Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Nrs. AWB 02/913, 02/914, 02/917, 02/918,
02/920/, 02/921, 02/935 en 02/936 8 april 2003
16500 Wet herstructurering varkenshouderij
Uitspraak in de zaken van:
1. A, te B,
2. C, te D,
3. E te B,
4. F, te B,
5. G, te H,
6. Maatschap I, te J,
7. K, te L en
8. M, te N,
appellanten,
gemachtigden: mr. A.A.M. van Beek en mr. J.J.J. de Rooij, advocaten te Tilburg,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, verweerder,
gemachtigde: mr. M. Haan, werkzaam bij Bureau Heffingen te Assen.
1. De procedure
Op 29 mei 2002 heeft het College van ieder van appellanten een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen ten aanzien van elk van hen afzonderlijk genomen besluiten van verweerder van 25 april 2002.
Bij deze besluiten heeft verweerder beslist op de bezwaren van appellanten tegen een ten aanzien van hen genomen besluit, inhoudend dat zij niet in aanmerking komen voor toepassing van artikel 9 van Pro het Besluit hardheidsgevallen herstructurering varkenshouderij.
Op 1 juli 2002 heeft het College van appellanten een gelijkluidend aanvullend beroepschrift ontvangen.
Het College heeft van verweerder in alle zaken op 6 september 2002 een verweerschrift ontvangen en op 11 september 2002 de op de zaken betrekking hebbende stukken.
Appellanten hebben bij op 3 december 2002 ontvangen schrijven gerepliceerd, waarna verweerder op 24 december 2002 heeft gedupliceerd. Op 31 december 2002 heeft het College nadere stukken van verweerder ontvangen, die deel uitmaken van een strafrechtelijk onderzoek naar vermoedelijke overtreding van het ingevolge artikel 15 Wet Pro herstructurering varkenshouderijen geldende uitbreidingsverbod op - onder meer - de locatie P-weg te Q. Vervolgens heeft het College in reactie op die nadere stukken van verweerder op 8 januari 2003 van appellanten nog een tweetal stukken met betrekking tot voormeld strafrechtelijk onderzoek ontvangen.
Het College heeft de zaken ter behandeling gevoegd en op 14 januari 2003 ter zitting behandeld, waarbij partijen hun standpunten bij monde van hun gemachtigden nader hebben toegelicht. Voorts is ter zitting op verzoek van appellanten gehoord prof. mr. D.W. Bruil, opsteller van een door appellanten bij de stukken gevoegd advies, dat in opdracht van het kantoor van de gemachtigden van appellanten in verband met de bedrijfsvoering van de varkenshouderij aan onder meer de P-weg in Q in juli 2001 is uitgebracht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De toepasselijke regelgeving.
Op grond van artikel 15 Whv Pro, voorzover hier van belang, is het verboden op een bedrijf gemiddeld per jaar een groter aantal varkens te houden dan het op dat bedrijf rustende varkensrecht, verminderd met het grondgebonden deel van het varkensrecht. Het varkensrecht komt ingevolge artikel 6 Whv Pro in beginsel overeen met het in 1996 gemiddeld op het bedrijf gehouden aantal varkens, verminderd met 10 %. Eén van de uitgangspunten van het stelsel van varkensrechten is dat mestproductierechten waarover een bedrijf wel beschikte maar waarvan het in het referentiejaar geen gebruik maakte, niet alsnog kunnen worden aangewend voor het houden van varkens.
Ingevolge artikel 25 Whv Pro kunnen bij algemene maatregel van bestuur, voor bepaalde groepen van gevallen waarbij de bepaling van de hoogte van het varkensrecht overeenkomstig hoofdstuk II en artikel 24 leidt Pro tot onbillijkheden van overwegende aard, regels worden gesteld omtrent een van hoofdstuk II en artikel 24 afwijkende Pro bepaling van de hoogte van deze rechten. Bij deze regels kunnen nadere voorwaarden en beperkingen worden gesteld. Deze algemene maatregel van bestuur is het Besluit hardheidsgevallen herstructurering varkenshouderij (hierna: Bhv).
Ingevolge artikel 2, eerste lid, Bhv wordt - voorzover hier van belang - met ingang van de inwerkingtreding van artikel 15 Whv Pro met betrekking tot een daartoe aangemeld bedrijf de hoogte van het varkensrecht, onder in het Bhv geregelde voorwaarden en beperkingen, bepaald overeenkomstig de hoofdstukken 1, 2 en 4 Bhv. Ingevolge het derde lid van artikel 2 doet Pro de belanghebbende de in het eerste lid bedoelde melding binnen zes weken na inwerkingtreding van het Bhv. In artikel II van het Besluit tot wijziging van - o.m. artikel 9 van Pro - de Bhv van 25 mei 2000 (Staatsblad 2000, 233), dat op 1 juli 2000 met terugwerkende kracht vanaf 1 september 1998 in werking is getreden, is bepaald dat in afwijking van artikel 2, derde lid, Bhv de in dat artikel bedoelde melding wordt gedaan binnen zes weken na de inwerkingtreding van het wijzigingsbesluit.
De situatie waarop artikel 9 Bhv Pro, zoals dat in de oorspronkelijke versie luidde, ziet wordt door verweerder aangeduid als "hardheidsgeval 3". De wijziging van deze bepaling bij het Besluit van 25 mei 2000, waardoor dit artikel is uitgebreid met gevallen, waarin in de genoemde periode sprake was van een verleende milieuvergunning of een melding op grond van artikel 8.19 Wet milieubeheer, wordt aangeduid als "hardheidsgeval 14a".
