Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Nrs. AWB 03/144, 03/145 en 03/146 28 april 2004
27000 Wet vermindering afdracht loonbelasting
en premie volksverzekeringen
Uitspraak in de zaken van:
A, te B, appellante,
gemachtigden: mr. J.B. Smits en mr. C.H. Pannekoek, advocaten te Breda,
tegen
de Minister van Economische Zaken, te 's-Gravenhage, verweerder,
gemachtigden: mr. C. Cromheecke en mr. R.E. Groenewold, beiden werkzaam bij Senter.
1. De procedure
Op 22 januari 2003 heeft het College van appellante een drietal beroepschriften ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen evenzoveel besluiten van verweerder van 20 december 2002.
Bij deze besluiten heeft verweerder beslist op de bezwaarschriften van appellante tegen de intrekking van de aan haar verleende S&O-verklaringen als bedoeld in de Wet vermindering afdracht loonbelasting en premie voor de volksverzekeringen.
Op 28 maart 2003 heeft verweerder in de onderscheiden zaken een verweerschrift ingediend.
De geschillen zijn gevoegd behandeld ter zitting van het College op 12 november 2003, alwaar partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De relevante bepalingen van de Wet vermindering afdracht loonbelasting en premie voor de volksverzekeringen (hierna: de Wva) luidden ten tijde van de besluitvorming in de onderhavige zaken als volgt:
"Artikel 1
1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
(…)
n. speur- en ontwikkelingswerk: door een S&O-inhoudingsplichtige, dan wel een S&O-belastingplichtige, systematisch georganiseerde en in Nederland verrichte werkzaamheden, direct en uitsluitend gericht op technisch-wetenschappelijk onderzoek of de ontwikkeling van voor de S&O-inhoudingsplichtige onderscheidenlijk de S&O-belastingplichtige technisch nieuwe:
1°. fysieke producten;
2°. onderdelen van fysieke producten;
3°. fysieke productieprocessen;
4°. onderdelen van fysieke productieprocessen;
5°. programmatuur of
6°. onderdelen van programmatuur, alsmede daaraan voorafgaand in Nederland verricht haalbaarheidsonderzoek;
(…)
q. S&O-verklaring: de door Onze Minister van Economische Zaken op de voet van artikel 24 aan Pro een S&O-inhoudingsplichtige of een S&O-belastingplichtige afgegeven verklaring betreffende speur- en ontwikkelingswerk.
Artikel 24
(…)
7. Een S&O-verklaring kan worden gewijzigd of ingetrokken indien blijkt dat te harer verkrijging verstrekte gegevens of bescheiden zodanig onjuist of onvolledig zijn dat op het verzoek een andere beslissing zou zijn genomen indien bij de beoordeling daarvan de juiste omstandigheden volledig bekend zouden zijn geweest. Onjuistheid of onvolledigheid van gegevens of bescheiden die Onze Minister van Economische Zaken bekend was of redelijkerwijs bekend had kunnen zijn, kan geen grond opleveren voor wijziging of intrekking van een verklaring. Een S&O-verklaring kan tevens worden ingetrokken indien blijkt dat de in artikel 25 bedoelde Pro administratie niet voldoet aan het bij of krachtens dat artikel bepaalde. De bevoegdheid tot het wijzigen of intrekken van een verklaring vervalt door verloop van vijf jaren na de dagtekening van de verklaring.
(…)
Artikel 25
De S&O-inhoudingsplichtige aan wie een S&O-verklaring is afgegeven houdt een overeenkomstig bij ministeriële regeling van Onze Minister van Economische Zaken vast te stellen regels ingerichte administratie bij met betrekking tot de aard en de inhoud van het verrichte speur- en ontwikkelingswerk en de uren welke de daarbij betrokken werknemers hebben besteed aan het speur- en ontwikkelingswerk. De eerste volzin is van overeenkomstige toepassing met betrekking tot de S&O-belastingplichtige aan wie een S&O-verklaring is afgegeven."
