Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 03/472 6 april 2004
11236 Gezondheids- en welzijnswet voor dieren
Regeling varkensleveringen
Uitspraak in de zaak van:
A B.V., te Zelhem, appellante,
gemachtigde: mr. G.J.R. Lutje Schipholt, werkzaam bij de Stichting Rechtsbijstand, te Zwolle,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, te 's-Gravenhage, verweerder,
gemachtigden: mr. T.C. Topp, G.A. Manders en drs. W. Pelgrim, allen werkzaam op verweerders ministerie.
1. De procedure
Bij uitspraak van 24 september 2002 heeft het College in de zaak no. AWB 01/644 het beroep van appellante tegen een besluit van verweerder van 27 juni 2001, waarbij een afwijzende beslissing op een verzoek om ontheffing in het kader van de op grond van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (hierna: Gwd) vastgestelde Regeling varkensleveringen werd gehandhaafd, gegrond verklaard. Bij die uitspraak is dat besluit vernietigd en is aan verweerder opgedragen met inachtneming van hetgeen in die uitspraak is overwogen opnieuw op het bezwaarschrift van appellante te beslissen.
Bij brief van 22 april 2003, bij het College binnengekomen op 23 april 2003, heeft appellante beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een nieuwe beslissing op bezwaar.
Bij besluit van 22 mei 2003 heeft verweerder, ter uitvoering van de de eerdervermelde uitspraak van het College, op het bezwaar van appellante tegen het besluit in primo van verweerder van 30 januari 2001, opnieuw een besluit genomen.
Appellante heeft bij brief van 3 juli 2003, aangevuld bij brief van 29 juli 2003, beroep ingesteld tegen laatstbedoeld besluit.
Op 24 september 2003 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Op 10 februari 2004 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden, waar partijen hun standpunten nader hebben toegelicht. Voor appellante is tevens verschenen A, directeur van A Beheer B.V.
2. De grondslag van het geschil
In artikel 107, eerste en derde lid, van de Gwd is het volgende bepaald:
"- 1. Onze Minister kan, voor zover het belang van de gezondheid of het welzijn van dieren zich daar niet tegen verzet, van het bij of krachtens deze wet bepaalde vrijstelling of ontheffing verlenen.
- 3. Aan een vrijstelling of ontheffing kunnen voorschriften of voorwaarden worden verbonden. Zij kunnen onder beperkingen worden verleend. Zij kunnen te allen tijde worden ingetrokken."
In de Regeling varkensleveringen (hierna: Regeling), welke regeling mede berust op de artikelen 17, eerste lid, 18 en 30, eerste lid, van de Gwd, welke artikelen zijn geplaatst in afdeling 3 van hoofdstuk II van de Gwd, is onder meer het volgende bepaald:
"Artikel 1
In deze regeling wordt verstaan onder:
(…)
c. varkenshouderijbedrijf: locatie van een landbouwbedrijf, niet zijnde een spermawincentrum of een quarantaineruimte, waar, anders dan voor recreatieve of educatieve doeleinden, een of meer varkens worden gehouden dan wel een locatie die voor het zodanig houden bestemd is;
(…)
g. B-bedrijf: varkenshouderijbedrijf dat krachtens artikel 3 is Pro aangewezen als B-bedrijf;
(…)
Artikel 3
De minister wijst op aanvraag van de exploitant diens varkenshouderijbedrijf aan als een B-bedrijf, indien op het varkenshouderijbedrijf vrouwelijke varkens worden gehouden voor het bedrijfsmatig produceren van biggen.
Artikel 7
Het is de exploitant van een varkenshouderijbedrijf verboden een of meer varkens te vervoeren van of naar, af te voeren of te doen afvoeren van een varkenshouderijbedrijf of een verzamelcentrum, dan wel te ontvangen of aan te voeren op een varkenshouderijbedrijf.
