEG, in welke bepaling een onderscheid wordt gemaakt tussen verwekkers van in richtlijn 82/894/EEG bedoelde dierziekten, zoönosen, ziekten en andere aandoeningen die een ernstig gevaar voor mens en dier kunnen opleveren. Dat chlooramfenicol in richtlijn 82/894/EEG niet genoemd wordt, laat onverlet dat er andere gronden kunnen zijn voor vernietiging van een partij, zoals de aanwezigheid van andere aandoeningen die een ernstig gevaar voor mens of dier kunnen opleveren. De aanwezigheid van chlooramfenicol in producten van dierlijke oorsprong wordt als zulk een andere aandoening beschouwd.
De uitleg van het begrip "andere aandoening" in de zin van de Regeling keuring moet in het licht van richtlijn 97/78/EG ruim worden opgevat. Dat van een "andere aandoening" geen sprake zou zijn in het geval van een product waarvan evident is dat het niet geschikt is voor menselijke en dierlijke consumptie en dat een dergelijk product op grond daarvan onbelemmerd in de Gemeenschap zou mogen worden ingevoerd, is niet een voor de hand liggende interpretatie van dit begrip.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft ter ondersteuning van het beroep onder meer het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
4.1 Appellante stelt zich primair op het standpunt dat verweerder in het bestreden besluit ten onrechte toepassing heeft gegeven aan richtlijn 97/78/EG en de Regeling keuring, in het bijzonder aan artikel 2.15 van die regeling. Dit artikel kan niet dienen als rechtsbasis voor het besluit tot vernietiging van de partijen melkpoeder van appellante.
Anders dan verweerder aangeeft, is op de onderhavige casus niet de communautaire en nationale regelgeving inzake dierlijke producten, doch de communautaire en nationale regelgeving inzake diervoeding, in het bijzonder richtlijn 95/53/EG en de Regeling diervoerders, van toepassing.
4.2 Uit de in artikel 2 van Pro richtlijn 95/53/EG neergelegde definities volgt dat deze richtlijn de meer specifieke voorschriften met betrekking tot diervoeding bevat. De partijen melkpoeder van appellante moeten ook als diervoeding worden aangemerkt, omdat het melkpoeder betreft dat bestemd is als voeding voor kalveren. Genoemde richtlijn is derhalve op de in geding zijnde casus van toepassing en heeft, gelet op haar lex specialis karakter, voorrang op de door verweerder aan het bestreden besluit ten grondslag gelegde regelgeving inzake producten van dierlijke oorsprong.
4.3 Richtlijn 95/53/EG ligt ten grondslag aan de nationale Regeling diervoeders. In artikel 2, eerste lid, van de Regeling diervoeders is bepaald dat het verboden is om producten in Nederland te brengen, tenzij voldaan is aan de in het derde lid met name genoemde richtlijnen of verordeningen, richtlijnen of beschikkingen van organen van de Europese Gemeenschap op het gebied van diervoeding, waarin wordt bepaald dat de officiële controles geschieden volgens de bepalingen van richtlijn 95/53/EG, alsmede aan de Verordening PDV diervoeders 1998.
4.4 Artikel 3 van Pro richtlijn 95/53/EG bepaalt dat slechts de in bijlage I bij de richtlijn genoemde toevoegingsmiddelen in diervoeding aanwezig mogen zijn en het antibioticum chlooramfenicol, een breed werkend geneesmiddel dat microben die een ziekte veroorzaken direct aantast, is niet in deze bijlage opgenomen. Dit brengt mee dat chlooramfenicol niet in producten bestemd voor diervoeding aanwezig mag zijn.
Artikel 8, eerste lid, van richtlijn 95/53/EG bepaalt vervolgens dat wanneer uit controle volgt dat producten niet voldoen aan de communautaire voorschriften, de lidstaat het binnenbrengen of het in het vrije verkeer brengen van deze producten verbiedt en eist dat de producten worden teruggezonden buiten het grondgebied van de Gemeenschap. Pas indien dit niet mogelijk is, biedt het tweede lid van genoemd artikel 8 de Pro lidstaat de mogelijkheid aan de belanghebbende een vergunning af te geven om de in dat artikellid opgesomde maatregelen te nemen. Eén van deze maatregelen betreft de vernietiging van de goederen, maar er wordt nog een reeks van andere maatregelen opgesomd, zoals het ontsmetten van de goederen en het gebruiken voor andere doeleinden, alsmede het in overeenstemming brengen van de producten met de ter zake geldende voorschriften. Een dergelijke vergunning heeft verweerder niet aan appellante afgegeven.
4.5 In het thans aan de orde zijnde geval had verweerder, nadat was komen vast te staan dat de partijen melkpoeder van appellante niet voldeden aan de ter zake geldende communautaire voorschriften, toepassing moeten geven aan de bepalingen van artikel 8, eerste lid, van richtlijn 95/53/EG en moeten gelasten dat de betreffende partijen buiten de Gemeenschap zouden worden gebracht. Verweerder had in het licht van deze bepalingen dus niet zelf de maatregel kunnen nemen dat de betreffende partijen melkpoeder moeten worden vernietigd, maar had gevolg moeten geven aan artikel 8, eerste lid, van richtlijn 95/53/EG.