Artikel 2 van Pro de Uitvoeringsregeling administratieve voorschriften S&O-vermindering (hierna: de Uitvoeringsregeling) luidt als volgt:
"De S&O-inhoudingsplichtige of S&O-belastingplichtige aan wie een S&O-verklaring is afgegeven dient een zodanige administratie bij te houden dat daaruit uiterlijk twee maanden na afloop van het kalenderkwartaal waarin werkzaamheden zijn verricht waarop de verklaring betrekking heeft op eenvoudige en duidelijke wijze zijn af te leiden:
a. de aard en de inhoud van het verrichte speur- en ontwikkelingswerk;
b. het aantal uren dat de betrokken werknemers, dan wel de betrokken S&O-belastingplichtige aan het verrichte speur- en ontwikkelingswerk per project hebben besteed."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaken de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Bij besluit van 17 juli 1998 heeft verweerder aan appellante een S&O-verklaring afgegeven voor het project "TG 9801 Natuurlijke vervangers synthetische groeibevorderaars". Deze verklaring heeft betrekking op werkzaamheden te verrichten in de tweede helft van het kalenderjaar 1998.
- Bij besluit van 4 februari 1999 heeft verweerder aan appellante voor ditzelfde project een S&O-verklaring afgegeven voor het kalenderjaar 1999.
- Bij besluit van 25 april 2000 heeft verweerder aan appellante een S&O-verklaring afgegeven voor het project "2000-1 Ontwikkeling mycotoxinebestrijdings- en bindingsproduct". Deze verklaring heeft betrekking op werkzaamheden te verrichten in het kalenderjaar 2000.
- Op 19 april 2002 heeft verweerder een bedrijfscontrole verricht bij appellanten, waarbij de totale projectadministratie per project is bezien.
- Bij besluiten van 12 augustus 2002 heeft verweerder de desbetreffende S&O-verklaringen ingetrokken. Daaraan heeft hij - samengevat - ten grondslag gelegd dat hij uit de getoonde administratie niet eenvoudig en duidelijk heeft kunnen afleiden wat de aard en de inhoud van het door appellante zelf verrichte speur- en ontwikkelingswerk geweest zijn.
- Bij brieven van 17 september 2002 heeft appellante hiertegen bezwaar gemaakt.
- Bij telefaxbericht van 25 november 2002 heeft appellante verweerder bericht geen gebruik te willen maken van de geboden gelegenheid tot het geven van een mondelinge toelichting op de bezwaren.
- Vervolgens heeft verweerder de bestreden besluiten genomen.
3. De bestreden besluiten en het nadere standpunt van verweerder
Bij de bestreden, op hoofdpunten gelijkluidende, besluiten heeft verweerder onder meer - zakelijk weergegeven - het volgende overwogen.
Tijdens het bedrijfsbezoek zijn de projectmappen betreffende de aangevraagde projecten ingezien. Na inzage van de project- en urenadministratie is aangegeven, dat uit de projectadministratie niet duidelijk naar voren komt welke werkzaamheden appellante zelf heeft uitgevoerd, wat de voortgang is geweest in de werkzaamheden en wat de inhoud van het uitgevoerde werk is geweest. Vervolgens is appellante uitdrukkelijk gevraagd of er nog meer informatie betreffende de eigen werkzaamheden van deze projecten voorhanden was. Appellante is tot 24 april 2002 in de gelegenheid gesteld, nadere relevante informatie te verstrekken, van welke gelegenheid appellante geen gebruik heeft gemaakt.
Op 25 november 2002 heeft appellante medegedeeld dat zij afziet van de geboden gelegenheid om haar bezwaren mondeling toe te komen lichten.