Artikel 10
1. In afwijking van artikel 7 is Pro het de exploitant van een B-bedrijf toegestaan een of meer varkens naar dat bedrijf te vervoeren of te doen vervoeren en op dat bedrijf aan te voeren en te ontvangen, voorzover:
a. vrouwelijke varkens worden aangevoerd afkomstig van ten hoogste één A-bedrijf, C-bedrijf of varkenshouderijbedrijf buiten Nederland;
b. mannelijke varkens worden aangevoerd afkomstig van ten hoogste één A-bedrijf, C-bedrijf, varkenshouderijbedrijf buiten Nederland, spermawincentrum of quarantaineruimte;
c. de aan te voeren varkens een gewicht hebben van ten minste 25 kg per dier, en
d. de periode tussen het aanvoeren van varkens ten minste zes weken bedraagt;
(…)"
In de toelichting bij de Regeling is onder meer het volgende vermeld:
"In onderhavige regeling worden de toegestane contacten afhankelijk gesteld van de veterinaire waarborgen die het desbetreffende bedrijf biedt.
Daartoe kunnen de exploitanten van varkenshouderijbedrijven kiezen tussen vier verschillende regimes, de zogenoemde A-bedrijven, B-bedrijven, C-bedrijven en D-bedrijven. Bij elk type bedrijf behoort een specifiek eisenpakket, dat bepalend is voor het toegestaan aantal contacten met andere varkenshouderijbedrijven. Ondernemers kunnen het type kiezen dat het best bij hun bedrijfsvoering past.
Bij het vaststellen van genoemde eisenpakketten is een zorgvuldige afweging gemaakt tussen de desbetreffende veterinaire eisen en de bedrijfseconomische effecten daarvan.
(…)
Een vermeerderaar zal in de regel voor de aanwijzing als B-bedrijf kiezen.
(…)
Tot slot zullen vleesvarkensbedrijven in de regel als D-bedrijf in de zin van de regeling worden beschouwd. (…)"
Appellante exploiteert te Zelhem een varkenshouderijbedrijf, waaraan ingevolge de Regeling de B-status is toegekend. Dit bedrijf functioneerde, in elk geval ten tijde van het indienen van het in geding zijnde verzoek van appellante om een ontheffing, feitelijk als vermeerderaar (B-bedrijf) en vleesvarkensbedrijf (D-bedrijf), waarbij haar varkens van drie bedrijven, waaronder een B-bedrijf, werden betrokken.
Tengevolge van de vervoersvoorschriften van de op 1 april 2000 van kracht geworden Regeling is appellante niet langer in staat de bedrijfsvoering, zoals die 17 jaar lang heeft plaatsgevonden, voort te zetten.
Bij een door verweerder op 5 september 2000 ontvangen brief heeft appellante verweerder verzocht haar ontheffing te verlenen van het bepaalde in artikel 10, eerste lid, sub a van de Regeling. Bij besluit van 30 januari 2001 is het verzoek om ontheffing afgewezen.
Tegen deze afwijzing heeft appellante een bezwaarschrift ingediend.
Het hierop door verweerder genomen besluit is door het College bij zijn onder rubriek 1 genoemde uitspraak van 24 september 2002 vernietigd. De overwegingen welke het College tot die uitspraak hebben geleid, zijn opgenomen in rubriek 6 van die uitspraak, waarnaar zij verwezen.
Bij besluit van 22 mei 2003 heeft verweerder een nieuwe beslissing op bezwaar genomen, het thans bestreden besluit.
3. Het standpunt van verweerder
Verweerder heeft in het bestreden besluit onder meer overwogen dat bij een beoordeling van een verzoek om ontheffing het algemene belang van het voorkomen van verdere verspreiding van besmettelijke dierziekten wordt afgewogen tegen het specifieke bedrijfsbelang van de verzoeker om het bedrijf voort te zetten op de door hem gewenste wijze. Daarbij heeft hij als uitgangspunt geformuleerd dat uit een oogpunt van goede handhaafbaarheid van de Regeling en om de doelstelling van de Regeling te waarborgen, zeer terughoudend wordt omgegaan met het verstrekken van ontheffingen, welke in beginsel alleen worden verleend als duidelijk is dat de situatie waarvoor de ontheffing wordt aangevraagd tijdelijk is.
