Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No.AWB 95/912 9 juni 2004
5040
Uitspraak in de zaak van:
Koninklijke Coöperatie Cosun U.A., te Breda, appellante,
gemachtigden: mr. N.J. Helder en mr. M.M. Slotboom, advocaten te Rotterdam onderscheidenlijk Brussel,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. E.R. Kleijwegt, werkzaam bij het Hoofdproductschap voor Akkerbouwproducten.
1. De procedure
Op 18 juli 1995 heeft het College van appellante een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een namens verweerder door de voorzitter van het Hoofdproductschap Akkerbouwproducten (hierna: HPA) op 19 juni 1995 genomen besluit.
Bij dat besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar dat appellante heeft gemaakt tegen een heffing die haar was opgelegd op grond van Verordening (EEG) nr. 2670/81 wegens het niet voldoen aan de exportverplichting van partijen C-suiker in het jaar 1993.
Bij brief van 15 augustus 1995 heeft appellante de gronden van haar beroep aangevuld.
Verweerder heeft op 26 oktober 1995 een verweerschrift ingediend.
Op 18 december 1995 heeft appellante een conclusie van repliek ingediend en bij schrijven van 16 januari 1996 heeft verweerder gedupliceerd.
Op 16 juni 1997 heeft appellante de gronden van haar beroep verder aangevuld.
Op 29 januari 1998 heeft verweerder, desgevraagd, een aanvullend verweerschrift ingediend.
Op 15 april 1998 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden, waarbij partijen hun standpunten nader hebben toegelicht.
Bij beschikking van 8 juli 1998 heeft het College het onderzoek heropend in afwachting van een prejudiciële beslissing van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen in de zaak van De Haan Beheer, C-61/98.
Bij brieven van 30 september 1999 heeft het College partijen in de gelegenheid gesteld opmerkingen te maken bij het arrest van het Hof van Justitie van 7 september 1999 in genoemde zaak.
Op verzoek van partijen heeft het College de verdere behandeling aangehouden hangende een bij de Europese Commissie ingediend verzoek tot kwijtschelding van de opgelegde heffing.
Op 29 oktober 2002 heeft appellante, nadat de Europese Commissie bedoeld verzoek
niet-ontvankelijk had verklaard, nadere opmerkingen ingediend.
Op 20 augustus 2003 is het onderzoek ter zitting voortgezet, waarbij partijen hun standpunten nader hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Bij Verordening (EEG) nr. 1430/79 was ten tijde en voor zover hier van belang het volgende bepaald:
" Artikel 13
Tot terugbetaling of kwijtschelding van invoerrechten kan worden overgegaan in situaties die het gevolg zijn van buitengewone omstandigheden die geen enkele nalatigheid of manipulatie van de zijde van de betrokkene inhouden .
De gevallen waarin de eerste alinea kan worden toegepast , alsmede de daarbij in acht te nemen procedurevoorschriften , worden vastgesteld volgens de procedure van artikel 25. "
Het Hof van Justitie heeft bij zijn arrest van 7 september 1999, C-61/98, De Haan (Jur. Blz. I 5003), onder meer het volgende voor recht verklaard:
" 2) Het belang van een onderzoek door de nationale autoriteiten kan, wanneer de belastingplichtige aan wie geen enkele manipulatie of nalatigheid valt te verwijten, niet in kennis is gesteld van het verloop van het onderzoek, een bijzondere situatie opleveren in de zin van artikel 13, lid 1, van verordening (EEG) nr. 1430/79 van de Raad van 2 juli 1979 betreffende terugbetaling of kwijtschelding van in- of uitvoerrechten, zoals gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 3069/86 van de Raad van 7 oktober 1986, wanneer de omstandigheid dat de nationale autoriteiten in het belang van het onderzoek weloverwogen hebben toegelaten dat overtredingen en onregelmatigheden werden begaan waardoor voor de aangever een douaneschuld is ontstaan, laatstgenoemde in een uitzonderlijke situatie brengt ten opzichte van andere marktdeelnemers die dezelfde werkzaamheid verrichten. "
Verordening (EEG) nr. 1785/81 van de Raad van de Europese Gemeenschappen (Pb. 1981, L 177) bepaalde, ten tijde en voor zover hier van belang:
" Artikel 26
1. Onverminderd lid 2 kunnen C-suiker die niet krachtens artikel 27 naar Pro het volgende verkoopseizoen is overgebracht en C-isoglucose niet op de interne markt van de Gemeenschap worden afgezet; deze produkten moeten als zodanig vóór 1 januari volgend op het einde van het betrokken verkoopseizoen worden uitgevoerd.
(…)
3. De uitvoeringsbepalingen van dit artikel worden vastgesteld volgens de procedure van artikel 41.
Zij moeten met name inhouden dat een bedrag wordt geheven op de C-suiker en op de C-isoglucose bedoeld in lid 1, waarvan de uitvoer als zodanig binnen de gestelde termijn op een te bepalen datum niet is bewezen."
