Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 03/334 6 oktober 2004
5125 Regeling dierlijke EG-premies
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. B.T. Goerdat, werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 17 maart 2003, bij het College binnengekomen op 18 maart 2003, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 5 februari 2003.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellant tegen een besluit op grond van de Regeling dierlijke EG-premies.
Bij brief van 3 juni 2003 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Op 19 mei 2004 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen hun standpunten hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In artikel 12 van Pro Verordening (EG) nr. 1254/1999 van de Raad van 17 mei 1999 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector rundvlees (Pb L160, blz. 21) was ten tijde en voor zover van belang het volgende bepaald:
"1. Het totale aantal dieren waarvoor de speciale premie en de zoogkoeienpremie kan worden verkregen, wordt begrensd door de toepassing van een veebezettingsgetal van twee grootvee-eenheden (GVE) per hectare per kalenderjaar. Het veebezettingsgetal geeft de verhouding weer tussen het aantal GVE en het areaal van het bedrijf dat voor de voedering van de dieren van hetzelfde bedrijf wordt gebruikt. Een producent wordt echter vrijgesteld van de toepassing van het veebezettingsgetal wanneer het aantal dieren op zijn bedrijf dat in aanmerking moet worden genomen voor de bepaling van het veebezettingsgetal, niet groter is dan 15 GVE.
2. Het veebezettingsgetal van het bedrijf wordt vastgesteld op grond van:
a) de aantallen mannelijke runderen, zoogkoeien en vaarzen, schapen en/of geiten waarvoor premieaanvragen zijn ingediend, en het aantal melkkoeien dat nodig is voor de productie van de aan de producent toegekende totale referentiehoeveelheid melk. Voor de omrekening van het aldus verkregen aantal dieren in GVE wordt gebruikgemaakt van de omrekeningstabel in bijlage III;
b) het voederareaal: de oppervlakte van het bedrijf die gedurende het hele kalenderjaar voor de runderveehouderij en de schapen- en/of geitenhouderij beschikbaar is. Bij de berekening van dat areaal wordt geen rekening gehouden met de oppervlakte van:
(…)"
In Verordening (EG) nr. 2342/1999 van de Commissie van 28 oktober 1999 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 1254/1999 van de Raad houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector rundvlees met betrekking tot de premieregelingen (Pb L281, blz. 30) was ten tijde en voor zover van belang het volgende bepaald:
"Artikel 23
1. (…)
2. Wanneer een producent in de loop van een jaar niet ten minste het overeenkomstig lid 4 vastgestelde minimumpercentage van zijn rechten gebruikt, wordt het niet gebruikte deel aan de nationale reserve overgedragen, behalve:
- wanneer de producent over maximaal zeven premierechten beschikt; indien deze producent in twee opeenvolgende kalenderjaren niet telkens ten minste het overeenkomstig lid 4 vastgestelde minimumpercentage van zijn rechten heeft gebruikt, wordt het niet gebruikte deel van het laatste kalenderjaar aan de nationale reserve overgedragen;
- wanneer de producent aan een door de Commissie erkend extensiveringsprogramma deelneemt;
- wanneer de producent aan een door de Commissie erkend en geen verplichting tot overdracht en/of tijdelijke overdracht van rechten inhoudend programma voor vervroegde uittreding deelneemt; of
- in uitzonderlijke, naar behoren gemotiveerde gevallen.
(…)
4. Het minimumpercentage voor het gebruik van de premierechten wordt vastgesteld op 70 %.
De lidstaten kunnen dit percentage evenwel verhogen tot 90 %.
De lidstaten stellen de Commissie vooraf van het door hen toegepaste percentage in kennis.
Artikel 31
1. (…)
2. Voor de bepaling van het in artikel 12 van Pro Verordening (EG) nr. 1254/1999 bedoelde veebezettingsgetal:
a) wordt rekening gehouden met de individuele referentiehoeveelheid voor melk die op het bedrijf beschikbaar is op 31 maart voorafgaand aan het begin van de twaalfmaandelijkse periode van toepassing van de regeling inzake de extra heffing die in het betrokken kalenderjaar begint;
b) wordt het aantal melkkoeien dat nodig is voor de productie van de bedoelde referentiehoeveelheid berekend overeenkomstig artikel 18.
3. Ter bepaling van het aantal dieren waarvoor een premie kan worden toegekend:
a) wordt het overeenkomstig de voorschriften in het kader van het geïntegreerd systeem bepaalde aantal hectaren vermenigvuldigd met het veebezettingsgetal zoals vastgesteld in artikel 12 van Pro Verordening (EG) nr. 1254/1999;
b) wordt van het aldus verkregen aantal het aantal GVE afgetrokken dat overeenkomt met het aantal melkkoeien dat nodig is om de op het bedrijf beschikbare referentiehoeveelheid melk te produceren;
c) wordt van het aldus verkregen aantal het aantal GVE afgetrokken dat overeenkomt met het aantal schapen en/of geiten waarvoor een premieaanvraag wordt ingediend.
