Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 03/604 10 november 2004
6110 Regeling overig
Erkenning ex art. 3 Zuivelverordening 2002
Uitspraak in de zaak van:
A en B, te X, appellanten,
gemachtigde: mr. J.J. Paalman, advocaat te Almelo,
tegen
het Productschap Zuivel, verweerder,
gemachtigde: mr. A.C.R. Geelen, werkzaam bij het Productschap.
1. De procedure
Appellanten hebben bij brief van 2 juni 2003, bij het College binnengekomen op dezelfde datum, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 23 mei 2003.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellanten tegen twee onder rubriek 2.1 nader aangeduide besluiten.
Bij brief van 11 augustus 2003 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Op 29 september 2004 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij verweerder bij monde van zijn gemachtigde zijn standpunt heeft toegelicht. Appellanten en gemachtigde zijn, met bericht van kennisgeving, niet verschenen.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De Zuivelverordening 2002, Integrale borging kwaliteit boerderijmelk (hierna: de Verordering) bevat onder meer de volgende bepalingen:
"Artikel 2
Een melkveehouder beschikt over een erkenning van zijn melkveehouderijbedrijf afgegeven door een door de voorzitter erkende erkenningsinstantie.
Artikel 4
Het door de erkenningsinstantie gehanteerde systeem van erkenning betreft de naleving van de in deze verordening opgenomen bepalingen alsmede de in de bijlage bij deze verordening genoemde wettelijke regelingen op het gebied van:
a. de inrichting van bedrijfsruimten;
b. de melkwinning en melkopslag;
c. diergeneesmiddelen;
d. diergezondheid en welzijn;
e. voer en water;
f. reiniging en desinfectie van melkwinningsapparatuur.
Artikel 13
Ontvangers van boerderijmelk treffen maatregelen ter voorkoming van risico’s voortvloeiende uit de ontvangst van boerderijmelk afkomstig van bedrijven van melkveehouders die niet zijn erkend als bedoeld in artikel 2.
Artikel 15
Overtreding van het bepaalde bij deze verordening is een strafbaar feit."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Bij besluit van 30 januari 2003, gepubliceerd in het Verordeningenblad van 7 februari 2003, heeft dc voorzitter van verweerder (hierna: de voorzitter) achtereenvolgens besloten tot erkenning van de Stichting Keten Kwaliteit Melk te Leusden (hierna: de Stichting) als erkenningsinstantie als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van de Verordening, tot goedkeuring van het door de Stichting vastgestelde Erkenningsreglement KKM 2002 en tot goedkeuring van het handboek, zoals bedoeld in artikel 3, vierde lid, van de Verordening.
- Bij besluit van 19 februari 2003 heeft het bestuur van verweerder de datum van inwerkingtreding van de artikelen 2 en 13 van de Verordening bepaald op 1 mei 2003.
- Tegen voornoemde besluiten hebben appellanten bezwaar gemaakt.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit is het bezwaar niet-ontvankelijk verklaard. Hierbij is onder meer het volgende overwogen:
"Het besluit van de voorzitter van het productschap tot erkenning van KKM als erkenningsinstantie is gericht aan KKM. Voor zover uw cliënten belang zouden hebben bij dit besluit, kan niet worden gezegd dat dit een rechtstreeks belang betreft. Hun betrokkenheid bij de erkenning loopt hoogstens via de in de verordening van het productschap neergelegde verplichting in het bezit te zijn van een erkenning, afgegeven door een door de voorzitter van het productschap erkende erkenningsinstantie.
Ingevolge artikel 8:2 Awb kan geen beroep worden ingesteld tegen een besluit inhoudende de inwerkingtreding van een algemeen verbindend voorschrift. Gelet op het bepaalde in artikel 7:1 Awb kan tegen een dergelijk besluit evenmin een bezwaarschrift worden ingediend."
4. Het standpunt van appellanten
Appellanten hebben onder meer het volgende aangevoerd.
Indien het niet mogelijk zou zijn een ontvankelijk bezwaar tegen het besluit tot erkenning van de Stichting in te dienen, dan zou de toetsing van de rechtmatigheid van het desbetreffende bestreden besluit worden onttrokken aan beoordeling door het College.
Er is geen sprake van een te ver verwijderd verband tussen het besluit tot erkenning en het belang van appellanten. Rechtstreeks gevolg van het besluit tot erkenning is dat met name de artikelen 2, 13 en 15 van de Verordening effectueerbaar en ten opzichte van appellanten handhaafbaar zijn geworden. Zij zullen per 1 mei 2003 strafbaar zijn op voet van artikel 2 juncto artikel 15 van de Verordening. Daarnaast zullen zij op de voet van artikel 13 te kampen krijgen met de aldaar bedoelde maatregelen, getroffen door de zuivelindustrie waaraan zij leveren. Zolang geen erkenning van een erkenningsinstatie had plaatsgevonden, golden slechts de materiële bepalingen van de Verordening. Door het besluit tot erkenning van een erkenningsinstantie is voor verzoekers de verplichting tot erkenning ontstaan.
