Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No.AWB 02/293 5 september 2002
16500
Uitspraak in de zaak van:
A, B en C, te X, handelend in maatschapsverband, appellanten,
gemachtigde: mr J.J.J. de Rooy, advocaat te Tilburg,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, verweerder,
gemachtigde: mr M. Haan, werkzaam bij Bureau Heffingen te Assen.
1. De procedure
Op 1 februari 2002 heeft het College van appellanten een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen het door verweerder niet tijdig nemen van een besluit op het bezwaar van appellanten tegen brieven van verweerder van 21 en 24 juli 2000. In deze brieven heeft verweerder appellanten medegedeeld (a) dat hun bedrijf niet in aanmerking komt voor een extra varkensrecht op grond van artikel 9 Besluit Pro hardheidsgevallen herstructurering varkenshouderij (hierna: Bhv) en (b) welk varkensrecht per 1 september 1998 voor hun bedrijf is geregistreerd.
Bij besluit van 5 april 2002 heeft verweerder het bezwaar van appellanten tegen de brieven van 21 en 24 juli 2000 ongegrond verklaard.
Op 10 april 2002 heeft het College van appellanten een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen het besluit van 5 april 2002 van verweerder.
Op 1 mei 2002 heeft het College van verweerder een verweerschrift ontvangen.
Bij beschikking van 1 mei 2002 heeft het College besloten dat het beroep met toepassing van artikel 8:52 Algemene Pro wet bestuursrecht (hierna: Awb) versneld wordt behandeld.
Bij brief van 26 juni 2002 heeft verweerder het College desgevraagd nadere informatie gezonden.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 juli 2002, alwaar de hierboven genoemde gemachtigden de standpunten van partijen nader hebben toegelicht. Ter zitting waren voorts aanwezig appellanten en ing H. Boerma, werkzaam bij Bureau Heffingen. Verder waren aanwezig mr H.A. Verbakel en H.C.A.M. van Oort, die op verzoek van appellanten als getuige zijn gehoord.
2. De grondslag van het geschil
Artikel 1, aanhef en onder e, Wet herstructurering varkenshouderij (hierna: Whv) bepaalt dat in deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder varken: dier van de diersoort varken, uitgedrukt in varkenseenheden overeenkomstig de in bijlage A bij deze wet voor de dieren van de onderscheiden diercategorieën opgenomen normen. Artikel 1, aanhef en onder h, Whv bepaalt dat in deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder varkensrecht: gemiddeld aantal varkens dat gedurende een jaar op grond van het bij of krachtens deze wet bepaalde ten hoogste op een bedrijf mag worden gehouden, uitgezonderd het aantal varkens dat ingevolge artikel 32 mag Pro worden gehouden.
Ingevolge artikel 25 Whv Pro kunnen bij algemene maatregel van bestuur, voor bepaalde groepen van gevallen waarbij de bepaling van de hoogte van het varkensrecht of fokzeugenrecht overeenkomstig hoofdstuk II en artikel 24 leidt Pro tot onbillijkheden van overwegende aard, regels worden gesteld omtrent een van hoofdstuk II en artikel 24 afwijkende Pro bepaling van de hoogte van deze rechten. Bij deze regels kunnen nadere voorwaarden en beperkingen worden gesteld.
Artikel 34 Whv Pro bepaalt dat een belanghebbende bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven beroep kan instellen tegen een op grond van deze wet genomen besluit.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, Bhv wordt, voorzover hier van belang, met betrekking tot een daartoe aangemeld bedrijf met ingang van het tijdstip van inwerkingtreding van artikel 15 van Pro de wet de hoogte van het varkensrecht en het fokzeugenrecht bepaald overeenkomstig de hoofdstukken 1, 2 en 4 van dit besluit, onder de in dit besluit geregelde voorwaarden en beperkingen.