4.6 De door verweerder in het bestreden besluit neergelegde opvatting dat de partijen melkpoeder op grond van het bepaalde in artikel 7, eerste lid, aanhef en onder a, van richtlijn 89/662/EEG vernietigd moesten worden, kan geen stand houden, omdat dit artikel niet enkel in de vernietiging van de partijen melkpoeder voorziet, doch voorts de mogelijkheid openlaat dat een partij als hier bedoeld "voor andere, bij de communautaire wetgeving voorgeschreven doeleinden wordt gebruikt". Deze zinsnede dient aldus te worden verstaan dat de mogelijkheid van terugzending van de partijen melkpoeder naar het land van herkomst (buiten de Europese Gemeenschap) op grond van het bepaalde in artikel 8, eerste lid, van richtlijn 95/53/EG bestaat.
4.7 Richtlijn 97/78/EG is op de onderhavige situatie, anders dan verweerder in het bestreden besluit heeft overwogen, niet van toepassing. Deze richtlijn bevat immers juist een algemene regeling die betrekking heeft op veterinaire controles voor producten uit derde landen. In het onderhavige geval gaat het, zoals hiervoor reeds is aangegeven, om melkpoeder bestemd als voeding voor kalveren. Het product kwalificeert zich derhalve als diervoeding en valt zodanig binnen het toepassingsbereik van de Europese en nationale regelgeving die betrekking heeft op diervoeding.
4.8 Op grond van het nationale recht had verweerder zijn besluitvorming moeten baseren op de Regeling diervoeders. Het besluit tot vernietiging van de partijen melkpoeder van appellante is evenwel genomen in strijd met artikel 6, tweede lid, van die regeling. In dat artikellid is bepaald dat verweerder kan gelasten dat de desbetreffende producten buiten het grondgebied van de Gemeenschap worden gebracht, indien zij afkomstig zijn uit een derde land. Deze keuzemogelijkheid wordt als eerste genoemd en pas in de laatste plaats de mogelijkheid van vernietiging van de producten. Gezien de wijze waarop de maatregelen in dit artikellid zijn opgesomd, had verweerder in de eerste plaats moeten kiezen voor terugzending van de partijen melkpoeder en niet voor de vernietiging ervan.
4.9 Appellante acht het standpunt van verweerder onjuist dat zelfs indien artikel 6, tweede lid, van de Regeling diervoeders in het onderhavige geval zou zijn toegepast, het derde lid van artikel 6, waarin is bepaald dat de in het tweede lid van dat artikel bedoelde maatregelen de gezondheid van mens of dier of milieu niet in gevaar (mogen) brengen, aan terugzending van de besmette partijen melkpoeder in de weg zou staan. Deze opvatting van verweerder zou meebrengen dat terugzending van partijen die met welke stof dan ook besmet zijn geheel uitgesloten is, omdat de aanwezigheid van dergelijke stoffen altijd een gevaar kan opleveren voor de gezondheid van mens en dier. Indien dat het geval is, had de wetgever het nemen van andere maatregelen dan vernietiging geheel moeten uitsluiten. Nu van dit laatste geen sprake is, kan dit niet de bedoeling van de wetgever zijn geweest.
4.10 Subsidiair neemt appellante het standpunt in dat, indien zou moeten worden aangenomen dat richtlijn 97/78/EG en de Regeling keuring op de onderhavige problematiek van toepassing zijn, toepassing van deze regelingen evenmin grond zou kunnen vormen voor besluiten tot vernietiging van de partijen melkpoeder. In artikel 17, tweede lid, van richtlijn 97/78/EG is immers opgenomen dat, indien een product niet aan de invoervoorwaarden voldoet, het kan worden teruggezonden naar het land van herkomst voorzover hiertegen geen bezwaren bestaan in verband met het resultaat van de veterinaire keuring en de gezondheidsvoorschriften of de veterinairrechtelijke voorschriften. In het onderhavige geval is terugzending naar het land van herkomst de enig juiste optie, omdat geen sprake is van een risico voor de gezondheid van de mens of dier of voor het milieu, zodat ook geen bezwaren kunnen bestaan in verband met het resultaat van de veterinaire keuring en de gezondheidsvoorschriften of de veterinairrechtelijke voorschriften. Vernietiging van de partijen melkpoeder zou derhalve - eveneens - in strijd komen met de bepalingen van richtlijn 97/78/EG en daarmee onrechtmatig zijn.