Artikel 9 Bhv Pro maakt deel uit van paragraaf 3 van hoofdstuk 2 Bhv, met het opschrift "Investeringen ten behoeve van uitbreiding binnen niet-benutte mestproductierechten" en luidde sinds de op 1 juli 2000 met terugwerkende kracht in werking getreden wijziging, voorzover van belang, als volgt:
"1. Het overeenkomstig hoofdstuk II, uitgezonderd artikel 14, en artikel 24 van Pro de wet bepaalde varkensrecht (…) van een daartoe aangemeld bedrijf wordt overeenkomstig deze paragraaf vergroot, indien met betrekking tot het desbetreffende bedrijf na 1992 en vóór 10 juli 1997 ten behoeve van een vergroting van het aantal te houden varkens:
a. door het bevoegd gezag een milieuvergunning is verleend,
(…)
2. Een bedrijf komt uitsluitend voor de toepassing van deze paragraaf in aanmerking indien ten aanzien van het bedrijf is voldaan aan elk van de volgende voorwaarden:
a. het niet-gebonden mestproductierecht voor varkens en kippen is per saldo niet verkleind ten gevolge van de registratie van kennisgevingen van verplaatsingen met betrekking tot dat recht die zijn gedaan in de periode van 1 januari 1996 tot 10 juli 1997 of, ingeval het bedrijf na 1 januari 1996 door samenvoeging is ontstaan of een of meerdere malen is overgedragen, in de periode gelegen tussen die samenvoeging of de laatste van die overdrachten en 10 juli 1997;
b. uiterlijk op 1 januari 2003 is binnen de inrichting extra huisvesting gebouwd voor ten minste 75% van het aantal varkens waarvoor extra huisvesting diende te worden gebouwd om alle varkens die mogen worden gehouden ingevolge de verleende milieuvergunning, bedoeld in het eerste lid, onderdelen a (…) te kunnen huisvesten overeenkomstig de verleende milieuvergunning (…)
c. uiterlijk op 1 januari 2003 is op het bedrijf huisvesting voor varkens aanwezig voor tenminste het aantal varkens dat overeenkomt met 85% van het op grond van deze paragraaf vergrote varkensrecht;
d. bij de melding, bedoeld in artikel 2, wordt een afschrift van de vergunning, bedoeld in het eerste lid, onderdeel a, (…) overgelegd. (…)
e. binnen zes weken na de verlening van de milieuvergunning, bedoeld in het eerste lid, onderdeel b, dan wel, indien die verlening vóór de inwerkingtreding van dit besluit heeft plaatsgevonden, binnen zes weken na die inwerkingtreding, wordt een afschrift van de milieuvergunning overgelegd aan het Bureau Heffingen. (…)
(…)
6. Deze paragraaf blijft buiten toepassing indien de vergroting minder dan 10% van het overeenkomstig hoofdstuk II, uitgezonderd artikel 14, en artikel 24 van Pro de wet bepaalde varkensrecht zou zijn."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaken de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Naar aanleiding van een op 20 september 1993 ontvangen aanvraag hebben burgemeester en wethouders van de gemeente Q op 25 oktober 1994 aan R te S een vergunning op grond van de Wet milieubeheer verleend voor het oprichten en in werking hebben van een varkensmesterij met 6.720 mestvarkens op het perceel P-weg (vrl.) te Q.
- Bij op 22 juni 1997 gedagtekend formulier heeft P-weg B.V. (i.o.), gevestigd te T, ten behoeve van het houden van 9.828 vleesvarkens in de inrichting aan de P-weg te Q een aanvraag op grond van de Wet milieubeheer ingediend. Blijkens mededeling namens appellanten ter zitting van 14 januari 2003 is deze (uitbreidings)vergunning niet verleend.
- Bij brief van 17 maart 1997 heeft mr. F.R. Veeke (hierna: Veeke), werkzaam bij ABAB te Tilburg, een aantal vragen gesteld aan Bureau Heffingen. In deze brief heeft Veeke, voorzover hier van belang, uiteen gezet dat het voornemen bestaat in Q een drietal varkensstallen op te richten, dat per stal de exploitatie van het onroerend goed en de in- en verkoop van dieren in verschillende B.V.´s zal worden ondergebracht en dat de onroerend zaaks-B.V.´s pachtovereenkomsten zullen aangaan met een B.V. in oprichting, die op haar beurt delen van de stal zal gaan onderverpachten aan diverse akkerbouwers. De B.V. in oprichting zal eerst met de per stal te onderscheiden handels-B.V.(´s) overeenkomsten ter verzorging en opfok van de dieren aangaan en vervolgens op haar beurt de dieren middels opfok-/verzorgingsovereenkomsten ter beschikking stellen aan de akkerbouwers.
De akkerbouwers zullen de arbeid met betrekking tot opfok en verzorging inhuren van de B.V. in oprichting. De gekozen bedrijfsopzet is gebaseerd op een productie van 125 kg fosfaat/ha grondgebonden mestproductierechten. Veeke heeft in zijn brief de vraag voorgelegd of Bureau Heffingen de opvatting deelt dat de gekozen bedrijfsopzet in overeenstemming is met de bestaande regelgeving en vraagt tevens of de op handen zijnde wijziging van de Meststoffenwet invloed zou kunnen hebben op deze bedrijfsopzet.