In artikel 9 Bhv Pro, zoals luidend na de op 1 juli 2000 in werking getreden wijziging met terugwerkende kracht tot 1 september 1998 (Staatsblad 2000, 233), welke bepaling deel uitmaakt van hoofdstuk 2, paragraaf 3, Bhv, wordt onder meer het volgende bepaald:
" 1. Het overeenkomstig hoofdstuk II, uitgezonderd artikel 14, en artikel 24 van Pro de wet bepaalde varkensrecht, onderscheidenlijk fokzeugenrecht, van een daartoe aangemeld bedrijf wordt overeenkomstig deze paragraaf vergroot, indien met betrekking tot het desbetreffende bedrijf na 1992 en vóór 10 juli 1997 ten behoeve van een vergroting van het aantal te houden varkens:
a. door het bevoegd gezag een milieuvergunning is verleend,
b. een aanvraag is ingediend om een milieuvergunning, die naar aanleiding van de aanvraag uiterlijk op 1 januari 2001 is verleend, dan wel
c. bij het bevoegd gezag overeenkomstig artikel 8.19 van de Wet milieubeheer dan wel overeenkomstig artikel 4 van Pro het Besluit melkrundveehouderijen milieubeheer of artikel 3 van Pro het Besluit akkerbouwbedrijven milieubeheer een of meer meldingen zijn gedaan. Een overeenkomstig artikel 8.19 van de Wet milieubeheer gedane melding wordt slechts in aanmerking genomen voorzover deze betrekking heeft op een verandering van de inrichting die overeenkomstig de op het tijdstip van de melding voor de inrichting geldende milieuvergunning kon leiden tot een uitbreiding van het aantal varkens.
2. Een bedrijf komt uitsluitend voor de toepassing van deze paragraaf in aanmerking indien ten aanzien van het bedrijf is voldaan aan elk van de volgende voorwaarden:
a. het niet-gebonden mestproductierecht voor varkens en kippen is per saldo niet verkleind ten gevolge van de registratie van kennisgevingen van verplaatsingen met betrekking tot dat recht die zijn gedaan in de periode van 1 januari 1996 tot 10 juli 1997 of, ingeval het bedrijf na 1 januari 1996 door samenvoeging is ontstaan of een of meerdere malen is overgedragen, in de periode gelegen tussen die samenvoeging of de laatste van die overdrachten en 10 juli 1997;
b. uiterlijk op 1 januari 2003 is binnen de inrichting extra huisvesting gebouwd voor ten minste 75% van het aantal varkens waarvoor extra huisvesting diende te worden gebouwd om alle varkens die mogen worden gehouden ingevolge de verleende milieuvergunning, bedoeld in het eerste lid, onderdelen a en b, onderscheidenlijk ingevolge de milieuvergunning, bedoeld in de tweede volzin van dat lid dan wel het Besluit melkrundveehouderijen milieubeheer of het Besluit akkerbouwbedrijven milieubeheer, te kunnen huisvesten overeenkomstig de verleende milieuvergunning, onderscheidenlijk overeenkomstig de in het eerste lid, tweede volzin, bedoelde milieuvergunning in samenhang met de overeenkomstig artikel 8.19 van de Wet milieubeheer gedane meldingen, dan wel overeenkomstig het Besluit melkrundveehouderijen milieubeheer of het Besluit akkerbouwbedrijven milieubeheer in samenhang met de in het eerste lid, onderdeel c, bedoelde meldingen;
c. uiterlijk op 1 januari 2003 is op het bedrijf huisvesting voor varkens aanwezig voor tenminste het aantal varkens dat overeenkomt met 85% van het op grond van deze paragraaf vergrote varkensrecht;
d. bij de melding, bedoeld in artikel 2, wordt een afschrift van de vergunning, bedoeld in het eerste lid, onderdeel a, de aanvraag, bedoeld in het eerste lid, onderdeel b, onderscheidenlijk de meldingen, bedoeld in het eerste lid, onderdeel c en, in voorkomend geval, de milieuvergunning, bedoeld in de tweede volzin van het eerste lid, waarop door het bevoegd gezag de datum van ontvangst is aangetekend, overgelegd. Bij gebreke van een dergelijke aantekening wordt tevens een door het bevoegd gezag afgegeven bewijs van ontvangst, waarin die datum is vermeld, overgelegd;
e. binnen zes weken na de verlening van de milieuvergunning, bedoeld in het eerste lid, onderdeel b, dan wel, indien die verlening vóór de inwerkingtreding van dit besluit heeft plaatsgevonden, binnen zes weken na die inwerkingtreding, wordt een afschrift van de milieuvergunning overgelegd aan het Bureau Heffingen. Op verzoek van het Bureau Heffingen wordt binnen de daarbij aangegeven termijn de milieuvergunning aan dat bureau overgelegd.
(…)
6. Deze paragraaf blijft buiten toepassing indien de vergroting minder dan 10% van het overeenkomstig hoofdstuk II, uitgezonderd artikel 14, en artikel 24 van Pro de wet bepaalde varkensrecht zou zijn."