4.11 Verweerder heeft in het bestreden besluit in ieder geval ten onrechte toepassing gegeven aan artikel 2.15 van de Regeling keuring over het binnenvoeren van producten in Nederland uit andere lidstaten. De partijen melkpoeder zijn immers afkomstig uit Oekraïne en derhalve is niet artikel 2.15, maar artikel 2.24 van de Regeling keuring over het brengen in Nederland van producten uit derde landen van toepassing. Het gaat dan immers om de herkomst van het product zelf. Dat het product via het grondgebied van een lidstaat in Nederland wordt gebracht, is niet relevant. Uit artikel 2.24 van de Regeling keuring kan echter eveneens worden afgeleid dat er een recht op terugzending bestaat, tenzij zulks feitelijk onmogelijk is.
4.12 Voorts is verordening (EEG) 2377/90 niet op het onderhavige geval van toepassing, omdat die verordening betrekking heeft op het toedienen van farmacologisch werkzame substanties aan voedselproducerende dieren. Verweerder gaat ten onrechte uit van een te vergaande interpretatie van het toepassingsgebied van deze verordening. Dit toepassingsgebied is de bescherming van de volksgezondheid. De verordening bevat bepalingen ten aanzien van levensmiddelen voor de mens van dierlijke oorsprong, waarin zich geen residuen van diergeneesmiddelen mogen bevinden.
In het onderhavige geval handelt het echter om producten die bestemd zijn voor de voeding van dieren en niet om levensmiddelen.
4.13 De aanwezigheid van residuen van chlooramfenicol in de partijen melkpoeder van appellante is niet te beschouwen als een "andere aandoening" in de zin van artikel 7, eerste lid, aanhef en onder a, van richtlijn 89/662/EEG. Dit artikelonderdeel verwijst immers naar een richtlijn die betrekking heeft op een reeks van besmettelijke dierziekten, niet op de aanwezigheid van residuen van ongewenste stoffen.
Voorts bevatten de partijen melkpoeder slechts zeer geringe hoeveelheden chlooramfenicol, zodat niet kan worden gesproken van een situatie waarbij gevaar voor de gezondheid van mens en dier zou bestaan, laat staan dat dit een ernstig gevaar zou zijn. Ter onderbouwing van dit standpunt heeft appellante onder meer verwezen naar enkele wetenschappelijke rapporten, zoals een rapport getiteld 'Chloramphenicol, food-safety and precautionary thinking in Europe' van Hanekamp, Frapporti en Olieman, alsmede een rapport getiteld 'Chemical Safety Information From Intergovernmental Organisations' van IPCS-INCHEM. Aan de hand van de hierin bedoelde documentatie heeft appellante een reeks argumenten aangevoerd ter ondersteuning van haar betoog dat het werkelijke gezondheidsrisico van chlooramfenicol veel minder groot is dan door verweerder wordt voorgesteld.
Zo is uit experimenteel onderzoek gebleken dat de aantasting van het erfelijk materiaal als gevolg van blootstelling aan chlooramfenicol pas optrad bij een concentratie chlooramfenicol die 25 keer hoger lag dan bij patiënten die worden behandeld met de hoogste therapeutische dosis. Bij een therapeutische dosis gaat het om een blootstelling in de orde van grootte van grammen chlooramfenicol per dag en bij het gebruik van oogzalf om microgrammen per dag.
Chlooramfenicol is voorts een door bacteriën geproduceerd natuurlijk product dat wereldwijd in de toplaag van de bodem kan worden gevonden. Voedselproducerende dieren die gras eten, krijgen via aardedeeltjes chlooramfenicol binnen.
In het onderhavige geval bedraagt de aangetroffen concentratie chlooramfenicol in de partijen melkpoeder van appellante maximaal 8,4 microgram per kilogram (8,4 ppb) en dat is ongeveer een veelvoud van 10.000.000 lager dan de concentratie in oogzalf. De partijen melkpoeder van appellante zullen nog in een mengverhouding 1:10 worden verwerkt in diervoeding, zodat de concentratie chlooramfenicol na vermenging zeer waarschijnlijk niet meer meetbaar is. Het risico van de gevonden hoeveelheden chlooramfenicol is dus verwaarloosbaar klein, zodat niet gesproken kan worden van een gevaar voor de gezondheid van mens, dier of milieu en zeker niet van een ernstig gevaar.
4.14 De in verordening (EEG) 2377/90 gehanteerde nul-tolerantie van chlooramfenicol en het daaruitvoortvloeiende streven naar een nul-risico zijn niet reëel. In de afgelopen jaren is de wetenschappelijke ontwikkeling voortgegaan en zijn de mogelijkheden om de aanwezigheid van chlooramfenicol in melkpoeder aan te tonen aanmerkelijk verbeterd. Thans kunnen de kleinste hoeveelheden chlooramfenicol worden gemeten. Dit brengt mee dat chlooramfenicol in vele voedselproducten moet kunnen worden aangetroffen en dat deze producten voor vernietiging in aanmerking zouden moeten komen indien verweerder consequent zou handelen.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Niet in geschil is dat in de partijen melkpoeder van appellante de aanwezigheid van residuen van chlooramfenicol is aangetoond en dat deze partijen om die reden niet voldoen aan de geldende communautaire normen. De vraag is echter welke consequenties aan deze vaststelling moeten worden verbonden en met name of de keuringsdierenarts appellante in de gelegenheid zou hebben moeten stellen de betreffende partijen terug te zenden naar het land van herkomst in plaats van te gelasten dat deze partijen melkpoeder vernietigd worden. In dat verband dient allereerst onderzocht te worden of verweerder terecht meergenoemd artikel 2.15 van de Regeling keuring als grondslag voor de te nemen maatregelen heeft gekozen. Dienaangaande overweegt het College het volgende.