Appellanten hebben nooit KKM-erkenning gewild, ook niet onder het voorheen geldende privaatrechtelijk stelsel, anders dan verreweg de meeste andere melkveehouders die al onder het privaatrechtelijk stelsel hebben ingestemd met het KKM-erkenningsvereiste.
Voor wat betreft de niet-ontvankelijkverklaring van het bezwaar gericht tegen het besluit betreffende de inwerkingtreding van de artikelen 2 en 13 van de Verordening menen appellanten dat de voorzitter niet bevoegd is tot het nemen van een beslissing op het daartegen gerichte bezwaar. Uit de artikelen 6:4 en 7:11 Awb volgt dat bezwaar moet worden ingediend bij het bestuursorgaan dat het bestreden besluit heeft genomen en dat hetzelfde bestuursorgaan de beslissing op bezwaar moet nemen. Het besluit betreffende de inwerkingtreding is genomen door het bestuur van verweerder. Derhalve diende de beslissing op bezwaar eveneens door het bestuur van verweerder genomen te worden en niet uitsluitend door de voorzitter van verweerder.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College oordeelt eerst over het beroep, voorzover gericht tegen de niet-ontvankelijkverklaring van het bezwaar tegen het besluit van 19 februari 2003. Nu het primair besluit van 19 februari 2003 genomen is door het bestuur van verweerder, was de voorzitter van verweerder niet bevoegd op het bezwaar tegen dit besluit te beslissen. Het beroep, voorzover gericht tegen de niet-ontvankelijkverklaring van het bezwaar tegen het besluit van 19 februari 2003, dient dan ook gegrond te worden verklaard en het bestreden besluit dient in zoverre te worden vernietigd.
5.2 Het College oordeelt vervolgens over het beroep, voorzover gericht tegen de niet-ontvankelijkverklaring van het bezwaar tegen het besluit van 30 januari 2003. Ingevolge artikel 8:1 juncto artikel 7:1 Awb kan alleen een belanghebbende bezwaar tegen een besluit maken. In artikel 1:2, eerste lid, van de Awb is bepaald dat onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
Het College stelt vast dat appellanten niet als belanghebbenden in de zin van de Awb bij het besluit van 30 januari 2003 kunnen worden aangemerkt, aangezien hun belangen niet rechtstreeks bij dit besluit betrokken zijn. De verplichting voor appellanten om hun bedrijfsvoering te laten voldoen aan bepaalde voorwaarden en over een erkenning te beschikken, wordt niet in het leven geroepen door dit besluit. Deze verplichting volgt rechtstreeks uit de Verordening. De gestelde belangenaantasting als gevolg van de handhaving van genoemde verplichtingen - zoals het opleggen van kortingen door de melkontvangers - vloeit evenmin rechtstreeks voort uit het besluit van 30 januari 2003. Voor het intreden van deze gevolgen is in ieder individueel geval nadere besluitvorming nodig van de Stichting dan wel van een melkontvanger. Deze besluitvorming kan vervolgens desgewenst in rechte worden bestreden.
Het beroep, voorzover gericht tegen de niet-ontvankelijkverklaring van het bezwaar tegen het besluit van 30 januari 2003, dient dan ook ongegrond te worden verklaard.
5.3 Het College acht tenslotte termen aanwezig om op de voet van artikel 8:75 Awb verweerder te veroordelen in de kosten die appellanten in verband met deze procedure hebben moeten maken, welke kosten overeenkomstig het Besluit proceskosten bestuursrecht worden vastgesteld op € 322,--.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep, voorzover gericht tegen de niet-ontvankelijkverklaring van het bezwaar tegen het besluit van 19 februari
2003, gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit voorzover inhoudende de niet-ontvankelijkverklaring van het bezwaar tegen het besluit van
19 februari 2003;
- verklaart het beroep, voorzover gericht tegen de niet-ontvankelijkverklaring van het bezwaar tegen het besluit van 30 januari,
ongegrond;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellanten tot een bedrag van € 322,-- (zegge:
drie-honderd-twee-en-twintig euro);
- bepaalt dat verweerder aan appellanten het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 232,-- (zegge:
twee-honderd-twee-en-dertig euro) vergoedt.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, mr. E.J.M. Heijs en mr. F. Stuurop, in tegenwoordigheid van mr. M.H. Vazquez Muñoz als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 10 november 2004.
w.g. W.E. Doolaard w.g. M.H. Vazquez Muñoz