Verordening (EEG) nr. 2670/81 van de Commissie van de Europese Gemeenschappen
(Pb. 1981, L 262; hierna: de Verordening) bepaalde op 1 januari 1993, voor zover hier van belang:
" Artikel 1
1. De in artikel 26, lid 1, van Verordening (EEG) nr. 1785/81 bedoelde uitvoer wordt geacht te hebben plaatsgevonden indien:
a) de C-suiker of de C-isoglucose is uitgevoerd uit de Lid-Staat op het grondgebied waarvan deze werd geproduceerd;
b) de betrokken aangifte ten uitvoer door de onder a bedoelde Lid-Staat wordt aanvaard vóór 1 januari volgende op het einde van het verkoopseizoen waarin de C-suiker of C-isoglucose werd geproduceerd;
c) de C-suiker of de C-isoglucose of een overeenkomstige hoeveelheid in de zin van artikel 2, lid 3, ten laatste binnen een termijn van 60 dagen vanaf de onder b bedoelde datum het douanegebied van de Gemeenschap heeft verlaten;
d) het produkt zonder restitutie of heffing werd uitgevoerd (…).
Indien het geheel van de in de eerste alinea genoemde voorwaarden niet wordt vervuld, wordt, behalve in geval van overmacht, de betrokken hoeveelheid C-suiker of C-isoglucose beschouwd als te zijn afgezet op de interne markt.
(…)
Artikel 2
1. Het bewijs dat de in artikel 1, lid 1, genoemde voorwaarden werden vervuld door de betrokken fabrikant, dient te worden geleverd aan de bevoegde instantie van de Lid-Staat op het grondgebied waarvan de C-suiker of C-isoglucose is geproduceerd en dit vóór 1 april volgende op het einde van het verkoopseizoen waarin deze werd geproduceerd.
In bijzondere gevallen kan de bevoegde instantie van de betrokken Lid-Staat evenwel een langere termijn toestaan.
2. Het bewijs wordt geleverd door het overleggen van:
a. een overeenkomstig artikel 3 van Pro Verordening (EEG) nr. 2630/81 door de bevoegde instantie van de in lid 1 bedoelde Lid-Staat aan de betrokken fabrikant afgegeven uitvoercertificaat;
(…)
b. de in de artikelen 30 en 31 van Verordening (EEG) nr. 3183/80 bedoelde documenten voor het vrijgeven van de waarborg;
c. een verklaring van de fabrikant, waarin deze bevestigt dat de C-suiker of de C-isoglucose door hem werd geproduceerd;
(…)
Artikel 3
1. Op de hoeveelheden die op de interne markt werden afgezet in de zin van artikel 1, lid 1 heft de betrokken Lid-Staat een bedrag dat gelijk is aan de som van:
a. voor C-suiker per 100 kilogram van de betrokken suiker:
- de hoogste invoerheffing die per 100 kilogram witte of ruwe suiker werd toegepast in de periode die het verkoopseizoen waarin de betrokken suiker werd geproduceerd en de daarop volgende zes maanden omvat en
- 1 ecu;
2. De betrokken Lid-Staat deelt vóór 1 mei volgende op de in artikel 1, lid 1, onder b, bedoelde 1 januari aan de fabrikanten die het in lid 1 bedoelde betrokken bedrag moeten betalen het totale te betalen bedrag mede.
Dit totale bedrag wordt door de betrokken fabrikanten vóór 20 mei van datzelfde jaar betaald.
3. Indien de bevoegde instantie in toepassing van artikel 2, lid 1, tweede alinea, evenwel de termijn voor het indienen van het bewijs heeft verlengd, worden de in lid 2 bedoelde data 1 mei en 20 mei vervangen door de data die afhankelijk van de toegestane verlenging door die instantie zullen worden vastgesteld."
Bij Verordening (EEG) nr. 1754/93 van de Commissie van 30 juni 1993 tot wijziging van onder meer Verordening (EEG) nr. 2670/81 is artikel 1 gewijzigd Pro op een aantal verder voor deze zaak niet van belang zijnde onderdelen. Die wijzigingen zijn voor de eerste maal van toepassing voor uitvoercertificaten waarvoor op of na 1 juli 1993 een aanvraag wordt ingediend.
De Regeling suiker, isoglucose en inulinestroop (Stcrt. 1981, 135; hierna: de Regeling) bepaalde ten tijde en voor zover hier van belang, het volgende:
" Artikel 2
De voorzitter van het hoofdproduktschap is bevoegd de hem in deze regeling toegekende bevoegdheden onder zijn verantwoordelijkheid te doen uitoefenen door onder zijn gezag geplaatste functionarissen van het hoofdproduktschap.
Artikel 26
1. Voor elk verkoopseizoen is iedere fabrikant van suiker of isoglucose in de gevallen naar de onderscheidingen en volgens de regelen of methoden ingevolge de verordening en de uitvoeringsregelingen ter zake van de produktie van suiker of isoglucose één of meer heffingen verschuldigd.
(...)
Artikel 27
Als bewijs dat de uitvoer als bedoeld in artikel 26 van Pro de verordening heeft plaatsgevonden geldt een door een ambtenaar der invoerrechten en accijnzen afgetekend formulier L als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de In- en uitvoerbeschikking landbouwgoederen 1981.
Artikel 28
De heffingen worden namens de Minister door de voorzitter van het hoofdpro-duktschap opgelegd. Bij deze oplegging wordt met inachtneming van het bepaalde in de uitvoeringsregelingen een termijn bepaald, binnen welke de heffingen bij het hoofdproduktschap moeten zijn betaald."
2.2 Gelet op de gedingstukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden komen vast te staan:
- Appellante drijft een suikerproducerende onderneming en heeft in het verkoopseizoen 1992/1993 meer suiker dan het haar toegekende A-quotum en het B-quotum geproduceerd.