Uit de verstrekte stukken afzonderlijk noch in samenhang met elkaar blijkt wat de aard en inbreng is geweest van de door appellante verrichte werkzaamheden. Uit deze stukken is niet op te maken dat de door appellante opgevoerde werkzaamheden, zoals genoemd in de betreffende aanvragen, gedurende de betreffende periodes zijn uitgevoerd. De S&O-werkzaamheden waarvoor appellante aanvragen heeft ingediend, worden in de projectadministratie niet aangetoond. De projectadministratie bevatte vrijwel alleen informatie over activiteiten en producten van derden.
De eis uit artikel 2 van Pro de Uitvoeringsregeling houdt onder meer in dat uit de projectadministratie op eenvoudige en duidelijke wijze de aard, inhoud en voortgang van de uitgevoerde werkzaamheden moeten kunnen worden afgeleid. Het moet dus in alle gevallen op eenvoudige wijze mogelijk zijn om te controleren of die werkzaamheden waarvoor een S&O-verklaring is afgegeven, zijn uitgevoerd. Uit de gevoerde projectadministratie blijkt niet dat appellante binnen de onderhavige projecten S&O-werkzaamheden heeft verricht. Gelet hierop voldoet de projectadministratie niet aan de gestelde wettelijke verplichtingen. Ondanks een bedrijfsbezoek, en uit hetgeen in bezwaar naar voren is gebracht, is niet duidelijk geworden of appellante de aangevraagde technisch inhoudelijke werkzaamheden heeft uitgevoerd en zo ja, wat deze inhielden. Mochten er, ondanks het feit dat dit niet aangetoond is, door appellante toch S&O-werkzaamheden zijn verricht, dan blijkt dit niet op eenvoudige en duidelijke wijze uit de administratie.
Bovendien is verweerder coulant geweest ten aanzien van het tijdstip waarop deze administratie beschikbaar had moeten zijn, door appellante na het bedrijfsbezoek nog in de gelegenheid te stellen informatie toe te zenden. Er bestaat derhalve geen aanleiding tot het oordeel dat appellante niet in de gelegenheid zou zijn gesteld eventuele verzuimen te herstellen.
Dat de S&O-verklaring is ingetrokken, is niet gebaseerd op het wel of niet onvoldoende zijn van de urenadministratie. De urenadministratie staat in dezen niet ter discussie. De S&O-verklaring is ingetrokken vanwege het ontbreken van een deugdelijke projectadministratie.
Verweerder ziet in de bezwaren dan ook geen aanleiding de intrekkingsbesluiten van 12 augustus 2002 te herzien.
In het verweerschrift heeft verweerder onder meer nog het volgende aangevoerd.
" Appellante stelt dat mijn onderzoek niet onafhankelijk is uitgevoerd. Ter ondersteuning van deze stelling wijst zij erop dat er geen zelfstandig besluit van mij is geweest om het onderzoek te starten (…)
Dat de Belastingdienst mij verzoekt om een bedrijfsbezoek af te leggen bij door haar genoemde ondernemers, houdt geenszins in dat ik geen objectief oordeel kan vellen over het al dan niet voldoen aan de verplichtingen van die ondernemers. Het zal duidelijk zijn dat de Belastingdienst mij niet kan opdragen een bedrijfsbezoek af te leggen, dan wel een door mij afgegeven S&O-verklaring in te trekken. Hiervoor heb ik een eigen bevoegdheid en verantwoordelijkheid. Dat ik hierbij gebruik maak van mijn contacten met de Belastingdienst komt de uitvoering van deze bevoegdheid alleen maar ten goede. (…)
Kern van mijn motivering is dat nergens uit de ingeziene projectmappen bleek welke S&O-activiteiten appellante zelf heeft verricht, die in verband staan met de aangevraagde en goedgekeurde projecten. Uit de ingeziene stukken (…) is gebleken dat hiertussen veel literatuurstudies en artikelen hebben gezeten maar niet wat de eigen bijdrage van appellante is geweest. Hierbij wil ik opmerken dat het voor mij op zich onvoldoende is dat appellante betrokken is geweest bij de projecten. Dat appellante op enige wijze betrokken is geweest bij de projecten staat wat mij betreft niet ter discussie. Uit de projectadministratie moet echter duidelijk blijken welke technisch inhoudelijke activiteiten zij heeft verricht en in hoeverre die overeenkomen met de aangevraagde werkzaamheden. (…)
Overigens geeft appellante in haar beroepschrift niet aan op welke wijze en uit welke documenten wél naar voren komt wat de technisch inhoudelijke bijdrage is geweest van appellante aan de door haar aangevraagde projecten.