5.2 Het betoog van appellante dat de toepassing die verweerder in het bestreden besluit heeft gegeven aan artikel 2.15, eerste lid, onder a, van de Regeling keuring in strijd is met rechtstreeks werkende bepalingen van Europees recht, stelt aan de orde de verhouding tussen de regelgeving inzake diervoeding enerzijds en inzake dierlijke producten anderzijds, meer in het bijzonder: de verhouding tussen richtlijn 95/53/EG, welke richtlijn ten uitvoer wordt gelegd door middel van de Regeling in- en uitvoercontroles (diervoeding), en richtlijn 89/662/EEG alsmede richtlijn 97/78/EG, waarvan de ten uitvoerlegging geschiedt door middel van de Regeling keuring (dierlijke producten).
Aan beoordeling van deze verhouding gaat vooraf de vraag naar de toepasselijkheid van richtlijn 95/53/EG en van richtlijn 89/662/EEG. Onder diervoeder moet ingevolge artikel 2, tweede lid, van richtlijn 95/53/EG, gelet op het bepaalde in artikel 2, aanhef en onder a, van richtlijn 1999/29/EG, worden verstaan: producten van plantaardige of dierlijke oorsprong in natuurlijke staat, vers of verduurzaamd en de afgeleide producten van hun industriële verwerking, alsmede organische of anorganische stoffen, al dan niet gemengd, met of zonder toevoegingsmiddelen en bestemd voor dierlijke voeding langs orale weg. Tussen partijen is niet in geschil dat de partijen melkpoeder zijn bestemd te worden gebruikt als diervoeder, zodat ook het College hier van uit gaat. Dit betekent dat de onderhavige partijen melkpoeder vallen onder de werkingssfeer van richtlijn 95/53/EG.
Aangezien partijen niet hebben bestreden dat de eigenschappen van de betreffende partijen melkpoeder voldoen aan de omschrijving van producten van dierlijke oorsprong in artikel 1 van Pro richtlijn 89/662/EEG, neemt het College eveneens aan dat de betreffende partijen melkpoeder zijn begrepen onder de werkingssfeer van richtlijn 89/662/EEG.
De partijen melkpoeder waarop het bestreden besluit betrekking heeft, zijn dus in beginsel zowel onder de werkingssfeer van enerzijds richtlijn 89/662/EEG als richtlijn 97/78/EG en anderzijds richtlijn 95/53/EG begrepen. Vervolgens komt de door appellante opgeworpen vraag naar de onderlinge verhouding van deze richtlijnen aan de orde. Appellante meent dat richtlijn 89/662/EEG en richtlijn 97/78/EG niet van toepassing zijn, omdat deze richtlijnen een algemeen regime voorzien voor de veterinaire controles op producten uit derde landen, terwijl richtlijn 95/53/EG een bijzondere regeling bevat ten aanzien van controles op diervoeding en gelet op het specifieke karakter voorrang heeft. Dit argument kan niet worden aanvaard.
Ingevolge artikel 1, tweede lid, van richtlijn 95/53/EG geldt deze richtlijn onverminderd meer specifieke communautaire voorschriften, met inbegrip van met name veterinaire bepalingen. Richtlijn 95/53/EG voorziet derhalve uitdrukkelijk in de toepasselijkheid van andere meer specifieke communautaire voorschriften in gevallen waarin tevens richtlijn 95/53/EG van toepassing is. Uit de bewoordingen van het betreffende artikellid blijkt voorts dat veterinaire voorschriften in dit verband als meer specifieke voorschriften worden aangemerkt. Aangezien onder de werkingsfeer van richtlijn 95/53/EG zowel diervoeder van plantaardige oorsprong als van dierlijke oorsprong is begrepen, is in dit verband regelgeving met het oog op bescherming tegen specifieke, te weten veterinaire, risico's als meer specifieke regelgeving te beschouwen. De toepasselijkheid van richtlijn 95/53/EG sluit derhalve de toepasselijkheid van richtlijn 89/662/EEG en richtlijn 97/78/EG, die beide betrekking hebben op veterinaire controles, niet uit.
Dat verweerder bij zijn besluitvorming de Regeling keuring in het onderhavige geval toepasselijk heeft geacht, die strekt tot tenuitvoerlegging van richtlijn 97/78/EG, acht het College derhalve niet onjuist.
