Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 03/893 1 juli 2004
16500 Wet herstructurering varkenshouderij
Uitspraak in de zaak van:
A, te X (gemeente Y), appellante,
gemachtigde: mr. A.A.M. van Beek, advocaat te Tilburg,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. B. Raven, werkzaam bij Bureau Heffingen te Assen.
1. De procedure
Op 1 augustus 2003 heeft het College van appellante een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 27 juni 2003.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellante, gericht tegen verweerders besluit tot weigering aan haar met toepassing van artikel 9 van Pro het Besluit hardheidsgevallen herstructurering varkenshouderij (extra) varkensrechten toe te kennen.
Bij op 26 september 2003 ontvangen faxbericht heeft appellante de gronden van het beroep aangevuld en op 2 december 2003 heeft het College van verweerder het verweerschrift en op de zaak betrekking hebbende stukken ontvangen.
Het College heeft de zaak ter behandeling gevoegd met vijf samenhangende zaken, in welke zaken de gezamenlijke mondelinge behandeling van het beroep heeft plaatsgevonden op 8 april 2004. Ter zitting hebben de hierboven genoemde gemachtigden de standpunten van partijen nader toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Regelgeving
Ingevolge artikel 1, aanhef en onder c, van de Wet herstructurering varkenshouderij (hierna: Whv) wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen onder 'bedrijf' voor zover hier van belang verstaan: geheel van productie-eenheden bestaande uit één of meer gebouwen of afgescheiden gedeelten daarvan en de daarbij behorende landbouwgrond, uitsluitend of onder meer dienende tot de uitoefening van de landbouw, zulks beoordeeld naar de feitelijke omstandigheden.
Ingevolge artikel 25 van Pro de Wet herstructurering varkenshouderij (hierna: Whv) kunnen bij algemene maatregel van bestuur, voor bepaalde groepen van gevallen waarbij de bepaling van de hoogte van het varkensrecht of fokzeugenrecht overeenkomstig hoofdstuk II en artikel 24 leidt Pro tot onbillijkheden van overwegende aard, regels worden gesteld omtrent een van hoofdstuk II en artikel 24 afwijkende Pro bepaling van de hoogte van deze rechten. Bij deze regels kunnen nadere voorwaarden en beperkingen worden gesteld. Deze algemene maatregel van bestuur is het Besluit hardheidsgevallen herstructurering varkenshouderij.
Artikel 34 Whv Pro bepaalt dat een belanghebbende bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven beroep kan instellen tegen een op grond van deze wet genomen besluit.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, Bhv wordt, voorzover hier van belang, met betrekking tot een daartoe aangemeld bedrijf met ingang van het tijdstip van inwerkingtreding van artikel 15 Whv Pro de hoogte van het varkensrecht en het fokzeugenrecht bepaald overeenkomstig de hoofdstukken 1, 2 en 4 van dit besluit, onder de in dit besluit geregelde voorwaarden en beperkingen.
Artikel 9 Bhv Pro maakt deel uit van hoofdstuk 2, paragraaf 3, Bhv, welke paragraaf als opschrift heeft “Investeringen ten behoeve van uitbreiding binnen niet-benutte mestproductierechten. In dit artikel, zoals luidend na de op 1 juli 2000 in werking getreden wijziging met terugwerkende kracht tot 1 september 1998 (Staatsblad 2000, 233), is onder meer het volgende bepaald:
"1. Het overeenkomstig hoofdstuk II, uitgezonderd artikel 14, en artikel 24 van Pro de wet bepaalde varkensrecht, onderscheidenlijk fokzeugenrecht, van een daartoe aangemeld bedrijf wordt overeenkomstig deze paragraaf vergroot, indien met betrekking tot het desbetreffende bedrijf na 1992 en vóór 10 juli 1997 ten behoeve van een vergroting van het aantal te houden varkens:
a. door het bevoegd gezag een milieuvergunning is verleend,
b. een aanvraag is ingediend om een milieuvergunning, die naar aanleiding van de aanvraag uiterlijk op 1 januari 2001 is verleend, dan wel
c. bij het bevoegd gezag overeenkomstig artikel 8.19 van de Wet milieubeheer dan wel overeenkomstig artikel 4 van Pro het Besluit melkrundveehouderijen milieubeheer of artikel 3 van Pro het Besluit akkerbouwbedrijven milieubeheer een of meer meldingen zijn gedaan. Een overeenkomstig artikel 8.19 van de Wet milieubeheer gedane melding wordt slechts in aanmerking genomen voorzover deze betrekking heeft op een verandering van de inrichting die overeenkomstig de op het tijdstip van de melding voor de inrichting geldende milieuvergunning kon leiden tot een uitbreiding van het aantal varkens.