- Teneinde deze, boven de gegarandeerde hoeveelheid geproduceerde suiker (C-suiker) overeenkomstig de gemeenschappelijke marktordening buiten de interne markt van de Gemeenschap af te zetten, heeft een dochteronderneming van appellante, A, een aantal partijen suiker voor export doorverkocht aan onderscheidenlijk B met bestemming C en D, aan E met bestemming F en aan G eveneens met bestemming F.
- Bij besluit van 25 april 1994 is aan appellante een heffing van ƒ bedrag opgelegd met de volgende overwegingen:
" Op grond van artikel 26, eerste lid, van Verordening 1785/81 dient C-suiker vóór 1 januari volgend op het einde van het betrokken verkoopseizoen te zijn uitgevoerd. Voor de C-suiker uit het verkoopseizoen 1992/1993 betekent dit dat de uitvoeraangifte vóór 1 januari 1994 moet zijn aanvaard.
Het bewijs dat deze suiker ook daadwerkelijk is geëxporteerd dient vóór 1 april 1994 te zijn geleverd. In bijzondere gevallen kan het hoofdproduktschap deze termijn verlengen (artikel 2 van Pro Verordening (EEG) nr 2670/81).
Het bewijs van het verlaten van het grondgebied van de Europese Unie wordt geleverd aan de hand van het document T-5. Dit document begeleidt de goederen tot de laatste grenspost van de Europese Unie. Wordt dit document op de juiste wijze afgestempeld dan is daarmee het verlaten van het grondgebied aangetoond.
Voor wat betreft het verkoopseizoen 1992/1993 is voor een aantal partijen niet bewezen dat het grondgebied van de Europese Unie is verlaten. De betreffende T-5 documenten zijn niet, danwel onjuist afgestempeld.
Ten behoeve van de overzichtelijkheid delen wij de partijen C-suiker, waarvan de bewijsvoering van de export nog niet is afgerond, in in drie categorieën, te weten:
1. Exportzendingen met bestemming C en D;
2. Exportzendingen met bestemming F;
3. Overige exportzendingen.
ad 1. Ten aanzien van een aantal exportzendingen suiker bestemd voor C en D zijn de betreffende T-5 documenten voorzien van een onjuiste afstempeling, bijvoorbeeld "H" of voorzien van een C stempel aan de voorzijde, door het hoofdproduktschap terugontvangen. Voor wat betreft de in bijlage 1 genoemde zendingen heeft de Fiscale Inlichtingen en Opsporingsdienst (FIOD) een rapport opgemaakt. Voor ons is uit de inhoud van dit rapport komen vast te staan dat deze C-suiker het grondgebied van de Europese Unie niet (tijdig) heeft verlaten. Uitstel van de bewijstermijn lijkt ons dan ook ten aanzien van deze zendingen geen zinvolle optie.
ad 2. Ten aanzien van een aantal exportzendingen met bestemming F zijn, in I onjuist afgestempelde T-5 documenten, bijvoorbeeld "J", door het hoofdproduktschap ontvangen. Ter zake van de in bijlage 2 genoemde partijen hebben wij aan de hand van deze documenten vastgesteld dat het verlaten van het grondgebied van de Europese Unie niet is aangetoond. Ook voor deze partijen heeft ons inziens uitstel van de bewijstermijn geen zin.
De FIOD is overigens nog doende met een rapport inzake de vervoerstroom van deze partijen.
ad 3. Voor wat betreft de overige partijen, voedselhulpzendingen e.d., zijn wij bereid de bewijstermijn te verlengen omdat de uitvoer ten aangifte vóór 1 januari 1994 heeft plaatsgevonden en ter zake van deze zendingen nog géén T-5 documenten zijn terugontvangen, zodat het ons nog niet duidelijk is of de partijen hun bestemming hebben bereikt. A heeft, namens uw bedrijf, voor deze partijen reeds een verzoek tot verlenging van de bewijstermijn ingediend. Het hoofdproduktschap heeft dientengevolge de bewijstermijn reeds verlengd tot 1 oktober 1994. (...) Na 1 oktober 1994 zullen wij een eventuele afrekening voor deze categorie zendingen versturen.
(...)
Nu niet is aangetoond dat de in bijlage 1 en 2 genoemde partijen voor 1 januari 1994 de Europese Unie hebben verlaten, dient het hoofdproduktschap op grond van communautaire bepalingen een heffing op te leggen. (...)"
- Bij brief van 18 mei 1994 heeft appellante tegen voormeld besluit bezwaar gemaakt.
- Bij besluit van 13 juni 1994 is voormeld bedrag aan opgelegde heffing gecorrigeerd tot ƒ bedrag.
- Op 8 december 1994 is appellante ter zake van haar bezwaar gehoord.
- Op 19 juni 1995 heeft de voorzitter van het HPA namens verweerder het bestreden besluit genomen.
- Bij brief van 6 augustus 2001 heeft Nederland de Commissie van de Europese Gemeenschappen (hierna: de Commissie) verzocht om kwijtschelding van de opgelegde heffing overeenkomstig artikel 13 van Pro Verordening (EEG) nr. 1430/79. Verweerder heeft ter toelichting hierop verklaard dat het verzoek gebaseerd was op de grote gelijkenis tussen de onderhavige zaak en de zaak die beslecht is door het Hof van Justitie in zijn arrest De Haan, hiervoor in § 2.1 vermeld.