De einduitkomst van deze berekeningen is het maximumaantal GVE waarvoor de speciale premie en de zoogkoeienpremie kunnen worden toegekend.
4. (…)
Artikel 44 bis Pro
Bepaling van de individuele referentiehoeveelheid voor melk
Tot en met 31 december 2004 is (kan een lidstaat besluiten dat), in afwijking van artikel 17, lid 1, onder a), in artikel 31, lid 2, onder a), en in artikel 32, lid 8, onder a), voor melkveehouders die overeenkomstig artikel 8, onder b), van Verordening (EEG) nr. 3950/92 of overeenkomstig nationale bepalingen ter uitvoering van artikel 7, artikel 8, onder a), d) en e) of artikel 8 bis Pro van die verordening, individuele referentiehoeveelheden met ingang van 31 maart, respectievelijk 1 april geheel of gedeeltelijk vrijgeven, respectievelijk overnemen, de datum die in aanmerking moet worden genomen voor de bepaling van:
- de maximale beschikbare individuele referentiehoeveelheid melk die in aanmerking komt voor de zoogkoeienpremie en van het maximumaantal zoogkoeien, en van
- de toekenning om de extra betalingen per dier voor melkkoeien,
- het aantal melkkoeien met het oog op de toekenning van het extensiveringsbedrag voor melkkoeien die worden gehouden in bedrijven in berggebieden,
en
- het veebezettingsgetal,
1 april (is)."
De considerans van Verordening (EG) nr. 1042/2000, waarbij artikel 44 bis Pro is toegevoegd, luidt onder meer als volgt:
"(5) De in artikel 16, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1255/1999 omschreven individuele referentiehoeveelheid voor melk waarvan wordt uitgegaan om, zoals bepaald is in artikel 6, lid 2, onder b), van Verordening (EG) nr. 1254/1999, het aantal koeien dat in een gemengd bestand voor de zoogkoeienpremie in aanmerking komt, te bepalen en om het in artikel 12 van Pro die verordening bedoelde veebezettingsgetal te berekenen, is de referentiehoeveelheid die geacht wordt het beste overeen te stemmen met het werkelijke aantal melkkoeien op het bedrijf, namelijk de op 31 maart, respectievelijk op 1 april beschikbare hoeveelheid, al naargelang de producent deze referentiehoeveelheid vrijgeeft of overneemt. Wanneer de overdracht van een individuele referentiehoeveelheid echter eerst gevolgen zou hebben aan het begin van het volgende melkprijsjaar, namelijk op 1 april, moet derhalve bij de berekening worden uitgegaan van de referentiehoeveelheid op 1 april. In dat geval leidt een strikte toepassing van de bovengenoemde voorschriften tot onoverkomelijke moeilijkheden. Overeenkomstig artikel 50 van Pro Verordening (EG) nr. 1254/1999 moeten voor dergelijke gevallen bijzondere maatregelen worden vastgesteld om ongelijke behandeling van de producenten te voorkomen. Deze - voor de betrokken lidstaten facultatieve - maatregel zou gelden vanaf 2001 totdat de rechtstreekse betalingen in de zuivelsector daadwerkelijk van toepassing worden, behalve voor producenten die, omdat zij gevestigd zijn in lidstaten die besluiten de maatregel toe te passen vanaf het jaar 2000, reeds om toepassing van de maatregel verzoeken, voor wie de maatregel zou ingaan bij de invoering van de nieuwe premieregelingen."
Artikel 6.3 van de Regeling dierlijke EG-premies luidt als volgt:
"Het minimumpercentage voor het gebruik van premierechten voor zoogkoeien, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van verordening 2342/1999, bedraagt 90."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Op 15 mei 2001 heeft appellant bij verweerder een Aanvraag oppervlakten 2001 ingediend, waarin 12,77 hectare voederareaal is aangevraagd.
- Op 14 augustus 2001 heeft appellant aan verweerder een Melding veebezetting 2001 gedaan. Op dezelfde datum heeft appellant een Aanvraag zoogkoeien verkoopseizoen 2001 ingediend. De aanvraag vermeldt 10 zoogkoeien en 2 vaarzen vanaf twee jaar.
- Naar aanleiding van de Aanvraag oppervlakten 2001 heeft verweerder appellant bij brief van 1 december 2001 bericht dat voor hem ten behoeve van de Regeling 12,77 hectare voederareaal is geregistreerd.
- Naar aanleiding van de Melding veebezetting 2001 heeft verweerder appellant bij brief van 3 april 2002 geïnformeerd over het aantal grootvee-eenheden (GVE) waarvoor over 2001 premie kan worden aangevraagd.