- Bij brief van 16 april 1997 heeft Bureau Heffingen voormelde brief beantwoord. Dit antwoord houdt onder meer in dat indien de B.V. in oprichting - die gelet op de medevennootschap tevens ziet op de akkerbouwers - het bedrijfsrisico draagt voor de exploitatie van de varkenshouderij zulks, voorzover op basis van de verstrekte informatie beoordeelbaar, afhankelijk van het feit hoe een en ander wordt vastgelegd en uitgevoerd, is toegestaan. In verband met de lijdelijkheid van het bureau wordt geen antwoord worden gegeven op de vraag naar het effect van toekomstige wetgeving.
- Bij brief van 28 mei 1997 heeft Veeke zich wederom tot Bureau Heffingen gewend. In deze brief zet hij min of meer hetzelfde uiteen als in de brief van 17 maart 1997, met dien verstande dat hierin wordt gesteld dat de stal zal worden geëxploiteerd door een vennootschap onder firma, die (gedeelten van) die stal zal verpachten aan akkerbouwers, die op hun beurt een overeenkomst met Q Varkens B.V. zullen sluiten tot het opfokken en verzorgen van varkens en de in dit kader te verrichten werkzaamheden zelf zullen doen dan wel door in te huren werknemers. Een antwoord op deze brief bevindt zich niet bij de gedingstukken.
- Appellanten sub 1. tot en met 7. hebben blijkens overgelegde afschriften van op 28 oktober 1997 opgemaakte en ondertekende pachtovereenkomsten ieder voor zich met ingang van 2 juni 1997 voor de duur van 6 jaar een deel van de vleesvarkensstal aan de P-weg te Q gepacht van de eigenaar, P-weg U B.V. te V. Met uitzondering van de pachtovereenkomst van appellant K, die op 13 maart 1998 is goedgekeurd, zijn deze pachtovereenkomsten op 9 januari 1998 goedgekeurd door de grondkamer.
- Appellant M heeft blijkens een overgelegd afschrift van een pachtovereenkomst, opgemaakt 30 november 1998 en ondertekend 11 maart 1999, met ingang van 1 januari 1998 van P-weg U B.V. een deel van voormelde varkensstal gepacht. Deze overeenkomst, eveneens voor de duur van 6 jaar, is op 19 november 1999 goedgekeurd door de grondkamer.
- Op 12 oktober 1998 heeft Bureau Heffingen van ieder van appellanten een Aanmelding Besluit hardheidsgevallen ontvangen, waarin appellanten hebben aangekruist in aanmerking te willen komen voor hardheidsgeval 3.
- Op 10 augustus 2000 heeft Bureau Heffingen van ieder van appellanten formulieren "Verklaring voorwaardelijke rechten" en "Aanmelding Besluit hardheidsgevallen in verband met categorie 12, 14 en 19" ontvangen. In laatstgenoemde formulieren hebben alle appellanten aangegeven in aanmerking te willen komen voor toepassing van categorie 14a.
- Bij besluiten van 5 oktober 2001 heeft Bureau Heffingen aan ieder van appellanten meegedeeld dat zij niet in aanmerking kunnen komen voor toepassing van de categorieën 3 en 14a. Ter motivering hiervan heeft Bureau Heffingen zich, onder verwijzing naar de doelstellingen van de Whv en het Bhv, op het standpunt gesteld dat niet is gebleken dat de locatie P-weg te Q op het moment waarop voor deze locatie een ingevolge artikel 9 Bhv Pro vereiste milieuvergunningaanvraag is ingediend, feitelijk tot de bedrijven van appellanten behoorde. Voorts heeft Bureau Heffingen aan appellanten meegedeeld dat de registratie van deze locatie bij hun afzonderlijke mestnummers, die heeft plaatsgevonden naar aanleiding van de door appellanten overgelegde pachtovereenkomsten, dateert van na 9 juli 1997, zodat met deze registratie(s) voor het registreren van varkensrechten geen rekening kan worden gehouden.
- Bij brieven van 1 november 2001 heeft Bureau Heffingen alle appellanten meegedeeld dat zij, nu zij niet in aanmerking komen voor de categorieën 3 en 14A, niet beschikken over voorwaardelijke varkensrechten en dus evenmin in aanmerking komen voor omzetting daarvan in varkensrechten.
- Appellanten hebben ieder voor zich bij brieven van 6 november 2001 bezwaar gemaakt tegen het ten aanzien van hen afzonderlijk genomen besluit van 5 oktober 2001. Bij brieven van 10 december 2001 hebben zij voorts bezwaar gemaakt tegen de bij voormelde brieven van 1 november 2001 meegedeelde weigering tot omzetting van voorwaardelijke varkensrechten.
- Naar aanleiding van voormelde bezwaarschriften heeft op 12 maart 2002 een hoorzitting plaatsgevonden.
- Vervolgens heeft verweerder de bestreden besluiten genomen.
3. De bestreden besluiten en het nadere standpunt van verweerder
In de bestreden besluiten, de verweerschriften en ter zitting heeft verweerder - samengevat en voorzover hier van belang - het volgende aangevoerd.
De meldingen van appellanten zien op toepassing van artikel 9 Bhv Pro, zoals deze bepaling aanvankelijk luidde en de versie, zoals deze met terugwerkende kracht vanaf 1 september 1998 op 1 juli 2000 in werking is getreden.