(…)
Appellante verwijt mij geen belangenafweging te hebben toegepast. Zoals uw College bekend is (…), voer ik een vast en eenduidig beleid ten aanzien van de intrekking of wijziging van een S&O-verklaring. Aanvragers dienen zich te realiseren wat de consequenties zijn indien niet wordt voldaan aan de wettelijke eisen. Dit omdat ik grote waarde hecht aan de controlemogelijkheid die de administratie biedt. In dit verband acht ik het redelijk, na afweging van alle betrokken belangen, over te gaan tot intrekking. Indien ik immers niet kan controleren of de aangevraagde werkzaamheden daadwerkelijk hebben plaatsgevonden kan het zeer zeker zo zijn dat een aanvrager ten onrechte heeft geprofiteerd van een vermindering van de loonbelasting."
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft ter ondersteuning van haar beroepen - zakelijk weergegeven - het volgende tegen de bestreden besluiten aangevoerd.
Verweerder heeft ten tijde van de bedrijfscontrole de complete projectadministratie van de onderhavige projecten ingezien, uit welke stukken wel degelijk de aard en inhoud van de verrichte S&O-werkzaamheden kan worden afgeleid. De complete projectadministratie omvat twaalf ordners, waarbij verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd waarom deze stukken niet zouden voldoen.
Verweerder heeft de bedrijfscontrole verricht op verzoek van de Belastingsdienst, welke dienst kennelijk van oordeel was dat appellante geen S&O-werkzaamheden had verricht. Alhoewel niet kan worden betoogd dat verweerder onder die omstandigheid tot het instellen van een dergelijke controle niet bevoegd zou zijn, heeft dit verzoek er wel toe geleid dat verweerder bij de beoordeling van de overgelegde administratie zeer vooringenomen te werk is gegaan en appellante niet naar behoren in de gelegenheid is gesteld om de betrokken projectadministratie nader toe te lichten en/of te onderbouwen.
Verweerder heeft bij de intrekking van de onderhavige verklaringen de betrokken belangen onjuist afgewogen. De nadelige gevolgen van de intrekking zijn onevenredig in verhouding tot de met de intrekking van de beschikkingen te dienen doelen. Verweerder had kunnen volstaan met een waarschuwing of een gedeeltelijke intrekking. Verweerder heeft niet onderbouwd waarom nu juist besloten is tot een volledige intrekking van alle beschikkingen, hoewel sprake is van een discretionaire bevoegdheid. Een volledige intrekking is, gelet op de financiële belangen van appellante niet redelijk.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Ingevolge artikel 25 van Pro de Wva juncto artikel 2 van Pro de Uitvoeringsregeling dient de S&O-inhoudingsplichtige aan wie een S&O-verklaring is afgegeven, een zodanige administratie bij te houden dat daaruit, voorzover hier van belang, de aard en de inhoud van het verrichte speur- en ontwikkelingswerk op eenvoudige en duidelijke wijze zijn af te leiden.
