Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 03/1203 22 september 2004
14918 Wet personenvervoer 2000
Exploitatiebijdrage
Uitspraak in de zaak van:
Burgemeester en Wethouders van Amersfoort, appellanten,
gemachtigden: mr. T.P. Grünbauer en J.W. Wieltink, werkzaam bij de gemeente Amersfoort,
tegen
de Minister van Verkeer en Waterstaat, verweerder,
gemachtigden: J. Bergmans, W. Bongaards en Y. Gerner, werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Appellanten hebben bij brief van 23 september 2003, bij het College binnengekomen op 25 september 2003, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 14 augustus 2003.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellanten gericht tegen een besluit waarbij op grond van de Regeling rijksbijdrage openbaar vervoer 2001 (hierna: de Regeling) een bijdrage aan appellanten is verleend.
Op 27 november 2003 hebben appellanten de gronden voor hun beroep ingediend.
Bij brief van 19 januari 2004 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Op 30 juni 2004 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In de Wet personenvervoer 2000 (hierna: de Wet) is, voorzover hier van belang, het volgende bepaald.
"Artikel 75
In afwijking van artikel 4:21, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht is titel 4.2 van die wet van toepassing op de bijdrage voor exploitatie van openbaar vervoer.
Artikel 76
Onze Minister verleent aan de concessieverlener een bijdrage voor de exploitatie van openbaar vervoer.
Artikel 77
Bij de berekening van de bijdrage voor exploitatie van openbaar vervoer wordt uitgegaan van het gebruik van het openbaar vervoer, voor zover dit niet wordt verricht krachtens een ontheffing als bedoeld in artikel 29.
Artikel 82
Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld over de daaraan te verbinden verplichtingen. Deze regels bevatten in ieder geval bepalingen over:
a. de berekening van de bijdrage;
b. de berekening van de vervoeropbrengsten;
(…).”
In het Besluit personenvervoer 2000 (hierna: het Besluit) is onder meer het volgende bepaald:
'' Artikel 54
1. Voor het vaststellen van het gebruik van openbaar vervoer, bedoeld in artikel 77, van de wet gaat Onze Minister uit van de vervoeropbrengsten per concessieverlener of een bij ministeriële regeling vast te stellen deel daarvan. (…).
Artikel 55
1. De bijdrage die wordt verleend voor exploitatie van openbaar vervoer aan een concessieverlener wordt berekend door de vervoeropbrengsten, bedoeld in artikel 54, te vermenigvuldigen met een rekenfactor.
2. Onze Minister kan bij de berekening van de rekenfactor, bedoeld in het eerste lid, rekening houden met:
a. het bedrag van jaarlijks beschikbare middelen voor de exploitatie van openbaar vervoer zoals afgeleid uit het hoofdstuk van Verkeer en Waterstaat op de rijksbegroting,
b. de vervoeropbrengsten, bedoeld in artikel 54.
3. Bij ministeriële regeling worden regels vastgesteld over de wijze waarop de rekenfactor wordt berekend.”
In de Regeling is onder meer het volgende bepaald.
“ Artikel 4
1. De rekenfactor, bedoeld in artikel 55 van Pro het besluit, wordt jaarlijks berekend door de rekenfactor van het jaar voorafgaand aan het jaar waarop de rekenfactor betrekking heeft:
a. te verlagen in verband met de taakstellende bezuiniging ter verbetering van de verhouding tussen de vervoeropbrengsten en de bijdrage;
b. te verhogen of te verlagen, indien de gemiddelde landelijke tariefstijging lager respectievelijk hoger is dan de ontwikkelingen van de loonkosten en van de prijzen, bedoeld in artikel 64 van Pro het besluit;
c. te verlagen indien de beschikbare middelen voor de exploitatie van openbaar vervoer zoals afgeleid uit het hoofdstuk van Verkeer en Waterstaat op de rijksbegroting, ontoereikend zijn.