In de Nota van Toelichting bij het Bhv (hierna: NvT Bhv) wordt onder meer het volgende bepaald:
" ALGEMEEN
(…)
2. Hardheidsgevallen
In artikel 25 van Pro de wet is voorzien in een mogelijkheid afwijkende regels te stellen voor bepaalde groepen van gevallen waarbij de bepaling van de hoogte van het varkensrecht of het fokzeugenrecht bij inwerkingtreding van de wet tot onbillijkheden van overwegende aard zou leiden. (…)
In hoofdstuk 2 van het besluit worden de groepen van bedrijven ten aanzien waarvan sprake is van een onbillijkheid van overwegende aard, nader onderscheiden in de volgende acht categorieën.
(…)
De vierde categorie heeft betrekking op bedrijven die vóór 10 juli 1997 bezig waren de productiecapaciteit binnen het voor deze bedrijven geldende mestproductierecht uit te breiden en daartoe concrete stappen hebben gezet. Voor deze categorie biedt paragraaf 3 van hoofdstuk 2 een voorziening waarbij het varkensrecht wordt vergroot. Voor deze vergroting geldt een maximum dat is gerelateerd aan de niet-benutte ruimte binnen het geldende
mestproductierecht.
(…)
8. Reactie op ontvangen adviezen
(…)
De systematiek van dit besluit is (…) analoog aan die van de wet en heeft als voordeel dat geen sprake is van lange en ingewikkelde aanvraag- en beoordelingsprocedures met eventueel daaropvolgende bezwaar- en beroepsprocedures die onvermijdelijk gepaard gaan met een zeker tijdsbeslag en derhalve met rechtsonzekerheid voor de betrokkenen. Eenieder kan daarentegen direct uit het besluit afleiden tot welk varkensrecht en fokzeugenrecht die besluit voor hem leidt. Ter informatie van betrokkenen zal Bureau Heffingen dit ook nog schriftelijk meedelen. (…)
Indien, zoals in casu, de rechtsgevolgen direct voortvloeien uit algemeen verbindende voorschriften, is er ten principale geen taak weggelegd voor de bestuursrechter, die immers slechts bevoegd is indien sprake is van individuele besluiten met rechtsgevolg. Het creëren van een bezwaar- en beroepsmogelijkheid verdraagt zich derhalve niet met de gekozen systematiek waarin van dergelijke besluiten geen sprake is. Overigens laat dit uiteraard onverlet dat de justitiabele zich desgewenst tot de civiele rechter kan wenden. De hiervoor genoemde voordelen van de generieke aanpak gelden niet voor de bepleite individuele toetsing van elk afzonderlijk geval.
Een dergelijke individuele toetsing is overigens bovendie niet in overeenstemming met artikel 25 van Pro de Wet herstructurering varkenshouderij dat immers uitdrukkelijk spreekt van bepaalde groepen van gevallen.
(…)
ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING
(…)
Artikel 9
Eerste lid. Paragraaf 3 van hoofdstuk 2 van dit besluit biedt een voorziening voor de hierboven als vierde categorie aangeduide groep, de varkenshouders die bezig waren met uitbreiding van hun productie, terwijl de in 1995 en 1996 gehouden aantallen varkens nog niet representatief waren voor de beoogde bedrijfsomvang na uitbreiding.
(…)
Naast de kosten gemoeid met de eventuele verwerving van grond of niet-gebonden mestproductierechten kunnen ook overigens reeds investeringsverplichtingen zijn aangegaan, zoals ten behoeve van de bouw van een nieuwe stal. Een voorwaarde dat investeringsverplichtingen moeten zijn aangegaan, is evenwel niet in het besluit opgenomen, aangezien aan een dergelijke voorwaarde slechts aan de hand van uiteenlopende, veelal ondershands opgemaakte bewijsstukken, te toetsen zou zijn, hetgeen zich niet goed verdraagt met de gekozen systematiek dat de hoogte van het varkensrecht rechtstreeks uit dit besluit voortvloeit. (…)
Teneinde vast te stellen of een bedrijf al dan niet concrete uitbreidingsplannen had, wordt in het eerste lid aangesloten bij de aanvraag om een milieuvergunning. Om zeker te kunnen stellen dat sprake is van actuele uitbreidingsplannen moet sprake zijn van een recente aanvraag. (…)
Vierde lid [thans: zesde lid, toevoeging CBb]. De beoogde uitbreiding ten opzichte van het overeenkomstig de wet vastgestelde varkensrecht dient een zekere minimum-omvang te hebben om te kunnen concluderen dat sprake is van een onbillijkheid van overwegende aard. (…) De drempel van 10% beoogt een scheidslijn aan te brengen tussen marginale uitbreidingen enerzijds en substantiële investeringen anderzijds. Het gaat hierbij om een vergroting ten opzichte van het varkensrecht, zoals dat op grond van hoofdstuk II en artikel 24 van Pro de wet zou worden bepaald. (…)
(…)."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Op 26 april 1994 hebben appellanten bij burgemeester en wethouders van X een aanvraag ingediend om een milieuvergunning, welke aanvraag in 1994 is ingewilligd.