- Bij beschikking van 2 mei 2002, C(2002) 1580 def., heeft de Commissie dat verzoek niet-ontvankelijk verklaard met onder meer de volgende overweging:
" (...)
Dit bedrag kan derhalve niet worden beschouwd als een in- of uitvoerrecht in de zin van het eerste artikel van Verordening (EEG) nr. 1430/79.
Omdat de rechten waarvoor kwijtschelding is gevraagd in dit dossier niet onder de werkingssfeer van Verordening (EEG) nr. 1430/79 vallen is het niet gerechtvaardigd dat de Commissie dit geval onderzoekt in het kader van
artikel 13 van Pro Verordening (EEG) nr. 1430/79. "
- Tegen die beschikking van de Commissie heeft appellante bij het Gerecht van eerste aanleg beroep ingesteld, ingeschreven onder nummer T-240/02.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit is onder meer het volgende overwogen:
" Dat de voorzitter van het HPA bevoegd is een dergelijk besluit te nemen, blijkt genoegzaam uit artikel 28 van Pro de Beschikking. Het feit dat bij de ondertekening van het besluit verzuimd is te vermelden dat het besluit "namens de Minister" is genomen, levert een vormfout op. Deze vormfout kan echter de bevoegdheid en daarmee het besluit niet aantasten. Ingevolge artikel 6:22 Algemene Pro wet bestuursrecht kan, ondanks schending van een vormvoorschrift, het besluit waartegen bezwaar is gemaakt in stand worden gelaten indien blijkt dat de belanghebbende niet is benadeeld.(...)
Vastlegging van de submandatering van de in de Beschikking aan de voorzitter toegekende bevoegdheden aan een onder zijn gezag geplaatste functionaris heeft eerst plaatsgevonden op 29 augustus 1994. Voor de bevoegdheidsuitoefening ten tijde van het nemen van het onderhavige besluit (25 april 1994) heeft de voorzitter van het HPA in een verklaring (...) aangegeven welke functionarissen hiertoe onder zijn verantwoordelijkheid bevoegd waren.
(...)
Het besluit is volgens Suiker Unie genomen op het betreffende tijdstip, 25 april 1994, om de onderzoekstermijn voor het HPA onrechtmatig te verlengen. Hiermee wordt gesuggereerd dat het HPA over onvoldoende bewijs beschikte op 25 april 1994 om het betreffende besluit te nemen. Verwijzend naar de volgende paragraaf wordt dit ten stelligste ontkend. Bepalend is de situatie op 1 april, aangezien ingevolge artikel 2 van Pro Verordening (EEG) nr 2670/81 vóór deze datum door de producent het bewijs dat de goederen het grondgebied van de Europese Unie hebben verlaten, moet zijn geleverd. Ingevolge artikel 4, tweede lid van deze verordening is het HPA verplicht vóór 1 mei de producent mede te delen welk bedrag aan de litigieuze heffing betaald moet worden. Dit is bij brief van 25 april 1994 geschied. Het gaat hier derhalve niet om misbruik van bevoegdheid maar het voldoen aan een verplichting.
(...)
De buiten het A/B quotum geproduceerde suiker wordt volgens een volstrekt forfaitair systeem behandeld. Hierbij spelen aspecten als goede trouw dan wel het niet hebben van enig voordeel geen rol. Dientengevolge is aan Suiker Unie de betreffende speciale heffing opgelegd waarvan de hoogte is gerelateerd aan de landbouwheffing bij invoer uit derde landen. (...)
Bekend met het gegeven dat buiten het quotum is geproduceerd heeft Suiker Unie zichzelf een bijzonder zware verantwoordelijkheid opgelegd. De (financiële) gevolgen van het niet buiten het grondgebied van de Europese Unie brengen van die suiker is Suiker Unie volledig bekend, zodat dit een extra aandrang had moeten betekenen voor de Suiker Unie om de betrokken partijen daadwerkelijk te exporteren.
(...)
Ingevolge vaste jurisprudentie van het Hof van Justitie van de EG is de definitie van overmacht: er is sprake van een volstrekte onmogelijkheid danwel abnormale en onvoorzienbare omstandigheden die vreemd zijn aan het bedrijf dat zich op overmacht beroept, waarvan de gevolgen in weerwil van alle mogelijke voorzorgen niet hadden kunnen worden vermeden. Niet vreemd aan het bedrijf zijn handelingen - zelfs bedrieglijke handelingen - van de contractpartners, aangezien het bedrijf geacht mag worden zijn handelspartners zorgvuldig te kiezen en hen in de overeenkomst op voldoende dwingende wijze tot naleving van de contractuele bedingen te verplichten (in voorkomend geval kan daarin voor niet-nakoming van contractuele verplichtingen een strafbeding worden opgenomen). (...)
In de overwegingen bij Verordening (EEG) nr 2607/81 staat dat "de hoeveelheid C-suiker waarvoor door de fabrikant niet voor een bepaalde datum het bewijs is geleverd dat zij tijdig werd uitgevoerd, wordt geacht afgezet te zijn op de interne markt".
De uitvoer wordt geacht te hebben plaatsgevonden indien aan bepaalde voorwaarden is voldaan (art.1). Het bewijs dat deze voorwaarden zijn vervuld wordt door de betrokken fabrikant geleverd (art.2) door overlegging van het aan de betrokken fabrikant afgegeven uitvoercertificaat, een verklaring van de fabrikant dat hij de suiker heeft geproduceerd zomede aanvullend bewijs (T5). De bewijsplicht ligt bij de fabrikant. Het feit dat de suiker is doorverkocht en de daadwerkelijke uitvoer door een derde geschiedt ontslaat de fabrikant niet van de verantwoordelijkheid voor het in te dienen bewijs. Reden te meer voor de fabrikant zorgvuldig zijn handelspartners te kiezen en zich in te dekken tegen eventuele risico's.
