Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 03/1013 9 november 2004
16500 Wet herstructurering varkenshouderij
Uitspraak in de zaak van:
1. A, te X; en
2. De Elleboog B.V., gevestigd te X, appellanten,
gemachtigde: mr. J.J.J. de Rooij, advocaat te Tilburg,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. F. Nijnuis, werkzaam bij Bureau Heffingen.
1. De procedure
Appellanten hebben bij brief van 18 augustus 2003, bij het College binnengekomen op 19 augustus 2003, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 15 juli 2003.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op de bezwaren van appellanten tegen een beslissing van verweerder inzake de varkensrechten van het bedrijf van appellanten in het kader van de Wet herstructurering varkenshouderij (hierna: Whv).
Bij brief van 22 augustus 2003 hebben appellanten de gronden van het beroep aangevuld.
Op 3 november 2003 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 31 december 2003 hebben appellanten gerepliceerd en bij brief van 2 januari 2004 hebben appellanten desgevraagd nadere stukken overgelegd.
Op 18 februari 2004 heeft verweerder gedupliceerd.
Bij brief van 14 mei 2004 hebben appellanten het College nadere stukken doen toekomen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgehad op 25 mei 2004, waarbij partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten nader hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Ingevolge artikel 25 van Pro de Whv kunnen bij algemene maatregel van bestuur, voor bepaalde groepen van gevallen waarin de bepaling van de hoogte van het varkensrecht of fokzeugenrecht overeenkomstig hoofdstuk II en artikel 24 van Pro de Whv leidt tot onbillijkheden van overwegende aard, regels worden gesteld omtrent een van hoofdstuk II en artikel 24 van Pro de Whv afwijkende bepaling van de hoogte van deze rechten.
In artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, van het Besluit hardheidsgevallen herstructurering varkenshouderij (hierna: Bhv) is bepaald dat het overeenkomstig hoofdstuk II, uitgezonderd artikel 14, en artikel 24 van Pro de Whv bepaalde varkensrecht, onderscheidenlijk fokzeugenrecht, van een daartoe aangemeld bedrijf overeenkomstig § 3 van het Bhv wordt vergroot, indien met betrekking tot het desbetreffende bedrijf na 1992 en vóór 10 juli 1997 ten behoeve van een vergroting van het aantal te houden varkens door het bevoegd gezag een milieuvergunning is verleend.
Ingevolge artikel 9, zesde lid, van het Bhv blijft § 3 van het Bhv buiten toepassing indien de vergroting minder dan 10% van het overeenkomstig hoofdstuk II, uitgezonderd artikel 14, en artikel 24 van Pro de Whv bepaalde varkensrecht zou zijn.
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellanten exploiteren een fokzeugenhouderij.
- Bij besluit van 4 april 1985 hebben burgemeester en wethouders van de gemeente Y aan B vergunning ingevolge de Hinderwet verleend op grond waarvan 676 fokzeugen konden worden gehouden.
- Bij besluit van 16 maart 1993 hebben burgemeester en wethouders van de gemeente Y appellant A een de gehele inrichting omvattende vergunning ingevolge de Hinderwet verleend op grond waarvan eveneens 676 fokzeugen konden worden gehouden.
- Op 13 oktober 1998 heeft Bureau Heffingen van appellanten een formulier 'Aanmelding Besluit hardheidsgevallen' ontvangen, waarin appellanten hebben aangegeven in aanmerking te willen komen voor een berekening van het varkensrecht op basis van categorie 3, zoals omschreven in artikel 9 en Pro volgende van het Bhv.
- Bij besluit van 14 april 1999 heeft verweerder appellanten medegedeeld dat zij niet in aanmerking komen voor toepassing van categorie 3 van het Bhv.
- Tegen dit besluit hebben appellanten bij brief van 1 juli 2001, aangevuld bij brieven van 12 september 2001, 26 september 2001 en 16 september 2002, bezwaar gemaakt.