2. De rekenfactor voor het desbetreffende jaar is opgenomen in bijlage 3, onderdeel b.”
In de Algemene wet bestuursrecht is onder meer het volgende bepaald.
“ Artikel 4:51
1. Indien aan een subsidie-ontvanger voor drie of meer achtereenvolgende jaren subsidie is verstrekt voor dezelfde of in hoofdzaak dezelfde voortdurende activiteiten, geschiedt gehele of gedeeltelijke weigering van de subsidie voor een daarop aansluitend tijdvak op de grond, dat veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten zich tegen voortzetting of ongewijzigde voortzetting van de subsidie verzetten, slechts met inachtneming van een redelijke termijn.
2. (…).”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Aan de gemeente Amersfoort is voor het jaar 2002 een bijdrage voor het openbaar vervoer verleend van € 3.662.000,-
- Bij brief van 18 september 2002 is de gemeente Amersfoort geïnformeerd over de door het kabinet voorgenomen bezuinigingen op het openbaar vervoer in de periode 2003-2006, oplopend van € 59.872.000,- tot € 133.781.000,- in 2006.
- Bij brief van 21 november 2002 is de gemeente Amersfoort op de hoogte gesteld van het kabinetsvoorstel om de bezuiniging voor 2003 van € 59.872.000,- terug te brengen naar € 23.647.000,-. Voor de gemeente Amersfoort zal dit neerkomen op een bezuiniging van € 91.119,-.
- Op 17 december 2002 heeft de Tweede Kamer ingestemd met het reduceren van de oorspronkelijke korting op subsidies openbaar vervoer tot € 23.647.000,-.
- Bij besluit van 23 december 2002 heeft verweerder een bijdrage voor het openbaar vervoer voor het jaar 2003 verleend aan appellanten, zijnde een bedrag van € 4.071.000,-.
- Bij brief van 3 februari 2003 hebben appellanten bezwaar gemaakt.
- Op 3 april 2003 zijn appellanten gehoord omtrent hun bezwaar.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit en het standpunt van verweerder
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard. Het bestreden besluit houdt onder meer het volgende in.
“ (…)
Bezuiniging 2003
Over bezuinigingen op subsidies openbaar vervoer is, zoals vermeld al vanaf juni 2002 gecommuniceerd. Bij brief van 18 september 2002 is de gemeente Amersfoort op de hoogte gebracht over de bezuinigingen op het gebied van subsidies openbaar vervoer. Over de exacte hoogte van de te verlenen subsidie kon op dat moment nog niets worden vermeld. Immers, evenals andere jaren, duurt het tot eind van het jaar voordat meer duidelijkheid over de hoogte van de subsidie kon worden verkregen. Met deze gebruikelijke gang van zaken had de gemeente Amersfoort rekening kunnen houden bij haar beleid met betrekking tot openbaar vervoer.
Duidelijkheid omtrent de hoogte van de subsidie is afhankelijk van de begroting die door de Tweede Kamer dient te worden vastgesteld, en de gegevens over de opbrengsten. Deze gegevens, die de verdeling van subsidie voor 85% beïnvloeden, zijn begin november beschikbaar gekomen. De decentrale overheden en vervoerbedrijven dienen gegevens aan te leveren waarna de opbrengsten moeten worden verdeeld en gecontroleerd. De Tweede Kamer stelt de begroting van Verkeer en Waterstaat gebruikelijk half december vast, in het jaar 2002 was dat 17 december 2002.