(...)
De op te leggen heffing is gebaseerd op de hoogste heffing in die bepaalde periode. Het risico van de onjuiste bepaling van het tijdstip waarop de suiker op de communautaire markt zou kunnen zijn gebracht wordt bij de producent gelegd. Dit levert geen verschil op met door u genoemde CBB-zaken, waarbij het hanteren van het hoogste tarief van een bepaalde periode niet als bestraffend bedoeld moet worden aangemerkt.
Dat de heffing als afschrikwekkend wordt ervaren lijkt vrij duidelijk. Bedacht moet hierbij worden dat de bedoelde heffing voor C-suiker is bedoeld om niét te worden opgelegd. Dit systeem is gekozen voor en door de suikerproducenten in de EU zelf en kan dus niet worden aangemerkt als "afschrikwekkend" in de zin van artikel 6 EVRM Pro.
(...) Gelet op het feit dat de betrokken partijen een derde-landen-status bezitten en derhalve onderworpen zijn aan de daarbij behorende heffing, is de hoogte van de heffing niet als extreem hoog aan te merken. Artikel 6 EVRM Pro is gezien het bovenstaande niet aan de orde."
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft in beroep - samengevat – het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
De bestreden heffing is ten eerste onbevoegd opgelegd, omdat de beslissing daartoe is genomen door een medewerker van het HPA die daarvoor geen mandaat had verkregen van de voorzitter van het HPA. Dit bevoegdheidsgebrek kan niet, zoals bij het bestreden besluit is gebeurd, worden geheeld met gebruikmaking van artikel 6:22 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Het bestreden besluit moet derhalve worden vernietigd wegens strijd met artikel 2 juncto Pro artikel 28 van Pro de Regeling.
Ook op inhoudelijke gronden kan het bestreden besluit geen stand kan houden.
Verweerder is ten onrechte reeds op 25 april 1994 overgegaan tot het opleggen van de productieheffing. Het besluit in primo was gericht op verlenging van de heffingstermijn. Dit komt ook impliciet tot uitdrukking in het bestreden besluit. Voornoemd doel, het verlengen van de heffingstermijn kon ook door verweerder worden bereikt door honorering van de verzoeken van appellante om termijnverlenging. Van die mogelijkheden heeft verweerder op ondeugdelijke gronden geen gebruik willen maken. Dat is misbruik van bevoegdheid.
Ten onrechte heeft verweerder overwogen dat hij op 25 april 1994 kon heffen voor zendingen waarvoor tot 1 april 1994 geen bewijs van uitvoer was geleverd.
Verweerder heeft in zaken als deze een eigen zelfstandige plicht tot onderzoek, dat hij ten onrechte heeft nagelaten.
De productieheffing beloopt meer dan het dubbele van de verkoopopbrengst van de betrokken partijen. Zij gaat verder dan voor de doelstellingen van de suikermarktordening noodzakelijk is en is derhalve disproportioneel. Dat is in strijd met het communautaire en Nederlandse evenredigheidsbeginsel.
In de met de kopers gesloten overeenkomsten werd uitdrukkelijk bepaald dat de partijen suiker onverwijld naar hun bestemmingen uit de EU zouden worden uitgevoerd. Voorts werd bepaald dat de kopers dienden zorg te dragen voor de douaneformaliteiten voor uitvoer. Bovendien werd voor vertrek aan de vervoerders door middel van een brief de instructie gegeven de partijen suiker onverwijld naar hun bestemming buiten de EU te vervoeren en zorg te dragen voor vervulling van de douaneformaliteiten ter zake. Appellante treft geen enkel verwijt dat de partijen eventueel niet buiten de EU zijn gebracht. Appellante betoogt in dit verband dat verweerder het begrip overmacht te beperkt uitlegt. Het Europese Hof heeft bij herhaling geoordeeld dat overmacht op verschillende rechtsgebieden en op de verschillende terreinen van rechtstoepassing niet dezelfde inhoud heeft. De betekenis van het begrip moet, naar gelang van het wettelijk kader waarbinnen het begrip bedoeld is effect te sorteren, worden vastgesteld. In de hier aan de orde zijnde suikermarktordening, die door de producenten zelf wordt gefinancierd en waarin misbruik van eigen middelen van de EU niet aan de orde is, past een ruimere uitleg van het begrip overmacht. Gezien de ingrijpend gewijzigde marktverhoudingen, het wegvallen van controles aan de EU-binnengrenzen en het feit dat appellante geen enkele invloed kon uitoefenen op de bewijslevering, is sprake van overmacht aan de zijde van appellante.
De heffing is wel degelijk als bestraffend en afschrikwekkend bedoeld. Zij kan niet worden vergeleken worden met de invoerheffing op derde-landen suiker. Deze laatste is uitdrukkelijk wel bedoeld om te worden opgelegd ter bescherming van de interne markt. Bovendien is bij de vaststelling van de productieheffing bewust gekozen voor koppeling aan de hoogste invoerheffing in de betreffende periode. Mede in aanmerking genomen dat appellante geen enkele schuld treft is de productieheffing dan ook in strijd met artikel 6 van Pro het EVRM.