- Door middel van een op 25 september 1998 gedagtekend formulier "Aanmelding Besluit hardheidsgevallen i.v.m. aanvraag milieuvergunning vóór 10 juli 1997", door verweerder ontvangen op 28 september 1998, hebben appellanten verzocht om vergroting van het varkensrecht op grond van artikel 9 Bhv Pro.
- Bij brief van 29 oktober 1999 heeft verweerder appellanten onder meer het volgende medegedeeld:
" Bureau Heffingen heeft berekend hoeveel varkensrechten er per 1 september 1998 voor uw bedrijf zijn geregistreerd (…).
De berekening is gebaseerd op (…) een of meer van de categorieën hardheidsgevallen en mogelijk de gegevens ingevuld op de Melding varkensrechten."
- Bij brief van 21 juli 2000 heeft verweerder appellanten onder meer het volgende medegedeeld:
" Enige tijd geleden heeft u het formulier 'Aanmelding Besluit hardheidsgevallen' ingestuurd. Daarop gaf u aan te voldoen aan de voorwaarden van de categorieën 3 of 4 van het Besluit hardheidsgevallen herstructurering varkenshouderij (…).
Uit dossieronderzoek is gebleken, dat uw bedrijf niet voldoet aan de in het Besluit gestelde voorwaarde dat er vóór 10 juli 1997 een aanvraag voor een milieuvergunning bij het bevoegd gezag is ingediend ten behoeve van een vergroting van het aantal te houden varkens. Het voor uw bedrijf aangevraagde aantal te houden varkens is niet groter dan het aantal varkens dat u op grond van de voordien geldende milieuvergunning mocht houden. Dit betekent dat uw bedrijf niet in aanmerking komt voor een (extra) varkensrecht op grond van de categorieën 3 of 4 van het Besluit. Binnenkort zult u een gecorrigeerd 'Overzicht van uw bedrijfssituatie' ontvangen.
Het feit dat uw bedrijf niet in aanmerking komt voor de genoemde categorieën van het Besluit vloeit rechtstreeks uit dat Besluit voort. Bezwaar maken en beroep instellen tegen dit bericht is daarom niet mogelijk."
- Bij brief van 24 juli 2000 heeft verweerder appellanten een overzicht van hun bedrijfssituatie (varkensrechten en mestproductierechten per 1 september 1998) toegezonden. In deze brief is appellanten onder meer het volgende medegedeeld:
" De registratie van uw varkensrechten (en eventuele voorwaardelijke mestproductierechten) per 1 september 1998 en het vervallen en doorhalen van een daarbij behorende hoeveelheid mestproductierechten varkens/kippen vloeit direct voort uit de Wet herstrucurering varkenshouderij en/of het Besluit hardheidsgevallen herstructurering varkenshouderij. Bezwaar maken tegen deze registratie is daarom niet mogelijk."
- Bij brief van 1 juli 2001 hebben appellanten bij verweerder bezwaar gemaakt tegen de brieven van 21 en 24 juli 2000. Bij brieven van 5 en 26 september 2001 zijn de gronden van het bezwaar aangevuld.
- Na appellanten in de gelegenheid te hebben gesteld op 13 november 2001 te worden gehoord over hun bezwaar, heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het standpunt van verweerder
In het bestreden besluit heeft verweerder, zakelijk weergegeven en voorzover van belang voor de beoordeling van het beroep, het volgende overwogen.
Appellanten hebben niet binnen de in de Awb gestelde termijn bezwaar gemaakt tegen de besluiten van 21 en 24 juli 2000. Deze termijnoverschrijding is verschoonbaar, nu appellanten binnen twee weken na de publicatie van de uitspraak van 19 juni 2001 van het College (AWB 00/581) in het Agrarisch Dagblad alsnog bezwaar hebben gemaakt. Appellanten kunnen derhalve in hun bezwaar worden ontvangen.