2. Een bedrijf komt uitsluitend voor de toepassing van deze paragraaf in aanmerking indien ten aanzien van het bedrijf is voldaan aan elk van de volgende voorwaarden:
a. het niet-gebonden mestproductierecht voor varkens en kippen is per saldo niet verkleind ten gevolge van de registratie van kennisgevingen van verplaatsingen met betrekking tot dat recht die zijn gedaan in de periode van 1 januari 1996 tot 10 juli 1997 of, ingeval het bedrijf na 1 januari 1996 door samenvoeging is ontstaan of een of meerdere malen is overgedragen, in de periode gelegen tussen die samenvoeging of de laatste van die overdrachten en 10 juli 1997;
b. uiterlijk op 1 januari 2003 is binnen de inrichting extra huisvesting gebouwd voor ten minste 75% van het aantal varkens waarvoor extra huisvesting diende te worden gebouwd om alle varkens die mogen worden gehouden ingevolge de verleende milieuvergunning, bedoeld in het eerste lid, onderdelen a en b, onderscheidenlijk ingevolge de milieuvergunning, bedoeld in de tweede volzin van dat lid dan wel het Besluit melkrundveehouderijen milieubeheer of het Besluit akkerbouwbedrijven milieubeheer, te kunnen huisvesten overeenkomstig de verleende milieuvergunning, onderscheidenlijk overeenkomstig de in het eerste lid, tweede volzin, bedoelde milieuvergunning in samenhang met de overeenkomstig artikel 8.19 van de Wet milieubeheer gedane meldingen, dan wel overeenkomstig het Besluit melkrundveehouderijen milieubeheer of het Besluit akkerbouwbedrijven milieubeheer in samenhang met de in het eerste lid, onderdeel c, bedoelde meldingen;
c. uiterlijk op 1 januari 2003 is op het bedrijf huisvesting voor varkens aanwezig voor tenminste het aantal varkens dat overeenkomt met 85% van het op grond van deze paragraaf vergrote varkensrecht;
d. bij de melding, bedoeld in artikel 2, wordt een afschrift van de vergunning, bedoeld in het eerste lid, onderdeel a, de aanvraag, bedoeld in het eerste lid, onderdeel b, onderscheidenlijk de meldingen, bedoeld in het eerste lid, onderdeel c en, in voorkomend geval, de milieuvergunning, bedoeld in de tweede volzin van het eerste lid, waarop door het bevoegd gezag de datum van ontvangst is aangetekend, overgelegd. Bij gebreke van een dergelijke aantekening wordt tevens een door het bevoegd gezag afgegeven bewijs van ontvangst, waarin die datum is vermeld, overgelegd;
e. binnen zes weken na de verlening van de milieuvergunning, bedoeld in het eerste lid, onderdeel b, dan wel, indien die verlening vóór de inwerkingtreding van dit besluit heeft plaatsgevonden, binnen zes weken na die inwerkingtreding, wordt een afschrift van de milieuvergunning overgelegd aan het Bureau Heffingen. Op verzoek van het Bureau Heffingen wordt binnen de daarbij aangegeven termijn de milieuvergunning aan dat bureau overgelegd."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Bij besluit van 4 mei 1994 hebben burgemeester en wethouders van de toenmalige gemeente X op grond van de Wet milieubeheer aan C een vergunning verleend voor het oprichten en in werking hebben van een inrichting ten behoeve van een varkensmesterij op het perceel P te Z. De vergunning heeft betrekking op 3.680 vleesvarkens.