Vervolgens heeft verweerder een beschrijving gegeven van de veterinaire risico's welke zijns inziens aan verlening van de gevraagde ontheffing zijn verbonden. Dienaangaande heeft hij geconcludeerd dat deze veterinaire risico's, door voorwaarden aan de ontheffing te verbinden, in principe zo beperkt kunnen worden dat zij aanvaardbaar zijn. In het bestreden besluit heeft verweerder geformuleerd waar die voorwaarden in hoofdzaak, behoudens nadere detaillering op neerkomen. Verweerder acht een ontheffingverlening als door appellante gevraagd, bij één of twee bedrijven nog wel aanvaardbaar. In geval van het verlenen van een ontheffing aan appellante bestaat echter het reële gevaar van een zodanige aanzuigende werking, dat uit een oogpunt van uitvoerbaarheid en controleerbaarheid een onbeheersbare situatie zal optreden. Naar het oordeel van verweerder moet dit ertoe leiden dat de weigering van de ontheffing aan appellante wordt gehandhaafd. In dit verband heeft verweerder in het bestreden besluit nog overwogen dat precedentwerking uiteindelijk kan uitmonden in een Regeling met voor iedere varkenshouder een ontheffing op individueel niveau, dat de Regeling alsdan verwordt tot een geïmproviseerd vergunningenstelsel en dat in die situatie de controle op de naleving op grote problemen zal stuiten.
4. Het standpunt van appellante
Appellante is haar bedrijf in 1972 begonnen. Eerst als vermeerderaar, later ook als vleesvarkensbedrijf. De op het bedrijf geworpen biggen werden in een andere stal afgemest. De stallen konden aldus niet in een keer met biggen van dezelfde leeftijd worden volgelegd. Om de situatie dat er groepen biggen van verschillende leeftijden bij elkaar kwamen te liggen - iets dat uit een oogpunt van dierenwelzijn en gezondheid niet wenselijk is - te vermijden heeft appellante vanaf 1984 besloten alle biggen in 1 keer op te leggen voor het afmesten. Om dit te kunnen doen moest hij 1 keer in de zes weken plusminus 300 biggen aanvoeren van een ander B-bedrijf. Daarvoor heeft appellante in de directe omgeving een bedrijf opgezet, waarvan zij deze biggen kon betrekken. Deze bedrijfvoering heeft zij gehad vanaf 1984 tot en met 2001. Haar bedrijfsvoering, die altijd legaal is geweest, wordt nu verboden door de Regeling en de weigering van verweerder om ontheffing te verlenen. Appellante voert aan dat zij een aantal van de door verweerder in het bestreden besluit genoemde ontheffingsvoorwaarden niet noodzakelijk acht, omdat deze zijn gebaseerd op verkeerde vooronderstellingen van verweerder. Naar haar mening mag voorts precedentwerking geen reden zijn om in een specifiek geval geen ontheffing te verlenen.
5. De beoordeling
5.1 Het College overweegt dat het belang van appellante bij een uitspraak op haar beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar is komen te vervallen, nu verweerder alsnog op bezwaar heeft beslist en ook overigens enig belang bij een uitspraak als evenbedoeld niet is gesteld of gebleken. Gelet hierop zal het College het beroep van appellante tegen het niet tijdig nemen van een besluit niet-ontvankelijk verklaren.
Wel acht het College termen aanwezig verweerder onder toepassing van artikel 8:75 Awb Pro te veroordelen in de proceskosten aan de zijde van appellante, zijnde de kosten van de door haar gemachtigde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden deze kosten vastgesteld op € 80,50 (1 punt voor het beroepschrift, wegingsfactor 0,25).