5.3 Vervolgens is de vraag of verweerder terecht toepassing heeft gegeven aan artikel 2.15 van de Regeling keuring en niet aan artikel 2.24 van die regeling. Het College overweegt ter zake het volgende.
Uit artikel 2.16, eerste lid, van de Regeling keuring kan worden begrepen dat voor toepassing van de bepalingen van Hoofdstuk 2, Afdeling 3, van deze regeling - waarin ook artikel 2.15 is opgenomen - sprake moet zijn van het brengen in Nederland van producten uit derde landen, indien het betreft producten die via Nederland voor het eerst op het grondgebied van de Europese Gemeenschap worden gebracht. Dit betreft een feitelijke situatie. De omstandigheid dat de oorsprong van de producten een derde land is, doet hier niet aan af. Aangezien de partijen melkpoeder waarop het bestreden besluit betrekking heeft niet in of via Nederland voor het eerst op het grondgebied van de Europese Gemeenschap zijn gebracht, maar via Duitsland, heeft verweerder, anders dan appellante meent, niet ten onrechte artikel 2.15 van de Regeling keuring en niet het in Hoofdstuk 2, Afdeling 4, van deze regeling opgenomen artikel 2.24 van toepassing geacht.
5.4 Gelet op het vorenoverwogene moet worden geconcludeerd dat verweerder op goede gronden heeft geoordeeld dat in casu in beginsel artikel 2.15 van de Regeling keuring toepassing kon vinden. Derhalve dient thans de vraag te worden beantwoord of verweerder terecht heeft geoordeeld dat in dit geval aan de materiële criteria voor toepassing van artikel 2.15 van de Regeling keuring is voldaan en dat dit een andere beslissing dan de genomen beslissing dat de partijen melkpoeder vernietigd dienen te worden, uitsluit. Dienaangaande overweegt het College het volgende.
5.5 De Regeling keuring strekt onder andere tot tenuitvoerlegging van richtlijn 89/662/EEG en richtlijn 90/675/EEG van de Raad van 10 december 1990 tot vaststelling van de beginselen voor de organisatie van de veterinaire controles voor producten uit derde landen die in de Gemeenschap worden gebracht (Pb 1990, L 373, blz. 1). Laatstgenoemde richtlijn is ingetrokken en vervangen door richtlijn 97/78/EG. De Regeling keuring moet derhalve in overeenstemming met deze richtlijnen worden uitgelegd en toegepast.
Voor de toepassing van artikel 2.15 van de Regeling keuring is feitelijk van belang dat op de grensinspectiepost waar de partijen melkpoeder zijn aangeboden, deze partijen, overeenkomstig artikel 4 van Pro richtlijn 97/78/EG, zijn onderworpen aan documentencontrole, overeenstemmingscontrole en materiële controle. Aangezien de resultaten van de laboratoriumtests niet onmiddellijk beschikbaar waren, zijn met toepassing van bijlage III, punt f, van richtlijn 97/78/EG de partijen vrijgegeven. Naar aanleiding van de uitslag van laatstbedoelde controle hebben de autoriteiten van de plaats van bestemming vervolgens de partijen bemonsterd. Na verkregen bevestiging van de resultaten van de materiële controle, die was verricht door de grensinspectiepost waar de partijen melkpoeder waren aangeboden, heeft de keuringsdierenarts en vervolgens verweerder, onder verwijzing naar artikel 7, eerste lid, aanhef en onder a, van richtlijn 89/662/EEG, aan zijn beslissing dat met toepassing van de in artikel 2.15 van de Regeling keuring de partijen vernietigd moeten worden, ten grondslag gelegd dat het beoogde gebruik van de partijen melkpoeder als diervoeder vanwege de aanwezigheid van residuen van chlooramfenicol in strijd is met artikel 5 van Pro verordening (EEG) 2377/90 en dat de partijen melkpoeder een ernstig gevaar voor mens of dier kunnen opleveren.
5.6 Appellante betwist in dit verband dat de aanwezigheid van een residu chlooramfenicol een "andere aandoening" kan zijn als bedoeld in artikel 7, eerste lid, aanhef en onder a, van richtlijn 89/662/EEG. Appellante beroept zich hiertoe op de verwijzing in bedoeld artikellid naar richtlijn 82/894/EEG van de Raad inzake de melding van dierziekten in de Gemeenschap (Pb 1982, L 378, blz. 58). Dienaangaande overweegt het College het volgende.