- Op 3 februari 1997 heeft de grondkamer voor Q een afschrift ontvangen van een tussen appellante als pachter en D - vertegenwoordigd door E - als verpachter met ingang van 15 januari 1997 voor de duur van zes jaar gesloten pachtovereenkomst met betrekking tot een gedeelte van een mestvarkensstal, gelegen aan P te X, met een capaciteit voor 1.486 varkens. Deze overeenkomst is op 18 april 1997 goedgekeurd door de grondkamer.
- Op 12 oktober 1998 heeft Bureau Heffingen van appellante een Aanmelding Besluit hardheidsgevallen (met bijlagen) ontvangen, waarin appellante heeft aangegeven in aanmerking te willen komen voor hardheidscategorie 3 en het maximaal mogelijke aantal varkensrechten.
- Bij besluit van 6 september 2002 heeft verweerder appellante meegedeeld dat zij niet in aanmerking kan komen voor hardheidscategorie 3.
- Tegen voormeld besluit heeft appellante bij brief van 11 oktober 2002 bezwaar gemaakt.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het standpunt van verweerder
3.1 Het bestreden besluit
Het bestreden besluit houdt - onder meer - het volgende in.
De Besluitgever heeft een melding op grond van artikel 9, eerste lid, Bhv slechts willen honoreren in die gevallen, waarin sprake is van een duidelijke relatie tussen de (verleende) milieuvergunning en de latente ruimte van het desbetreffende bedrijf. In het onderhavige geval is deze relatie niet aanwezig, nu appellante vraagt om toekenning van varkensrechten op basis van latente grondgebonden mestproductierechten die rusten op de bij haar bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond, in combinatie met een milieuvergunning die door de verpachter of diens rechtsvoorganger is aangevraagd, terwijl de verpachter zelf niet beschikte over deze oppervlakte landbouwgrond. Dat appellante voor 10 juli 1997 een pachtovereenkomst is aangegaan doet hier niets aan af, nu het immers voornamelijk gaat om de niet-benutte mestproductierechten in het referentiejaar.
Het toekennen van varkensrechten aan appellante staat bovendien haaks op de doelstelling van de Whv te komen tot een daadwerkelijke vermindering van het aantal varkens in Nederland. In de Whv is uitdrukkelijk niet voorzien in een aan de oppervlakte landbouwgrond van een bedrijf gekoppeld (basis)varkensrecht, omdat een dergelijk recht in potentie tot een grote uitbreiding van het aantal varkens in Nederland zou kunnen leiden.
Nu in het geval van appellante geen sprake is van een duidelijke relatie tussen de verleende milieuvergunning en de niet-benutte mestproductieruimte op haar bedrijf, komt verweerder niet toe aan een (her)beoordeling van de feitelijke situatie.
3.2 In het verweerschrift heeft verweerder gesteld dat uit een AID-rapport blijkt dat appellante het gepachte deel van de varkensinrichting aan P niet daadwerkelijk in gebruik heeft. Ter zitting heeft verweerder opgemerkt dat als er vóór 10 juli 1997 al sprake was van situatie, dat (het deel van) de gepachte inrichting reeds zo zeer tot het bedrijf van appellante behoorde dat sprake was van één geheel, dit niet het geheel is waarvoor de milieuvergunning is aangevraagd. Gelet op het moment waarop de milieuvergunning is aangevraagd, is die aanvraag immers niet gedaan ter benutting van de aan de oppervlakte landbouwgrond van appellante gebonden mestproductierechten.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft ter ondersteuning van het beroep - samengevat - het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
4.1 Verweerder stelt ten onrechte dat niet is voldaan aan de aan artikel 9 Bhv Pro inherente eis van een duidelijke relatie tussen voorheen niet-benutte mestproductierechten enerzijds en de (aangevraagde/verleende) Wm-vergunning voor de inrichting aan P te Y anderzijds. Verweerder acht een dergelijke relatie blijkbaar slechts aanwezig indien - de rechtsvoorganger van - de verpachter zelf beschikte over die latente mestruimte.