5.2 Zoals het College in zijn eerdere uitspraak heeft overwogen, blijkt uit de toelichting van de Regeling dat het doel van de Regeling is het voorkomen van verspreiding van besmettelijke dierziekten. Als middel ter bereiking van dit doel is gekozen voor het beperken van vervoerscontacten. Uit het stelsel van voorschriften van de Regeling komt naar voren dat de kwalificatie van een varkenshouderijbedrijf als A-, B-, C- of D-bedrijf, en het daaraan verbonden vervoersregime, in hoge mate bepalend zijn voor de mogelijkheden van bedrijfsuitoefening.
Naar aanleiding daarvan heeft het College in die uitspraak vooropgesteld dat noch de dringende noodzaak van de behartiging van het belang van een effectief beleid inzake het voorkomen van de verspreiding van besmettelijke dierziekten, noch het grote maatschappelijke gewicht van dit belang kan wegnemen dat, indien een varkenshouder zich richt tot verweerder met een verzoek om een - bij de Gwd voorziene - ontheffing van het bij de Regeling bepaalde, in het kader van de besluitvorming daaromtrent een afweging zal dienen plaats te vinden, waarbij naast evenvermeld, met de toepassing van de Regeling te dienen, belang tevens de situatie van de verzoeker in aanmerking wordt genomen.
5.3 Uit het thans bestreden besluit blijkt dat verweerder in het kader van de beoordeling van het ontheffingsverzoek niet heeft volstaan met een verwijzing naar risicowaarderingen die bij het vaststellen van normen van de Regeling in algemene zin een rol hebben gespeeld, doch tevens de veterinaire risico's en de mogelijkheden om die te ondervangen door middel van aan de ontheffing te verbinden voorschriften of voorwaarden, in kaart heeft gebracht. Verweerder heeft met deze benadering op juiste wijze gevolg heeft gegeven aan hetgeen het College in zijn eerdere uitspraak heeft overwogen.
5.4 Verweerder heeft voorts geconcludeerd dat de door hem bedoelde risico's tot een aanvaardbaar niveau zijn terug te brengen door het stellen van bepaalde nadere voorwaarden. Aan een beoordeling van de gegrondheid van de bezwaren van appellante tegen de voorwaarden welke verweerder zich blijkens het bestreden besluit meent te moeten stellen, komt het College niet toe. Daargelaten dat vooropgesteld moet worden dat verweerder in dezen een grote beoordelingsvrijheid toekomt en appellante weinig concreet is geweest in de formulering van haar desbetreffende bezwaren, moet namelijk vastgesteld worden dat de hier aan de orde gestelde voorwaarden door verweerder nog niet zijn vastgesteld. Verweerder heeft immers zijn weigering om een ontheffing te verlenen gehandhaafd, en wel op grond van overwegingen van controleerbaarheid en uitvoerbaarheid van de Regeling.
Met deze handhaving van de weigering van de ontheffing heeft verweerder naar het oordeel van het College echter miskend, dat - zoals het College in zijn eerdere uitspraak reeds heeft overwogen - in het kader van de beoordeling van een ontheffingsverzoek in elk geval een tweetal punten mede in aanmerking moet worden genomen. Allereerst is dat de omstandigheid dat de wet geen grond biedt voor het verbieden of tegengaan van varkenshouderijbedrijven met een bepaalde structuur. Voorts, dat de Regeling het vervoer van varkens niet aan beperkingen onderwerpt in verband met de bestrijding van enige daadwerkelijke geconstateerde veeziekte, maar als maatregel ter preventie in het algemeen, van verspreiding van veeziekten. In dit verband overweegt het College het volgende.