Artikel 9 Bhv Pro is bedoeld voor bedrijven die vóór 10 juli 1997 investeringsverplichtingen zijn aangegaan in verband met bedrijfsuitbreiding. De besluitgever heeft ervoor gekozen alleen een milieuvergunning, een aanvraag om een dergelijke vergunning en een melding als bedoeld in artikel 8.19 Wet milieubeheer te aanvaarden als bewijs van uitbreidingsplannen en investeringsverplichtingen. Andere bewijsstukken zijn voor de toepassing van het Bhv derhalve niet relevant. Deze wijze van abstraheren hangt samen met de wettelijke basis van het Bhv, artikel 25 Whv Pro, waarin wordt gesproken over "groepen van gevallen" en derhalve niet over individuele gevallen. Met het oog op de uitvoerbaarheid van het Bhv heeft de besluitgever niet gewild dat Bureau Heffingen in individuele gevallen verschillende, veelal onderhands opgemaakte, bewijsstukken zou moeten beoordelen om vast te stellen of sprake was van een intentie tot bedrijfsuitbreiding. Een individuele beoordeling strookt volgens de besluitgever voorts niet met het rechtstreeks uit de Whv voortvloeien van het varkensrecht. Dat het College in zijn uitspraak van 19 juni 2001 heeft geoordeeld dat bij toepassing van de onderhavige categorie hardheidsgevallen in bepaalde gevallen sprake is van een besluit, heeft weliswaar gevolgen voor de rechtsbescherming, maar niet voor de uitgangspunten en de inhoud van het Bhv.
Een bedrijf komt slechts in aanmerking voor een extra varkensrecht op grond van artikel 9 Bhv Pro, indien op grond van de nieuw aangevraagde milieuvergunning meer varkens (uitgedrukt in varkenseenheden) mogen worden gehouden dan ingevolge de oude vergunning. De door appellanten voorgestane interpretatie van artikel 9 Bhv Pro verdraagt zich niet met genoemde uitgangspunten van het Bhv en kan dan ook niet worden gevolgd.
Indien de oude Hinderwet- of milieuvergunning van rechtswege is vervallen, vergelijkt Bureau Heffingen het aantal varkens dat op grond van het nog vigerende gedeelte van de oude vergunning mag worden gehouden met het aantal varkens dat wordt genoemd in de nieuwe aanvraag. In het onderhavige geval is een dergelijke situatie niet aan de orde, nu op pagina 3 van de nieuwe milieuvergunning is aangegeven hoeveel varkens "volgens vigerende vergunning" - de oude vergunning - mochten worden gehouden. Ook achteraf heeft de gemeente niet geconstateerd dat de oude vergunning van het bedrijf van appellanten van rechtswege gedeeltelijk is vervallen.
Ten tijde van verzending van de brieven van 21 en 24 juli 2000 was de jurisprudentie anders dan thans en werden mededelingen over de hoogte van geregistreerde varkensrechten niet aangemerkt als besluiten. De artikelen 3:2, 3:46 en 4:8 Awb waren destijds dan ook niet van toepassing. Ook overigens zijn de brieven van 21 en 24 juli 2000 voldoende zorgvuldig voorbereid.
In de beroepsfase heeft verweerder nader aangevoerd dat, gelet op het Bhv en de NvT Bhv, bij het beantwoorden van de vraag of sprake is van een uitbreiding geen acht wordt geslagen op andere stukken dan de nieuw aangevraagde milieuvergunning dan wel melding als bedoeld in artikel 8.19 Wet milieubeheer, alsmede de eventuele oude vergunning en de eventuele verklaring van de gemeente over het verval van rechtswege van een vergunning als laatstbedoeld.
4. Het standpunt van appellanten
Appellanten hebben, zakelijk weergegeven en voorzover van belang voor de beoordeling van het beroep, het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
Ten onrechte heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat een extra varkensrecht op grond van artikel 9 Bhv Pro slechts kan worden toegekend indien sprake is van investeringen ten behoeve van vergroting van het aantal varkens dat ingevolge een terzake verleende vergunning ten hoogste mag worden gehouden. In de tekst van artikel 9 Bhv Pro en de NvT Bhv zijn geen aanknopingspunten te vinden voor de juistheid van het standpunt van verweerder. In tegendeel, met name uit de bewoordingen van de NvT Bhv blijkt dat bepalend is of sprake is van investeringen met het oog op vergroting van het aantal feitelijk gehouden varkens, hetgeen hier het geval is.