Artikel 7, eerste lid, aanhef en onder a, van richtlijn 89/662/EEG somt vier groepen van gevallen op die aanleiding kunnen vormen voor het nemen van één van de daar bedoelde maatregelen door de bevoegde autoriteit. De verwijzing waarop appellante zich beroept, betreft alleen de eerste groep van gevallen, te weten verwekkers van in richtlijn 82/894/EEG bedoelde ziekten. Het argument van appellante zou impliceren dat de drie overige groepen van gevallen iedere zelfstandige betekenis ontberen, hetgeen het College niet aannemelijk voorkomt. Bovendien zou de uitleg die appellante geeft aan artikel 7 van Pro richtlijn 89/662/EEG resulteren in beperkte toepassingsmogelijkheden van deze bepaling, hetgeen niet verenigbaar is met het doel van een dergelijke bepaling, te weten te voorzien in een adequate bescherming van de gezondheid van mens of dier. In dit verband merkt het College voorts op dat blijkens de rechtspraak van het Hof van Justitie de uitlegging van een bepaling van Gemeenschapsrecht een vergelijking van de verschillende taalversies vereist (arrest van het Hof van 6 oktober 1982, Cilfit, 283/81, Jur. blz. 3415, punt 18; arrest van het Hof van 24 oktober 1996, Kraaijeveld, C-72/95, Jur. blz. I-5403, punt 28). Omdat de verschillende taalversies van een richtlijn gelijkelijk authentiek zijn, kan voor de door het Gemeenschapsrecht voorgeschreven uniforme interpretatie, nimmer één taalversie doorslaggevend zijn. In casu blijkt bij onderzoek van verschillende andere taalversies dan de Nederlandse dat het begrip "andere aandoening" anders moet worden uitgelegd dan appellante beoogt. De door het College daartoe geraadpleegde Duitse ("oder eine andere Ursache"), Franse ("ou de toute cause"), Spaanse ("o de cualquier causa") en Engelse ("or any cause") teksten bevestigen dat deze bepaling van toepassing is op iedere andere oorzaak die een ernstig gevaar voor mens of dier kan opleveren.
Het is vaste rechtspraak van het Hof dat wanneer er verschillen zijn tussen de taalversies van een gemeenschapstekst, bij de uitlegging van de betrokken bepaling moet worden gelet op de algemene opzet en doelstelling van de regeling waarvan zij onderdeel vormt. Eveneens is vaste rechtspraak van het Hof dat wanneer een gemeenschapsrechtelijke bepaling voor verschillende uitleg vatbaar is, de voorkeur moet worden gegeven aan de interpretatie die de nuttige werking van die bepaling kan verzekeren (zie arrest van het Hof van Justitie van 9 maart 2000, Evangelischer Krankenhausverein Wien, C-437/97, Jur. blz. I-1157, punten 41 en 42 en de aldaar aangehaalde rechtspraak). Het meergenoemde doel van richtlijn 89/662/EEG brengt mee dat artikel 7, eerste lid, aanhef en onder a, niet slechts betrekking kan hebben op gebreken van biologische oorsprong, zoals door appellante is betoogd, maar ziet op iedere reden voor een ernstig gevaar voor mens of dier, zodat de gevaarzetting beslissend is. De aanwezigheid van chlooramfenicol in dierlijke producten valt dus in beginsel onder de toepassing van artikel 2.15 van de Regeling keuring valt, nu deze stof kan worden aangemerkt als een verwekker van een ziekte of van een "andere aandoening" als bedoeld in artikel 7, eerste lid, aanhef en onder a, van richtlijn 89/662/EEG.
5.7 Appellante heeft voorts in dit verband de vraag opgeworpen of verweerder, in verband met het toepasselijk achten van artikel 2.15 van de Regeling keuring, op goede gronden heeft geoordeeld dat de aanwezigheid van chlooramfenicol in diervoeder in de hier geconstateerde hoeveelheden maakt dat gesproken moet worden de aanwezigheid van stoffen in de zin van artikel 7 van Pro richtlijn 89/662/EEG, in een zodanige concentratie dat voldaan wordt aan de in dit artikel genoemde kwalificatie dat zij een ernstig gevaar voor mens of dier kunnen opleveren.
Appellante heeft in dit verband gesteld dat de aanwezigheid van residuen van chlooramfenicol een dergelijk ernstig gevaar voor mens of dier als bedoeld in artikel 7, eerste lid, aanhef en onder a, van richtlijn 89/662/EEG niet kan opleveren, omdat het gaat om zeer geringe hoeveelheden, die ook normen die gelden in landen als de Verenigde Staten en Japan niet overschrijden.
Verweerder heeft zich ter ondersteuning van zijn standpunt met name beroepen op het bepaalde bij verordening (EEG) 2377/90, op grond waarvan een 0-tolerantie geldt voor deze stof in levensmiddelen. Tevens stelt hij zich op het standpunt dat het verbod, neergelegd in verordening (EEG) 2377/90, om chlooramfenicol bevattende substanties toe te dienen aan voedselproducerende dieren, ook omvat het verbod diervoeder in de Gemeenschap in de handel te brengen, waarin de aanwezigheid is geconstateerd van kleine hoeveelheden chlooramfenicol, zoals in de onderhavige partijen melkpoeder.