- Op 13 mei 2003 heeft verweerder van appellanten een 'Verklaring feitelijke uitbreiding' ontvangen, waarin appellanten onder meer verklaren op basis van de oude hinderwet- of milieuvergunning 635 fokzeugen te hebben gehouden.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit en het standpunt van verweerder
Bij het bestreden besluit heeft verweerder onder meer het volgende overwogen:
"(…)
Om te bepalen of er sprake is van 'uitbreiding' keek Bureau Heffingen alleen naar de aangevraagde/verleende milieuvergunning (…). Er was in onze ogen sprake van uitbreiding als het aantal varkens in de aangevraagde of nieuwe milieuvergunning groter was dan het aantal varkens dat daarvoor was vergund. Het College van Beroep voor het bedrijfsleven vond deze uitleg te beperkt. In zijn uitspraak van 5 september 2002 (AWB 02/293) oordeelde het College dat er ook sprake is van uitbreiding in de zin van artikel 9 van Pro het Bhv als een aangevraagde/verleende milieuvergunning of een gedane melding heeft geleid tot het mogen bouwen van extra huisvesting. Onder extra huisvesting wordt hier verstaan extra stalruimte of dierplaatsen.
De nieuwe uitleg leidt ertoe dat een vergelijking wordt gemaakt tussen de huisvestingscapaciteit tijdens de oude milieuvergunning of melding, en de huisvestingscapaciteit die het gevolg is van de nieuwe milieuvergunning of melding. Deze huisvestingscapaciteit moet als gevolg van de nieuwe milieuvergunning (…) zijn vergroot.
Feitelijke uitbreiding
Uw cliënte heeft op het formulier 'Verklaring feitelijke uitbreiding' aangegeven dat zij tijdens de oude milieuvergunning van 1985 op haar bedrijf structurele huisvesting had voor 635 fokzeugen (diercategorie 400) en 8 dekberen (diercategorie 406.).
Zowel op grond van de oude milieuvergunning als de nieuwe milieuvergunning had uw cliënte recht op 676 zeugenplaatsen. U stelt dat de milieuvergunning van 16 maart 1993 heeft geleid tot een uitbreiding van 94 zeugenplaatsen op het bedrijf van uw cliënte. De 676 zeugenplaatsen werden tijdens de oude milieuvergunning vanwege uitvalspercentages nooit op het bedrijf van uw cliënte volledig bezet. De huisvestingscapaciteit is zodanig uitgebreid dat de alle vergunde 676 zeugen ook daadwerkelijk gehouden kunnen worden op het bedrijf van uw cliënte. Boven op de 676 zeugenplaatsen waarvoor op het bedrijf van uw cliënte structurele huisvestingscapaciteit aanwezig was, heeft uw cliënte 94 zeugenplaatsen meer gecreëerd dan waarop de milieuvergunning van 16 maart 1993 ziet. Het spreekt voor zich dat de extra huisvestingscapaciteit in de zin van artikel 9 van Pro het Bhv altijd begrensd wordt door de aantallen in de milieuvergunning (in casu 676 zeugenplaatsen). Als dat anders was, dan zouden immers ook uitbreidingen die in strijd met de Wet milieubeheer zijn, kunnen leiden tot extra varkensrechten. Dat is zeker niet de bedoeling van de Kroon geweest bij het opstellen van het Bhv.
Uw cliënte had zowel op grond van de oude milieuvergunning als de nieuwe milieuvergunning recht (…) op 676 zeugenplaatsen. Op het bedrijf van uw cliënte is de huisvestigingscapaciteit uitgebreid tot meer zeugenplaatsen dan waarop de milieuvergunning van 16 maart 1993 ziet. Hieruit volgt dat er op het bedrijf van uw cliënte geen sprake is van een uitbreiding, zoals geformuleerd in artikel 9, eerste lid, van het Bhv. Uw cliënte kan niet in aanmerking komen voor categorie 3 van het Bhv.
(…)"
Hieraan heeft verweerder in het verweerschrift, in de conclusie van dupliek en ter zitting het navolgende toegevoegd.
Uit de nieuwe milieuvergunning blijkt geen toename van het aantal te houden varkens. Dat onder de nieuwe milieuvergunning 40 biggen méér mogen worden gehouden, betekent niet dat het hier een uitbreiding betreft. Het aantal varkenseenheden neemt door die 40 extra biggen niet toe. Dit blijkt indien het aantal fokzeugen met 3,6 wordt vermenigvuldigd conform het bepaalde in bijlage A van de Whv. De uitkomst van die vermenigvuldiging is groter dan het aantal vergunde biggen. Het aantal biggen komt niet boven de 3,6 per fokzeug uit.
Voorts heeft verweerder naar de productiecapaciteit van appellanten gekeken. Niet in geschil is dat naar aanleiding van de nieuwe milieuvergunning het aantal dierplaatsen op het bedrijf van appellanten met 94 is toegenomen, doch deze uitbreiding ziet op capaciteit voor een groter aantal varkens dan het maximale aantal dat volgens die milieuvergunning mag worden gehouden. De nieuwe milieuvergunning biedt de mogelijkheid om maximaal 676 varkens te houden. Nu de uitbreiding betrekking heeft op een aantal dat boven de milieuvergunning uitstijgt, meent verweerder dat die extra capaciteit buiten beschouwing moet worden gelaten, aangezien het Bhv niet voor zulke situaties is bedoeld.
