Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 03/811 14 juli 2004
14914 Wet personenvervoer 2000
Vergunning taxivervoer
Uitspraak in de zaak van:
Taxi A - B B.V., te X, appellante,
gemachtigde: mr. J.H. van Meurs, advocaat te Rotterdam,
tegen
de Minister van Verkeer en Waterstaat, verweerder,
gemachtigde: mr. W.E. van Haveren, werkzaam bij verweerders ministerie.
1. De procedure
Op 23 juli 2003 heeft het College van appellante een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 13 juni 2003.
Bij dat besluit is beslist op het bezwaar van appellante tegen de weigering tot afgifte van het door appellante gewenste aantal vergunningbewijzen bedoeld in de Wet personenvervoer 2000.
Bij brief van 22 september 2003 heeft appellante de gronden van haar beroep toegezonden.
Verweerder heeft bij brief van 24 november 2003 een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 14 april 2004 heeft verweerder enkele vragen van het College beantwoord.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 26 mei 2004, alwaar de gemachtigden de respectieve standpunten nader hebben toegelicht en voorts C het woord heeft gevoerd.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In de Wet personenvervoer 2000, (hierna: de Wet) is onder meer het volgende bepaald:
" Artikel 1
In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
(…)
j. taxivervoer: personenvervoer per auto, anders dan bedoeld in onderdeel h, tegen betaling;
k. vervoerder: degene die (…) taxivervoer verricht, niet in de hoedanigheid van bestuurder van een auto (…);
(…)
Artikel 4
1. (…)
2. Het is verboden taxivervoer te verrichten zonder een daartoe verleende vergunning.
(…)
Artikel 8
Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden nadere regels gesteld over de verlening, weigering, wijziging, schorsing of intrekking van een vergunning en de aan een vergunning verbonden voorschriften en beperkingen. Deze regels bevatten in ieder geval bepalingen over:
(…);
c. de afgifte, geldigheid en het gebruik van vergunningbewijzen voor bussen en auto's;"
Het Besluit personenvervoer 2001 (hierna: het Besluit) bevat onder meer de volgende bepalingen:
"Artikel 16
1. In elke (…) auto waarmee (…) taxivervoer wordt verricht, is een geldig vergunningbewijs van de vervoerder aanwezig.
2. In de auto waarmee taxivervoer wordt verricht, is het vergunningbewijs zichtbaar voor de reiziger aanwezig.
Artikel 17
1. Vergunningbewijzen worden op aanvraag door Onze Minister verleend aan de vergunninghouder.
(…)
4. Onze Minister kan de verlening van het aantal vergunningbewijzen beperken tot het aantal (…) auto's waarvan de vergunninghouder aantoont dat hij daarover duurzaam de beschikking heeft.
Artikel 19
1. Een vergunningbewijs is niet geldig vanaf het tijdstip waarop de vergunning is ingetrokken, gedurende de periode waarin de op het vergunningbewijs vermelde gegevens niet overeenstemmen met de feitelijke situatie en gedurende de periode waarin een vergunning is geschorst."
In de Toelichting op artikel 17 van Pro het Besluit wordt het volgende opgemerkt:
" Gelet op het feit dat er geen capaciteitsbeleid meer geldt in het besloten busvervoer en dat in de taxisector sinds 1 januari 2000 een landelijk capaciteitsbeleid wordt gevoerd voor de duur van nog slechts twee jaar, is de verstrekking van het aantal vergunningbewijzen niet meer beperkt tot het aantal bussen en auto's dat een vervoerder op grond van zijn vergunning mag hebben. Wel is het zo dat de minister de mogelijkheid heeft om een onbeperkte verstrekking van vergunningbewijzen tegen te gaan. Het vierde lid voorziet hierin doordat de minister de vervoerder kan laten aantonen dat het aantal vergunningbewijzen dat hij heeft aangevraagd in verhouding staat tot het aantal bussen of auto's waarover de vervoerder duurzaam de beschikking heeft.
Een vergunningbewijs wordt voor een periode van ten hoogste vijf jaar verstrekt. Door het beperken van de geldigheidsduur is het namelijk eenvoudiger te controleren of de periodieke toetsing van de vergunningvereisten heeft plaatsgevonden: de vervoerder moet hiervoor elke vijf jaar, gerekend vanaf het moment van vergunningverlening, de benodigde documenten overleggen. Zie de toelichting bij artikel 30."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Bij besluit van 2 november 2001 heeft verweerder aan appellante voor onbepaalde tijd vergunning verleend voor het verrichten van taxivervoer binnen en vanuit het vervoersgebied Rotterdamse regio. Door middel van een begeleidende brief heeft verweerder appellante daarnaast eenentwintig vergunningbewijzen doen toekomen.