5.8 Het College stelt met betrekking tot de betekenis die aan genoemde verordening toekomt voor de toepassing van artikel 2.15 van de Regeling keuring allereerst vast, dat de communautaire wetgever ter bescherming van de volksgezondheid maximumwaarden voor residuen heeft vastgesteld en met het oog hierop heeft besloten dat het in de Gemeenschap verboden is onder meer chlooramfenicol aan voedselproducerende dieren toe te dienen. Aldus is de communautaire wetgever van oordeel dat toediening in de Gemeenschap van chlooramfenicol bevattende substanties aan voedselproducerende dieren een gevaar vormt voor de volksgezondheid. Aangezien dit oordeel, neergelegd in verordening (EEG) 2377/90 bindend is voor verweerder, kan hij niet zijn eigen beoordeling van het risico van blootstelling aan chlooramfenicol hiervoor in de plaats stellen. De omstandigheid dat andere landen die geen lid zijn van de EU wellicht een andere beoordeling maken van de risico's verbonden aan de aanwezigheid van residuen van chlooramfenicol doet aan de beoordeling van dit risico in verordening (EEG) 2377/90 niet af noch aan het bindende karakter daarvan en vormt, gelet op de ruime discretionaire bevoegdheid van de Raad (onder meer arrest van het Hof van 13 november 1990, Fedesa e.a., C-331/88, Jur. blz. I-4023, punten 8 en 14), op zichzelf evenmin reden te twijfelen aan de geldigheid van verordening (EEG) 2377/90.
5.9 Uit het vorenoverwogene volgt evenwel niet zonder meer dat verweerder terecht heeft besloten tot vernietiging van de partijen melkpoeder in plaats van in te gaan op het verzoek van appellante met haar in overleg te treden teneinde voor de partijen melkpoeder een andere bestemming dan vernietiging te kunnen vinden. Het College stelt voorop dat naar zijn oordeel zowel artikel 2.15 van de Regeling keuring als artikel 7 van Pro richtlijn 89/662/EEG zo dienen te worden uitgelegd dat zij niet alleen voorzien in destructie van de goederen, maar ook in de mogelijkheid dat de partijen melkpoeder voor andere doeleinden worden gebruikt, met inbegrip van terugzending. Verweerder heeft in het bestreden besluit zijn keuze voor vernietiging nader gemotiveerd met een enkele verwijzing naar het ernstige gevaar dat de partijen melkpoeder voor de gezondheid van mens of dier inhouden. Dit acht het College onvoldoende, reeds omdat voorwaarde voor de toepasselijkheid van artikel 7 van Pro richtlijn 89/662/EEG is dat de producten een ernstig gevaar voor mens of dier kunnen opleveren. Immers, indien is vastgesteld dat de producten een ernstig gevaar voor mens of dier kunnen opleveren, laat dat onverlet dat vervolgens nog besloten moet worden of de partijen melkpoeder worden vernietigd dan wel voor andere doeleinden wordt gebruikt. De door verweerder gebezigde motivering berust op een onjuiste rechtsopvatting, nu daarin, in strijd met de toepasselijke regelgeving, a priori ervan wordt uitgegaan dat terugzending uitgesloten is. Verweerders beroep op het bepaalde bij artikel 22 van Pro richtlijn 97/78/EG komt in dezen geen betekenis toe, nu deze bepaling ziet op de situatie dat vrijwaringsmaatregelen zijn of moeten worden getroffen, hetgeen in casu niet aan de orde is.
Daar komt bij dat verweerder - tegenover hetgeen appellante dienaangaande gedocumenteerd heeft gesteld - niet genoegzaam heeft gemotiveerd waarom terugzending van de partijen melkpoeder afbreuk zou doen aan de gezondheid van mens of dier, zoals die door het communautaire recht wordt beschermd. Het enkele beroep van verweerder in dezen op (artikel 5 van Pro) verordening (EEG) 2377/90 acht het College onvoldoende. Meergenoemde verordening strekt, ook blijkens haar preambule, ertoe de communautaire procedure vast te stellen van maximumwaarden voor residuen van geneesmiddelen voor diergeneeskundig gebruik in levensmiddelen van dierlijke oorsprong. Het gaat hier evenwel niet om levensmiddelen - producten derhalve bestemd voor menselijke consumptie - maar om een product dat de bestemming diervoeding heeft. In dit verband is voorts van belang dat appellante heeft betoogd dat andere landen een hogere residuwaarde toestaan dan de communautaire 0-tolerantie.