Omdat uit de nieuwe milieuvergunning of uit de productiecapaciteit niet blijkt dat sprake is van een vergroting van het aantal te houden varkens, heeft verweerder onderzocht of er sprake is van een vergroting van het gemiddeld gehouden aantal varkens. Indien dit gemiddelde structureel zou toenemen als gevolg van de nieuwe milieuvergunning, zou ook sprake kunnen zijn van een vergroting van het aantal te houden varkens. Uit de mestproductiegegevens van appellanten is zulk een toename niet gebleken. De mestproductie is sinds het van kracht zijn van de nieuwe milieuvergunning nauwelijks hoger of lager dan in het referentiejaar 1996 het geval was.
Overigens is in het onderhavige geval geen sprake van een onbillijkheid van overwegende aard. Dit criterium is verwoord in artikel 9, zesde lid, van het Bhv en bevat de zogenaamde '10%-eis'. Uit de artikelsgewijze toelichting blijkt dat deze eis in het Bhv is opgenomen, omdat de beoogde uitbreiding een zekere minimumomvang dient te hebben om te kunnen spreken van een onbillijkheid van overwegende aard. Indien in het onderhavige geval de feitelijke productie op het bedrijf als uitgangspunt wordt genomen, blijkt dat in het referentiejaar 1996 reeds 98% (666 stuks) van het aantal zeugen dat conform de verleende milieuvergunning mag worden gehouden (676 stuks), door appellanten is gehouden. Het aantal van 666 gehouden varkens in het referentiejaar 1996 is aldus representatief voor de beoogde bedrijfsomvang.
4. Het standpunt van appellanten
Appellanten hebben ter ondersteuning van het beroep onder meer het volgende aangevoerd.
Aan de voorwaarden voor toepassing van categorie 3 van het Bhv is in de situatie van appellanten voldaan. Zij hebben in de relevante periode een milieuvergunning aangevraagd ten behoeve van een vergroting van het aantal te houden varkens. Onder vigeur van de oude hinderwetvergunning uit 1985 konden appellanten in geen geval het aantal van 676 vergunde varkens houden. De nieuwe milieuvergunning heeft geresulteerd in een vergroting van het bedrijf van appellanten met 94 zeugenboxen. Als gevolg van deze vergroting konden appellanten wel het vergunde aantal van 676 varkens houden. Bovendien konden appellanten op grond van de nieuwe milieuvergunning ook rechtens 40 biggen meer houden.
Verweerder gaat in zijn opvatting voorbij aan de essentialia van een zeugenbedrijf, waarvan de kern wordt gevormd door de zeugencyclus. Binnen een bedrijf rouleren zeugen van afdeling naar afdeling. Binnen de afzonderlijke hokken dient, vanwege de omstandigheid dat de cyclus niet op de dag af voorspelbaar is, een bepaalde mate van speling aanwezig te zijn, hetgeen betekent dat er meer hokken dan zeugen nodig zijn. Daarnaast dient er speling te zijn in verband met de noodzakelijke bedrijfshygiëne. Een andere reden waarom op het bedrijf van appellanten meer dierplaatsen nodig zijn dan overeenkomt met het aantal dieren dat conform de milieuvergunning mag worden gehouden, is het uitvalspercentage van de zeugen. Met 676 hokken konden appellanten op grond van de oude hinderwetvergunning geen 676 zeugen gemiddeld per jaar houden.
De opvatting van verweerder dat de vergroting van het aantal gehouden varkens in het referentiejaar enerzijds en de jaren na de renovatie anderzijds 10% moet verschillen, betwisten appellanten. Een dergelijk standpunt miskent het systeem van het Bhv. Op grond van artikel 9, zesde lid, van het Bhv dient sprake te zijn van een vergroting van tenminste 10% tussen het basisvarkensrecht op grond van hoofdstuk II van de Whv en het - fictieve - varkensrecht dat geldt, indien de melding voor categorie 3 van het Bhv wordt gehonoreerd. Verweerder suggereert daarentegen dat een vergroting van het aantal dierplaatsen 10% moet zijn. Dit standpunt is onjuist, omdat het een afzonderlijk criterium met een afzonderlijke beoordeling bevat.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Ambtshalve dient het College in dit geding allereerst te beoordelen of appellanten terecht zijn ontvangen in hun bezwaar. Het College stelt vast dat het tegen het besluit van 14 april 1999 ingediende bezwaarschrift bij verweerder is ingekomen op 2 juli 2001, zodat appellanten de bezwaartermijn ruimschoots hebben overschreden. Gelet evenwel op de aanvankelijke opvatting van verweerder dat een zodanige beslissing niet op rechtsgevolg was gericht, zodat daartegen geen bezwaar kon worden gemaakt, heeft verweerder, naar het oordeel van het College, de geconstateerde termijnoverschrijding in bezwaar terecht verschoonbaar geacht.