Dat standpunt is niet in overeenstemming met artikel 9 Bhv Pro en de daarop betrekking hebbende jurisprudentie van het College. Voorzover verweerder in dit verband refereert aan de overwegingen (op bladzijde 14) van de uitspraak van het College van 8 april 2003 in de zaken F e.a. (www.rechtspraak.nl, LJN-nummer AF7722), berust dit naar de opvatting van appellante op een onjuiste lezing. De desbetreffende overwegingen van het College zien immers op een situatie waarin sprake is van een overdracht van een bedrijf, met inbegrip van de op (de landbouwgrond van) dat bedrijf rustende latente mestproductieruimte. Appellante beroept zich echter niet op latenties van een rechtsvoorganger, maar op de voorheen op haar eigen landbouwgrond berustende latente mestproductierechten, die zij omgezet wil zien in varkensrechten.
4.2 Door op onjuiste wijze te concluderen tot afwezigheid van een duidelijke relatie in vorenbedoelde zin, is verweerder ten onrechte niet toegekomen aan een (her)beoordeling van de feitelijke situatie van appellante.
Met betrekking tot de feitelijke situatie is van belang dat het bedrijf van appellante en dat van C al sedert decennia samenwerken. Gezamenlijk exploiteerden zij onder meer een boomgaard en machines en arbeidskrachten werden over en weer bij elkaar ingezet. Vanuit die bestendige samenwerking is het idee ontstaan de bedrijfsactiviteiten uit te breiden met de varkenshouderij, waardoor de bedrijven verzekerd zouden zijn van voldoende, goede en homogene meststoffen, die deels konden worden aangewend voor de teelt van voedergewassen voor de varkens. Omdat het planologisch was toegestaan op de aan C ter beschikking staande locatie aan P een varkensmesterij te vestigen, heeft hij daartoe een Wm-aanvraag ingediend. De bedoeling was toen al dat C zelf circa 2.000 varkens zou gaan houden en appellante de overige van de 3.680 varkens, waarop de aanvraag zag. Appellante claimt derhalve uit eigen hoofde varkensrechten in verband met een vóór 10 juli 1997 zowel aangevraagde als verleende Wm-vergunning, verband houdende met de samenwerking tussen de bedrijven van appellante en C, terwijl de inrichting waar die vergunning op ziet nadien is overgegaan naar D, die een deel daarvan eveneens voor die datum heeft verpacht aan appellante. Verweerder heeft in het verweerschrift ten onrechte onder verwijzing naar een niet tot de gedingstukken behorend AID-rapport geconcludeerd dat appellante niet de houder van de in het desbetreffende gedeelte van de stal aanwezige varkens zou zijn.
4.3 Gelet op het vorenstaande stelt appellante te voldoen aan het voor een situatie als de onderhavige in de uitspraken van het College van 8 april 2003 en 1 april 2004 geformuleerde criterium voor toepassing van artikel 9 Bhv Pro, namelijk dat het staldeel aan P waarin de varkens worden gehouden reeds voor de datum van 10 juli 1997 deel uitmaakte van haar bedrijf, zodat het geheel van productie-eenheden als het “desbetreffende bedrijf” in de zin van artikel 9 Bhv Pro kan (en moet) worden aangemerkt.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College stelt voorop dat het - pas in het verweerschrift door verweerder genoemde - AID-rapport niet aan het bestreden besluit ten grondslag ligt en evenmin deel uitmaakt van de gedingstukken. Reeds om die reden kan op de argumenten, die verweerder aan dit rapport ontleent, niet worden ingegaan.
5.2 Anders dan verweerder in het bestreden besluit heeft gesteld, is voor de aan artikel 9 Bhv Pro inherente eis van een duidelijke relatie tussen voorheen niet-benutte mestproductierechten (latente ruimte) en de vóór 10 juli 1997 voor de varkenshouderij aangevraagde/verleende milieuvergunning niet vereist dat de - rechtsvoorganger van de - verpachter van de stal waarvoor de milieuvergunning is aangevraagd/verleend zelf over landbouwgrond en daarop rustende latente mestproductierechten beschikte. Noch de tekst van, noch de toelichting bij artikel 9 e.v. Bhv biedt steun aan deze opvatting van verweerder.
Weliswaar kan uit die tekst en/of toelichting niet worden afgeleid dat de Besluitgever bij hardheidscategorie 3 uitdrukkelijk mede het oog heeft gehad op een situatie als die waarop appellante zich beroept, maar dat de Besluitgever een dergelijke situatie van toepassing van deze hardheidscategorie heeft willen uitsluiten blijkt daaruit evenmin.