Verweerder is onzorgvuldig te werk gegaan bij de intrekking van het begunstigende besluit van 29 oktober 1999.
5. De beoordeling van het beroep
5.1 Het College stelt voorop dat verweerder in het bestreden besluit terecht (alsnog) heeft aangenomen dat zijn brieven van 21 en 24 juli 2000 dienen te worden aangemerkt als besluiten in de zin van de Awb.
5.2 Vervolgens zal het College beoordelen of verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de overschrijding van de uit artikel 6:7 Awb Pro voortvloeiende termijn van zes weken voor het indienen van een bezwaarschrift tegen de besluiten van 21 en 24 juli 2000 verschoonbaar is.
5.2.1 Ten onrechte heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat het feit dat appellanten binnen twee weken na publicatie van de uitspraak van 19 juni 2001 van het College (alsnog) een bezwaarschrift hebben ingediend, grond vormt de termijnoverschrijding verschoonbaar te achten.
Anders dan verweerder meent, wijkt de uitspraak van 19 juni 2001 niet af van eerdere jurisprudentie van het College, meer in het bijzonder de uitspraak van 1 juni 1999 (AWB 98/1350 tot en met 98/1366; www.rechtspraak.nl, LJN ZG1598). In zijn uitspraak van 19 juni 2001 heeft het College uiteengezet waarom een reactie van Bureau Heffingen op een melding als bedoeld in artikel 2, eerste lid, Bhv wel een besluit is, maar een (enkele) mededeling van Bureau Heffingen over de hoogte van het varkensrecht zoals dat voortvloeit uit de Whv, zoals aan de orde in de zaken AWB 98/1350 tot en met 98/1366, niet. In zijn uitspraak van 8 mei 2002 (AWB 99/793; www.rechtspraak.nl, LJN AE2893) heeft het College nader overwogen dat in de gevallen waarop de uitspraak van 1 juni 1999 betrekking heeft, geen sprake was van een reactie van Bureau Heffingen op meldingen, verzoeken of aanvragen als voorzien in het bepaalde bij of krachtens de Whv, maar van ongevraagd en onverplicht, bij wijze van informatieverschaffing, verstrekte gegevens over de naar de mening van Bureau Heffingen uit de Whv voortvloeiende omvang van varkensrechten. Indien evenwel een door Bureau Heffingen medegedeelde zienswijze over het regime dat in een bepaald geval geldt voor de varkensrechten, wordt gedaan - en slechts kan worden gedaan - naar aanleiding van een melding als voorzien in het Bhv, kan niet worden gesproken van een rechtsgevolg dat rechtstreeks voortvloeit uit een wettelijke regeling. Laatstbedoelde situatie is ook in de onderhavige zaak aan de orde.
5.2.2 Het College is evenwel van oordeel dat op andere grond de termijnoverschrijding verschoonbaar is te achten.
Hiertoe overweegt het College dat verweerder in zijn besluiten van 21 en 24 juli 2000 nadrukkelijk heeft gesteld dat daartegen geen bezwaar kan worden gemaakt. Door deze handelwijze heeft verweerder bij appellanten ten onrechte de indruk gewekt dat geen sprake was van besluiten waartegen ingevolge artikel 7:1, eerste lid, Awb juncto artikel 34 Whv Pro bezwaar kon worden gemaakt. In verband hiermede kan redelijkerwijs niet worden geoordeeld dat zij bij de indiening van hun bezwaarschrift in verzuim zijn geweest.
5.3 Het College overweegt dat het belang van appellanten bij een uitspraak op hun beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar is komen te vervallen, nu verweerder alsnog op bezwaar heeft beslist en ook overigens enig belang bij een uitspraak als evenbedoeld niet is gesteld of gebleken. Gelet hierop zal het College het beroep van appellanten tegen het niet tijdig nemen van een besluit niet-ontvankelijk verklaren.
Wel acht het College termen aanwezig verweerder onder toepassing van artikel 8:75 Awb Pro te veroordelen in de proceskosten aan de zijde van appellanten, zijnde de kosten van de door hun gemachtigde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden deze kosten vastgesteld op € 80,50 (1 punt voor het beroepschrift, wegingsfactor 0,25).