5.2 Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 5 september 2002 (AWB 02/293; www.rechtspraak.nl, LJN: AE7590) ziet artikel 9 van Pro het Bhv op de situatie waarin vóór 10 juli 1997 investeringsverplichtingen zijn aangegaan met het oog op vergroting van het aantal varkens (uitgedrukt in varkenseenheden) dat feitelijk wordt gehouden. Voorts volgt uit die uitspraak dat verweerder bij de beantwoording van de vraag of verplichtingen zijn aangegaan met het oog op vergroting van het aantal te houden varkens zich niet louter mag verlaten op de verleende of gevraagde milieuvergunning.
Naar in de Nota van toelichting bij dit artikel (Stb. 1998, 368, p. 27) is vermeld, is de daarin geboden voorziening bedoeld voor:
"de varkenshouders die bezig waren met uitbreiding van hun productie, terwijl de in 1995 en 1996 gehouden aantallen varkens nog niet representatief waren voor de beoogde bedrijfsomvang na uitbreiding."
Naar het oordeel van het College dient, gelet op deze duidelijke bedoeling van de regelgever, bij de beantwoording van de vraag of sprake is van een (beoogde) vergroting van het aantal varkens (uitgedrukt in varkenseenheden) dat feitelijk wordt gehouden in het bijzonder te worden bezien of met de milieuvergunning werd beoogd het in de jaren 1995 en 1996 (de mogelijke referentiejaren) feitelijk gehouden aantal varkens te vergroten.
5.3 In het geval van appellanten is - voor zover hier van belang - op 16 maart 1993 een vergunning ingevolge de Hinderwet verleend op grond waarvan 676 fokzeugen en 8 beren konden worden gehouden. Deze aantallen zijn gelijk aan de aantallen fokzeugen en beren die op grond van de daarvoor geldende Hinderwetvergunning maximaal mochten worden gehouden. Niettemin kan het zo zijn dat met de in 1993 verleende milieuvergunning een vergroting is beoogd van het feitelijk gehouden aantal varkens. Appellanten hebben op dit punt een deels algemeen, deels op hun situatie toegespitst betoog gehouden op grond waarvan zij menen dat dit het geval is. Verweerder meent op gronden die niet louter berusten op hetgeen in de milieuvergunning is toegestaan, dat dit juist niet het geval is.
Het College wijst er op dat appellanten de verandering van hun inrichting op basis van de in 1993 verleende milieuvergunning in 1996 hebben gerealiseerd, althans in zo vergaande mate dat zij in dat jaar 98% hadden gerealiseerd van het aantal varkens dat op grond van de milieuvergunning ten hoogste mocht worden gehouden. Van een nog verder beoogde vergroting van het aantal varkens dat feitelijk werd gehouden op basis van de milieuvergunning uit 1993 is het College niet gebleken. Het College is derhalve van oordeel dat het door appellanten in 1996 gehouden aantal varkens representatief was voor het aantal dat zij met gebruikmaking van de verleende milieuvergunning wilden gaan houden.
Gelet op het hiervoor onder 5.2 overwogene kan hier dan ook niet worden gesproken van een (beoogde) vergroting van het aantal varkens (uitgedrukt in varkenseenheden) dat feitelijk wordt gehouden, zodat niet is voldaan aan de voorwaarden van artikel 9, eerste lid, van het Bhv en verweerder terecht zijn weigering het varkensrecht van appellanten te berekenen op basis van categorie 3 bij het bestreden besluit heeft gehandhaafd.
5.4 Op grond van hetgeen hiervoor is overwogen dient het beroep ongegrond te worden verklaard. Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. B. Verwayen, mr. J.L.W. Aerts en mr. H.G. Lubberdink, in tegenwoordigheid van mr. M.S. Hoppener, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 9 november 2004.
w.g. B. Verwayen w.g. M.S. Hoppener