- Namens appellante is hiertegen bij brief van 10 december 2001 bezwaar gemaakt. Dit bezwaar richt zich tegen het aantal afgegeven vergunningbewijzen, aangezien appellante meent aanspraak te hebben op tweeëndertig vergunningbewijzen.
- Op 12 december 2002 heeft een hoorzitting plaatsgevonden. Blijkens het daarvan gemaakte verslag is onder meer het volgende verklaard:
" C geeft aan dat de chauffeurs zelfstandig exploiteren, het bedrijf A – B faciliteert en ondersteunt de taxichauffeurs administratief en technisch. De chauffeurs betalen hiervoor een vast bedrag per maand. Op de vraag of de taxichauffeurs ook het bedrag moeten betalen bij ziekte wordt ontkennend beantwoord. Een aantal voertuigen staat op naam van de chauffeur. De overige voertuigen staan op naam van C. De activiteiten worden verricht zowel op rekening en risico van het bedrijf A – B als de chauffeurs. In antwoord op een vraag van de Voorzitter geeft C aan dat er sprake is van een gezamenlijke taxiverklaring."
- Bij besluit van 9 mei 2003 heeft verweerder het besluit van 2 november 2001 ingetrokken en aan appellante voor onbepaalde tijd vergunning verleend voor het verrichten van taxivervoer met zesentwintig vergunningbewijzen. Dit besluit bevat een bezwaarclausule.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Verweerder heeft bij het bestreden besluit het bezwaar ongegrond verklaard. Daartoe is – samengevat – het volgende overwogen.
Het bezwaarschrift wordt geacht mede te zijn gericht tegen het besluit van 9 mei 2003.
Appellante heeft informatie verstrekt over het aantal voertuigen dat als taxi zal worden ingezet. Uit informatie van de Rijksdienst voor het Wegverkeer blijkt dat vijfentwintig voertuigen op naam van C staan en één op naam van appellante. Bovendien is er een leveringsopdracht voor een nieuw voertuig. De overige negen voertuigen staan op naam van afzonderlijke natuurlijke personen. Tijdens de hoorzitting heeft C verklaard dat geen van de voertuigen duurzaam ter beschikking van appellante staat daar de kentekens op zijn naam zijn gesteld en niet afgegeven aan de BV.
Verder heeft hij verklaard dat met gebruikmaking van een gezamenlijke verklaring taxigebruik het mogelijk was de voertuigen te laten keuren als taxi.
Artikel 17 van Pro het Besluit biedt verweerder de mogelijkheid om tot een beperkte verstrekking van vergunningbewijzen over te gaan, indien de vervoerder niet kan aantonen dat het aantal vergunningbewijzen dat hij heeft aangevraagd in verhouding staat tot het aantal auto's waarover hij duurzaam de beschikking heeft. Over het duurzaam ter beschikking staan wordt opgemerkt dat de Verklaring gezamenlijk taxigebruik weliswaar is opgemaakt tussen appellante en negen natuurlijke personen, maar dat bij onderzoek is gebleken dat aan deze personen geen vergunning is verleend voor het verrichten van taxivervoer. Aangezien zodanige Verklaring, opgemaakt tussen twee vergunninghouders, deze afzonderlijk in staat stelt gezamenlijk een voertuig te exploiteren en hiervan in casu geen sprake is omdat slechts aan appellante een vergunning voor het verrichten van taxivervoer is verleend, heeft de aanvrager de voertuigen die op naam zijn gesteld van de natuurlijke personen, niet duurzaam ter beschikking. Derhalve is terecht het aantal vergunningbewijzen beperkt tot zesentwintig.
4. Het standpunt van appellante
4.1 Appellante heeft in haar aanvullend beroepschrift – samengevat - het volgende aangevoerd.
Zij heeft allereerst verwezen naar de Memorie van Antwoord bij het ontwerp van wet voor de Wet Autovervoer Personen 1949, de Nota van Toelichting bij het Besluit personenvervoer en de toelichting op artikel 17 van Pro het Besluit.
Zij heeft vervolgens gemotiveerd aangegeven waarom naar haar oordeel beslissingen inzake het intrekken dan wel niet afgeven van vergunningbewijzen vatbaar zijn voor bezwaar en beroep als bedoeld in de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
Appellante en haar rechtsvoorgangers verrichten al decennia lang taxivervoer, zonder dat ooit de beschikking over het motorvoertuig op de thans gebruikte grond is ontnomen. Het is dan ook volstrekt duister op welke feiten en/of omstandigheden verweerder het oordeel meent te moeten steunen dat de duurzame beschikbaarheid van enige voertuigen niet voldoende zou zijn aangetoond. De indruk wordt gewekt dat verweerders besluit is ingegeven door andere beweegredenen dan de desbetreffende bepaling uit het Besluit.