De regels met betrekking tot het varkensrecht in de Whv en het Bhv, waaronder de voorwaarden en wijze van berekening, zijn gebaseerd op het bedrijfsbegrip zoals dat in de gehele mestwetgeving geldt. Dit bedrijfsbegrip is behalve in artikel 1 Whv Pro ook gedefinieerd in de artikelen 1 van de Wet verplaatsing mestproductie en de Meststoffenwet.
Op grond van hoofdstuk 2, paragraaf 3, Bhv kunnen bedrijven extra varkensrechten krijgen als met betrekking tot het uitbreiden van de varkenshouderij op het desbetreffende bedrijf (artikel 9, eerste lid, Bhv) voor 10 juli 1997 investeringsverplichtingen zijn aangegaan. Om te kunnen vaststellen of een bedrijf investeringsverplichtingen is aangegaan, wordt in het Bhv aangesloten bij een (aangevraagde of) verleende milieuvergunning ten behoeve van een vergroting van het aantal varkens op het desbetreffende bedrijf. Om zeker te stellen dat de milieuvergunning is aangevraagd ten behoeve van het desbetreffende bedrijf wordt de voorwaarde gesteld dat de locatie/grond waarop de milieuvergunning(aanvraag) betrekking heeft, krachtens eigendom, een zakelijk gebruiksrecht of op grond van een goedgekeurde reguliere pachtovereenkomst - welke titels zijn opgesomd in artikel 1, aanhef en onder n, Whv - behoort tot het bedrijf, dat de hardheidsmelding doet.
Anders dan appellanten stellen is laatstgenoemde voorwaarde niet van aanvullende, buitenwettelijke aard, maar betreft dit een onderliggende voorwaarde, die gegeven de systematiek van de Whv en het Bhv noodzakelijk is om vast te stellen of de aanvraag voor een milieuvergunning voor het desbetreffende bedrijf is ingediend. Dat voor deze onderliggende voorwaarde van een geldige titel tevens de grens van 10 juli 1997 geldt, volgt uit het feit dat op die datum de herstructurering van de varkenshouderij werd aangekondigd en de omstandigheid dat teneinde anticipatie te voorkomen in de Whv noch in het Bhv rekening wordt gehouden met gebeurtenissen die na 9 juli 1997 hebben plaatsgevonden.
In artikel 1, onder c, Whv wordt het begrip "bedrijf" gedefinieerd. Uit deze definitie blijkt dat zowel een stal als landbouwgrond productie-eenheden vormen van een bedrijf, zonder dat hierbij onderscheid in gebruikstitels wordt gemaakt. Onderdeel n. van artikel 1 Whv Pro, waarin het begrip "tot het bedrijf behorende landbouwgrond" is gedefinieerd, noemt uitdrukkelijk de zakelijke gebruikstitels. Dit geldt eveneens voor de definitie van het begrip overdracht in artikel 1, aanhef en onder j, Whv. Aangezien onroerende goederen niet zomaar tot een bedrijf kunnen behoren, kan de door appellanten op een a contrario-redenering van artikel 1, aanhef en onder n, Whv gebaseerde stelling dat voor landbouwgrond wél, doch voor opstallen géén zakelijke titel zou zijn vereist, niet worden gevolgd. Pas als sprake is van een dergelijke titel is voldoende gewaarborgd dat grondgebonden mestproductierechten en de mestproductie voor langere tijd aan elkaar gekoppeld zijn. Appellanten lijken overigens, door zich te beroepen op de door hen aangegane pachtovereenkomsten, het vereiste van een zakelijke titel met betrekking tot de stal te onderschrijven. Hierbij speelt de datumgrens van 10 juli 1997 hen echter parten, nu
zij niet kunnen bewijzen dat zij voor die datum investeringsverplichtingen met betrekking tot de varkensstal zijn aangegaan. Zij beroepen zich daarentegen op een door een ander voor de inrichting, gelegen aan de P-weg te Q, aangevraagde milieuvergunning.
4. Het standpunt van appellanten
Appellanten hebben ter ondersteuning van het beroep onder meer het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
4.1 Tot de wijziging van de Meststoffenwet (hierna: Mw) per 1 januari 1998 werd het begrip "bedrijf" in deze wet niet gedefinieerd. In het Registratiebesluit Dierlijke Meststoffen, het Verplaatsingsbesluit Meststoffen en het Besluit Mestbank en Mestboekhouding werd dit begrip wel gedefinieerd, evenals in de op 1 januari 1994 ingevoerde Wet verplaatsing mestproductie. Geen van deze definities bevat(te) het door verweerder bij de bestreden besluiten gehanteerde vereiste, dat ten aanzien van een bedrijf(sonderdeel) sprake moe(s)t zijn van eigendom, pacht of een zakelijk gebruiksrecht. Ook de thans in artikel 1, onder c, Whv opgenomen definitie behelst deze eis niet. Dit is gelet op het bepaalde onder n. van dit artikellid slecht anders voor de "tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond". Appellanten concluderen voorts uit het Denkavit-arrest van de (strafkamer van de) Hoge Raad van 2 juni 1998 (NJ 1998, 714) dat voor het zijn van houder van de dieren de feitelijke situatie bepalend is en niet vereist is dat de houder beschikt over een van voormelde titels.