5.4 Wat betreft de inhoudelijke beoordeling van het beroep tegen het besluit van 5 april 2002, stelt het College allereerst vast dat tussen partijen niet in geschil is dat ten behoeve van het bedrijf van appellanten een milieuvergunning is verleend in het tijdvak, genoemd in artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, Bhv. Tussen partijen is evenmin in geschil dat op grond van de verlening van deze milieuvergunning moet worden aangenomen dat appellanten investeringsverplichtingen zijn aangegaan.
5.4.1 In verband met de vraag of verweerder artikel 9 Bhv Pro op juiste wijze heeft uitgelegd en toegepast, is in de eerste plaats aan de orde of voor een vergroting van het varkensrecht op grond van dit artikel vereist is dat ingevolge de milieuvergunning, verleend in het in artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, Bhv genoemde tijdvak, meer varkens (uitgedrukt in varkenseenheden) op het bedrijf mogen worden gehouden dan op grond van de oude vergunning op grond van de Hinderwet dan wel de Wet milieubeheer ten hoogste was toegestaan.
Het College beantwoordt deze vraag ontkennend en overweegt daartoe het volgende.
Blijkens het algemeen gedeelte van de NvT Bhv heeft artikel 9 Bhv Pro betrekking op "bedrijven die vóór 10 juli 1997 bezig waren de productiecapaciteit binnen het voor deze bedrijven geldende mestproductierecht uit te breiden en daartoe concrete stappen hebben gezet". Het begrip productiecapaciteit verwijst naar hetgeen in feite ten hoogste kan worden geproduceerd, niet naar hetgeen rechtens ten hoogste mag worden geproduceerd.
In dit verband moet tevens in aanmerking worden genomen het gestelde in hoofdstuk 2 NvT Bhv, waar met betrekking tot artikel 9 Bhv Pro wordt gesproken van "varkenshouders die bezig waren met uitbreiding van hun productie, terwijl de in 1995 en 1996 gehouden aantallen varkens nog niet representatief waren voor de beoogde bedrijfsomvang na uitbreiding".
Met betrekking tot het voorafgaande merkt het College op dat ook het begrip productie ziet op een feitelijke situatie en geen juridische betekenis heeft. Ook hieruit volgt dat vergroting van het varkensrecht met toepassing van artikel 9 Bhv Pro aan de orde kan komen in geval van investeringen met het oog op een vergroting van het aantal feitelijk gehouden varkens.
Het College overweegt in dit verband voorts dat de door verweerder voorgestane interpretatie van artikel 9 Bhv Pro, gelet op hetgeen op grond van het gestelde in hoofdstuk 2 NvT Bhv als ratio van deze bepaling kan worden aangemerkt, niet in de rede ligt. Naar moet worden aangenomen, beoogt artikel 9 Bhv Pro (mede) te voorkomen dat omvangrijke investeringen van varkenshouders ter vergroting van de productie(capaciteit) binnen het toentertijd geldende mestproductierecht, gedaan vóórdat de contouren van de Whv zichtbaar zijn geworden, waardeloos zouden blijken. Hierbij gaat het om investeringen ter vergroting van het aantal feitelijk gehouden varkens (uitgedrukt in varkenseenheden).
Het vorenstaande leidt het College tot de slotsom dat verweerder is uitgegaan van een onjuiste interpretatie van artikel 9 Bhv Pro. Anders dan verweerder meent, ziet deze bepaling op de situatie waarin vóór 10 juli 1997 investeringsverplichtingen zijn aangegaan met het oog op vergroting van het aantal varkens (uitgedrukt in varkenseenheden) dat feitelijk wordt gehouden.
5.4.2 Vervolgens is de vraag aan de orde of in dit geval uitsluitend aan de hand van de milieuvergunning, verleend in het in artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, Bhv genoemde tijdvak - eventueel vergeleken met de oude vergunning en met inachtneming van een eventuele verklaring van het bevoegd gezag over het verval van rechtswege van een gedeelte van de oude vergunning - dient te worden beoordeeld of sprake is van investeringen ten behoeve van vergroting van het aantal varkens.
Het College beantwoordt ook deze vraag ontkennend en overweegt daartoe het volgende.
Uit artikel 9, eerste lid, Bhv en de NvT Bhv volgt dat slechts op grond van een in het aldaar genoemde tijdvak aangevraagde en verleende milieuvergunning wordt aangenomen dat investeringsverplichtingen zijn aangegaan. Dat verweerder alleen een dergelijke vergunning zou mogen accepteren als bewijs dat de verplichtingen zijn aangegaan met het oog op vergroting van het aantal te houden varkens, kan niet worden afgeleid uit het bepaalde in het Bhv of het gestelde in de NvT Bhv.