De FIOD beschikte al in een zeer vroeg stadium over informatie over de kennelijk door B gepleegde fraude. Deze informatie was in ieder geval vanaf 24 juni 1993 ook bij het HPA bekend. Appellante is als lokaas voor het strafrechtelijk onderzoek gebruikt en niet door het HPA of andere autoriteiten gewaarschuwd. Als gevolg daarvan heeft de door Django gepleegde fraude geruime tijd kunnen doorgaan. Dat heeft voor appellante geleid tot een aanmerkelijk groter nadeel dan wanneer zij door het HPA of andere instanties zou zijn gewaarschuwd en de gelegenheid zou hebben gehad de transacties met B ogenblikkelijk te beëindigen. Appellante kan en mag er op vertrouwen dat het in verband met het strafvorderlijk belang laten doorgaan van een fraude niet tot heffingen bij haar zal leiden.
Naar aanleiding van het arrest De Haan en in verband met haar beroep bij het Gerecht van eerste aanleg in de zaak T-240-02, heeft appellante onder meer het volgende opgemerkt:
" Cosun bevindt zich in precies dezelfde situatie als De Haan. Gelet op hetgeen het HvJEG in De Haan heeft overwogen ten aanzien van het bestaan van een bijzondere situatie in dergelijke omstandigheden (...), kan niet anders dan worden aangenomen dat Cosun zich in een bijzondere situatie als bedoeld in artikel 13 van Pro verordening 1430/79 bevond.
Gezien het bovenstaande komen de omstandigheden van het onderhavige geval overeen met de omstandigheden die vereist zijn om in aanmerking te komen voor kwijtschelding van invoerrechten (als bedoeld in verordening 1430/79):
er is sprake van een bijzondere omstandigheid en geen sprake van nalatigheid of manipulatie zijdens de heffingsplichtige.
Het niet van toepassing zijn van deze kwijtscheldingsregeling op gevallen die gelijk zijn aan andere gevallen, die hiervoor wel in aanmerking komen, levert strijd op met het gelijkheidsbeginsel: krachtens het gelijkheidsbeginsel mogen gelijke omstandigheden niet verschillend worden behandeld, tenzij dat verschil objectief gerechtvaardigd is. Nogmaals wordt gewezen op de considerans van verordening 2670/81 dat het op de niet-uitgevoerde C-suiker te heffen bedrag op dezelfde voet moet worden behandeld als uit derde landen ingevoerde suiker. Omdat de heffing op gelijke voet moet worden behandeld als een invoerrecht, moet ook de rechtsbescherming tegen deze heffing op dezelfde voet worden vormgegeven.
(...)
Het enige verschil tussen De Haan en Cosun is dat het eerste geval om een in- of uitvoerrecht gaat, terwijl Cosun volgens de Commissie zou gaan om een andere heffing die behoort tot de eigen middelen van de EG. Voor de toepassing van het billijkheidsbeginsel, doet de aard van de geheven bedragen evenwel niet ter zake.
(...)
(...) Cosun mag niet de dupe worden van de omissie van de Gemeenschap om ook voor C-suikerheffingen een kwijtscheldingsprocedure te voorzien (als de uitkomst van de procedure in zaak T-240/02 inderdaad zou zijn dat zij niet voor C-suikerheffingen is bedoeld en het Gvea uiteindelijk geen aanknopingspunten ziet om de Commissie te verplichten om in een behandeling in overeenstemming met het billijkheids-, het gelijkheids- en het rechtszekerheidsbeginsel te voorzien). In dat geval zal ook de geldigheid van verordeningen 1785/81 (de suikermarktordening) en 2670/81 (de uitvoeringsverordening voor C-suiker) moeten worden onderzocht, juist omdat deze niet in een kwijtscheldingsprocedure voorzien.
(...)
Om redenen van proceseconomie zou het de voorkeur kunnen verdienen om met een prejudiciële verwijzing te wachten op de uitkomst van zaak T-240/02 en een eventuele hogere voorzieningenprocedure, omdat die ertoe zou kunnen leiden dat de heffingen alsnog worden kwijtgescholden, zodat het onderhavige beroep zonder voorwerp wordt. Mocht het College echter menen dat reeds nu over kan worden gegaan tot het stellen van prejudiciële vragen, dan geeft Cosun het College in overweging om ook de geldigheid van de Beschikking van de Commissie naar aanleiding van het kwijtscheldingsverzoek en de geldigheid van verordeningen 1785/81 en 2670/81 in het licht van het ontbreken van een kwijtscheldingsprocedure aan het HvJEG voor te leggen."
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Met betrekking tot de appellantes grief dat de bestreden heffing onbevoegd is opgelegd, overweegt het College als volgt.