4.2 Overigens zijn appellanten op basis van de door de grondkamer goedgekeurde pachtovereenkomsten wel degelijk ieder voor zich pachter van een deel van de stal aan de P-weg te Q. Met uitzondering van M, die op 1 januari 1998 is toegetreden tot een reeds vanaf 2 juni 1997 bestaande pachtverhouding, zijn appellanten sedert 2 juni 1997 - derhalve voor 10 juli 1997 - ieder voor zich gerechtigde met betrekking tot een deel van de onderhavige stal. De door appellanten gepachte staldelen zijn een onderdeel van hun bedrijf en voor de rechtsgeldigheid van die pachtovereenkomsten is niet vereist dat appellanten persoonlijk van de stal gebruik maken. Gelet op artikel 1, eerste lid, aanhef en onder d, en tweede lid van de Pachtwet en de hierop gebaseerde jurisprudentie is de bedoeling van partijen met betrekking tot het gebruik van het ver- en gepachte beslissend.
4.3 Voorts vormen de gepachte staldelen ook feitelijk een onderdeel van de bedrijven van appellanten. De meststoffen die door de daarin aanwezige varkens worden geproduceerd zijn in de afgelopen jaren geheel overeenkomstig de bedoeling van de wetgever binnen het wettelijke maximum van 125 kg fosfaat/ha voor een belangrijk deel verwerkt op de tot de bedrijven van appellanten behorende landbouwgrond en op delen van die landbouwgrond worden voedingsgewassen voor de varkens verbouwd. Er is derhalve duidelijk sprake van een feitelijke band tussen het houden van varkens en de landbouwgrond binnen de bedrijven van appellanten.
Appellanten zijn op grond van de door hen gesloten overeenkomsten gehouden de varkens, die eigendom zijn van Q B.V., huisvesting en verzorging te verschaffen. Deze verzorgingswerkzaamheden geschieden in hun opdracht en voor hun rekening onder leiding van de directie van Q B.V. door personeel van deze B.V. Appellanten zijn allen aandeelhouder van de B.V. en beslissen uit dien hoofde op de - tenminste 4 maal per jaar te houden - aandeelhoudersvergaderingen mee over het te voeren beleid. Hoewel naar de opvatting van appellanten uit het reeds vermelde Denkavit-arrest niet volgt dat het risico-element een rol speelt voor de vraag of iemand als houder van dieren kan worden aangemerkt, wijzen zij er op dat zij zowel in hun hoedanigheid van pachter als die van aandeelhouder van Q B.V. wel degelijk (bedrijfs)risico lopen.
Appellanten wijzen er voorts op dat de rechtbank W op grond van artikel 14 Sv Pro de tegen onder meer de verpachter(s) van de onderhavige staldelen aanhangig gemaakte strafza(a)k(en) in verband met een door appellanten aanvankelijk ingestelde civiele vordering heeft geschorst. De rechtbank is dus kennelijk van oordeel dat de vraag op wiens bedrijf de varkens worden gehouden niet zonder meer te beantwoorden is, zodat in de bestreden besluiten ten onrechte wordt gesteld dat uit het in 1998 ingestelde AID-onderzoek (dat aan de strafprocedure ten grondslag ligt) is gebleken dat de varkens waarschijnlijk door een ander dan appellanten worden gehouden. Ook het door appellanten in geding gebrachte rapport van prof. D.W. Bruil wijst in een andere richting, nu daarin wordt geconcludeerd dat met betrekking tot onder meer de stal aan de P-weg te Q sprake is van een reëel grondgebonden bedrijf (of reeks van bedrijven).
4.4 Uit een door appellanten overgelegde brief van 27 augustus 1998 van Bureau Heffingen, blijkt dat ook verweerder zich op het standpunt dat artikel 9 Bhv Pro mede een voorziening treft voor bedrijven, waarop in 1995 en 1996 nog geen varkens werden gehouden. In artikel 9 Bhv Pro is als één van de cumulatieve voorwaarden geformuleerd dat er sprake moet zijn van een inrichting die beschikt over een na 1992 en vóór 10 juli 1997 verleende milieuvergunning, aan welke voorwaarde is voldaan. Niet vereist is dat (een deel van) de inrichting reeds voor 10 juli 1997 deel uitmaakte van het bedrijf dat de Bhv-melding doet. Naar de opvatting van appellanten is, daargelaten dat zij (of hun directe rechtsvoorganger) voor die datum pachter waren van de te onderscheiden stalgedeelten, gelet op artikel 9, tweede lid, aanhef en onder b en c, Bhv slechts van belang of (het deel van) de inrichting op 1 januari 2003 tot het bedrijf hoort. Immers, ingevolge deze artikelonderdelen dient op die datum binnen de inrichting voor tenminste 75 % van de vergunde uitbreiding van het aantal varkens extra huisvesting te zijn gerealiseerd en op die zelfde datum moet op het bedrijf huisvesting aanwezig zijn voor tenminste 85 % van het op grond van het Bhv vergrote varkensrecht, bij gebreke waarvan achteraf kan worden vastgesteld dat aan het bedrijf geen varkensrecht op grond van het Bhv toekomt.