Vanaf de eerste mededeling dat er bezuinigd zou worden op de subsidies openbaar vervoer 2003 had de gemeente Amersfoort rekening kunnen houden met de mogelijkheid dat de bijdrage voor het jaar 2003 lager zou uitvallen dan de bijdrage voor het jaar 2002. Over de hoogte van de bezuinigingen is enige tijd onderhandeld in het kabinet en uitgebreid gesproken in de Tweede Kamer. Het was in ieder geval duidelijk dat er een bezuinigingsronde zou plaatsvinden binnen de subsidies voor openbaar vervoer voor het jaar 2003 en volgende jaren. Het maximale bedrag van de totale bezuinigingen voor 2003 heeft in die periode € 64 mln bedragen. De uiteindelijke bezuinigen voor 2003 van € 24 mln is uiteindelijk slechts een derde van de eerder voorgestelde bezuinigingen. De bezuiniging van € 24 mln leidt tot een subsidievermindering van 2,2 %. Voor de gemeente Amersfoort gaat het dan om een bedrag van € 91.000,- in relatie tot het verleende subsidiebedrag van € 4.071.000,-. Gelet op de afzwakkende economische groei is een vermindering van 2,2% ten opzichte van de rijksbijdrage 2003 zonder de extra bezuiniging gering. Een dergelijke bezuiniging moet door een normale bedrijfsvoering kunnen worden opgevangen.
Zodra duidelijk werd dat de geringe economische groei gevolgen zou hebben voor de bijdrage heb ik de gemeente Amersfoort geïnformeerd. Eerder informeren was, zoals hiervoor uiteengezet, niet mogelijk. Zoals aangegeven wordt de bijdrage elk jaar aan het einde van het jaar berekend en verleend, zodat voor de gemeente Amersfoort de hoogte van de bijdrage tot op het laatste moment onzeker is. Juist dit jaar heb ik, zodra enig zicht op de cijfers werd gekregen, aangegeven wat de gevolgen voor de bijdrage van 2003 zouden kunnen zijn.
(…).”
In het verweerschrift heeft verweerder onder meer nog het volgende aangevoerd.
“ (…)
Het is onjuist de verlening van de bijdrage als een weigering van de subsidie of een snijden in de subsidie te beschouwen. Immers de hoogte van de bijdrage voor de exploitatie van openbaar vervoer verschilt elk jaar. De vervoersopbrengsten en de beschikbare middelen op de rijksbegroting verschillen per jaar. De gemeente Amersfoort heeft op grond van de vervoersopbrengsten de laatste jaren telkens een hogere rijksbijdrage ontvangen. Maar het was evengoed mogelijk dat de gemeente in een van die jaren ten gevolge van de hoogte van de vervoersopbrengsten een lagere rijksbijdrage had ontvangen.
De gemeente Amersfoort stelt dat er een wijziging in de berekening is doorgevoerd. Dit is onjuist. Er is geen wijziging in de berekening doorgevoerd. De berekening is op dezelfde wijze als andere jaren geschied. Alleen het totale bedrag dat beschikbaar is gesteld op de begroting van Verkeer en Waterstaat voor de bijdragen is gewijzigd.”
4. Het standpunt van appellanten
Appellanten hebben onder meer het volgende aangevoerd.
Het bestreden besluit is in strijd met artikel 4:51 Awb Pro. Eind 2001 is besloten het openbaar vervoer in Amersfoort aan te besteden. De financiële kaders, vastgesteld op basis van de rijksbijdragen uit het verleden, zijn in februari 2002 gepubliceerd. De omstandigheid dat de rijksbegroting pas na september wordt vastgesteld mag niet voor rekening van de subsidieontvanger komen. De door verweerder op het laatste moment aangebrachte wijziging in de berekening van de rijksbijdrage dient te worden beschouwd als een gedeeltelijke weigering welke pas eind november 2002 voor het eerst zodanig werd aangekondigd. Op dat moment was het niet meer mogelijk om daarmee in de financiering van de aanbesteding en hetgeen daarmee samenhangt rekening te houden. Het gevolg is een onmiddellijke en onvoorzienbare verslechtering van de financiële positie van appellanten die gevolgen met zich brengt voor het openbaar vervoer.