Op grond van artikel 28 van Pro de Regeling is de voorzitter van het HPA bevoegd om namens verweerder besluiten als het onderhavige te nemen. Bij artikel 2 van Pro de Regeling is bepaald dat de voormelde voorzitter submandaat mag verlenen. Bij een zogenoemd Akte van Procuratie van 12 juni 1991, waarvan het bestaan in het bestreden besluit ten onrechte niet vermeld is, heeft de Voorzitter van het HPA tekenbevoegheid - hetgeen naar het oordeel van het College, gelet op het woord procuratie, afdoeningsmandaat insluit - verleend aan een aantal personen, werkzaam bij het HPA, daaronder begrepen K. Bij deze akte van procura-tie is de akte van procuratie van 1 november 1989 "met inbegrip van de daarvan afgeleide Akte van delegatie" vervallen met ingang van de dag waarop de nieuwe in werking is getreden. Direct daarna is op 24 juni 1991 een nieuwe Akte van Delegatie tot stand gebracht, waarin de uitoefening van bevoegdheden door functionarissen van het HPA opnieuw wordt geregeld. Uit een en ander leidt het College af dat de Akte van Procuratie en de ten onrechte als zodanig aangeduide Akte van Delegatie als één samenhangende regeling van de verdeling van de bevoegdheidsuitoefening binnen het HPA moeten worden beschouwd en dat derhalve de voorzitter van het HPA moet worden geacht te hebben goedgevonden dat de in de Akte van Procuratie vermelde functionarissen de aan hen gemandateerde bevoegdheden kunnen submandateren.
Bij besluit van 11 februari 1993 heeft K, voornoemd, onder meer goedgekeurd dat L brieven van het HPA ondertekent, onder de beperking dat deze bevoegdheid slechts kan worden uitgeoefend binnen het kader van de aan hem in de organisatie toegewezen werkzaamheden.
Ten tijde van het opleggen van de heffing was, naar verweerder onweersproken heeft gesteld, de afdeling Uitvoering Regelingen II van het HPA belast met de administratieve uitvoering van de suikerregelingen. Klein was daarvan het hoofd. Aan hem kwam, gelet op het vorenoverwogene, de bevoegdheid toe om namens verweerder brieven te ondertekenen de suikerregelingen betreffende. Anders dan appellante meent, behoort daartoe ook de bevoegdheid heffingen als de onderhavige op te leggen. Uit de omstandigheid immers dat in de Akte van Delegatie uitdrukkelijk onder meer ondertekening van stukken met betrekking tot aanstelling, ontslag en overgang in ander dienstverband van personeel van de mandaatverlening wordt uitgezonderd, leidt het College af dat in de bevoegdheid tot ondertekening van brieven, die tot ondertekening van brieven houdende besluiten, is begrepen.
Uit het vorenoverwogene volgt dat de desbetreffende grief van appellante faalt.
5.2 Appellante miskent dat op haar de verplichting rust het bewijs te leveren dat de C-suiker de EU heeft verlaten. Het is niet aan verweerder om aan te tonen dat zulks niet het geval is. Verweerder kon dus in beginsel volstaan met de vaststelling dat het vereiste bewijs op 1 april 1994 niet was geleverd.
Omstandigheden die verweerder hadden moeten nopen aan appellante een verlenging van de bewijstermijn te gunnen, bijvoorbeeld de reële mogelijkheid dat het verlangde bewijs dat de C-suiker het gebied van de EU wel degelijk conform de geldende voorwaarden had verlaten, alsnog binnen een bepaalde termijn zou kunnen worden geleverd, zijn gesteld noch gebleken. Verweerder was derhalve, nu het vereiste bewijs van uitvoer uit de EU ontbrak, in zoverre zonder meer bevoegd, zoal niet verplicht, de litigieuze heffing op het gewraakte tijdstip op te leggen. De hierop betrekking hebbende grieven van appellante falen derhalve.
5.3 Het Hof van Justitie heeft in zijn arrest van 29 januari 1998, C-161/96, Südzucker Mannheim (Jur. Blz. I-299) de vraag onder ogen gezien of de heffing van het in artikel 3 van Pro Verordening (EEG) nr. 2670 /81 bedoelde bedrag op C-suiker zich verdraagt met het evenredigheidsbeginsel wanneer niet wordt betwist dat de betrokken suiker uit de Gemeenschap is uitgevoerd, doch de douaneformaliteiten niet zijn vervuld en deze uitvoer derhalve niet kon worden bewezen door overlegging van het exemplaar nr. 1 van het uitvoercertificaat met de vereiste afschrijvingen en viseringen overeenkomstig artikel 2, tweede lid, van Verordening (EEG) nr. 2670/81 juncto Verordening (EEG) nr. 3183/80. Het Hof van Justitie heeft deze vraag bevestigend beantwoord. Gelet op dit arrest kan redelijkerwijs geen ruimte voor twijfel bestaan, dat ook in een geval als het onderhavige - afgezien van de hierna, in § 5.6 bedoelde omstandigheden - de opgelegde heffing niet in strijd is met het evenredigheidsbeginsel, zodat deze grief van appellante niet tot het door haar beoogde doel kan leiden.
5.4 Volgens vaste rechtspraak van het Hof moet, naar appellante terecht heeft gesteld, de betekenis van het begrip overmacht worden bepaald naar gelang van het wettelijk kader waarin het bestemd is toegepast te worden, aangezien het op de verschillende toepassingsgebieden van het gemeenschapsrecht niet een zelfde inhoud heeft. Niettemin staat vast dat voor een geslaagd beroep op overmacht steeds is vereist dat er sprake moet zijn van abnormale en onvoorzienbare omstandigheden. Dat een contractspartner zijn verplichtingen niet nakomt is niet een zodanige omstandigheid, maar moet worden gekwalificeerd als een niet abnormaal en bekend commercieel risico. Derhalve faalt het beroep op overmacht.