Anders dan in de bestreden besluiten wordt gesteld kan uit de ratio van de onderhavige regeling ook niet worden afgeleid dat door appellanten investeringsverplichtingen moeten zijn aangegaan. In de toelichting bij het Bhv is uitdrukkelijk vermeld dat deze eis juist niet in artikel 9 is Pro opgenomen. Evenmin volgt uit dit artikel dat degene die een melding doet dezelfde moet zijn als de aanvrager van de milieuvergunning. Dit is ook niet logisch, nu de (aanvraag voor een) milieuvergunning op zichzelf geen aanspraken geeft. Ingevolge artikel 10, tweede lid, Bhv zijn de mestproductierechten van het aangemelde bedrijf bepalend voor de hoogte van het varkensrecht. Het is appellanten bekend dat Bureau Heffingen ten aanzien van andere meldingen in verband met de hardheidsgevallen 3 en 14a niet de eis heeft gesteld dat degene(n) die meldt (melden) tevens aanvrager/verkrijger van de milieuvergunning dient (dienen) te zijn, zodat het niet aangaat deze eis aan appellanten tegen te werpen.
Tenslotte achten appellanten in dit verband van belang dat het steeds de bedoeling van de wet- en besluitgever is geweest dat de aanspraken ingevolge Whv/Bhv zondere nadere besluitvorming duidelijk waren voor de betrokkenen. De rechtszekerheid brengt mee dat deze systematiek alleen aanvaardbaar is als de tekst van de regelgeving duidelijk en van doorslaggevende betekenis is, zonder dat een beroep kan worden gedaan op de - voor verschillende interpretatie vatbare - strekking van die regelgeving. Voorzover die strekking al een rol zou kunnen spelen, wijzen appellanten er ook in dit verband op dat hun bedrijfsvoering en de daarin bestaande nauwe relatie tussen de varkenshouderij en de aanwending van de mest, zonder meer past in hetgeen de wetgever voor ogen heeft gestaan.
Appellanten verzoeken het College op grond van al het vorenstaande de bestreden besluiten te vernietigen en te bepalen dat verweerder met inachtneming van de uitspraak alsnog - voorwaardelijke - varkensrechten aan hen moet toekennen, onder veroordeling van verweerder in de door appellanten gemaakte kosten.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Zoals in rubriek 2.1 reeds is vermeld geldt in de Whv onder meer als uitgangspunt dat voor de vaststelling van het varkensrecht geen rekening gehouden met in het referentiejaar wel aanwezige, doch niet benutte mestproductierechten: de zogenaamde latente ruimte. Een (gewijzigd) amendement Van der Linden/Van der Vlies om deze latente ruimte wel in de berekening van het varkensrecht te betrekken (TK 25 746, nr 45) is door de Tweede Kamer verworpen (Handelingen TK 18 december 1997, blz. 39-3215).
Het Bhv vindt zijn grondslag in artikel 25 Whv Pro, dat is bedoeld voor groepen van gevallen, waarbij bepaling van de hoogte van het varkensrecht overeenkomstig hoofdstuk II en artikel 24 van Pro de wet leidt tot onbillijkheden van overwegende aard. De bepalingen van paragraaf 3 van hoofdstuk 2 Bhv (artt. 9 e.v.) zijn blijkens het opschrift van deze paragraaf bedoeld voor gevallen, waarin sprake is van investeringen ten behoeve van uitbreiding binnen niet-benutte mestproductierechten. Artikel 9 legt Pro derhalve een duidelijke relatie tussen voorheen niet benutte mestproductierechten (de latente ruimte) van een bedrijf en het ter benutting van die mestproductierechten voor de varkenshouderij aanvragen/verkrijgen van een milieuvergunning (c.q. melding ingevolge artikel 8.19 Wet milieubeheer), nu het betrokken bedrijf geacht wordt in verband hiermee investerings-verplichtingen te zijn aangegaan. Indien aan de cumulatieve voorwaarden van (het gewijzigde) artikel 9 Bhv Pro wordt voldaan kan het uit de Whv voortvloeiende varkensrecht van een bedrijf worden vergroot.
Ingevolge artikel 10, eerste lid, Bhv bedraagt deze vergroting maximaal het aantal varkenseenheden, dat overeenkomt met het niet-benutte deel van het mestproductierecht. Dit niet benutte deel dient te worden berekend aan de hand van het bepaalde in artikel 10, tweede lid, Bhv.
5.2 De bij artikel 9 Bhv Pro geregelde hardheidsgevallen 3 en 14a vormen derhalve een uitzondering op voormeld uitgangspunt van de Whv, dat in het verleden niet - voor varkens - benutte mestproductierechten niet tot een aanspraak op varkensrechten kunnen leiden.
Het vorenstaande leidt het College tot de conclusie dat de Besluitgever beoogd heeft een melding ingevolge artikel 9, eerste lid, Bhv slechts in die gevallen, waarin sprake is van een duidelijke relatie tussen de verleende milieuvergunning en de latente ruimte van het desbetreffende bedrijf, te laten leiden tot toekenning van - voorwaardelijke - varkensrechten.
5.3 Anders dan verweerder stelt, brengt het vorenstaande overigens niet mee dat degene die de Bhv-melding doet altijd tevens de verkrijger van de milieuvergunning dient te zijn en evenmin dat (een deel van) de inrichting, waarop die vergunning ziet, altijd al uiterlijk op 9 juli 1997 tot het bedrijf van de Bhv-melder moest behoren.