5.5 De Regeling voorziet in een stelsel van vergaande beperkingen aan de vrijheid van varkenshouderijbedrijven om de aan- en afvoer van varkens op hun bedrijven zo te laten verlopen als zij menen dat het best passend is bij hun bedrijfsvoering. Bij de beoordeling van de toelaatbaarheid van dit algemene en voor onbepaalde tijd geldende stelsel van vervoersbeperkingen heeft het College doorslaggevende betekenis gehecht aan de omstandigheid dat artikel 107 Gwd Pro de mogelijkheid biedt tot het verlenen van vrijstelling of ontheffing. Met het toepassen van dit voorschrift kan worden voorkomen dat een strikte toepassing van de Regeling in individuele gevallen leidt tot een onevenredige aantasting van belangen, in dier voege dat de beperkingen van de vervoersbewegingen, welke in individuele gevallen of groepen van gevallen vanwege verschillen in bedrijfsvoering en bedrijfsopzet een verschillende uitwerking kunnen hebben op de bedrijfsresultaten, bepaalde bedrijven onevenredig zwaarder treffen dan het algemeen gangbare bedrijf, waarvan - naar moet worden aangenomen - bij het opstellen van de Regeling is uitgegaan. In dit verband is van belang, dat verweerder - gebruik makend van de bestaande gespecialiseerde bedrijfsstructuur in de varkenshouderijsector - een stelsel van uitzonderingen in de Regeling heeft neergelegd dat aansluit op de vervoersstromen die binnen die bedrijfsstructuur gebruikelijk zijn. Aldus is bereikt, dat dit stelsel van vervoersbeperkingen voor bedrijven die geheel passen in die gespecialiseerde structuur
- kennelijk het overgrote deel van die sector vormend - niet een onaanvaardbare belemmering vormt. Tevens is een aldus een stelsel van voorschriften geïntroduceerd dat verweerder relatief eenvoudig te controleren acht, doordat die controle overwegend plaats kan vinden via geautomatiseerde gegevensbestanden.
5.6 Het voorafgaande laat echter onverlet dat zich gevallen kunnen voordoen waarbij een bedrijf in het verleden zodanig is opgezet, dat het qua bedrijfsvoering afwijkt van het gangbare type A, B, C of D. Daarbij is denkbaar dat slechts tegen hoge kosten een aanpassing door dat bedrijf kan plaatsvinden in de bedrijfsvoering, waardoor het met de genoemde typen overeenkomt. Een andere mogelijkheid is dat het vervoer van varkens op dezelfde wijze plaatsvindt als in het kader van de Regeling voor zogeheten A-, B-, C- en D-bedrijven veterinair toelaatbaar is geacht, maar dat zulks slechts tegen aanmerkelijke hogere bedrijfskosten dan het geval is bij 'normale' A-, B-, C- en D-bedrijven, kan plaatsvinden. In die gevallen zal naar het oordeel van het College door verweerder een ontheffing van het vervoersverbod, neergelegd in artikel 7 van Pro de Regeling, in beginsel niet geweigerd kunnen worden, indien vaststaat dat het gewenste afwijkende vervoer op basis van die ontheffing, in samenhang met daaraan verbonden voorschriften, per saldo niet meer veterinaire risico's oplevert dan het vervoer, dat plaatsvindt met toepassing van de algemene uitzonderingsregels op het vervoersverbod van artikel 7 van Pro de Regeling, zoals die voor A-, B-, C- en D-bedrijven in de Regeling zijn vastgelegd. Het criterium, dat verweerder, gelet op de grondslag van de Regeling en de doelstelling ervan, bij de beoordeling van een ontheffingsverzoek dient te hanteren, is immers het gewenste preventieniveau, voorzover dat door middel van bepaalde beperkingen van het vervoer van varkens op bedrijfseconomisch aanvaardbare wijze is te bereiken. De omstandigheid dat - doordat is aangesloten bij de bestaande bedrijfsstructuur - de omvang van de controle- en administratielasten, die gepaard gaan met het bereiken van dat niveau bij A-, B-, C- en D-bedrijven, beperkt zijn kan er niet toe leiden dat, wanneer in het kader van een zorgvuldige afweging tussen de veterinaire eisen en de bedrijfseconomische effecten daarvan een ontheffingverlening geboden is, een dergelijke ontheffing geweigerd zou kunnen worden omdat die tot grotere controle-inspanningen leidt.