In verband met het vorenoverwogene concludeert het College dat verweerder in dit geval artikel 9 Bhv Pro op onjuiste wijze heeft uitgelegd en toegepast. Reeds hierom kan het bestreden besluit niet in stand blijven.
Het College tekent hierbij aan dat de door verweerder gevolgde benadering een ongeoorloofde inperking inhoudt van de mogelijkheden tot het leveren van bewijs met betrekking tot het aanwezig zijn van een vergroting van het aantal te houden varkens, als vermeld in artikel 9, eerste lid, Bhv.
5.5 Naar aanleiding van hetgeen appellanten hebben aangevoerd over de voorbereiding van het bestreden besluit en de besluiten van 21 en 24 juli 2000, waarbij het begunstigende besluit van 29 oktober 1999 van verweerder is ingetrokken, stelt het College allereerst vast dat de stelling van verweerder, inhoudende dat zijn brief van 29 oktober 1999 gelet op de destijds vigerende jurisprudentie van het College geen besluit was, afstuit op hetgeen is overwogen in de rubrieken 5.1 en 5.2 van deze uitspraak.
De werking van het vertrouwensbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel gaat niet zover dat verweerder een begunstigend besluit dat een in beginsel onbeperkte geldigheidsduur heeft niet zou mogen intrekken indien hij tot het oordeel komt dat dit besluit rechtens onjuist is. Wel dient verweerder bij het voorbereiden van een besluit tot intrekking van een begunstigend besluit zorgvuldig te werk te gaan. Met name dient verweerder (a) onderzoek te doen naar de gevolgen van intrekking voor de belanghebbende(n) en (b) deze gevolgen mee te wegen in zijn besluitvorming. In dit verband komt groot gewicht toe aan naleving van de hoorplicht ingevolge artikel 4:8 Awb Pro, aangezien dit bij uitstek een gelegenheid is om de betrokken belangen in kaart te brengen.
Het College stelt vast dat verweerder zijn begunstigende besluit van 29 oktober 1999 heeft ingetrokken zonder enig voorafgaand onderzoek en zonder appellanten te horen. Gelet hierop moet worden geoordeeld dat verweerder onvoldoende zorgvuldig te werk is gegaan bij het intrekken van het begunstigende besluit van 29 oktober 1999 en de handhaving van deze intrekking bij het bestreden besluit.
Ook in verband hiermede kan het bestreden besluit, gelet op artikel 3:2 Awb Pro, niet in stand bljiven.
5.6 In verband met het vorenoverwogene zal het College het beroep tegen het besluit van 5 april 2002 gegrond verklaren, dit besluit vernietigen en verweerder opdragen met inachtneming van deze uitspraak opnieuw te beslissen op het bezwaar van appellanten. Gelet op het tijdverloop sinds de door appellanten gedane meldingen ziet het College aanleiding verweerder met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, Awb op te dragen binnen acht weken na verzending van deze uitspraak opnieuw te beslissen op het bezwaar van appellanten.
Het College overweegt tenslotte dat het door appellanten betaalde griffierecht dient te worden vergoed, alsmede dat termen aanwezig zijn verweerder onder toepassing van artikel 8:75 Awb Pro te veroordelen in de proceskosten aan de zijde van appellanten, zijnde de kosten van de door hun gemachtigde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden deze kosten vastgesteld op € 644 (1 punt ter waarde van € 322,-- voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting).
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep van appellanten tegen het niet tijdig nemen van een besluit op hun bezwaar van 1 juli
2001 niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 5 april 2002 van verweerder gegrond;
- vernietigt het besluit van 5 april 2002 van verweerder;
- bepaalt dat verweerder binnen acht weken na verzending van deze uitspraak opnieuw beslist op het
bezwaarschrift van 1 juli 2001 van appellanten, met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat het door appellanten betaalde griffierecht ten bedrage van € 218,-- (zegge: tweehonderdachttien
euro) aan hen wordt vergoed;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten aan de zijde van appellanten, vastgesteld op in totaal € 724,50
(zegge: zevenhonderdvierentwintig euro en vijftig cent);
- wijst de Staat aan als de rechtspersoon die genoemde bedragen moet vergoeden.
Aldus gewezen door mr B. Verwayen, mr C.M. Wolters en mr H.C. Cusell, in tegenwoordigheid van mr B. van Velzen, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 5 september 2002.
w.g. B. Verwayen w.g. B. van Velzen