Naar het oordeel van het College dwingt noch de tekst van, noch de toelichting bij (het gewijzigde) artikel 9 Bhv Pro tot het oordeel dat geen rekening kan worden gehouden met tussen de data van 10 juli 1997 en 1 september 1998 plaatsgevonden (gedeeltelijke) overdrachten van bedrijven, die aan de voorwaarden van artikel 9 Bhv Pro voldoen. Indien van (een) zodanige overdracht(en) sprake is en ook overigens wordt voldaan aan de voorwaarden van artikel 9 Bhv Pro, valt niet in te zien dat de rechtverkrijgenden van dat bedrijf/die bedrijven geen aanspraak zouden kunnen maken op de - extra - varkensrechten, waarop hun rechtsvoorganger(s) bij het achterwege blijven van de (gedeeltelijke) bedrijfsoverdracht aanspraak had(den) kunnen maken. Het College wijst er in dit verband op dat ook ingevolge het stelsel van de Whv de hoogte van het varkensrecht van degene, die een bedrijf na het (laatste) referentiejaar 1996 heeft verworven, wordt bepaald aan de hand van het aantal varkens dat diens rechtsvoorganger (de vervreemder) in een van de referentiejaren binnen diens mestproductierechten heeft gehouden (zie o.m. de MvT, TK 25 746, nr 3 blz. 12 met betrekking tot artikel 5 van Pro het wetsontwerp, thans artikel 6 Whv Pro).
Uit het vorenoverwogene vloeit voort dat indien sprake is van een situatie als bedoeld in artikel 9 Bhv Pro, degene die vóór 1 september 1998 (een deel van) het desbetreffende bedrijf heeft verworven (in zoverre) in de plaats treedt van de vervreemder van dit bedrijf. Dit betekent dat de rechtsopvolger aanspraak kan maken op het varkensrecht, zoals dat op grond van het Bhv zonder die bedrijfsoverdracht aan de vervreemder van het bedrijf zou zijn toegekomen.
Bepalend zijn derhalve de gebonden en niet-gebonden mestproductierechten, waarover de vervreemder ingevolge de berekening van artikel 10, tweede lid, Bhv heeft of zou hebben beschikt.
5.4 Hetgeen appellanten wensen is echter van wezenlijk andere aard. Gesteld noch gebleken is immers dat zich de situatie voordoet waarin de rechtsvoorganger van appellanten, die de milieuvergunning heeft aangevraagd, over latenties beschikte waarmee hij de onderhavige aanspraak ingevolge artikel 9 Bhv Pro geldend had kunnen maken. Appellanten beroepen zich niet op door hun rechtsvoorganger blijkens een (aanvraag) milieuvergunning voorgenomen of verrichte investeringen ten behoeve van benutting van diens latente ruimte, doch zij stellen zich op het standpunt dat in verband met de latenties, rustende op de bij hun bedrijven behorende oppervlakte landbouwgrond, in combinatie met een milieuvergunning van een rechtsvoorganger, die echter zelf niet over die oppervlakte beschikte, aan hen (voorwaardelijke) varkensrechten moeten worden toegekend.
Een zodanige toekenning verdraagt zich niet met de hiervoor in rubriek 5.2 weergegeven doelstelling van artikel 9 Bhv Pro, nu in het onderhavige geval van de voor de toepassing van dit artikel van belang zijnde relatie tussen de landbouwgrond van appellanten en daaraan ontleende, niet benutte (grondgebonden) mestproductierechten enerzijds en de aanvraag/verkrijging van de in dit artikel genoemde milieuvergunning anderzijds, geen sprake is. Voor het oordeel dat de inrichting waarvoor de milieuvergunning destijds was verleend, vóór 10 juli 1997 reeds zozeer tot het bedrijf van appellanten kon worden gerekend, dat het geheel - ondanks het feit dat het bedrijf niet het bedrijf is met betrekking tot hetwelk destijds de milieuvergunning is verleend - niettemin geacht zou moeten worden "het desbetreffende bedrijf" als bedoeld in artikel 9 Bhv Pro te zijn ziet het College, gelet ook op de strekking van deze bepaling, geen plaats.
Dat dit gelet op de tekst van de Whv en het Bhv mogelijk anders zou zijn indien appellanten zouden hebben beschikt over vóór 10 juli 1997 goedgekeurde pachtovereenkomsten doet hieraan niet af. Bovendien wordt door de stellingname van appellanten miskend dat de wetgever met de invoering van de Whv, anders dan in reeds voordien geldende mestwetgeving het geval was, uitdrukkelijk niet heeft willen voorzien in een direct aan de - tot het bedrijf behorende - oppervlakte landbouwgrond gekoppeld basisrecht om per hectare een bepaald aantal varkens te houden. In de MvT bij het wetsontwerp van de Whv is dienaangaande (op blz. 10) gesteld dat een dergelijk recht, al dan niet via toepassing van ongewenste constructies, in potentie tot een grote uitbreiding van het aantal varkens in Nederland zou kunnen leiden, een mogelijk effect dat haaks staat op de doelstelling van de Whv te komen tot een daadwerkelijke vermindering van het aantal varkens in Nederland.
5.5 Voorzover appellanten met hun verwijzing naar de hiervoor in rubriek 2.2 weergegeven correspondentie tussen Veeke van ABAB en Bureau Heffingen een beroep hebben willen doen op het rechtszekerheids- of het vertrouwensbeginsel, kan dit niet slagen.