Tenslotte heeft appellante nog gewezen op het afschaffen van het capaciteitsbeleid.
4.2 Ter zitting heeft appellante nog gesteld dat onder duurzaam ter beschikking staan dient te worden verstaan de feitelijke beschikbaarheid van de voertuigen, waardoor de continuïteit van het vervoer wordt gewaarborgd. Daarnaast heeft zij zich aan de hand van concrete voorbeelden beroepen op het gelijkheidsbeginsel.
5. De beoordeling van het geschil
Het College stelt voorop dat het zich bevoegd acht kennis te nemen van dit beroep, aangezien de afgifte van een vergunningbewijs het rechtsgevolg in het leven roept dat met een voertuig, waarin het vergunningbewijs taxivervoer aanwezig is, taxivervoer mag worden verricht. Derhalve is verweerders schriftelijke weigering om het door appellante gewenste aantal vergunningbewijzen af te geven een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb.
Ter beoordeling staat of verweerder terecht en op goede gronden de verstrekking van de negen vergunningbewijzen heeft geweigerd op de grond dat appellante niet kan aantonen dat zij overeenkomstig artikel 17, vierde lid, van het Besluit duurzaam de beschikking heeft over de voertuigen waarvoor deze negen vergunningbewijzen zijn aangevraagd.
Het College overweegt dienaangaande als volgt.
Ingevolge de hiervoor aangehaalde wettelijke bepalingen dient het vergunningbewijs aanwezig te zijn in de auto waarmee de vergunninghouder als vervoerder taxivervoer verricht. Gelet op dit stelsel heeft een vergunninghouder "duurzaam de beschikking" over een auto in de zin van genoemd artikel 17, indien uitsluitend de vergunninghouder met die auto als vervoerder taxivervoer verricht en de hiertoe noodzakelijke zeggenschap over die auto uitoefent.
Het College stelt gezien het verhandelde vast dat de negen voertuigen waarmee taxivervoer wordt verricht, eigendom zijn van derden. Deze derden, individuele taxichauffeurs die zelf geen taxivergunning hebben, zijn niet in dienst van appellante en rijden voor eigen rekening en risico. Gezien deze omstandigheden heeft verweerder terecht aangenomen dat appellante niet duurzaam de beschikking over de negen voertuigen heeft. Verweerder heeft dan ook terecht en op goede gronden de verstrekking van de negen vergunningbewijzen geweigerd.
Dat verweerder zich door deze weigering schuldig zou hebben gemaakt aan détournement de pouvoir is het College niet gebleken. Verweerder heeft immers slechts de hem in artikel 17 van Pro het Besluit gegeven bevoegdheid gebruikt op de blijkens de toelichting bij deze bepaling beoogde wijze en voor het daarmee beoogde doel, te weten het voorkomen c.q. zoveel mogelijk beperken van het misbruik van vergunningbewijzen.
Appellante heeft er voorts terecht op gewezen dat het capaciteitsbeleid is afgeschaft. De bestreden weigering is daar evenwel niet mee in strijd. Voor appellante gelden immers geen door marktoverwegingen ingegeven numerieke beperkingen ten aanzien van het aantal vergunningbewijzen dat aan haar kan worden verstrekt. Zij dient echter desgevraagd voor ieder voertuig dat zij wil laten meetellen voor het te verlenen aantal vergunningbewijzen, aan te tonen dat deze haar duurzaam ter beschikking staat. Dat is een materiële eis die los staat van een eventuele beperking van de capaciteit.
Appellante heeft zich nog op het gelijkheidsbeginsel beroepen. Doordat appellante eerst ter zitting met dit beroep is gekomen, heeft verweerder zich daartegen niet kunnen verweren. Deze grief dient dan ook reeds wegens strijd met een goede procesorde te worden verworpen. Bovendien valt niet in te zien dat appellante deze grief niet eerder in de procedure naar voren had kunnen brengen.
Op grond van vorenstaande overwegingen dient het beroep ongegrond te worden verklaard.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Awb.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. M.J. Kuiper, mr. J.A. Hagen en mr. E.J.M. Heijs in tegenwoordigheid van mr. R. Meijer, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 14 juli 2004.
w.g. M.J. Kuiper w.g. R. Meijer