Het College acht in dit verband van belang dat het houden van varkens op basis van - niet eerder benutte - grondgebonden mestproductierechten voorafgaand aan de inwerkingtreding van Whv/Bhv was toegestaan. Voorts staat in het onderhavige geval objectief verifieerbaar vast dat appellante vóór 10 juli 1997 met D een pachtcontract voor een stalruimte in de inrichting aan P heeft gesloten, welke overeenkomst eveneens voor die datum is goedgekeurd door de grondkamer. Gelet op deze omstandigheden kan niet worden gezegd dat deze overeenkomst een - in de optiek van de Besluitgever ongewenste - reactie vormt op de door verweerder op die datum aan de Tweede Kamer aangekondigde maatregelen tot herstructurering in de varkenshouderij.
5.3 Gelet op het vorenstaande berust het bestreden besluit niet op een deugdelijke motivering, als vereist in artikel 7:12 Awb Pro. Bovendien heeft verweerder, uitgaande van een onjuiste rechtsopvatting, ten onrechte nagelaten te onderzoeken of de omstandigheden van het geval de conclusie kunnen rechtvaardigden dat, hoewel de milieuvergunning niet is aangevraagd door, onderscheidenlijk verleend aan het bedrijf van appellante, dat bedrijf niettemin geacht zou moeten worden "het desbetreffende bedrijf" in de zin van de aanhef van artikel 9, eerste lid, Bhv te zijn. Verwezen zij naar de uitspraak in de zaken AWB 02/913 e.a. van 8 april 2003, alsmede de uitspraken van 1 april 2004 onder meer in de zaken AWB 02/1003 en AWB 02/911 e.a., te raadplegen op www.rechtspraak.nl, LJN-nummers AO7744 en AO7799).
5.4 Het beroep is derhalve gegrond en het bestreden besluit zal worden vernietigd. Verweerder zal opnieuw op het bezwaarschrift van appellante moeten beslissen met inachtneming van het bij deze uitspraak overwogene.
Voor het in verband hiermee door verweerder nog te verrichten onderzoek is met name van belang of gezien de feitelijke omstandigheden de door appellante gepachte stalruimte in de inrichting waarop de milieuvergunning ziet, gelet op artikel 1, aanhef en onder c, Whv al vóór 10 juli 1997 daadwerkelijk als productie-eenheid van haar bedrijf kon worden aangemerkt. Hierbij kan onder meer worden gedacht aan aantoonbare betalingen terzake van de pachtsom, de aanschaf van dieren en vergoeding van de met de varkenshouderij belaste bedrijfsleider.
5.5 Het College ziet aanleiding verweerder met toepassing van artikel 8:75 Awb Pro te veroordelen in de door appellante in verband met het beroep gemaakte proceskosten.
Met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden deze kosten vastgesteld op € 161,--. Dit bedrag is als volgt berekend. Zowel voor het beroepschrift als voor het verschijnen ter zitting wordt 1 punt ter waarde van € 322,-- toegekend. Het hieruit volgende bedrag (€ 644,--) wordt vermenigvuldigd met 1 (zaak van gemiddeld gewicht) en 1,5 (vier of meer samenhangende zaken). Het totaalbedrag van € 966,-- aan proceskosten dient vervolgens in zes gelijke delen te worden toegerekend aan de zaken 03/890 tot en met 03/893, 03/1123 en 03/1125, zodat aan appellanten een zesde deel van € 966,--, dat is € 161,--, aan proceskosten toekomt.
Voorts dient het door appellante betaalde griffierecht aan haar vergoed te worden.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 27 juni 2003;
- draagt verweerder op opnieuw op het bezwaar van appellante beslissen;
- veroordeelt verweerder in de door appellante in verband met de behandeling van haar beroep gemaakte kosten tot een
bedrag van € 161,- (zegge: honderdeenenzestig euro), te vergoeden door de Staat;
- bepaalt dat de Staat aan appellante vergoedt het door haar betaalde griffierecht ad € 116,- (honderdzestien euro).
Aldus gewezen door mr. M.A. van der Ham, in tegenwoordigheid van mr. B. van Velzen, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 1 juli 2004.
w.g. M.A. van der Ham w.g. B. van Velzen