In het in rubriek 2.2 weergegeven antwoord d.d. 16 april 1997 heeft Bureau Heffingen, overigens onder voorbehoud, meegedeeld dat de bedrijfsvoering zoals door Veeke uiteengezet was toegestaan. Niet valt in te zien dat dit antwoord in het licht van de toenmalige wetgeving onjuist zou zijn. Daar komt bij dat in beginsel voor ondernemers de vrijheid bestaat een vorm van bedrijfsvoering te kiezen, welke zij het meest passend achten, één en ander echter met inachtneming van het feit dat bestaande of toekomstige wetgeving aan de wijze van bedrijfsvoering gevolgen kan verbinden, welke kunnen verschillen afhankelijk van de (rechts)vorm waarin die bedrijfsvoering plaats vindt. Dat, zoals door de deskundige, prof. mr. D.W. Bruil is betoogd, met de door appellanten gekozen bedrijfsopzet sprake is van reële, grondgebonden bedrijven, wil dus niet zeggen dat het de (materiële) wetgever niet zou vrij staan om, zoals hij heeft gedaan, met de - bij brief van 10 juli 1997 - aangekondigde (wets)maatregelen te komen tot een herstructurering van de varkenshouderij, waarbij onderscheid wordt gemaakt naar gelang - onder meer - de bedrijfsvoering, wil deze aanspraak kunnen geven op varkensrechten. Appellanten hebben dus aan voornoemde brief van Bureau Heffingen niet de gerechtvaardigde verwachting kunnen ontlenen dat hun gekozen bedrijfsopzet tot de in geding zijnde varkensrechten zou kunnen leiden. Het College wijst er voorts op dat in de brief van Bureau Heffingen van 16 april 1997 uitdrukkelijk is vermeld dat geen mededelingen (kunnen) worden gedaan omtrent mogelijke gevolgen van toekomstige wetgeving voor de door ABAB geschetste situatie.
Het beroep van appellanten op de rechtszekerheid, ten slotte, kan evenmin leiden tot het resultaat, dat verweerder gelast zou moeten worden aan hen alsnog de gevraagde rechten toe te kennen. Appellanten kan worden nagegeven dat, zoals ook uit het in deze uitspraak overwogene blijkt, de bepaling van mogelijke aanspraken op grond van dit wettelijk stelsel niet in alle gevallen zonder raadpleging van de bijbehorende wetsgeschiedenis uit de wettelijke bepalingen kan worden afgeleid. De systematiek met betrekking tot toekenning van rechten uit hoofde van het Bhv, zoals die door jurisprudentie van het College nader is uitgelegd, gaat evenwel uit van een door verweerder ter zake te nemen besluit naar aanleiding van een daartoe gedane aanmelding. Gelet op deze systematiek, waarbij het antwoord op de vraag of een aanmelding als hardheidsgeval tot een aanspraak op extra varkensrecht kan leiden wordt gegeven door middel van een voor beroep vatbaar besluit, kan dit beroep van appellanten op het rechtszekerheidsbeginsel niet slagen.
5.6 Verweerder heeft de afwijzende bestreden besluiten doen steunen op de overweging dat appellanten niet voldoen aan de (onderliggende) voorwaarde dat zij vóór 10 juli 1997 beschikten over één van de vereiste gebruikstitels met betrekking tot de varkensstal aan de P-weg te Q. Zoals uit het hiervoor overwogene volgt, is dit echter geen voorwaarde die artikel 9 Bhv Pro duidelijk en zonder meer stelt, maar een omstandigheid die bij het beoordelen van de vraag of de aanmelder over een bedrijf beschikt dat voor toekenning van varkensrechten ex artikel 9 Bhv Pro in aanmerking komt, een factor van betekenis vormt. Aldus voldoen de bestreden besluiten niet aan het in artikel 7:12 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) gestelde vereiste, dat een beslissing op bezwaar steunt op een deugdelijke motivering. In verband hiermee wordt het beroep van appellanten gegrond verklaard en komen de bestreden besluiten voor vernietiging in aanmerking.
Uit hetgeen hiervoor in 5.4 is overwogen volgt echter dat appellanten, zij het op andere dan door verweerder gehanteerde gronden, niet voor toepassing van artikel 9 Bhv Pro in aanmerking komen. Het College vindt hierin aanleiding met toepassing van artikel 8:72, derde lid, Awb te bepalen dat de rechtsgevolgen van de bestreden besluiten in stand blijven.
5.7 Nu het beroep gegrond is, ziet het College aanleiding verweerder te veroordelen in de door appellanten gemaakte proceskosten, die met toepassing van het Besluit proceskosten, met name artikel 3, worden vastgesteld op € 1207,50. Voorts ziet het College aanleiding voor nevenbeslissingen als hierna te melden.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep van appellanten gegrond;
- vernietigt de bestreden besluiten van 25 april 2002;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van de bestreden besluiten in stand blijven;
- veroordeelt verweerder in de door appellanten in verband met de behandeling van hun beroep gemaakte kosten ten
bedrage van € 1207,50 (zegge: twaalfhonderdzeven euro en vijftig eurocent), te vergoeden door de Staat;
- bepaalt dat de Staat aan appellanten vergoedt het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 109,-;
- wijst af het meer of anders gevorderde.
Aldus gewezen door mr. B. Verwayen, mr. M.A. van der Ham en mr. J.A. Hagen, in tegenwoordigheid van mr. M.S. Hoppener, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 8 april 2003.
w.g. B. Verwayen w.g. M.S. Hoppener