Op grond van de overgelegde stukken en het verhandelde ter zitting kan het College tot geen ander oordeel komen dan dat verweerder terecht heeft vastgesteld dat appellante ten tijde van belang niet aan dit vereiste heeft voldaan. Appellante heeft weliswaar gesteld dat de administratie van onderhavige projecten in twaalf ordners is opgenomen, maar verweerder heeft bij inzage van deze ordners tijdens de bedrijfscontrole op 19 april 2002 niet, laat staan op eenvuodige en duidelijke wijze, de aard en de inhoud van het door appellante (zelf) verrichte speur- en ontwikkelingswerk kunnen afleiden. Appellante heeft haar stelling dat zij wel aan de administratieverplichting heeft voldaan, niet onderbouwd. Ook ter zitting heeft appellante desgevraagd geen voorbeeld uit de projectadministratie kunnen geven waaruit de aard en de inhoud van het door appellante verrichte speur- en ontwikkelingswerk blijkt.
Kern van verweerders motivering is dat uit de projectadministratie niet blijkt welke S&O-werkzaamheden door appellante zelf zijn verricht. De projectadministratie bestaat in hoofdzaak uit literatuurstudies en informatie over de activiteiten en producten van derden.
Weliswaar maakt het verrichten van literatuurstudie deel uit van het project "TG 9801 Natuurlijke vervangers synthetische groeibevorderaars", doch deze werkzaamheden maken geen deel uit van de werkzaamheden waarvoor de S&O-verklaringen met betrekking tot dit project zijn afgegeven. Uit de aanvragen met betrekking tot dit project blijkt dat het literatuuronderzoek (voorgenomen) werkzaamheden betreft (te) verricht(en) in de eerste helft van het kalenderjaar 1998, terwijl de betrokken S&O-verklaringen betrekking hebben op werkzaamheden te verrichten in de tweede helft van het kalenderjaar 1998 respectievelijk het gehele kalenderjaar 1999.
Appellantes grief dat de bestreden besluiten onvoldoende zijn gemotiveerd, treft derhalve ook geen doel.
5.2 Er bestaat geen grond voor het oordeel dat de bestreden besluiten onzorgvuldig tot stand zouden zijn gekomen omdat verweerder bij de beoordeling vooringenomen zou hebben gehandeld ten gevolge waarvan appellante niet of onvoldoende in de gelegenheid zou zijn gesteld de projectadministratie aan te vullen en/of toe te lichten. Van vooringenomenheid bij verweerder is niet gebleken. Verweerder heeft appellante na het bedrijfsbezoek nog tot 24 april 2002 in de gelegenheid gesteld aanvullende stukken in te zenden. Appellante heeft hiervan afgezien. De geboden gelegenheid om haar bezwaren mondeling toe te lichten, heeft appellante eveneens aan zich voorbij laten gaan.
5.3 Waar appellante aldus niet voldaan heeft aan de wettelijke administratieverplichting, was verweerder ingevolge artikel 24, zevende lid, van de Wva tot intrekking van de S&O-verklaring bevoegd. Niet gebleken is van feiten of omstandigheden op grond waarvan verweerder in dit geval in redelijkheid van die bevoegdheid geen gebruik had mogen maken. De stelling van appellante dat verweerder had kunnen volstaan met een waarschuwing of een gedeeltelijke intrekking en zij ten gevolge van de onderhavige besluiten financieel nadeel heeft, leidt niet tot een ander oordeel. Verweerder heeft terecht aangevoerd dat indien niet gecontroleerd kan worden of het speur- en ontwikkelingswerk, waarvoor de S&O-verklaring is afgegeven, door de S&O-inhoudingsplichtige is verricht, een aanvrager ten onrechte zou kunnen profiteren van een vermindering van de loonbelasting, hetwelk een strikte handhaving van de administratieverplichting rechtvaardigt.
5.4 De beroepen behoren gelet op het vorenoverwogene ongegrond verklaard te worden.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus gewezen door mr. M.J. Kuiper, mr. W.E. Doolaard en mr. E.J.M. Heijs, in tegenwoordigheid van mr R.P.H. Rozenbrand, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 28 april 2004.
w.g. M.J. Kuiper w.g. R.P.H. Rozenbrand