- Bij brief van 27 mei 2002 heeft verweerder appellant bericht dat hij het voornemen heeft de premierechten van appellant te verminderen. Op dit voornemen heeft appellant bij brief van 8 juni 2002 gereageerd.
- Naar aanleiding van de Aanvraag zoogkoeien verkoopseizoen 2001 heeft verweerder bij besluit van 19 juni 2002 het aantal dieren waarvoor appellant premie ontvangt, vastgesteld op 8,49, de premie vastgesteld op EUR 1655,55 en het aantal premierechten van appellant verminderd met 3,01, omdat de premierechten voor het verkoopseizoen 2001 slechts voor 73,83% waren benut.
- Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 26 juli 2002 bezwaar gemaakt.
- Op 15 november 2002 heeft verweerder appellant over zijn bezwaar gehoord.
- Bij brief van 21 november 2002 heeft appellant verweerder nog enkele aanvullende bewijsstukken opgestuurd.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard, waarbij hij, voor zover thans van belang, het volgende heeft overwogen:
"Nu uw voederareaal is vastgesteld op 12,77 hectare, beschikt u over 25,54 GVE veebezettingsruimte. Met uw melkquotum benut u 14,8 GVE, met uw aanvraag ooipremie benut u 2,25 GVE. U heeft 8,49 GVE beschikbaar voor uw zoogkoeienpremie.
Ingevolge Verordening (EG) nr. 1254/1999, artikel 6, eerste lid, is aan u premie toegekend voor 8,49 dieren.
U beschikte in 2001 over 11,5 premierechten. In uw geval zijn er 3,01 van uw rechten vervallen door toepassing van Artikel 23, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 2342/1999. Deze voorwaarde is gesteld ter vergroting van het regulerende effect op de markt van de regeling, inzake individuele maxima. De Commissie heeft bepaald dat premierechten die de eigenaar ervan gedurende een bepaalde periode niet heeft gebruikt, aan de nationale reserve worden toegevoegd, behalve onder andere in uitzonderlijke, naar behoren gemotiveerde gevallen."
4. Het standpunt van appellant
Appellant stelt zich op het standpunt dat verweerder ten onrechte de 3,01 premierechten heeft laten vervallen. Hiertoe heeft hij, samengevat, het volgende aangevoerd:
a) Verweerder is in gebreke gebleven appellant over de wijziging van de regelgeving te informeren. Appellant werd pas in juli 2001 op de hoogte gesteld; dat was na de vaststelling van de hoeveelheid melk in gebruik (31 maart 2001) en oppervlakte grond in gebruik (mei 2001).
b) De omschrijving van het begrip referentiehoeveelheid melk is onduidelijk. Voor het verkoopseizoen 2001 gaat het om de hoeveelheid melk die op 31 maart 2001 op het bedrijf beschikbaar is. Appellant meende dit te mogen interpreteren als de hoeveelheid die de Centrale Organisatie Superheffing (COS) met dagtekening 31 maart 2001 aan hem had doorgegeven als hoeveelheid die op zijn naam geregistreerd stond.
c) Appellant acht het onjuist dat in de berekening wordt uitgegaan van de heffingsperiode 2000/2001, waardoor de veebezetting met melkvee uit de periode april 2000 tot april 2001 wordt gekoppeld aan de periode augustus 2001 tot maart 2002 voor de zoogkoeien. Aldus worden delen uit de veebezetting uit verschillende seizoenen bij elkaar opgeteld. Dit is niet nodig, aangezien op het moment van beoordeling van de aanvraag prima met de referentiehoeveelheid melk uit de heffingsperiode 2001/2002 kan worden gerekend, waarmee seizoensinvloeden in de veebezetting worden geminimaliseerd.
d) Het verval van rechten is des te wranger, nu appellant door een wijziging in de regelgeving in 2002 wel weer ruimschoots voldoet aan de veebezettingscriteria. Zijn bedrijfsomvang is niet wezenlijk gewijzigd, alleen tellen thans, in tegenstelling tot vroeger, bij de berekeningen de grondgebruiksverklaringen mee.
e) Appellant vindt het onduidelijk waarom verweerder de betrokken ondernemers niet tijdig heeft geïnformeerd over de verhoging van het minimum percentage voor het gebruik van premierechten van 70% tot 90%.
f) Door de lange duur van de bezwaarprocedure heeft appellant niet de juiste bedrijfsbeslissingen voor de daarop volgende seizoenen kunnen nemen.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Kern van het geschil is het volgende. Het aantal zoogkoeien waarvoor premie wordt verstrekt is onder meer afhankelijk van het aantal hectaren voederareaal en het aantal melkkoeien dat nodig is om de aan de producent toegewezen referentiehoeveelheid melk (het melkquotum) te produceren. De vraag is nu of voor de bepaling van de ruimte voor zoogkoeien voor het verkoopseizoen 2001 rekening moet worden gehouden met het melkquotum aan het einde van de heffingsperiode 2000/2001 (dat is inclusief het in de loop van dat jaar overgedragen quotum) of het melkquotum aan het begin van de heffingsperiode 2001/2002 (dat is exclusief het mogelijk in de loop van dat jaar over te dragen quotum).