Appellanten bestrijden verweerders standpunt dat de redelijke termijn als genoemd in artikel 4:51 Awb Pro een aanvang nam met de eerste berichten vanuit het Strategisch Akkoord en met berichten rond de begrotingsbehandeling uit september 2002. Toen was nog niet zeker dat de bezuinigingen door de Tweede Kamer zouden worden goedgekeurd. Appellanten hebben pas betekenis gehecht aan de concrete aankondiging van 21 november 2002. Toen was het echter al ruimschoots te laat om nog veranderingen aan te brengen in de financiële kaders rond de aanbesteding.
5. De beoordeling van het geschil
Tussen partijen is in geschil of verweerder gehandeld heeft in overeenstemming met het bepaalde in artikel 4:51 van Pro de Awb. Alvorens deze vraag te beantwoorden dient te worden beoordeeld of deze bepaling van toepassing is in onderhavige zaak. Voor toepassing van artikel 4:51 Awb Pro dient sprake te zijn van een ‘gehele of gedeeltelijke weigering van de subsidie voor een daarop aansluitend tijdvak’. Het College overweegt hieromtrent als volgt.
Vooropgesteld dient te worden dat verweerder de jaarlijkse bijdrage voor de exploitatie van openbaar vervoer ambtshalve vaststelt. Van een (gedeeltelijke) weigering van subsidie in de zin dat voor 2003 een lager bedrag is toegekend dan waar de gemeente om heeft verzocht, is aldus geen sprake. Hiernaast is de bij het besluit van 23 december 2002 toegekende bijdrage voor 2003 (€ 4.071.000,-) hoger dan de toegekende bijdrage voor 2002 (€ 3.662.000,-), zodat ook in zoverre niet van een gedeeltelijke weigering kan worden gesproken. Ten slotte is het College evenmin gebleken van rechtens te honoreren verwachtingen op grond waarvan het besluit van 23 december 2002 als een gedeeltelijke weigering van subsidie moet worden aangemerkt. Hiertoe wordt allereerst overwogen dat het College niet is gebleken dat verweerder aan de gemeente Amersfoort toezeggingen heeft gedaan dat de gemeente voor 2003 een hoger bedrag zou ontvangen dan uiteindelijk is toegekend. Voorts is ingevolge artikel 55 van Pro het Besluit juncto artikel 4 van Pro de Regeling de hoogte van de jaarlijkse bijdrage onder meer afhankelijk van het bedrag van jaarlijkse beschikbare middelen voor de exploitatie van openbaar vervoer zoals afgeleid uit het hoofdstuk van Verkeer en Waterstaat op de rijksbegroting. Dit betekent dat de vaststelling van de bijdrage pas ná de vaststelling van dit hoofdstuk op de rijksbegroting kan geschieden en ook pas dan zekerheid over de hoogte van de bijdrage aan de concessieverlener kan worden verschaft. Het feit dat de gemeente Amersfoort reeds vóór de vaststelling van het hoofdstuk van Verkeer en Waterstaat op de rijksbegroting voor 2003 het aanbestedingstraject voor het openbaar vervoer had voltooid en bij de verlening van de concessie op 9 juli 2002 kennelijk onvoldoende rekening heeft gehouden met de toen nog bestaande onzekerheid inzake de hoogte van de bijdrage voor 2003, dient voor haar rekening en risico te blijven.
Onder bovengenoemde omstandigheden kan, naar het oordeel van het College, niet gesproken worden van een (gedeeltelijke) weigering van de rijksbijdrage openbaar vervoer, waardoor artikel 4:51 Awb Pro in onderhavige zaak niet van toepassing is.
Het beroep dient dat ook ongegrond te worden verklaard.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. J.A. Hagen, mr. E.J.M. Heijs en mr. F.W. du Marchie Sarvaas, in tegenwoordigheid van mr. M.H. Vazquez Muñoz als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 22 september 2004.
w.g. J.A. Hagen w.g. M.H. Vazquez Muñoz