5.5 Het College volgt appellante evenmin in haar betoog dat de heffing moet worden beschouwd als een punitieve sanctie en de oplegging derhalve als een strafvervolging in de zin van artikel 6 EVRM Pro. De heffing vormt een logisch onderdeel van het quotastelsel waarin de gemeenschappelijke ordening van de suikermarkt voorziet, en heeft als zodanig een marktordenende strekking.
De omstandigheid dat de heffing wordt gerelateerd aan het voor de producent ongunstigste tijdstip, geeft aan de heffing nog niet een bestraffend karakter, maar strekt er toe de financiële gevolgen van afzet op de interne markt volledig voor rekening en risico van de producent te laten, onafhankelijk van het moment waarop de suiker daadwerkelijk op de interne markt zou zijn afgezet.
5.6 Tussen partijen is niet in geschil en ook het College ziet geen aanleiding te twijfelen, dat verweerder en het namens hem optredende HPA gedurende enkele maanden in 1993 op de hoogte waren van fraude met van appellante afkomstige zendingen C-suiker en het onderzoek hiernaar, zonder appellante hiervan in kennis te hebben gesteld waardoor zij terzake maatregelen had kunnen nemen. Evenmin ziet het College grond voor het oordeel dat appellante manipulatie of nalatigheid valt te verwijten ter zake van de onjuiste afstempeling van T-5 documenten die zendingen door haar geproduceerde C-suiker begeleidden.
Appellante heeft betoogd dat sprake is van een buitengewone omstandigheid die kwijtschelding overeenkomstig artikel 13 van Pro Verordening (EEG) nr. 1430/79 zou rechtvaardigen, en dat de Commissie ten onrechte het desbetreffende kwijtscheldingsverzoek niet-onvankelijk heeft verklaard. Dienaangaande overweegt het College dat een antwoord op de door appellante opgeworpen vraag naar de geldigheid van beschikking C(2002) 1580 die de Commissie ter zake op 2 mei 2002 heeft gegeven, niet noodzakelijk is voor een uitspraak in het voor het College aanhangige geding. Immers, de vraag of een heffing rechtsgeldig is opgelegd, staat los van de vraag of die heffing kan en moet worden kwijtgescholden. Derhalve acht het College zich niet bevoegd het Hof van Justitie ten aanzien van laatstbedoelde vraag om een prejudiciële beslissing te vragen.
Hetgeen appellante in dit verband voorts heeft betoogd leidt wel tot de vraag of, indien de kwijtscheldingsmogelijkheid op grond van artikel 13 van Pro Verordening (EEG) nr. 1430/79, thans vervangen door artikel 239 van Pro het Communautair douanewetboek, niet van toepassing is op heffingen op C-suiker als in geding, het ontbreken van een grondslag voor kwijtschelding van die heffingen in de gemeenschappelijke ordening van de suikermarkt maakt dat Verordening (EEG) nr. 1785/81 in zoverre ongeldig is. Een bevestigende beantwoording van deze vraag zou kunnen leiden tot de conclusie dat de in geding zijnde heffingen geheel of gedeeltelijk gebaseerd zijn op bepalingen die onverbindend zijn en dat het beroep gegrond verklaard dient te worden.
De conclusie is dat het College zich op grond van artikel 234 EG Pro tot het Hof van Justitie dient te wenden met de hierna in het dictum geformuleerde vraag over de geldigheid van Verordening (EEG) nr. 1785/81 en de ter uitvoering daarvan strekkende Verordening (EEG) nr. 2670/81, alsmede over de gevolgen van een eventuele nietigheid van deze verordeningen .
6. De beslissing
Het College
- Verzoekt het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen om bij wijze van prejudiciële beslissing een uitspraak
te doen over de volgende vragen:
1. Zijn, indien de kwijtscheldingsmogelijkheid op grond van artikel 13 van Pro Verordening (EEG) nr. 1430/79,
thans vervangen door artikel 239 van Pro het Communautair douanewetboek, niet van toepassing is op
heffingen op C-suiker als in geding, Verordening (EEG) nr. 1785/81van de Raad van 30 juni 1981
houdende een gemeenschapppelijke marktordening in de sector suiker, en Verordening (EEG)
nr. 2670/81 van de Commissie van 14 september 1981 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen voor de
productie in de sector suiker, geheel of gedeeltelijk ongeldig in verband met het ontbreken van de
mogelijkheid van terugbetaling of kwijtschelding van heffing op C-suiker om bepaalde redenen van
billijkheid ?
2. Zo ja, is de wettelijke verschuldigdheid aan de heffing op C-suiker ontvallen of kunnen de bevoegde
autoriteit van de betrokken lidstaat en/of de Commissie beslissen hoeveelheden C-suiker buiten heffing
overeenkomstig artikel 3 van Pro Verordening (EEG) nr. 2670/81 te laten wanneer de heffingsplichtige geen
enkele manipulatie of nalatigheid valt te verwijten die eraan kan hebben bijgedragen, dat door hem beoogde uitvoer van die hoeveelheden niet heeft plaats gevonden, en deze heffingsplichtige in het belang
van een onderzoek door de nationale autoriteiten naar overtredingen en onregelmatigheden niet in kennis
is gesteld van bedoeld onderzoek ?
- houdt iedere verdere beslissing aan.
Aldus gewezen door mr. M.J. Kuiper, mr. W.E. Doolaard en mr F.W. du Marchie Sarvaas, in tegenwoordigheid van mr. L. van Duuren, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 9 juni 2004.
w.g. M.J. Kuiper w.g. L. van Duuren