5.2 Appellant stelt zich op het standpunt dat moet worden uitgegaan van het melkquotum in het nieuwe seizoen, omdat het uiteindelijk om de combinatie melkkoeien en zoogkoeien in een bepaald seizoen gaat, die de veebezetting per hectare bepaalt.
Het College moet echter vaststellen dat de regelgever gekozen heeft voor het melkquotum aan het einde van de voorgaande heffingsperiode. Het College wijst met name op artikel 31, tweede lid, aanhef en onder a van Verordening (EG) nr. 2342/1999, waar wordt verwezen naar het melkquotum dat op het bedrijf beschikbaar is op 31 maart voorafgaand aan, kort gezegd, de nieuwe heffingsperiode.
5.3 Weliswaar biedt artikel 44 bis Pro van Verordening (EG) nr. 2342/1999 verweerder de mogelijkheid om in bepaalde gevallen toch uit te gaan van het melkquotum per 1 april, dus het begin van de nieuwe heffingsperiode, maar deze bepaling verwijst slechts naar het vrijgeven en overnemen van melkquota overeenkomstig de artikelen 7, 8 en 8 bis van Verordening (EEG) nr. 3950/92, en niet naar artikel 6 van Pro die Verordening betreffende de tijdelijke overdracht voor de duur van een heffingsperiode. Een dergelijke tijdelijke overdracht (door middel van leasing) is in Nederland nader geregeld in de artikelen 24 en 25 van de Regeling superheffing 1993. Het voorgaande betekent dat de uitzonderingsmogelijkheid van genoemd artikel 44 bis Pro niet van toepassing is op de situatie van appellant.
5.4 De conclusie is dat verweerder terecht is uitgegaan van het quotum per 31 maart 2001. Het op 31 maart 2001 gedagtekende overzicht melkquotum dat appellant toegestuurd heeft gekregen, heeft betrekking op het jaar 2001/2002 en is derhalve niet relevant.
5.5 Op grond van het vorenstaande moeten de stellingen, genoemd in rubriek 4 onder b) en c), worden verworpen. Dat geldt ook voor de stelling, genoemd in rubriek 4 onder a). Het lag primair op de weg van appellant als aanvrager van premie om zich te doen informeren over de voorwaarden waaronder premie kan worden toegekend. Niet gebleken is dat appellant op basis van foute voorlichting van de kant van verweerder heeft gehandeld.
5.6 De in rubriek 4 onder d) genoemde omstandigheid kan evenmin tot gegrondverklaring van het beroep leiden. Dat de regelgeving inmiddels in voor appellant gunstige zin is aangepast, betekent niet dat verweerder van de in 2001 bestaande regelgeving kon of mocht afwijken.
5.7 Ook de klacht als genoemd in rubriek 4 onder e) faalt. Ook hiervoor geldt dat het primair op de weg van de gerechtigde op premierechten ligt om zich te doen informeren over de regels met betrekking tot het mogelijke verval van premierechten. Ook hier is niet gebleken dat verweerder onjuiste informatie zou hebben verstrekt.
5.8 Ten slotte kan ook de omstandigheid genoemd in rubriek 4 onder f) niet tot vernietiging van het bestreden besluit leiden. Onzekerheid over de afloop van een procedure is inherent aan het starten van een procedure. Het is aan partijen in de procedure om op basis van hun inschatting vervolgbeslissingen te nemen. Daarbij geldt dat een eventuele bestuurlijke herroeping of rechterlijke vernietiging van een besluit onder omstandigheden tot een plicht tot schadevergoeding kan leiden.
Wat betreft de lange duur van de bezwaarprocedure volstaat het College met de overweging dat appellant de mogelijkheid heeft gehad beroep bij het College in te stellen tegen het uitblijven van een beslissing op zijn bezwaar, maar hiervan geen gebruik heeft gemaakt.
5.9 De slotsom is dat het beroep ongegrond moet worden verklaard.
5.10 Voor een proceskostenvergoeding op grond van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht ziet het College geen aanleiding.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. J.A. Hagen, mr. W.E. Doolaard en mr. E.J.M. Heijs, in tegenwoordigheid van mr. F.W. du Marchie Sarvaas als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 6 oktober 2004.
w.g. J.A. Hagen w.g. F.W. du Marchie Sarvaas