Dit zou wellicht anders zijn indien in wetgeving zou zijn voorzien in (bijvoorbeeld) een verbod een varkenshouderijbedrijf op een andere wijze te voeren dan als een A-, B-, C- of D-bedrijf. Dat is echter niet het geval. De Gwd noch enige andere wet biedt daarvoor een grondslag.
5.7 Met betrekking tot verweerders stelling dat, indien wordt afgeweken van zijn beleidslijn om alleen ontheffing te verlenen voor tijdelijke situaties, dit uiteindelijk tot ontheffing voor iedere varkenshouder op individueel niveau - en dus tot een onwerkbare situatie - zal leiden, overweegt het College nog het volgende.
Gelet op de door appellante geschetste omstandigheden, welke met name hun oorzaak vinden in investeringsbeslissingen van ruim vóór de inwerkingtreding van de Regeling, valt niet in te zien dat een dergelijk geval niet, met het oog op het voorkomen van ongewenste precedentwerking, zou zijn af te bakenen van andere door verweerder bedoelde gevallen. Echter, uit het vorenstaande volgt dat, zelfs als aangenomen zou moeten worden dat de door verweerder gevreesde precedentwerking wél zal optreden, zulks geen argument kan opleveren appellante een ontheffing te weigeren.
5.8 In verband met het vorenoverwogene moet worden geconcludeerd dat het bestreden besluit niet in stand kan blijven wegens schending van het bepaalde bij artikel 3:4, tweede lid, Awb, inhoudende dat de voor een belanghebbende nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Verweerder zal opnieuw op het bezwaar van appellante moeten beslissen en, tenzij partijen op andere wijze tot een oplossing van hun geschil komen, aan appellante alsnog een ontheffing moeten verlenen. Aan deze ontheffing zullen de nodige voorschriften of voorwaarden, zoals verweerder die reeds heeft aangeduid in zijn bestreden besluit, kunnen worden verbonden voorzover nodig om een, gelet op de omstandigheden van het betrokken bedrijf, vergelijkbaar niveau van dierziektenpreventie te bereiken als gemiddeld genomen door toepassing van de Regeling voor de overige bedrijven wordt bereikt.
5.9 Het College overweegt tenslotte dat het door appellante betaalde griffierecht door verweerder dient te worden vergoed, alsmede dat termen aanwezig zijn verweerder onder toepassing van artikel 8:75 Awb Pro te veroordelen in de proceskosten aan de zijde van appellante, betreffende beroepsmatig verleende rechtsbijstand in de onderhavige procedure. Met inachtneming van het Besluit bestuurskosten procesrecht worden deze kosten vastgesteld op € 644,--.
Derhalve dient te worden beslist zoals hierna vermeld.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep van appellante tegen het niet tijdig nemen van een besluit op haar bezwaar niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep tegen verweerders besluit van 22 mei 2003 gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen, opnieuw beslist op het
bezwaarschrift van appellante;
- bepaalt dat het door appellante betaalde griffierecht ad € 232,-- (zegge: tweehonderd tweeëndertig euro) aan haar worden
vergoed;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten aan de zijde van appellante, welke worden vastgesteld op € 724,50 (zegge:
zevenhonderdvierentwintig euro en vijftig cent) ;
- wijst de Staat aan als de rechtspersoon die de genoemde bedragen moet vergoeden.
Aldus gewezen door mr. B. Verwayen, mr. H.C. Cusell en mr. M.A. Fierstra, in tegenwoordigheid van mr. M.S. Hoppener, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 6 april 2004.
w.g. B. Verwayen w.g. M.S. Hoppener