Niet valt derhalve zonder meer in te zien dat de 0-tolerantie voor chlooramfenicol in levensmiddelen wel een zover gaande betekenis heeft, dat de door verweerder daaruit getrokken conclusies voor de (on)toelaatbaarheid van met name terugzending van de onderhavige partijen diervoeders (niet-levensmiddelen dus) gevolgd moeten worden. De omstandigheid dat in artikel 5 van Pro deze verordening is bepaald dat het in de hele Gemeenschap is verboden de in bijlage IV vermelde substanties (waaronder chlooramfenicol) aan voedselproducerende dieren toe te dienen, maakt dat niet anders. Daartoe overweegt het College allereerst dat deze bepaling alleen betrekking heeft op de toediening van (onder meer) chlooramfenicol aan voedselproducerende dieren, voorzover die in de Gemeenschap plaatsvindt. Het College wijst er in dit verband voorts op dat genoemde bijlage ziet op farmacologisch werkzame substanties, terwijl voorts uit de in artikel 1, eerste lid, onder a en b, van deze verordening gegeven definitiebepalingen van residuen en maximumwaarden voor residuen volgt dat het hier primair gaat om residuen in levensmiddelen van een geneesmiddel na toediening ervan voor diergeneeskundig gebruik. Ook het feit derhalve, dat uit het binnen de Gemeenschap gekozen stelsel lijkt te volgen dat - ondanks het gebruikte begrip "toediening", hetwelk naar normaal taalgebruik gehanteerd wordt in verband met het toedienen van geneesmiddelen en niet met het geven van voer aan dieren - binnen de Gemeenschap in beginsel de vervoedering is verboden van diervoeders waarin chlooramfenicol-residuen aanwezig zijn, dwingt niet tot de conclusie dat volksgezondheidsbelangen zich verzetten tegen terugzending van de onderhavige partijen melkpoeder. Daar komt bij dat het belang van de staat van oorsprong in beginsel wordt verzekerd doordat, alvorens het product wordt teruggezonden, toestemming van de aldaar bevoegde autoriteiten vereist is. Verweerder heeft niet aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat een dergelijke toestemming niet verleend zou zijn of zou kunnen zijn. Het College acht het evenwel, mede gelet op de geconstateerde hoeveelheden chlooramfenicol, zeker niet op voorhand ondenkbaar dat in het land waarheen teruggezonden zou worden, op grond van het aldaar gekozen stelsel van normen ten behoeve van de bescherming van de volksgezondheid, vervoedering van de onderhavige partijen melkpoeder toelaatbaar zou zijn geacht. Het College neemt daarbij in aanmerking hetgeen door appellante is gesteld - en in de paragrafen 4.13 en 4.14 van deze uitspraak samengevat is weergegeven - omtrent de aanwezigheid van chlooramfenicol in onder meer dierlijke producten, omtrent de mogelijke effecten daarvan beneden bepaalde concentraties en omtrent de verbeterde meetmethoden.
De verwijzing van verweerder naar de uitspraak van de Rechtbank te Rotterdam van 8 september 2003 (BC 02/1838-NIFT) en de uitspraak van de voorzieningenrechter van het College van 29 april 2002 leiden niet tot een ander oordeel, reeds omdat deze uitspraken producten betroffen, welke bestemd waren voor menselijke consumptie, terwijl in het onderhavige geval - wanneer de partijen, al dan niet na vermenging, de bestemming diervoeder in het land waarheen wordt teruggezonden behouden - eerst vervoedering moet plaatsvinden voordat menselijke consumptie aan de orde kan zijn.
5.10 Het hiervoor overwogene leidt tot de conclusie dat het bestreden besluit een deugdelijke motivering ontbeert. Het beroep van appellante is dan ook gegrond en het bestreden besluit moet worden vernietigd wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), met bepaling dat verweerder met inachtneming van deze uitspraak, opnieuw beslist op de bezwaarschriften.
De overige door appellante aangevoerde beroepsgronden behoeven thans geen bespreking meer.
Het College overweegt tenslotte dat het door appellante betaalde griffierecht door verweerder dient te worden vergoed, alsmede dat termen aanwezig zijn verweerder onder toepassing van artikel 8:75 van Pro de Awb te veroordelen in de proceskosten aan de zijde van appellante, zijnde de kosten van de door haar gemachtigden beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Met inachtneming van onderdeel C1 van de bijlage bij het Besluit proceskosten bestuursrecht worden de kosten als volgt vastgesteld: 1 (beroepschrift) plus 0,5 (repliek) plus 1 (verschijnen ter zitting) x 1,5 (gewicht) x € 322,-- = € 1.207,50.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op met inachtneming van deze uitspraak opnieuw op de bezwaren van appellante te beslissen;
- veroordeelt verweerder in de kosten van de procedure aan de zijde van appellante ten bedrage van € 1.207,50 (zegge:
eenduizend tweehonderdzeven euro en vijftig cent);
- bepaalt dat verweerder aan appellante het door haar betaalde griffierecht ad € 218,-- (zegge: tweehonderd achttien euro)
vergoedt.
- wijst de Staat der Nederlanden aan als de rechtspersoon die bovenvermelde bedragen dient te voldoen.
Aldus gewezen door mr. B. Verwayen, mr. M.A. Fierstra en mr. J.L.W. Aerts, in tegenwoordigheid van mr. M.S. Hoppener, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 13 april 2004.
w.g. B. Verwayen w.g. M.S.Hoppener